Wacław Knopkiewicz
Kancelaria Prawna Grynhoff Woźny Maliński

Dzień dobry państwu.

Rzeczywiście po raz kolejny mamy okazję prezentować to, co od strony prawnej powinno się zdarzyć, żeby w Polsce mogła powstać elektrownia jądrowa. Prawdą jest to, o czym mówił mój przedmówca, że zanim wbije się łopatę po to, żeby zacząć budować elektrownię atomową, to niestety trzeba podjąć wiele działań prawnych związanych z przygotowaniem tej inwestycji.

Punktem wyjścia musi być analiza obecnego stanu prawnego. Tutaj zdecydowanie nie ma się z czego cieszyć. Obecnie stan prawny w tym zakresie jest wyjątkowo rozproszony, to znaczy podstawową regulacją prawną jest Prawo atomowe, które jak gdyby z założenia obejmuje kwestie energetyki atomowej jako pokojowego wykorzystywania energii atomowej. Natomiast jest to zdecydowanie regulacja nieprzystająca do potrzeb związanych z budową elektrowni atomowej z prostego względu: dotychczas nie było takiego przedsięwzięcia, w związku z tym nie było też takiej potrzeby, żeby odpowiednie postanowienia zamieścić w tym akcie prawnym.

Ważne jest też Prawo energetyczne – rzecz zrozumiała, bo elektrownia atomowa ma służyć wytwarzaniu energii, a wytwarzanie energii jest działalnością koncesjonowaną, stąd wynikające z Prawa energetycznego obowiązki w zakresie koncesjonowania i inne uwarunkowania prawne związane z wytwarzaniem energii elektrycznej.

Trzeba też brać pod uwagę Prawo budowlane – elektrownię trzeba bowiem wybudować, niezależnie od tego, w jaki sposób miałoby się to odbyć. W Stanach Zjednoczonych są specjalne zezwolenia na budowę w fabryce elektrowni atomowej, którą później się przewozi na miejsce i montuje reaktory. Tak czy inaczej, w świetle polskiego prawa budowlanego będzie to budowa i to budowa na tyle poważna, że na pewno zagadnienia ochrony środowiska będą tu odgrywały niebagatelną rolę, trzeba będzie przeprowadzić raport oddziaływania na środowisko.

Taką inwestycję, jak elektrownia atomowa, lokalizuje się w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego taka inwestycja powinna być wskazana. Jeżeli planu nie ma, co w Polsce jest regułą, to w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego można to zrobić.

W sytuacji, gdyby okazało się, że to państwo bierze na siebie realizację tego przedsięwzięcia i zamówi budowę elektrowni jądrowej, znaczenie ma też Prawo zamówień publicznych. W sytuacji, gdyby właśnie tego rodzaju model inwestycyjny został wybrany, istotna jest też ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Ważne jest więc też prawo unijne, gdyż Polska jako kraj członkowski musi postępować zgodnie z traktatami wspólnotowymi. Jest również zobowiązana stosować polskie prawo według tak zwanej wykładni prowspólnotowej, czyli uwzględniać dorobek unijny w zakresie energetyki atomowej.

Naturalną konsekwencją rozproszenia stanu prawnego jest rozproszenie kompetencji. W Polsce nikt dotychczas nie myślał o tym, żeby – tak jak w Stanach Zjednoczonych czy Szwajcarii, gdzie istnieje możliwość integracji procedur poprzedzających inwestycję – zintegrować budowę elektrowni atomowej. Wśród organów właściwych do spraw inwestycji mamy prezesa Państwowej Agencji Atomistyki, ministra właściwego do spraw środowiska, ministra właściwego do spraw gospodarki, prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, wojewodę (w takim zakresie, w jakim miałby wydawać decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego) i organy gminy (czyli te organy, które uchwalają miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego).

Konkluzja wynikająca z tego, co powiedziałem, jest taka, że mamy do czynienia z niedostatkiem regulacji prawnych. Dotychczas nie było potrzeby tworzenia szczegółowych unormowań dotyczących energetyki jądrowej, więc rzeczywistość prawna nie odpowiada potrzebom w tym zakresie i nie odpowiadałaby, nawet gdyby zebrać wszystkie obecne unormowania rozproszone w wielu aktach prawnych.

Co w tej sytuacji zrobić? Na to pytanie odpowie Piotr Woźny.

Piotr Woźny
Kancelaria Prawna Grynhoff Woźny Maliński

Nie odpowiem na to pytanie, tylko spróbuję zaprezentować nasze poglądy na to, co należałoby zrobić.

Nie ulega wątpliwości, że to, o czym mówił mój przedmówca, czyli rozproszenie wielu kompetencji, wielu kwestii dotyczących potencjalnej budowy elektrowni atomowej w Polsce wskazuje na to, że inwestor, który byłby gotów zainwestować niebagatelne środki w Polsce, musiałby przejść przez swoisty inwestorski tor przeszkód związany z uzyskaniem szeregu niezbędnych zezwoleń, musiałby działać przede wszystkim, co jest bardzo ważne, w rzeczywistości prawnej, która ulega nieustannym przekształceniom.

Zwrócę państwa uwagę tylko na to, że od 1 stycznia 2009 r. będzie obowiązywała ustawa dotycząca udziału czynnika społecznego w lokalizowaniu inwestycji, które mogą oddziaływać na środowisko, oraz ustawa, która reguluje procedurę przeprowadzania tych ocen środowiskowych. Jednocześnie rząd intensywnie pracuje nad rewolucyjnym wręcz projektem dotyczącym zmiany zasad zagospodarowania przestrzennego.

Co urodzi się z nałożenia tych dwóch aktów prawnych na siebie? Myślę, że to nastąpi w lutym, marcu 2009 r. Na pewno nie będzie to coś, co uprości i tak już znacznie skomplikowane procedury związane z lokalizacją inwestycji infrastrukturalnych w Polsce. To jest truizm, ale uważamy, że aby zachęcić potencjalnych inwestorów do inwestowania w Polsce, aby stworzyć im jasną, precyzyjną wizję tego, co trzeba zrobić, aby doprowadzić do zaprojektowania, lokalizacji, wybudowania i uruchomienia elektrowni atomowej, konieczne jest uchwalenie projektu ustawy, która w sposób jednoznaczny i kompleksowy regulowałaby wszystkie kwestie istotne na etapie tworzenia elektrowni atomowej, a więc lokalizację, projektowanie, budowę i eksploatację.

Kiedy się analizuje to, co się dzieje w polskim systemie prawnym od osiemnastu lat, to można stwierdzić, że ustawodawca coraz chętniej w takich specyficznych wypadkach, w których nie jest w stanie w drodze ogólnie obowiązującego porządku prawnego poradzić sobie z niektórymi niezwykle trudnymi zagadnieniami, sięga do koncepcji specustaw. Każdy z nas zna specustawę dotyczącą organizacji Euro 2012, natomiast inną, pewnie ważniejszą z cywilizacyjnego punktu widzenia, jest specustawa dotycząca szczególnych zasad przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

To jest niezwykle ciekawa regulacja, ponieważ zakłada epizodyczny charakter swojego funkcjonowania. Ona teoretycznie ma obowiązywać tylko do 31 grudnia 2013 r. Kiedy się czyta wszystkie dokumenty związane z jej uchwaleniem, to widać, że parlament, uchwalając ją, tak naprawdę uznał, że ogólnie obowiązujące regulacje prawne nie dają szansy przeprowadzenia tak istotnego działania, jak wybudowanie niezbędnych dróg publicznych w Polsce, w związku z tym trzeba uchwalić specregulację, która na jakiś czas da organom administracji czy inwestorom podstawę do nieco swobodniejszego działania i rozwiązywania wszystkich złożoności i procedur.

Co ciekawe, ta ustawa dwukrotnie przeszła przez Trybunał Konstytucyjny i nie sprzeciwił się on idei uchwalania takich specjalnych ustaw przez parlament. Co więcej, rozważając konstytucyjność bądź też niekonstytucyjność poszczególnych rozwiązań, które są zaimplementowane w tej ustawie, Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie stwierdzał, że ta regulacja w pewien sposób wkracza w sferę na przykład uprawnień cywilnoprawnych obywateli, ale w związku z tym, że mamy do czynienia z aktem prawnym o ograniczonym w czasie obowiązywaniu, z punktu widzenia interesu publicznego usunięcie tych zaniedbań w dziedzinie budowy dróg publicznych w Polsce w inny sposób aniżeli poprzez uchwalenie i stosowanie regulacji o specjalnym charakterze nie jest możliwe, to trybunał zgadzał się na tego typu specjalne regulacje.

Wydaje nam się, że perspektywa Polski, o której tutaj dzisiaj słyszeliśmy, dotycząca skali naszego zapotrzebowania na energię elektryczną, oraz perspektywa dotyczącą stanu naszego majątku wytwórczego, to są okoliczności, które ustawodawca może wziąć pod uwagę przy uchwalaniu takiej specjalnej ustawy.

Jakie inne kluczowe kwestie, poza samą ideą specjalnej ustawy, powinny być uregulowane w ustawie? Na pewno politycy powinni ustalić, jakie są zasady udziału państwa w potencjalnej budowie elektrowni jądrowej. Myślę, że udział państwa wyraża się w dwóch obszarach. Pierwszy obszar dotyczy tego, jakie decyzje są podejmowane i jaki jest sprawowany nadzór w formie władztwa publicznego, a więc jakiego rodzaju decyzje, zezwolenia i innego rodzaju koncesje ze strony organów administracji państwowej są potrzebne do tego, aby inwestor mógł wybudować elektrownię atomową. Druga kwestia dotyczy tego, czy skarb państwa jest gotów, czy uważa to za stosowne w jakiś sposób wspierać finansowo inwestycję, bądź też uczestniczyć w niej w charakterze inwestora czy też współinwestora.

Kolejne istotne kwestie, które powinny być uregulowane w projekcie ustawy, to kwestie dotyczące przemysłowej utylizacji i składowania zużytego paliwa i odpadów promieniotwórczych. Wydaje nam się, że również ustalenie trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, bo nie da się przeprowadzać budowy elektrowni jądrowej bez zagwarantowania czynnika społecznego, powinno być w tej ustawie uregulowane. Chodzi tylko o to, aby nie działo się tak, jak na przykład może być w marcu przyszłego roku, kiedy znaczące inwestycje infrastrukturalne w Polsce będą musiały być konsultowane z czynnikiem społecznym zarówno na etapie lokalizowania inwestycji, na etapie uzgadniania warunków oddziaływania tego na środowisko, jak również na etapie wydawania pozwolenia budowlanego. Więc de facto trzykrotnie ta sama inwestycja będzie przedmiotem debaty z udziałem czynnika społecznego, co wydaje się przerostem formy nad treścią. Nawet w takim kraju, jak Stany Zjednoczone, funkcjonującym według reguł demokratycznych i chroniącym prawa obywatelskie, istnieje procedura, w której konsultacje społeczne odbywają są tylko raz. Tak więc można pewnie stwierdzić, że trzykrotne konsultacje de facto tej samej kwestii to przesada.

Powiem jeszcze o innej wartej wspomnienia kwestii, która powinna zostać unormowana w ustawie. Wydaje się, że w tej regulacji powinien zostać zmodyfikowany dotychczasowy bądź stworzony nowy organ właściwy w sprawach nadzoru jądrowego, ale to też kwestia do badań, analiz i dyskusji wśród zainteresowanych.

Tak jak mówiłem, najciekawszą z rzeczy, na które natrafiliśmy, przeglądając inne ustawodawstwa, wydaje nam się funkcjonujące w Stanach Zjednoczonych pozwolenie kompleksowe, które umożliwia właśnie uzyskanie jednej decyzji administracyjnej obejmującej od razu etapy od projektowania po eksploatację gotowej już instalacji. Jest to coś, co zwalnia potencjalnego inwestora z ryzyka inwestycyjnego i z zaangażowania swoich środków w projekt, którego finał jest niewiadomą.

Jakie są najpilniejsze zadania? Według nas jest ich pięć. Pierwsze to ustanowienie pełnomocnika rządu do spraw wdrożenia energetyki jądrowej w Polsce – to jest pomysł, który można byłoby sugerować politykom. Należałoby się zastanowić nad tym, czy obecnie właściwym modelem organizacyjnym nie byłoby stworzenie ministerstwa energetyki z niezwykle silnie umocowanym sekretarzem czy podsekretarzem stanu odpowiedzialnym za kwestie energetyki jądrowej w Polsce. Tak naprawdę wystarczy, by została zmieniona tylko jedna ustawa – o działach administracji rządowej – i tego typu instytucja mogłaby zostać powołana do życia, a na pewno obecnie miałaby w Polsce co robić.

Odnośnie do drugiego zadania, nie ulega wątpliwości, że potrzebny jest jakiś impuls polityczny, czy to poprzez przyjęcie przez Radę Ministrów strategii wdrożenia energetyki jądrowej w Polsce, czy też poprzez na przykład uchwałę Sejmu, tak jak mieliśmy do czynienia z uchwałą Sejmu z 2000 r. w sprawie budowania podstaw społeczeństwa informacyjnego w Polsce. Niby uchwała sejmowa nie definiuje w jakiś wiążący sposób, nie nadaje uprawnień, nie tworzy obowiązków, ale we wszystkich dyskusjach dotyczących tworzenia społeczeństwa informacyjnego w Polsce zawsze wszyscy powołują się na ten akt woli parlamentu z 2000 r. Tak więc nawet tego typu deklaracje polityczne mogą mieć wymiar kształtujący rzeczywistość.

Trzecią sprawą jest przygotowanie oraz konsultacje społeczne najpierw założeń, a później projektu specjalnej ustawy. Jesteśmy przekonani co do słuszności tego, ponieważ polska tradycja prawna ostatnich osiemnastu lat pokazuje uchwalenie wielu specjalnych ustaw. Nie ulega wątpliwości, że problem, przed którym stoimy, jest niezwykle istotny i złożony, więc na pewno uchwalenie specjalnej ustawy byłoby remedium na rozwikłanie wielu zagadek interpretacyjnych. Taka jest sugestia i rekomendacja.

Stojącymi przed nami zadaniami są także: przeprowadzenie dalszej ścieżki legislacyjnej i uchwalenie ustawy oraz przygotowanie i realizacja procesu inwestycyjnego w oparciu o ustawę. Dziękuję państwu bardzo.

Senator Tomasz Misiak
Przewodniczący Komisji Gospodarki Narodowej

Dziękuję bardzo.

Żeby rzeczywiście było tak łatwo, jak pan powiedział. Ale postaramy się przynajmniej części z tych zadań sprostać.

Teraz przekazuję głos panu Tomaszowi Chmalowi reprezentującemu międzynarodową Kancelarię Prawną White & Case. Przedstawi on modele funkcjonujące w innych krajach w zakresie energetyki atomowej oraz przytoczy przykłady: Francji, jako najbardziej rozwiniętego rynku energii atomowej, oraz Wielkiej Brytanii i Niemiec. Dziękuję bardzo.