Wicemarszałek Maciej Płażyński:
Dziękuję bardzo.
Lista mówców została wyczerpana.
Zamykam dyskusję.
Informuję, że głosowanie nad projektem uchwały w sprawie jednostronnego zablokowania wwozu na terytorium Federacji Rosyjskiej polskich artykułów rolnych zostanie przeprowadzone razem z głosowaniami nad pozostałymi punkami porządku obrad, po zakończeniu dyskusji nad następnym punktem obrad, do którego teraz przechodzimy.
Przystępujmy do rozpatrzenia punktu ósmego porządku obrad: informacja Trybunału Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału w 2005 r.
Pragnę powitać obecnego na posiedzeniu Senatu prezesa Trybunału Konstytucyjnego, pana profesora Marka Safjana. (Oklaski) Witam też ministra Granieckiego, szefa biura Trybunału.
Przypominam, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał Konstytucyjny informuje Sejm i Senat o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Nad informacją tą nie przeprowadza się głosowania.
Przypominam, że marszałek Senatu otrzymaną od prezesa Trybunału Konstytucyjnego informację, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 10 Regulaminu Senatu, skierował do Komisji Ustawodawczej. Komisja na posiedzeniu w dniu 1 czerwca 2006 r. zapoznała się z przedstawioną przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego informacją i poinformowała o tym marszałka Senatu.
Proszę o zabranie głosu prezesa Trybunału Konstytucyjnego, profesora Marka Safjana.
Proszę bardzo, Panie Prezesie.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Panie Marszałku! Wysoki Senacie!
Chciałbym rozpocząć swoje refleksje od zagadnień, które nie dotyczą bezpośrednio orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2005 r., a raczej są zagadnieniami ogólnymi, stanowią próbę pewnego podsumowania funkcjonowania niektórych instytucji czy niektórych bloków problemów pojawiających się w orzecznictwie.
Jest dobra okazja do czynienia tego rodzaju podsumowań. Trybunał Konstytucyjny ma za sobą dwadzieścia lat istnienia. Za chwileczkę mija kadencja sędziów Trybunału Konstytucyjnego, tego składu orzekającego, który rozpoczynał swoje funkcjonowanie w momencie wejścia w życie nowej konstytucji z 1997 r. Wobec tego to jest także dobra okazja, by spojrzeć na ten okres prawie już dziewięciu lat obowiązywania nowej konstytucji z perspektywy naszych doświadczeń.
Tak też została skonstruowana tegoroczna informacja Trybunału Konstytucyjnego. Ona jest inna niż każdego roku, jest sporządzona pod kątem przede wszystkim potrzeb czy oczekiwanych, jak się wydawało, zainteresowań Wysokiej Izby, państwa senatorów. Jest to mianowicie informacja, w której są prezentowane instytucje występujące w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia gromadzonych w ciągu tego ostatniego czasu, pod rządami nowej konstytucji, nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, doświadczeń.
Oczywiście moje wystąpienie nie będzie dotykało tych bardzo skomplikowanych wielu informacji, rozbudowanych problemów dotyczących ogólnych instytucji. Raczej chciałbym skoncentrować się dosłownie na kilku wybranych zagadnieniach. Być może właśnie przez to będzie to miało charakter nieco chaotyczny. Wybaczcie państwo, proszę o wyrozumiałość Wysoką Izbę, ponieważ trudno jest uczynić tę konstrukcję bardziej spójną i logiczną, jeżeli ma się ograniczony czas i chce się pewne problemy wyselekcjonować jako szczególnie istotne.
Otóż rozpocznę może od tego, co jest nowym doświadczeniem konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., a co pojawiło się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie bez trudności, kłopotów, a mianowicie od instytucji skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna ma za sobą prawie dziewięć lat funkcjonowania. Jest to nowa instytucja, z którą wiązano wielkie oczekiwania. Uznawano, że jest to ważny instrument, który zmieni spojrzenie na instytucje, na gwarancje konstytucyjne, na skuteczność norm, które gwarantują podstawowe prawa i wolności. Skarga konstytucyjna w zamyśle miała być tym środkiem, który prowadzi do najpełniejszej aplikacji normy konstytucyjnej poprzez bezpośredniość stosowania konstytucji, którą dawała skarga konstytucyjna w sprawach indywidualnych i konkretnych. Miał to być środek, który przybliży przeciętnemu obywatelowi, jednostce do niedawna bardzo abstrakcyjne i, wydawało się, trudne do zastosowania, do aplikacji w normalne funkcjonowanie jednostek normy konstytucyjne.
Jakie są nasze doświadczenia? Otóż skarga konstytucyjna niewątpliwie jest instytucją, która po 1997 r. utrwaliła już swoje miejsce w praktyce konstytucyjnej. Jest to instytucja, która ma swoją znaczącą pozycję jako właśnie instrument ochrony praw i wolności podstawowych. Przybliżyła ona niewątpliwie aksjologię konstytucyjną. Stworzyła też podstawę do tego, by myślenie konstytucyjne uległo zmianie, by spoglądać na abstrakcyjnie, bardzo generalnie ujmowane normy konstytucyjne odnoszące się do praw i wolności z punktu widzenia określonych gwarancji, które mogą mieć znaczenie w codziennej aplikacji prawa. To są niewątpliwie sukcesy tej instytucji.
Ale też skarga konstytucyjna, która w zamyśle powstała jako środek ochrony jednocześnie konkretnej i abstrakcyjnej, a więc środek ochrony, który ma służyć zarazem ochronie praw i wolności konkretnego, indywidualnego obywatela, jak i ochronie interesu publicznego - poprzez eliminację przepisów niezgodnych z konstytucją z systemu prawnego - otóż tak właśnie pomyślana skarga konstytucyjna zawiera w sobie elementy, które nie są łatwo połączalne i które prawdopodobnie właśnie z tego powodu stanowią podstawę czy powód, czy przesłankę praktycznych komplikacji. Bo skarga konstytucyjna po to, żeby stać się środkiem ochrony praw indywidualnych, musi z natury rzeczy przejść określone procedury poprzedzające, wyczerpać określoną drogę prawną, by trafić do Trybunału Konstytucyjnego. To wyczerpanie drogi prawnej do momentu uzyskania tak zwanego ostatecznego orzeczenia już samo w sobie stwarza niemałe bariery dla jednostki, która domaga się ochrony w ten właśnie sposób, przy pomocy skargi. Procedury w Polsce są długie, skomplikowane i często bardzo nieefektywne. Ponadto nie można ukrywać, że w pierwszym okresie funkcjonowania skarga konstytucyjna trafiała na liczne bariery interpretacyjne. Trzeba było rozszyfrować pojęcie ostatecznego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wyraźnie stanął na stanowisku, że mamy tutaj do czynienia z pojęciem autonomicznym, które podlega samodzielnej interpretacji konstytucyjnej, nie zaś z pojęciem, które dałoby się zinterpretować wyłącznie przez tego rodzaju konstrukcje jak decyzja administracyjna czy rozstrzygnięcia sądowe. Jest to autonomiczne pojęcie konstytucyjne. No ale to na pewno nie uchylało wszelkich problemów, ponieważ okazywało się, że kwalifikacja niektórych stanów faktycznych wywoływała szereg zasadniczych wątpliwości i trudności interpretacyjnych w łonie samego Trybunału Konstytucyjnego. Myślę, że ten etap mamy w jakimś stopniu za sobą. Oznacza on na pewno, że przedmiotem skargi konstytucyjnej nie mogą być tego rodzaju przepisy, które skutki wywierają ex lege. A więc ukształtowanie sytuacji prawnej obywatela następuje nie poprzez decyzję konkretną, indywidualną, ale poprzez samą aplikację bezpośrednio normy ustawowej.
Niewątpliwie pojawiły się też problemy związane z ustaleniem konsekwencji skargi konstytucyjnej w praktyce, w tych zwłaszcza przypadkach, w których mamy do czynienia z nierzadkim skądinąd w Trybunale Konstytucyjnym zjawiskiem odraczania terminu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Mianowicie trzeba było sobie odpowiedzieć na pytanie, czy taka sytuacja, w której Trybunał odracza na jakiś czas, maksymalnie do siedemnastu miesięcy, ogłoszenie swojego wyroku, przekłada się na sytuację skarżącego, czy to jest tak, że przez te osiemnaście miesięcy skarżący ma oczekiwać na na przykład wywarcie ostatecznych konsekwencji przez orzeczenie. Tutaj praktyka Trybunału ewoluowała w kierunku uznania, że trzeba jednak dostrzegać ten indywidualny wymiar skargi, indywidualny interes skarżącego. I nawet wtedy, kiedy mamy do czynienia z odroczeniem terminu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, należy uznać, iż rozstrzygnięcie pozytywne dla skarżącego w Trybunale Konstytucyjnym otwiera drogę bezpośrednio temu zainteresowanemu, z momentem ogłoszenia wyroku, do odpowiednich działań prawnych już na etapie postępowania sądowego czy administracyjnego po wydaniu wyroku. Ten problem nie jest oczywiście wolny od wątpliwości. Pojawiają się na tym tle także wypowiedzi nie zawsze zgodne z taką linią, o której w tej chwili Wysokiej Izbie powiedziałem.
Innym problemem, który wywołał dyskusję, i na pewno nie jest ona zakończona, jest pytanie o podstawy umożliwiające konstruowania skargi konstytucyjnej, pytanie o to mianowicie, czy wszelkie regulacje, zawarte w rozdziale II konstytucji, dotyczące praw i wolności, mogą być podstawą skargi konstytucyjnej, a więc również i to, co jest nazywane prawami i wolnościami ekonomicznymi i socjalnymi, no, prawa związane z ochroną przed bezrobociem, ochroną zdrowotną, ochroną konsumenta, ochroną środowiska itd. Czy te prawa, zwłaszcza te, które są realizowane zgodnie z samą normą konstytucyjną z art. 81 tylko na poziomie ustawowym, w wypadku których konstytucja mówi: to są prawa, które się realizuje na poziomie ustawowym, w ogóle mogą być podstawą skargi konstytucyjnej? Otóż, rzecz ciekawa, tu też dokonywała się ewolucja w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Ostatecznie była to ewolucja pozytywna czy sprzyjająca jakby poszerzeniu korzystania ze skargi konstytucyjnej, zakończona - no, myślę, że tutaj już pewne ustalenia można uznać za trwałe - ustaleniem, że prawa i wolności o charakterze socjalno-ekonomicznym mogą stanowić podstawę skargi konstytucyjnej, nawet wtedy, gdy zawierają ogólne jakby przesłanie adresowane do ustawodawcy, bardziej niż prawo podmiotowe konstytucyjne sensu stricto o wyraźnie określonej treści. Dajemy zatem wyraz w naszym orzecznictwie na przykład temu, że również prawa konsumenta, gwarantowane przez art. 76 konstytucji, czy prawa związane z ochroną praw lokatora, art. 85, mogą być przedmiotem skargi konstytucyjnej. Oczywiście w pewnych zakresach. W takim mianowicie zakresie, w jakim ustawodawca jest zobowiązany do zapewnienia określonego minimum ochronnego jednostce, adresatom prawa. To nie mogą być prawa, które zapewnią na przykład każdemu konsumentowi idealne warunki funkcjonowania albo każdemu mieszkanie, czy każdemu doskonałe świadczenie zdrowotne. Nie o to chodzi. Chodzi o to, żeby uznać, że ustawodawca musi uczynić pewien minimalny krok ochronny. Jeżeli tego nie czyni, jeżeli tego minimum nie czyni, no to wtedy mamy do czynienia z możliwością uruchomienia skargi. Oczywiście gdzie to minimum jest usytuowane, jest to sprawa oceny pozostawionej także interpretacji norm konstytucyjnych, niełatwej. Ta ocena być może jest także zmienną wynikającą z ewolucji stosunków społecznych, gospodarczych. Tutaj mamy do czynienia z typową klauzulą generalną, która podlega ocenie sędziowskiej.
Wątpliwości, gdy chodzi o wzorce, pojawiały się także w odniesieniu do konwencji międzynarodowych w naszym orzecznictwie. To jest dość interesujące, czy te same prawa... Czy na przykład prawo do sądu, które jest chronione w sumie mocno przez polską konstytucję w art. 45, może być także podstawą skargi konstytucyjnej, jeżeli przywołana jako podstawa tej skargi jest norma konwencji europejskiej art. 6, a nie norma konstytucji. Przeważa pogląd, że zgodnie z normą konstytucyjną w art. 79, czyli tą podstawą, która określa przesłanki skargi, jej przedmiotem mogą być tylko prawa i wolności gwarantowane przez konstytucję, a nie przez akty międzynarodowe. No, uznaje się, że akt międzynarodowy nie może być samodzielnie podstawą skargi konstytucyjnej, akt międzynarodowy z zakresu praw i wolności podstawowych, co w rzeczywistości nie ma bardzo wielkiego znaczenia praktycznego, no bo polska konstytucja jest bardzo ochronna z punktu widzenia praw i wolności, ale może on mieć jednak moim zdaniem pewne znaczenie wtedy, kiedy Trybunał chciałby sięgać bardziej odważnie do standardów wypracowanych na gruncie norm konwencyjnych. Sądzę, że tutaj chyba też nie powiedziano ostatniego słowa. Wydaje się, że można sobie wyobrazić w przyszłości ewolucję praktyki orzeczniczej w kierunku uznania jednak oprócz norm konstytucyjnych także norm konwencyjnych jako podstawy skargi konstytucyjnej, co będzie wprowadzało bezpośrednio standardy przy ocenie ochrony jednostki.
Trzeba także zauważyć, iż tym, co stwarza dzisiaj dość istotne kłopoty, a jest to problem ogólny, bardziej generalny, wynikający z naszych doświadczeń, co stwarza kłopoty nie tylko dla skarżącego, ale w jakimś sensie dla systemu prawa, jest ograniczona kompetencja Trybunału Konstytucyjnego w wypadku rozstrzygania skargi konstytucyjnej, mianowicie kompetencja, która zawsze ogranicza się tylko do eliminacji przepisu prawnego niezgodnego z konstytucją, ale nie samego orzeczenia, nie rozstrzygnięcia, nie decyzji. My nie możemy tego uczynić. Wobec tego nawet w wypadkach ewidentnych, kiedy wiadomo, że orzeczenie narusza prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie, i nawet w wypadkach, w których, co można sobie łatwo założyć, jest to orzeczenie uchylone, by likwidowało stan niekonstytucyjności, naruszenia praw jednostki, Trybunał tego uczynić nie może. Jednostka jest zobowiązana zawsze - po to, żeby doprowadzić ostatecznie do ochrony swoich praw - do następnego ruchu, czyli do uruchomienia postępowania wznawiającego procedury wcześniej zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem przed sądem, przed organem administracyjnym. To wydłuża proces, to tworzy kolejną barierę dla jednostki, to czyni skargę konstytucyjną mniej atrakcyjną, ale to także prowadzi do tego, że, jak sądzę, zupełnie niepotrzebnie w sumie mogą się utrzymywać przez dłuższy czas rozstrzygnięcia niekonstytucyjne. W sytuacjach ewidentnych tego rodzaju rozwiązanie nie wydaje się do końca zrozumiałym. Myślę - powtarzam tutaj tezę, którą niejednokrotnie wygłaszałem już wcześniej - że jeżeliby dochodziło do dyskusji nad kształtem skargi konstytucyjnej, nad pewnym poprawieniem, wyciągnięciem wniosków z praktyki, to tego rodzaju kompetencja, polegająca na właściwości usunięcia orzeczenia niezgodnego z gwarancjami konstytucyjnymi bezpośrednio przez Trybunał Konstytucyjny, powinna być brana także pod uwagę.
Tu jest jeszcze jeden aspekt, który świadczy o specyfice skargi konstytucyjnej, ale jest dodatkowym utrudnieniem. Trybunał Konstytucyjny, właśnie dlatego, że bada rzecz abstrakcyjnie, a nie pod kątem kontroli typowo sądowej związanej z zastosowaniem prawa, nie dopuszcza do rozpoznania spraw, w których przyczyną naruszenia praw i wolności konstytucyjnych jest złe stosowanie prawa, a nie norma. Powtarzam: złe stosowanie prawa, a nie norma. Takich sytuacji my nie możemy objąć swoją kompetencją, co prowadzi również do tego, że zdarza się, iż w systemie pozostają niezgodne z prawem orzeczenia i rozstrzygnięcia wynikające ze złego stosowania prawa, naruszające konstytucję czy konwencje międzynarodowe, i tego nie da się dotknąć przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, co zawęża pole stosowania, inaczej niż na przykład w modelu niemieckim czy słoweńskim, gdzie ta skarga jest znacznie szerzej ujęta. Prowadzi to także do tego, że wyczerpanie drogi przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest zasadniczo traktowane jako prejudycjalne w stosunku do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Zasadniczo, jak powiadam, no bo są sytuacje, w których ta prejudycjalność może się pojawiać.
Tak więc, podsumowując ten wątek, chciałbym powiedzieć, że orzeczenia w zakresie skargi konstytucyjnej w coraz większym stopniu kształtują w tej chwili praktykę Trybunału Konstytucyjnego. Tych orzeczeń jest coraz więcej. Dzisiaj na sto siedemdziesiąt spraw mamy na wokandzie blisko osiemdziesięciu takich, które wynikają ze skargi konstytucyjnej. To jest ogromna liczba w porównaniu do czasów jeszcze nie tak odległych.
Sam wpływ skarg konstytucyjnych dopuszczonych do merytorycznego rozpoznania w tym roku czy właśnie w ciągu tych pierwszych sześciu miesięcy wyniósł ponad pięćdziesiąt spraw dopuszczonych z tytułu skargi konstytucyjnej. To jest instytucja, która działa coraz efektywniej. Adwokaci, radcowie prawni nauczyli się wreszcie korzystać także i z tej instytucji i czynią to dużo lepiej niż w poprzednim okresie. Jest to instytucja, która doprowadziła do bardzo ważnych wyroków w praktyce orzeczniczej, na przykład dotyczących odpowiedzialności władzy publicznej, dotyczących dostępu do zawodów prawniczych - to właśnie skarga konstytucyjna otworzyła problem związany z dostępnością zawodów prawniczych - dotyczących bardzo istotnych instytucji proceduralnych, takich jak kasacja cywilna czy kasacja karna, dotyczących dostępności świadczeń edukacyjnych w szkołach publicznych, dotyczących spraw związanych z ochroną prywatności itd. Można tutaj wymieniać bardzo wiele ważnych rozstrzygnięć, które wynikają z tych doświadczeń, ale, jak powiadam, te wszystkie doświadczenia nie są jednoznacznie pozytywne. Są też takie, które wskazują jeszcze na pewne ułomności tej konstrukcji, która być może kiedyś będzie wymagała poprawienia.
Chciałbym teraz, Wysoki Senacie, Panie Marszałku, przejść do następnego problemu, mianowicie do problemu też bardziej generalnego związanego z naszymi doświadczeniami, tym razem związanego z prawem europejskim. Otóż stosowanie prawa europejskiego to jest także nowe doświadczenie w sferze orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, doświadczenie, które nie występowało nigdy w poprzednich kadencjach składów orzekających. Ono stało się czymś bardzo realnym i bardzo znaczącym zwłaszcza od 1 maja 2004 r., czyli od momentu akcesji do Unii Europejskiej. Otóż trzeba zwrócić uwagę przede wszystkim na to, że mamy tutaj do czynienia z zupełnie nową sytuacją w systemie prawnym, z sytuacją, która sprawia, iż obok systemu prawa krajowego, wewnętrznego, niejako równolegle funkcjonują inne porządki prawne, porządek prawny wspólnotowy. Mamy tutaj do czynienia ze swojego rodzaju równoległością porządków prawnych. Wprawdzie zarówno prawo wspólnotowe, jak i prawo polskie to są normy prawa obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej, są to również normy należące do porządku wewnętrznego, mające jednak nieco odmienne zakresy i nieco odmienną hierarchię.
W sprawach, które pojawiały się w orzecznictwie europejskim, Trybunał Konstytucyjny zawsze podkreślał, że nie jest słuszne, nie jest dobrym pomysłem poszukiwanie za wszelką cenę opozycji pomiędzy prawem krajowym i prawem europejskim, ponieważ jest to zabieg dość sztuczny, który wprowadza w istocie pewien zamęt intelektualny, a na pewno nieporozumienia. Naszym żywotnym interesem jako państwa uczestniczącego w procesach integracji europejskiej, jest respektowanie norm prawa europejskiego, bo prawo to obowiązuje w Polsce, ale jest także współtworzone przez nasz kraj, współtworzone przy naszym coraz bardziej czynnym udziale.
W sprawach, które były rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny, a tych spraw jest już wcale niemało, że wymienię tutaj oczywiście rozstrzygnięcie o traktacie akcesyjnym, o europejskim nakazie aresztowania, ale również wcześniejsze jeszcze sprawy, sprzed integracji, które dotykały materii wspólnotowej, mianowicie sprawy biopaliw czy bankowego tytułu egzekucyjnego, sprawy związane z pozycją Senatu w procesie wypracowywania stanowiska wobec prawa wspólnotowego, sprawy referendum europejskiego itd.... Jest wiele spraw, w których Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślał, iż mamy do czynienia ze zjawiskiem wykładni przyjaznej dla prawa europejskiego. To była teza, która budziła pewien zamęt, pewne wątpliwości czy nawet krytykę Trybunału Konstytucyjnego formułowaną z takiej oto pozycji: no jak to, jak można mówić o przyjaznej wykładni? To jest przecież utrata suwerenności, jest to jakby oddawanie przez sam Trybunał Konstytucyjny części swojej własnej autonomii prawnej. Jest to rzeczywiście nieporozumienie, bo bez względu na to, jakie są efekty czy jakie są oceny związane z rozstrzyganiem relacji pomiędzy prawem wspólnotowym i konstytucją, jedno nie ulega wątpliwości: tego rodzaju dyrektywa wykładni o przyjaznej dla prawa wspólnotowego normie konstytucyjnej w gruncie rzeczy umacnia znaczenie norm konstytucyjnych, umacnia znaczenie i rangę norm konstytucyjnych, jakkolwiek by to paradoksalnie brzmiało, także w stosunku do prawa wspólnotowego, ponieważ poszerza sfery stosowania tych norm. Nie ulega wątpliwości, że mamy tutaj dzisiaj do czynienia z koniecznością, z potrzebą uwzględniania szerszego wspólnotowego kontekstu przy wykładni normy. Jeżelibyśmy tego nie uczynili, prowadziłoby to do pomniejszenia roli gwarancyjnej zasad formowanych w samej konstytucji. Gdyby na przykład - posłużę się tutaj konkretnym przykładem rozstrzygnięcia czy rozstrzygnięć związanych z bankowym tytułem egzekucyjnym oraz z biopaliwami, w których Trybunał Konstytucyjny odwołał się, interpretując normę art. 76 konstytucji, do obowiązków informacyjnych dla konsumenta, które wynikają z prawa wspólnotowego - zaniechać takiego zabiegu, czyli spojrzenia na interpretację normy konstytucyjnej z perspektywy normy wspólnotowej, to okazałoby się, że gwarancja w art. 75 czy 76 konstytucji nie ma żadnego znaczenia, jest pustym zapisem. Dzięki temu właśnie wprowadziło się określoną treść, możliwość realnego zastosowania tego instrumentu.
Oczywiście odrębnym problemem od dyrektywy wykładni jest problem suwerenności konstytucyjnej. Ta sprawa była przede wszystkim przedmiotem rozstrzygnięcia w dwóch bardzo ważnych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego podjętych w 2005 r., mianowicie w orzeczeniu o traktacie akcesyjnym z 11 maja 2005 r. oraz w wyroku o europejskim nakazie aresztowania z 27 kwietnia w sprawie P1/05. Co do tej pierwszej, bardzo ważnej decyzji Trybunału, w której przyjmuje się zgodność traktatu akcesyjnego z konstytucją, to trzeba powiedzieć, że podstawą, osnową rozumowania Trybunału Konstytucyjnego było przyjęcie tezy o suwerenności konstytucyjnej, uznanie jej bardzo wyraźnie. Zostało wiele razy w orzeczeniu powtórzone, że także po integracji Polski z Unią Europejską to norma konstytucyjna stanowić będzie najważniejszą normę w hierarchii porządku prawnego obowiązującego na terenie RP i norma konstytucyjna w gruncie rzeczy nie straci swojej nadrzędności w odniesieniu do całości regulacji obowiązujących na terenie RP. A więc norma konstytucyjna logicznie, z tego właśnie powodu, z powodu owej nadrzędnej mocy, korzysta z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania. Unormowane w konstytucji pierwszeństwo stosowania przed ustawami umów międzynarodowych, które zostały ratyfikowane na podstawie upoważnienia ustawowego lub upoważnienia udzielonego w trybie referendum, nie oznacza analogicznego pierwszeństwa tych umów przed konstytucją, mówiąc inaczej.
Wydaje się, że to jest orzeczenie, na które warto zwrócić uwagę także z punktu widzenia perspektywicznego, bo ono kształtuje w gruncie rzeczy nie tylko ocenę relacji pomiędzy traktatem akcesyjnym a normą konstytucyjną, nie jest to jakby rozstrzygnięcie jednorazowe dotyczące samego aktu akcesji, ale ono wyznacza w jakimś sensie perspektywę interpretacji relacji prawa wspólnotowego z konstytucją na przyszłość. Mówi się tam na przykład bardzo wyraźnie o tym, że zasada wykładni prawa wewnętrznego przyjazna dla prawa europejskiego ma swoje granice, w żadnej sytuacji ta zasada, ta dyrektywa wykładni nie może prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwe do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych realizowanych przez konstytucję. Mówi się tam bardzo wyraźnie o granicach, które konstytucja wprowadza jako podstawę przekazania kompetencji organom władzy państwowej w niektórych sprawach.
Otóż te kompetencje organów władzy państwowej przekazywane organom unijnym, wspólnotowym nie mogą być przekazywane w sposób nieograniczony, nie można interpretować tych przepisów konstytucji rozszerzająco, niedopuszczalne jest w związku z tym przekazywanie ogółu kompetencji organu władzy państwowej lub też na przykład kompetencji, które co do swojej istoty określają gestię organu, czyli kompetencji dotyczących całości spraw w danej dziedzinie.
Wreszcie trzeba powiedzieć, że nawet jeżeli dochodziłoby do kolizji normy konstytucyjnej i normy prawa wspólnotowego, to ostatecznie decyzja o tym, jakie są konsekwencje tej sprzeczności dla porządku konstytucyjnego, zawsze należy do suwerennej władzy państwa. Nie jest tak, że w wyniku sprzeczności normy wspólnotowej z normą konstytucyjną norma konstytucyjna traciłaby automatycznie swoje obowiązywanie. Norma konstytucyjna może być zmieniana tylko poprzez suwerenną decyzję podejmowaną przez suwerenne organy państwa polskiego, nigdy nie na zasadzie automatyzmu w wyniku zaistnienia samej sprzeczności. To w gruncie rzeczy do Rzeczypospolitej będzie należała ostatecznie decyzja, co uczynić - czy zmienić konstytucję na przykład, czy też może podjąć próbę renegocjacji, czy też ostatecznie wycofać się z Unii Europejskiej. To jest zawsze suwerenna decyzja Rzeczypospolitej.
Odnośnie do drugiego orzeczenia, na które chciałbym zwrócić uwagę Wysokiej Izby, z zeszłego roku, mianowicie orzeczenia o Europejskim Nakazie Aresztowania z 27 kwietnia 2005 r., Trybunał Konstytucyjny zaaplikował wprost przyjętą przez siebie koncepcję suwerenności konstytucyjnej. To jest właśnie regulacja należąca do prawa Unii Europejskiej, implementująca Europejski Nakaz Aresztowania, która została uznana za niezgodną z konstytucją właśnie dlatego, że norma konstytucyjna zawarta w art. 55 ust. 1 konstytucji mówiąca o zakazie ekstradycji obywatela polskiego poza granice ma charakter gwarancyjny, jest tak silnie związana z gwarancjami wolności jednostki, że Trybunał nie mógł dokonywać jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej dopuszczalność ekstradycji, bo to by w istocie rzeczy prowadziło do zakwestionowania sensu samej normy konstytucyjnej, przyjmując nawet przyjazną dla prawa wspólnotowego wykładnię norm konstytucyjnych czy tę dyrektywę, którą co do zasady my stosujemy. I są granice bardzo wyraźnie określone, jeżeli one wynikają z jednoznacznego sformułowania normy konstytucyjnej, art. 55 ust. 1 konstytucji, nie ma innej możliwości, jak zmiana konstytucji dla wprowadzenia Europejskiego Nakazu Aresztowania, a dopiero potem powtórna implementacja tego instrumentu w porządku prawnym. Tak też się dzieje. Trybunał Konstytucyjny dał parlamentowi osiemnaście miesięcy na podjęcie ewentualnej decyzji, co do celowości zmiany konstytucji. W tej chwili rozpoczęła się procedura w tym kierunku. Trybunał Konstytucyjny za każdym razem wypowiadając się na ten temat, podkreślał, że sam instrument w postaci Europejskiego Nakazu Aresztowania jest w przestrzeni europejskiej potrzebny, jest koniecznym elementem zapewniającym w istocie rzeczy swobodę poruszania się, bo jest to logiczna konsekwencja owej swobody poruszania się i otwartych granic. Polska korzysta z Europejskiego Nakazu Aresztowania wielokrotnie, Trybunał powiedział, iż na czas osiemnastu miesięcy Europejski Nakaz Aresztowania może być stosowany, bo wyrok w tym zakresie doprowadzi do utraty mocy obowiązującej przepisy implementujące dopiero po upływie czasu odroczenia. To było kilka refleksji związanych z orzecznictwem europejskim.
Chciałbym teraz, Panie Marszałku, Wysoka Izbo, przejść do następnego wątku swoich uwag, mianowicie do problemów związanych ze stosowaniem w naszej praktyce orzeczniczej art. 2 konstytucji w takim zakresie, w jakim przepis ów wyraża postulat prawidłowej legislacji czy też postulat przyzwoitej legislacji, jak się niekiedy mówi.
Otóż mamy tutaj do czynienia z wieloma doświadczeniami, nie potrafimy odpowiedzieć na pytanie, jak wielka liczba orzeczeń w praktyce konstytucyjnej ostatnich dziewięciu lat dotyczyła art. 2, ale zapewniam państwa, że była to bardzo znacząca liczba, która wskazuje na uchybienia natury legislacyjnej, ustawodawczej, uchybienia, które mogłyby być zapewne usunięte, gdyby praca nad jakością prawa, nad przepisami przebiegała być może w sposób bardziej dokładny, uwzględniający dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Przy tej okazji chcę powiedzieć, że Trybunał Konstytucyjny, tak jak każdego roku, przekazuje Wysokiej Izbie, zostało to już uczynione, materiał zaktualizowany, dotyczący doświadczeń związanych z działalnością legislacyjną, doświadczeń orzeczniczych, zestaw najważniejszych wniosków, które płyną z praktyki konstytucyjnej w tym zakresie.
Co się nasuwa na tle orzecznictwa choćby z ostatnich kilkunastu miesięcy w związku ze stosowaniem art. 2 konstytucji? Otóż okazuje się, że w dalszym ciągu są kreowane przepisy przez prawodawcę, przez ustawodawcę, które nie spełniają minimalnych wymagań gwarancji, jasności, precyzji, określoności. To jest bardzo często występujące zjawisko, ta niespójność, nieprecyzyjność, prowadzące do wielu sprzecznych interpretacji, w istocie do niemożliwości ustalenia rzeczywistego znaczenia przepisu i ukształtowania jakiejś praktyki stosowania prawa.
Tymczasem tworzenie takich przepisów, jak mówi Trybunał, które uniemożliwiają klarowną i niesprzeczną interpretację, to nic innego tylko tworzenie pułapek, pułapek dla obywatela, pułapek dla adresata prawa, który staje w obliczu prawa dla siebie niezrozumiałego, prawa, którego nie jest w stanie racjonalnie zastosować.
Jeżeli wymagamy od adresatów prawa respektu dla prawa, to twórzmy takie prawo, które da się racjonalnie stosować i które można zrozumieć. Niestety, ten postulat nie jest bardzo często czy relatywnie często respektowany. I mamy tego kilka przykładów w orzecznictwie ostatnich kilkunastu miesięcy w tym 2005 r. No na przykład sprawa związana z ograniczeniem podwyżek czynszu za mieszkania, wyrok z 19 kwietnia 2005 r. K4/05, gdzie stworzono regulację, która charakteryzowała się wyraźną niespójnością pomiędzy przepisami zaproponowanymi w pierwszym, pierwotnym projekcie ustawy a treścią przepisów ostatecznie, wprowadzonych w wyniku inicjatyw parlamentarnych. W efekcie te przepisy, które miały na celu uwolnienie czynszów, nie uwalniały tych czynszów w sposób racjonalny, robiły to w sposób bardzo nieracjonalny i niejasny, a jednocześnie nie chroniły w sposób jasny praw lokatorów. Czyli to co było podstawowym motywem regulacji zawartej w wyroku z 19 kwietnia, mianowicie znalezienie punktu równowagi pomiędzy interesami właścicieli, interesami lokatorów, to co było motywem, intencją jasno wyrażoną przez ustawodawcę, nie zostało przez niespójną regulację osiągnięte.
Innym przejawem, dość charakterystycznym takiej niespójności, czy sprzeczności, nieracjonalności ustawodawcy, jest wyrok z 17 maja P6/04 dotyczący opłaty za czynności komornicze. To jest być może drobna sprawa, ale naruszenie art. 2 konstytucji w tym wyroku polegało na tym, że ustawodawca z jednej strony przyjął opłatę stosunkowo za czynności komornicze, która była uzależniona od wartości rolnej egzekwowanego roszczenia, ale jednocześnie ta sama ustawa przewidywała, że opłata może być pobrana także wtedy, gdy komornik nie dokonał skutecznej egzekucji, czyli nie wyegzekwował żadnych roszczeń. No nie było w tym logiki i sensu, tego się nie dało dobrze, racjonalnie stosować. Takie naruszenie dostrzec można też w wyroku z 20 czerwca 2005 r. K4/05 dotyczącym rozszerzenia uprawnień wywiadu skarbowego. Znowu ustawodawca określając zadania wywiadu skarbowego, wyraźnie naruszył art. 2 konstytucji, nie precyzując jasno zakresu podmiotowego, warunków, przesłanek, które muszą wystąpić, aby wywiad skarbowy mógł podjąć działania w stosunku do konkretnej osoby na podstawie o art. 36 ust. 2 tej ustawy.
Innym przykładem, też bardzo charakterystycznym, jest wyrok z 13 września 2005 r. K38/04, który dotyczył umów w obrocie konsumenckim, umów w językach obcych. Otóż regulacja tej ustawy była całkowicie niezrozumiała ze względu na brak jasności podstawowych pojęć, które w tej ustawie były używane. Chodzi o pojęcia umowy i dokumentu, w różnych znaczeniach różne przepisy tej ustawy używały tych pojęć.
Takie błędy związane z naruszeniem art. 2 znajdziemy też na przykład w wyroku dotyczącym trzynastki dla samorządowców, gdzie Trybunał stwierdza, iż kwestionowana ustawa, wyłączająca niektórych pracowników samorządowych z prawa do trzynastki, miała cechy przypadkowości i dowolności.
Jeśli chodzi o niedawny wyrok z 23 marca 2006 r. K4/06, dotyczący funkcjonowania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, to jednym z przykładów jest niejasne brzmienie odnoszące się do pojęcia nadawcy. Otóż w art. 35a tej ustawy, jak zapewne państwo pamiętacie, jest mowa o nadawcy, tylko w różnych znaczeniach. Raz jest mowa o nadawcy społecznym, raz jest mowa o nadawcy jako takim, chociaż pojęcie nadawcy i nadawcy społecznego jest w ustawie różnie interpretowane w innych przepisach. Interpretacja art. 35a nie nadawała się do racjonalnej wykładni, jest to także przykład naruszenia art. 2 konstytucji.
Niestety, także niedawną stosunkowo ustawę, która dotyczyła ograniczenia podwyżek czynszu za mieszkania - sprawa zakończona wyrokiem z 17 maja tego roku, znowu te czynsze nieszczęsne - cechowało naruszenie art. 2 konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie można na przykład racjonalnie zinterpretować do jakiego momentu czy od jakiego momentu lokator jest zobowiązany płacić podwyższony czynsz. Jak się interpretuje przepis art. 8a tej ustawy, to nie da się wyprowadzić racjonalnych wniosków. Nie można tak tworzyć prawa, bo są to rzeczywiście pułapki, zarówno dla tego, kogo chcemy chronić, jak i tego kto ma być zobowiązany, zarówno dla właściciela jak i dla lokatora.
Te problemy, proszę państwa, które tutaj poruszyłem, są oczywiście tylko pewną egzemplifikacją zagadnienia, które ma znacznie szersze objaśnienie w naszych materiałach, już państwu przekazanych.
Wysoka Izbo, chciałbym obecnie poświęcić kilka uwag zagadnieniu, także bardzo ogólnemu, mianowicie, problemowi wykonania wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Otóż, chcę powiedzieć krótko, bo problem jest dość znany, jak sądzę, o tym, że ten problem się bierze przede wszystkim stąd, iż od 17 października 1999 r. Trybunał wydaje orzeczenia ostateczne. I przy tej okazji zapomniano chyba o bardziej precyzyjnym uregulowaniu kwestii egzekucji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, co prowadzi dzisiaj do konsekwencji bardzo niepokojących. Okazuje się bowiem, że wiele orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, można powiedzieć, chyba nawet większość orzeczeń Trybunał Konstytucyjnego, jeżeli uchyla niezgodny z ustawą przepis, to zarazem wymaga dalszej działalności prawodawczej. Konieczne jest bowiem albo zastąpienie niekonstytucyjnego przepisu nowym, żeby uniknąć luki, albo zrekonstruowanie przepisu już istniejącego, dodanie do przepisu, który jest w pewnym tylko zakresie niezgodny z konstytucją, elementu brakującego, takiego by przywrócić stan konstytucyjności, albo jest na przykład konieczne usunięcie wskazywanych przez Trybunał niespójności, sprzeczności, na przykład tych, które są sygnalizowane w uzasadnieniu czy w postanowieniach sygnalizacyjnych.
Na czym polega to niewykonywanie? Niewykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego polega na różnych, że tak powiem, przejawach zachowania prawodawczego, mianowicie na tym, że albo nie jest w ogóle podejmowana inicjatywa ustawodawcza i wyrok oczekuje niesłychanie długo na swoją realizację, właściwie można powiedzieć ad calendas graecas w odniesieniu do niektórych wyroków, albo też mamy do czynienia z podejmowaniem inicjatyw ustawodawczych zdecydowanie zbyt późno, nawet po zakończeniu wskazanego przez Trybunał okresu odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej przepisu, albo też w istocie, i to jest także niewykonywanie wyroków, o którym trzeba pamiętać, następuje przyjmowanie przepisów, które na nowo powtarzają błędy wcześniej uczynione i wytknięte już przez Trybunał, czyli przepisów, które w istocie rzeczy są repliką poprzednich regulacji, uznanych za niezgodne z konstytucją.
Wszystkie te przypadki są dobrze zilustrowane w materiale przekazanym Wysokiej Izbie, w informacji Trybunału Konstytucyjnego. Ja tylko dosłownie dla przykładu, żeby już nie zajmować zbyt dużo czasu, wspomnę o oczekującym w tej chwili już od ośmiu lat wyroku z 3 czerwca 1989 r. K34/97 o Funduszu Wczasów Pracowniczych. Został on niewykonany, chodziło o dyspozycje mieniem zakładowym, mieniem funduszu, o konieczność odpowiednich regulacji w ustawie o związkach zawodowych. Mam tutaj na myśli między innymi słynną ustawę lex 203 z 18 grudnia 2002 r., gdzie w wyroku Trybunału były wyraźnie zawarte indykacje dla parlamentu, wskazujące, w jakim kierunku powinny iść niezbędne zmiany ustawodawcze. Myślę tutaj na przykład też o wyroku z 5 marca 2003 r. w sprawie K7/01 - treść i tryb publikacji oświadczenia lustracyjnego. Do tej pory nie wykonano tego orzeczenia, nie wskazując, w jakim zakresie, jakie informacje mogą być umieszczone w części B formularza. Myślę tutaj o wyroku z 2 lipca 2003 r., który mówił o obowiązku zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem odwołań od decyzji prezesów Urzędu Regulacji Energetyki, Regulacji Telekomunikacji i Poczty oraz Urzędu Transportu Kolejowego.
Myślę także o orzeczeniu z 5 maja 2004 r., które odnosiło się do kwestii zakazu komentowania sprostowania prasowego. To niezwykle ważny dla mediów wyrok. Mam na myśli wyrok z 13 lipca 2004 r. - P20/03, który dotyczy bardzo ważnego z punktu widzenia zbliżających się wyborów samorządowych finansowania komitetów wyborczych w wyborach do organów samorządu terytorialnego. Trybunał nie zakwestionował możliwości przepadku należności, które prowadzą do naruszenia zasad finansowania komitetów wyborczych, ale zakwestionował ten przepis tylko dlatego, że nie był przez ustawodawcę wskazany podmiot, który ma być dotknięty sankcją. Do tej pory, pomimo, jak wiem, podjętych inicjatyw - zdaje się także przez Senat - nie zostały zakończone prace nad wprowadzeniem w życie tego orzeczenia. Nie będę już przedłużał tego dość encyklopedycznego wymieniania przykładów, bo mógłbym jeszcze mówić, niestety, bardzo długo o wyrokach Trybunału Konstytucyjnego niewykonanych przez prawodawcę.
Chcę też zwrócić uwagę na konsekwencje, które stąd wynikają. Otóż są to konsekwencje bardzo niebezpieczne dla całości systemu prawnego. Są to konsekwencje, które, po pierwsze, prowadzą do możliwości odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Pamiętajmy, że niewykonanie wyroków to utrzymywanie stanu bezprawności, bezprawności normatywnej. Bezprawność normatywna stanowi dzisiaj podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej wobec obywateli. Można sobie łatwo wyobrazić, co to znaczy przełożenie niezgodności z normą konstytucyjną prawa na roszczenia obywateli, którzy domagają się zadośćuczynienia szkód, jakie przynosi im obowiązywanie niezgodnego z prawem, z konstytucją przepisu. To jest jeden aspekt. Drugi aspekt to konsekwencje, które wynikają także i w tym zakresie z zaniechań legislacyjnych. Pamiętajmy, że polski system prawny przewiduje odpowiedzialność odrębną za zaniechania legislacyjne, czyli za bierność ustawodawcy, bierność prawodawcy. To jest odrębny tytuł do odpowiedzialności. Jeżeli parlament czy prawodawca nie podejmuje, mówiąc najogólniej, odpowiednich działań, to znowu może się to skończyć lawiną roszczeń odszkodowawczych.
Kolejnym aspektem jest odpowiedzialność, która może wynikać z orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Proszę państwa, wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Huten-Czapskiego z 19 czerwca 2006 r. to dowód, czym się kończy inercja parlamentu w sprawach związanych z czynszami, czym się kończy inercja parlamentu, który nie podejmował w odpowiednim czasie działań zmierzających do usunięcia niekonstytucyjności przepisów, na co wskazywał Trybunał Konstytucyjny w swoich wielu orzeczeniach odnoszących się do ustawy o prawach lokatorów. Mogą być tego daleko idące konsekwencje w sferze odpowiedzialności miliardowej roszczeń właścicieli budynków mieszkalnych.
I wreszcie, proszę państwa - trzeba o tym powiedzieć - niewykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego to w istocie utrzymywanie stanu niezgodności z konstytucją, to łamanie konstytucji. Ale to jest już przedmiot odpowiedzialności konstytucyjnej. To jest odpowiedzialność konstytucyjna tych podmiotów, które są zobowiązane do realizacji działań prawodawczych wtedy, kiedy ten obowiązek prawodawczy wynika z norm konstytucji. Wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego w zakresie, w jakim potrzebne jest przywrócenie stanu zgodnego z konstytucją, jest realizacją norm konstytucyjnych. Naruszenie tego obowiązku może prowadzić do odpowiedzialności konstytucyjnej.
Chcę powiedzieć, że z wielką satysfakcją - i bardzo za to Wysokiej Izbie dziękuję - przyjąłem zmianę regulaminu, która polega na wprowadzeniu do kompetencji Komisji Ustawodawczej zadań związanych z monitorowaniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i z podejmowaniem w tym zakresie odpowiednich inicjatyw. Bardzo za to dziękuję, ponieważ sądzę, że jest to świetny krok w dobrym kierunku. Chciałbym nawet w tym momencie ponowić swoją prośbę, żeby Senat brał pod uwagę istniejące możliwości jako izba wyższa parlamentu w inicjowaniu działań prawodawczych związanych z realizacją orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. To jest można by w pewnym sensie powiedzieć naturalna funkcja wpisująca się dobrze w pozycję ustrojową, konstytucyjną Senatu. Tego rodzaju rozwiązania muszą być podjęte, jeżeli chcemy zapobiec stanowi, który coraz bardziej dzisiaj niepokoi, pogłębiających się sytuacji niewykonywania orzeczeń TK.
Chciałbym, proszę państwa, przejść obecnie - będę już mówił dość krótko - do dwóch orzeczeń, które, jak sądzę, wywołały zainteresowanie opinii publicznej, wywołały także niepokój opinii publicznej i dlatego się do tych orzeczeń odniosę. Winien jestem Wysokiej Izbie wyjaśnienie pewnych aspektów tych orzeczeń. Myślę o dwóch orzeczeniach. To ma zresztą znaczenie także dla działań legislacyjnych, które są w tej chwili podejmowane w parlamencie.
Słuchajcie o dwóch orzeczeniach. Chcę powiedzieć o orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 2005 r. - K31/04 - dotyczącym ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i pewnych aspektów orzeczeń lustracyjnych oraz chcę powiedzieć o słynnym orzeczeniu w zakresie ustawy adwokackiej i dostępności do zawodów prawniczych.
Otóż, gdy chodzi o Instytut Pamięci Narodowej, ustawę z 18 grudnia 1998 r., to ona była przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału, w którym Trybunał bardzo wyraźnie powiedział, iż standardy konstytucyjne, które wynikają z art. 51 konstytucji ust. 3 i 4, wymagają, aby zapewnić każdej osobie zainteresowanej dostęp do informacji jej dotyczących, bez względu na to, czy ta osoba ma status pokrzywdzonego czy takiego statusu pokrzywdzonego nie ma.
Trybunał Konstytucyjny przy tej okazji powiedział, że konstytucja nie zawiera jakiegokolwiek powodu czy przesłanki, która pozwalałaby na to, by ograniczać dostęp do informacji gromadzonych przez instytucję publiczną na temat jednostki, żadnych powodów, które dałoby się wywieść przede wszystkim z art. 31 ust. 3 samej konstytucji. A wobec tego zróżnicowanie, które się pojawiało na gruncie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej, nie może być traktowane jako uznane za zgodne z konstytucją.
Przy tej okazji warto powiedzieć, że Trybunał powiedział, iż celem ustawy lustracyjnej, tu zacytuję: "nie jest ocena i następnie stwierdzenie prawdomówności osób składających oświadczenia". Co jest zasadniczym celem? Otóż celem jest ujawnienie faktu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa bądź ustalenie braku takiej pracy. Jednym ze środków uzyskania takiego celu jest przewidziana przez ustawę sankcja w postaci zakazu pełnienia funkcji, zajmowania stanowisk przez określony czas w przypadku złożenia nieprawdziwego oświadczenia lustracyjnego. Chodzi o to, aby osoby, będące w przeszłości funkcjonariuszami, pracownikami organów bezpieczeństwa państwa, ujawniały w imieniu transparentności życia publicznego fakt służby pracy czy współpracy, a także chodzi o usunięcie niebezpieczeństwa związanego z szantażem, który mógłby być użyty wobec tych osób ze względu na nieujawnione fakty z przeszłości. Dlatego też istotne jest w konsekwencji ustalenie przede wszystkim faktu służby pracy czy współpracy, a nie samego kłamstwa danej osoby.
Nie ma żadnych powodów, by z tego punktu widzenia różnicować status osób, choć nie znaczy to - i znowu prostuję błędy, które się pojawiają w wielu wypowiedziach publicznych na temat naszego orzeczenia - że Trybunał Konstytucyjny likwiduje status pokrzywdzonego. Otóż nie likwiduje statusu pokrzywdzonego i w dalszym ciągu mógłbym długo wymieniać uprawnienia, które nadal przy tego rodzaju rozstrzygnięciu zachowuje pokrzywdzony. Na przykład prawo do ochrony danych osobowych na zasadach ujętych w tej ustawie; prawo do uzyskania nie tylko wglądu, ale wydania kopii dokumentów; prawo do ujawnienia nazwisk oraz dalszych danych osobowych funkcjonariuszy; prawo do załączania do zbioru dotyczących dokumentów własnych uzupełnień i sprostowań aktualnie itd.; prawo do anonimizacji dotyczących danej osoby danych osobowych.
Status takiej osoby, status pokrzywdzonego pozostaje. Z punktu natomiast widzenia dostępności do informacji o danych dotyczących określonej osoby - niewytworzonych przez tę osobę, ale jej dotyczących - powinna być ona traktowana jednolicie bez względu na to, czy mamy do czynienia z pokrzywdzonym, czy też na przykład z byłym tajnym współpracownikiem czy funkcjonariuszem służb.
Chciałbym też powiedzieć o tym, przy okazji orzeczenia o Instytucie Pamięci Narodowej, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał zarówno w tym rozstrzygnięciu, jak i w swoich wcześniejszych orzeczeniach ogromne znaczenie standardów związanych z prawami osoby lustrowanej. Między innymi to rozstrzygnięcie jest jedną z istotnych gwarancji praw osób, które podlegają czy mogą podlegać lustracji. Chodzi wszak o dostęp do informacji, które mogą mieć bardzo istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej takiej osoby.
Przy tej okazji przypomnę - ponieważ wiem, że toczy się przecież w tej chwili debata nad nowymi regulacjami lustracyjnymi - że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniu z 10 listopada 1998 r. w sprawie K39/97 powiedział między innymi tak oto: zgodność procedury lustracyjnej z międzynarodowymi standardami potwierdza rezolucja nr 1096 Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, która dotyczy środków demontażu dziedzictwa po byłych totalitarnych ustrojach komunistycznych. Takie środki dają się pogodzić z ideą demokratycznego państwa prawnego tylko wtedy, gdy pozostając w zgodzie z wymaganiami państwa opartego na rządach prawa, będą skierowane przeciwko niebezpieczeństwom grożącym podstawowym prawom człowieka oraz procesowi demokratyzacji.
Rezolucja formułuje szereg istotnych kryteriów tego rodzaju regulacji. Podkreśla potrzebę stosowania ustaw lustracyjnych indywidualnie, a nie zbiorowo; po wtóre, zagwarantowania prawa do obrony, oparcia się na zasadzie domniemania niewinności dopóki nie zostanie udowodniona wina oraz możliwości legalnego odwołania od każdej decyzji. W innym miejscu rezolucja zaznacza, że demokratyczne państwo prawa powinno szanować prawa i podstawowe wolności, takie jak prawo do rzetelnego procesu sądowego i prawo do przesłuchania nawet wobec tych, którzy będąc u władzy zasadom tym urągali. Za niedopuszczalne uznaje polityczne lub socjalne nadużywanie procesu lustracji w celu zemsty. Podkreśla, że celem lustracji nie jest karanie, jest to bowiem zadanie prokuratorów wykonywanych na podstawie prawa, lecz ochrona rodzącej się demokracji.
Trybunał powiedział także w tym samym orzeczeniu: z zawartego w art. 19 ustawy lustracyjnej nakazu odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania karnego wynika zapewnienie osobie lustrowanej wszelkich gwarancji procesowych, jak na przykład stosowanie zasady in dubio pro reo, tłumaczenia niedających się usunąć wątpliwości na korzyść osoby lustrowanej oraz prawa do obrony. W tym zespole gwarancji procesowych szczególne znaczenie odgrywa zasada domniemania niewinności - art. 5 §1 kpk, na użytek postępowania lustracyjnego, rozumianej jako domniemanie prawdziwości oświadczeń we wszystkich etapach tego postępowania, poczynając od postępowania przed rzecznikiem interesu publicznego poprzez postępowanie przed sądem apelacyjnym, na postępowaniu kasacyjnym kończąc. To jest wyrok Trybunału, który nie stracił nic ze swojej aktualności i do którego także nawiązuje orzeczenie, o którym wcześniej mówiłem, w sprawie ustawy o IPN.
Tu może tylko, kończąc ten wątek, chcę zwrócić uwagę na to, że w dniu 30 maja 2006 r. zapadła przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w sprawie Tadeusza Matyjki, skarga 38184/03, decyzja o nadaniu biegu merytorycznego sprawie, która odnosi się do procedur lustracyjnych. Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, iż przedmiotem badania będzie nic innego, tylko możliwość zapoznawania się przez osobę lustrowaną z aktami, z materiałami zgromadzonymi na jej temat. Sprawa Matyjki wzięła się stąd, że jak twierdził skarżący, uniemożliwiono mu zapoznanie się właściwe z materiałami procesowymi, co uniemożliwiało skuteczną obronę w ramach postępowania sądowego. Oczywiście, to nie jest sprawa zakończona. Nadano na razie sprawie bieg, uznając, że zawiera ona dostatecznie istotne elementy, które wymagają oceny z punktu widzenia prawa do sądu - art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Myślę, że te elementy, podobnie jak dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, powinny być brane pod uwagę przy pracach legislacyjnych związanych z kształtowaniem nowych rozwiązań w tej materii. To jest orzecznictwo znane chyba szeroko. Ale mogę też na marginesie dodać, że również te elementy powinny być brane pod uwagę w działaniach praktycznych, interpretacji prawa. I tylko na marginesie powiem, że nie ma żadnych, w moim osobistym przekonaniu - bo to już nie jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego - przeszkód do tego, by osoba lustrowana bezpośrednio przed wniesieniem sprawy przez rzecznika interesu publicznego do sądu, czyli przed wszczęciem postępowania lustracyjnego, została zapoznana z materiałami. Przemawiają za tym dwa argumenty: jeden, który już wynika w istocie rzeczy także z rozstrzygnięcia o Instytucie Pamięci Narodowej, i drugi, który wynika z konieczności dostosowywania wykładni prawa do tych standardów, które są formułowane, także w orzecznictwie międzynarodowym, w orzecznictwie strasburskim.
Przejdę teraz do drugiego orzeczenia, o którym powiem parę słów, mianowicie do orzeczenia adwokackiego o dostępności do zawodów prawniczych. Jest to orzeczenie, które także stanowi już pewien element w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, kolejny element związany z debatą nad statusem zawodów prawniczych. W związku z tym chciałbym powiedzieć, że to orzeczenie było przedmiotem zasadniczej dezinformacji, licznych kłamstw, które się pojawiały w wypowiedziach publicznych na temat rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Czym to orzeczenie nie jest? Otóż to orzeczenie nie zamyka drogi do wykonywania zawodów prawniczych przez osoby niebędące adwokatami czy radcami prawnymi czy członkami korporacji prawniczych. Nie zamyka tej drogi. To jest orzeczenie, które nie tworzy wymagania przynależności do korporacji zawodowych osób, które wykonują zawód prawnika, nie będąc członkami korporacji. Orzeczenie to nie stwarza obowiązku przeprowadzania egzaminów państwowych. Orzeczenie to nie zamyka drogi do aplikacji.
Wszystkie te elementy, które wymieniłem, można łatwo odczytać i udowodnić na podstawie lektury naszego orzeczenia, które, jak widać, było nieznane wielu funkcjonariuszom Rzeczypospolitej, wypowiadającym się na ten temat. Orzeczenie to także nie wymaga zmiany art. 17 konstytucji dla wprowadzenia nowego, bardziej otwartego modelu dostępu dla zawodów prawniczych. Jest to orzeczenie, które otwiera możliwość tworzenia bardzo elastycznej i dostępnej dla wszystkich prawników kończących studia możliwości wykonywania zawodu prawniczego. Jest to orzeczenie, w którym mówi się bardzo wyraźnie o tym, że ustawodawca ma wiele możliwości. Może tworzyć możliwość wykonywania zawodu tylko w ramach korporacji, ale może - co jest modelem pożądanym, jak pisze Trybunał - tworzyć także tego rodzaju model wykonywania zawodu prawniczego, który otwiera drogę do wykonywania tego zawodu, poza granicami korporacji. Tylko trzeba to zrobić dobrze, racjonalnie i spójnie.
To nie Trybunał Konstytucyjny wprowadził korporację i obowiązek przeprowadzenia aplikacji przez korporację. To nie Trybunał Konstytucyjny wprowadził egzamin adwokacki zawodowy, a nie państwowy. To nie Trybunał Konstytucyjny wprowadził możliwości kształcenia w ramach aplikacji prowadzących do wykonywania różnych, odmiennych, alternatywnych zawodów prawniczych. Trybunał Konstytucyjny natomiast był pierwszym organem państwa, który kilka lat temu, po pierwsze, otworzył aplikacje. W wyniku bowiem decyzji Trybunału Konstytucyjnego zostały stworzone państwowe przyjęcia na aplikacje. W wyniku rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał jako pierwszy powiedział trzy lata temu w orzeczeniu z tytułu skargi konstytucyjnej, że zawód prawnika może być wykonywany również poza korporacjami. I również w ramach tego orzeczenia Trybunał mówi o tym, jak można kształtować sposób wykonywania zawodu prawnika.
Otóż ja tylko zacytuję niewielki fragment tego orzeczenia mówiący o tym, iż sposoby kształtowania modelu wykonywania zawodu prawnika mogą być różne. Zgodnie z art. 17 ust. 1 konstytucji od decyzji ustawodawcy, Sejmu i Senatu, zależy nadanie danemu zawodowi prawniczemu w drodze ustawy statusu zawodu zaufania publicznego. Ustawodawca bowiem określił poszczególne odrębne zawody prawnicze, potraktował aplikację jako stadium przygotowujące do konkretnego wybranego zawodu prawniczego. Także ustawodawca przewidział w przypadku każdego z zawodów prawniczych egzamin, kształtowany jako egzamin o charakterze zawodowym, sprawdzający przygotowanie i przydatność do konkretnego zawodu prawniczego. Z woli ustawodawcy została utrzymana wielość reglamentowanych zawodów prawniczych. Z woli ustawodawcy nie został wprowadzony spotykany w wielu państwach jednolity system państwowy przygotowania do wykonywania zawodów prawniczych. Z woli ustawodawcy kształcenie to odbywa się w trybie różnych aplikacji i zostało powierzone poszczególnym samorządom prawniczym.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w ramach obowiązujących unormowań konstytucyjnych mieści się możliwość świadczenia pomocy prawnej w określonym zakresie, niewymagającym szczególnych kwalifikacji od osób nienależących do prawniczych zawodów zaufania publicznego. Mówimy to wyraźnie. Ustawodawca może w przyszłości wprowadzić inny model, mówimy o tym też wyraźnie, przygotowania do świadczenia tej pomocy, na przykład w postaci jednolitego kształcenia państwowego zakończonego państwowym egzaminem prawniczym - jest nieprawdą twierdzenie, że Trybunał narzucił wymóg egzaminu zawodowego adwokackiego - wymagałoby to jednak radykalnych zmian dotychczasowych unormowań utrzymanych przez ustawodawcę.
Art. 7 konstytucji nie może być uznany za konstytucyjną podstawę rozciągnięcia na osoby świadczące pomoc prawną na podstawie unormowania zawartego w art. 4 ust. 1a znowelizowanej ustawy pieczy nad wykonywaniem zawodu realizowanej przez samorząd adwokacki. Świadczenie pomocy prawnej przez osoby wskazane w art. 4 ust. 1a, czyli przez tych prawników, którzy nie są adwokatami lub radcami, stanowi formę korzystania ze swobody działalności gospodarczej. Nie wyklucza to oczywiście rozwiązania, które polegałoby na roztoczeniu przez samo państwo, niekoniecznie przez samorządy zawodowe, pieczy nad wykonywaniem świadczeń pomocy prawnej przez osoby z wyższym wykształceniem prawniczym mające działać w tej sferze, która została określona w zakwestionowanym przez Trybunał art. 4 ust. 1a.
Proszę państwa, to było kilka tylko refleksji, dość chaotycznych, przyznaję, na tle wyroku o zawodach prawniczych. Powiedziałem o nich tylko dlatego, że wyrok ten był, jeszcze raz powtórzę, przedmiotem niezwykle wielu dezinformacji. Być może one sprawiają, że kierunek prac ustawodawczych też nie bierze jakby pod uwagę rzeczywistych treści zawartych w tym orzeczeniu. Sądzę, że ten wyrok otwiera możliwość sensownej, racjonalnej debaty nad takim kształtowaniem zawodów prawniczych, które pozwoli na, po pierwsze, dużo większą dostępność pomocy prawnej, jest ona potrzebna społeczeństwu polskiemu, po drugie, stworzy szansę na samorealizację wielu tysiącom młodych prawników w Rzeczypospolitej.
I już ostatnie słowo. Mianowicie chciałbym jeszcze raz powtórzyć, że za kilka miesięcy ja i pięciu moich kolegów kończymy kadencję w Trybunale Konstytucyjnym. Przy tej okazji, Panie Marszałku, Wysoka Izbo, chciałbym, kończąc swoją kadencję już wkrótce, bardzo serdecznie podziękować Wysokiej Izbie za współpracę. Bardzo cenimy sobie fakt, że Senat zawsze przywiązywał w swojej działalności wagę do problemów stawianych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. To w Senacie właśnie toczyły się bardzo istotne, merytoryczne dyskusje o naszym orzecznictwie. Trzeba pamiętać też, że Senat był inicjatorem postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wspomnę tutaj o ważnym orzeczeniu dotyczącym wyrażania opinii na temat projektów prawa wspólnotowego.
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Bardzo dziękuję jeszcze raz za tę kooperację w imieniu swoim i swoich odchodzących kolegów.
Dziękuję za otwartość także na rozwiązywanie problemów związanych z wykonywaniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Bardzo dziękuję za uwagę. (Oklaski)
(Przewodnictwo obrad obejmuje wicemarszałek Krzysztof Putra)
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo panu prezesowi.
Czy ktoś z państwa senatorów chciałby zadać pytania panu prezesowi Trybunału Konstytucyjnego profesorowi Markowi Safjanowi?
Bardzo proszę, pani senator Ewa Tomaszewska, pan senator Górecki, pan senator Andrzejewski, pan senator Szaleniec, pan senator Szmit. Pięciu senatorów.
Bardzo proszę. Pani senator Ewa Tomaszewska.
Senator Ewa Tomaszewska:
Dziękuję.
Panie Prezesie, ja mam dwa krótkie pytania, jedno z nich jest bardziej problematyczne.
Otóż niezgodność ustaw z konstytucją to jest tylko jeden z problemów naszego systemu prawnego. Bardzo wiele jest niespójności pomiędzy ustawami i niezgodności. Czy pana zdaniem warto, czy to rozbudować funkcję Trybunału Konstytucyjnego, czy to utworzyć innego rodzaju instytucję prawną, która zajęłaby się rozpatrywaniem problemów sprzeczności w ustawach? Można oczywiście spróbować jakoś rozbudować biura legislacyjne, by sprawdzać to w trakcie tworzenia kolejnych ustaw bardziej drobiazgowo i by takie sytuacje nie następowały, tym bardziej że mamy po ostatnim okresie, bardzo burzliwym, tworzenia prawa szereg nieścisłości. To jest pytanie o opinię, jak według pana należałoby ten problem rozwiązać w przyszłości.
Drugie pytanie jest bardziej konkretne. Chodzi mi o orientacyjną liczbę zgłoszonych skarg konstytucyjnych, w tym skarg zgłoszonych przez osoby fizyczne.
(Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan: To znaczy liczbę aktów? Orzeczeń, które by potwierdzały?)
Nie, liczbę wniosków.
(Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan: Liczbę wniosków.)
Liczbę wnoszonych spraw, no bo później...
(Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan: W ogóle w ciągu roku, tak?)
Powiedzmy że w ciągu roku. Tak żeby mieć orientację, jakie to są wielkości. Dziękuję.
(Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan: Dobrze...)
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Panie Prezesie, może senatorowie zadadzą pytania, a później będą odpowiedzi.
Bardzo proszę teraz o zabranie głosu pana senatora Dariusza Góreckiego.
Senator Dariusz Górecki:
Panie Prezesie, z dużym zainteresowaniem wysłuchałem pańskiego wystąpienia. Moje pytanie ma jednak charakter bardziej teoretyczny i nieco wykracza poza ramy pańskiego wystąpienia.
Otóż, jak wiadomo, do 1997 r. Trybunał Konstytucyjny posiadał prawo dokonywania legalnej wykładni ustaw. Dzisiaj tego prawa nie ma. No istnieje pogląd, że wykładnia powszechnie obowiązująca w pewnych sytuacjach prowadzi do skostnienia normy prawnej, bo zmieniają się stosunki społeczne i norma prawna, jeżeli nie ma tej wykładni legalnej, może być w inny sposób interpretowana, może być zmieniana interpretacja. Jeżeli natomiast istnieje obowiązująca powszechnie wykładnia, to prowadzi to do skostnienia normy prawnej, bowiem interpretacja nie nadąża za zmianą stosunków społecznych. Czy pan prezes podziela ten punkt widzenia? Inaczej mówiąc, czy jest pan zwolennikiem przywrócenia legalnej wykładni ustaw dokonywanych przez Trybunał Konstytucyjny, czy dostrzega pan taką potrzebę? Dziękuję.
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo.
Głos zabierze pan senator Zbigniew Szaleniec. Bardzo proszę.
Senator Zbigniew Szaleniec:
Panie Prezesie, w pana dzisiejszej wypowiedzi, jak również w materiale mocno zabrzmiała sprawa niespójności prawa, jaka wynika ze złych ustaw. Dość pobieżnie natomiast powiedział pan o kosztach finansowych, kosztach dla budżetu, które mogą wypływać z tej niespójności, choć mocno to pan powiedział na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej. Ja bym prosił, żeby pan tę sprawę w kilka słowach rozwinął. Dziękuję.
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo.
Głos zabierze pan senator Jerzy Szmit. Bardzo proszę.
Senator Jerzy Szmit:
Panie Prezesie, art. 64 i 21 konstytucji chronią własność i prawo dziedziczenia. Wydaje się, że te jasne i precyzyjne zapisy powinny wprowadzać poczucie stabilizacji i zaufania do państwa. Chciałbym jednak poruszyć problem, który narasta szczególnie na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Otóż chodzi mi o tych obywateli Rzeczypospolitej, którzy wyjechali w minionych latach z Polski, pozostawiając swój majątek, zrzekając się obywatelstwa, a dzisiaj oni bądź ich spadkobiercy ponownie zgłaszają roszczenia do pozostawionych nieruchomości, które w międzyczasie najczęściej weszły w obieg prawny. Już są nowi właściciele, o ile te sprawy są załatwione porządnie, jeżeli chodzi o zapisy w księgach wieczystych. Ale czasami tak nie jest. Są liczne przypadki, że tak nie jest. Czy widzi pan możliwość ustawowego uregulowania tego problemu tak, by chronić własność obywateli Rzeczypospolitej, którzy dzisiaj tutaj mieszkają?
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo.
I pan senator Przemysław Alexandrowicz.
Czy ktoś z państwa jeszcze chce zadać pytanie? Pan senator Andrzejewski - ja chyba pominąłem.
(Głos z sali: I Kurska.)
I pani senator Kurska, tak?
Pan senator Andrzejewski był wcześniej. Bardzo proszę.
Senator Piotr Andrzejewski:
Ciekawe, czy pan prezes zdąży zanotować taką ilość pytań. No ale bardzo proszę.
Ja co do pewnej zasady chciałbym jeszcze prosić o uzupełnienie, mimo że może to jest dosyć specyficzna tematyka, to mianowicie, co dotyczy acquis constitutionnel, wyrok w sprawie K 41/02. Chodzi o pewien wzorzec kontroli, kształtowany na podstawie przepisów konstytucji, ale w drodze wykładni dokonywanych przez Trybunał Konstytucyjny, sprowadzający się do wykładni wzorca w postaci zasad, tak jak z art. 2, tak jak z art. 31, dotyczący i państwa prawnego, i możliwości ograniczania, jak również klauzuli generalnej, mówiącej, że każdy obowiązany jest szanować prawa i wolności innych - art. 31 pkt 2 zdanie pierwsze. To jest wielki, moim zdaniem, dorobek Trybunału Konstytucyjnego, o którym chciałbym, żeby pan prezes powiedział przynajmniej parę słów.
Chcę także spytać jeszcze o jedną kwestię, która mnie niepokoi od chwili pracy nad konstytucją. Czy klauzula generalna państwa prawnego z art. 2 powinna mieć również zastosowanie do sprzeczności i amoralności samej konstytucji?
Powiem o czym myślę, a co jest, moim zdaniem, przyczyną tego takiego luzu w realizacji, w egzekucji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Taka moja refleksja. Myślę o art. 90 ust. 4 i ust. 3. Czy przyjęcie przez trybunał, że przepis sprzeczny z konstytucją może być stosowany i może rodzić w indywidualnych decyzjach prawa i obowiązki, a głównie obowiązki dla obywateli, nie jest amoralne i czy to nie jest sprzeczne, czy te dwa przepisy tak usytuowane i ta możliwość Trybunału Konstytucyjnego dawania, ze względów fiskalnych czy innych, marginesu dla stosowania przepisu niekonstytucyjnego w praktyce nie rodzi skutków naruszających art. 2, klauzulę generalną i wzorzec konstytucyjny? A ma to się szczególnie, powiem może, praktycznie rzecz przybliżając, do europejskiego nakazu aresztowania. Stwierdza się, że jest sprzeczny z konstytucją, odracza się jego stosowanie i dopuszcza się jego zastosowanie, uniemożliwiając osobie zainteresowanej to, o czym mówi art. 191 ust. 4. To nie jest ostateczna decyzja, w związku z tym on zostaje wydany Holandii czy innemu krajowi na podstawie niekonstytucyjnego przepisu i nie ma możliwości wzruszenia tego, bo decyzja nie jest ostateczna, jest odroczona. Proszę mi powiedzieć, jak wybrnąć z tego, żeby zachować spójność i moralność funkcjonowania oceny takiego działania Trybunału Konstytucyjnego.
Ja osobiście protestowałem przeciwko tej niespójności i dalej widzę, że jest to źródło tego, że z taką lekkością traktuje się niestosowanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, skoro sam Trybunał Konstytucyjny może dopuszczać do tego, żeby obywatele nabywali prawa i obowiązki na podstawie niekonstytucyjnych przepisów ze względu na jakąś siłę wyższą czy interes państwa. A interes jednostki i praw obywatelskich stawiamy przecież bardzo wysoko, nie wiem, czy nie wyżej niż to, o czym mówimy, to, że interesy fiskalne państwa usprawiedliwiają nadużycia w orzekaniu o stanie prawa.
Jest również i trzecia kwestia, czyli niekonsumowanie orzeczenia, co jest powszechną bolączką przez nas stwierdzaną, a orzecznictwo sądowe. W sprawie o Fundusz Wczasów Pracowniczych nieskonsumowanie tego orzeczenia spowodowało, że sądy dopuściły i nie kwestionowały w orzeczeniach dalszych przeniesień przez nieuprawnionego dysponenta majątku Skarbu Państwa na podmioty trzecie, wyłączając to spod kontroli Skarbu Państwa w sposób często nieodwracalny. Problem bardzo istotny - nieskonsumowanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w legislacji a orzecznictwo sądowe, które w związku z tym, stosując inne zresztą przepisy o rękojmi wiarygodności ksiąg wieczystych na przykład, pozbawia Skarb Państwa możliwości dochodzenia jego roszczeń jako właściciela.
To są trzy zagadnienia, które same w sobie wymagałyby bardzo intensywnej pracy interpretacyjnej. Przepraszam, ale to jest może jedna z nielicznych okazji, żeby pan prezes podzielił się z nami refleksjami na te tematy. Dziękuję.
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo panu senatorowi.
Jeszcze dwóch senatorów będzie zadawało pytania.
Ja dla porządku przypominam, że pytania zadaje się zgodnie z regulaminem minutę.
(Senator Piotr Andrzejewski: Każde.)
Nie może być takiego przedłużania. Zwracam na to uwagę.
Pani senator Kurska. I następnie pan senator Alexandrowicz.
Przepraszam, Panie Prezesie, będzie tu dużo tych pytań, ale mam nadzieję, że pan prezes zanotował.
(Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan: Może ja bym odpowiedział na część pytań i potem na dalszą część...)
(Senator Piotr Andrzejewski: Właśnie.)
Bardzo proszę.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
To będzie chyba z większym pożytkiem dla państwa senatorów i może mnie też da szansę.
Pierwsze pytanie pani senator Tomaszewskiej, co uczynić z tą niespójnością i czy to obecne rozwiązanie, które zostało przyjęte w odniesieniu do badania konstytucyjności ustaw, jest dostatecznie efektywne dla eliminacji niespójności systemu prawnego.
Sądzę, że przede wszystkim trzeba pamiętać o tym, iż sama niespójność legislacyjna nie jest jeszcze podstawą uznania niezgodności z konstytucją. To musi być niespójność kwalifikowana, ona musi prowadzić do sprzeczności i do niemożności interpretacji treści normy konstytucyjnej. Poza tym trzeba robić wszystko, by już na etapie tworzenia prawa były doceniane fachowe, eksperckie uwagi legislatorów. Ja sądzę, to zresztą da się także stwierdzić w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że bardzo wiele tych niespójności pojawia się w wyniku przypadkowych często poprawek i zmian, które są proponowane w trakcie prac ustawodawczych do projektów bardzo precyzyjnie przygotowanych przez fachowe, kompetentne ciała, choćby Komisję Kodyfikacyjną. Sądzę także, że powinno się mocniej uwzględniać uwagi takiego ciała fachowego, jakim jest Rada Legislacyjna. Można by zastanowić się oczywiście nad doprecyzowaniem jej kompetencji i określeniem na przykład zakresu obowiązków w odniesieniu do wszystkich projektów rządowych, a nie tylko ważnych, i pozostawieniem dość dużej jednak, powiedziałbym, swobody czy arbitralności oceny, jakie akty kierować do Rady Legislacyjnej, a jakie nie. Bo to jest właśnie ten czynnik fachowy, który mógłby ważyć na jakości prawa.
Gdy chodzi o statystykę to chciałbym powiedzieć, iż Trybunał Konstytucyjny wydaje mniej więcej około trzystu orzeczeń w ciągu roku w tej chwili. Z tym że zbliżamy się już do stu wyroków. Wśród tych stu wyroków w 2005 r. były trzydzieści cztery skargi, w tym tylko osiem skarg wniosły osoby prawne. Cała reszta to były osoby fizyczne. Chciałbym powiedzieć, że każdego roku jest składanych coraz więcej skarg. Tutaj liczba wyroków sięga już właściwie 40% rozstrzyganych spraw. Myślę, że problemem, który prowadzi do takiego zwiększenia liczby skarg, jest nie tylko pewna rutyna czy fachowość adwokatów i radców prawnych zobowiązanych do składania skarg, ale także otwartość Trybunału. Godzi się on bowiem na przykład na to, by odnosić prawa i wolności także do osób prawnych, w pewnym zakresie również, choć jest to dyskusyjne, do państwowych osób prawnych - dopuszczono skargę dotyczącą KGHM, jednoosobowej spółki Skarbu Państwa, w swoim czasie została dopuszczona skarga dotycząca Agencji Własności Nieruchomości Rolnej czy publicznych zakładów opieki zdrowotnej - w takim zakresie, w jakim chodzi o prywatnoprawne prawa czy pozycję tych podmiotów.
Pytanie pana senatora Góreckiego rzeczywiście ma charakter teoretyczny. No, ale i praktyczny. Zgodzę się z tym, że wykładnia powszechna może w jakimś sensie petryfikować wykładnię prawa w ogóle i prowadzić do trudności związanych z uwzględnianiem koniecznej dynamiki, elastyczności interpretacji ustaw, ale mimo wszystko wydaje mi się, że pozytywy wynikające z wprowadzenia powszechnie obowiązującej wykładni prawa byłyby znacznie wyższe niż utrzymywanie rażącego stanu niepewności prawa w sytuacji, kiedy nie ma organu, który mógłby w tego rodzaju wątpliwości zasadnicze rozstrzygnąć. Przecież tych przypadków mieliśmy szalenie dużo, Panie Senatorze. Żeby nie sięgać zbyt daleko, wymienię choćby problem związany ze słynną dyskontynuacją budżetową. W istocie rzeczy nie było organu, który mógłby w tym momencie wydać autorytatywną decyzję czy rozstrzygnięcie interpretacyjne w odniesieniu do takiej kwestii. Oczywiście, wykładnia powszechna petryfikuje, ale wtedy rolą ustawodawcy jest w razie czego, jeżeli zmienią się stosunki, po prostu zmienić ustawę.
Pan senator Szaleniec prosił o przybliżenie problemu kosztów dotyczących budżetu. Nie mam oczywiście żadnych danych związanych z kosztami niewykonywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego obciążającymi budżet państwa; nie wiem, czy w ogóle ktoś prowadzi taką statystykę oraz tego rodzaju badania i analizy. A może i warto byłoby dokonać, chociażby w przybliżeniu, tego rodzaju pomiarów, związanych na przykład z kosztami niewprowadzenia ustawy 203, miliardowymi, z kosztami niewykonania rozstrzygnięć związanych z ustawą o mieniu zabużańskim - były dwa orzeczenia Trybunału, które nie zostały wykonane; koszty są znaczące, jak wiadomo, miliardowe - czy z kosztami niewykonania rozstrzygnięć Trybunału o regulacjach w zakresie ochrony praw lokatorów i właścicieli budynków. Można operować jedynie szacunkami, ale pamiętajmy, że są to miliardowe kwoty. Przy takim systemie prawnym, jaki mamy dzisiaj w Rzeczypospolitej, to są miliardowe kwoty, bo tak szeroko zostały ujęte podstawy odpowiedzialności zgodnie z art. 77 ust. 1 konstytucji, który mówi o tym, że władza publiczna odpowiada za niezgodne z prawem działania, a więc niezależnie od swojej winy. To jest odpowiedzialność państwa, oczywiście, a nie odpowiedzialność osób, które spowodowały bezpośrednio, jeżeli dałoby się nawet je zidentyfikować, takie zaniechania legislacyjne czy niewydolność ustawodawczą.
Bardzo trudne było pytanie pana senatora Szmita dotyczące statusu mienia pozostawionego przez obywateli, którzy opuścili Rzeczpospolitą na przykład w latach siedemdziesiątych, bo wtedy była największa fala wyjeżdżających do Niemiec. W istocie zmuszano ich wówczas do zrzekania się obywatelstwa polskiego. Sprawa jest delikatna, dlatego że z jednej strony musimy pamiętać o tym, iż byli to ludzie, którzy nie podejmowali dobrowolnie decyzji, tylko często byli nakłaniani w sposób bezpośredni lub pośredni do tego, żeby opuścić kraj, a na pewno zrzec się całego mienia, bo to był warunek wydania paszportu. Ale z drugiej strony mamy do czynienia z tym, o czym pan senator mówił, a mianowicie z koniecznością ochrony praw własności osób, które w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat nabyły mienie pozostawione przez tamte osoby, nabyły poprzez czynności w zakresie obrotu nieruchomościami i na przykład mają wpisy do ksiąg wieczystych. W odniesieniu do praw osób trzecich, które nabyły to mienie w drodze aktów notarialnych i mają wpisane tytuły do ksiąg wieczystych, podważanie tytułów osób tego rodzaju, tych właścicieli prywatnych, na pewno nie wchodzi w grę; ewentualnie wchodzi w grę pytanie o to, czy państwo nie powinno jednak zapewnić w takich przypadkach jednak pewnej rekompensaty. Bo tu tak naprawdę nie chodzi o relację pomiędzy panem Kowalskim a panem Zielińskim, chodzi tutaj o relację pomiędzy panem Kowalskim, który był zmuszony do pozostawienia swojego mienia na terenie Rzeczypospolitej, a państwem, które go do tego zmuszało, i o odpowiedzialność tego państwa. I dlatego myślę, że wiele wątpliwości usunęłoby wprowadzenie odpowiednich regulacji prawnych w tej materii. To jest oczywiście taka zupełnie wstępna uwaga i moje osobiste zdanie na ten temat.
Teraz pytania pana senatora Andrzejewskiego dotyczące acquis constitutionnel. Może już tylko krótko. Rzeczywiście stosujemy w szerokim zakresie czy korzystamy z pewnego dorobku bogactwa naszego orzecznictwa, które nazywamy właśnie owym acquis constitutionnel. Dlaczego to jest ważne? Dlatego, że to właśnie pozwala na uniknięcie arbitralności sędziowskiej. Jeśli się mówi, że sędziowie Trybunału Konstytucyjnego to są mędrcy, którzy dowolnie stosują sobie prawo i mogą je interpretować tak lub inaczej, to jest to nieporozumienie, dlatego że sąd konstytucyjny opiera się właśnie na acquis, czyli w gruncie rzeczy na utrwalonych liniach judykacyjnych. My naprawdę mamy niezwykle skrępowane ręce, tak jak każdy sąd konstytucyjny, nawet przy istniejących klauzulach generalnych, bo odejść od utrwalonej linii orzeczniczej jest niezwykle trudno, trzeba znaleźć bardzo skomplikowane argumenty. Musi się to zresztą odbywać w pełnym składzie i za każdym razem muszą być podnoszone poważne argumenty. Tak jest zresztą z art. 2, o który pan senator pytał. Art. 2 stanowi podstawę do wytworzenia się pewnych linii legislacyjnych, na przykład w zakresie związanym z zasadami prawidłowej legislacji, o której dzisiaj mówiłem, z takimi zasadami jak zakaz wstecznego działania prawa czy odpowiednich vacatio legis - zwłaszcza w odniesieniu do ustaw podatkowych, jak choćby ten słynny termin do 31 listopada.
Słucham?
(Senator Piotr Andrzejewski: Zakres rozporządzeń...)
Tak, zakres rozporządzeń. Tu jest cała seria przepisów. I jest taka zasada, w jakimś sensie dyrektywa, chyba racjonalna, chociaż brzmi dość potocznie i banalnie: jeżeli prawo nie jest zrozumiałe dla sędziów interpretatorów prawa, to jest ono chyba niezgodne z konstytucją, bo prawo to jest prawdopodobnie niezrozumiałe dla każdego adresata prawa. Taki test jest stosowany i myślę, że ma swój sens.
Nasze kontynuowanie linii orzeczniczych dotyczy także oczywiście wielu innych podstawowych zasad, praw i wolności, które są zawarte w rozdziale II, ale także na przykład zasady proporcjonalności, czyli art. 31 ust. 3. Wytworzono tutaj bardzo ważne kryteria, które pozwalają na ustalenie, kiedy istnieją podstawy do ograniczenia gwarantowanego przez konstytucję prawa czy wolności. To jest bardzo istotne, dlatego że jeszcze do niedawna uważano, że jeżeli sama konstytucja nie zawiera żadnej wyraźnej przesłanki dla ograniczenia prawa lub wolności w odniesieniu do konkretnego prawa i wolności, to nie jest to dopuszczalne. Dzisiaj wiemy - jest to także wynik naszej interpretacji - że zawarta w art. 31 ust. 3 zasada proporcjonalności może być stosowana do każdego prawa konstytucyjnego, również do takich praw jak prawo do ochrony życia prywatnego, które wprost nie przewidują możliwości ograniczania. Być może jedynym prawem, które nie może być ograniczone, jest godność człowieka, godność każdej jednostki.
Co do bardzo delikatnego zagadnienia terminu odraczania... Czy można mówić o niekonstytucyjności konstytucji, która dopuszcza do sytuacji, w której przepis niekonstytucyjny obowiązuje, pomimo że już wiemy, iż jest niekonstytucyjny? Otóż teoretyczna odpowiedź jest taka: nie można mówić o niekonstytucyjności konstytucji; można mówić co najwyżej, że konstytucja jest tutaj niespójna czy sprzeczna, ale oczywiście nie jest niekonstytucyjna. Można zastanawiać się nad tym, czy jej nie zmienić, ale przestrzegałbym jednak... Wiem, że to sprawa bolesna, trudna do eksplikacji zwłaszcza dla adresata prawa działającego w zaufaniu do hierarchicznej struktury norm konstytucyjnych, który ma nagle stosować prawo niezgodne z konstytucją. Ale pamiętajmy, że benefity, które wynikają z takiego ujęcia art. 190 ust. 3 i 4 konstytucji, są bardzo istotne, dlatego że dzięki temu jest możliwe zapobieżenie bardzo negatywnym konsekwencjom, często znacznie większym i znacznie bardziej dolegliwym niż te, które wynikałyby czy wynikają z obowiązywania niekonstytucyjnej normy.
Dam tu przykład banalny, ale on dobrze ilustruje to, o czym mówię. Proszę państwa, opłaty notarialne. My uznaliśmy, że opłaty notarialne w Polsce są za wysokie i ustalone w oparciu o niedobrze ujęte kryteria, zresztą zawarte w rozporządzeniu, które nie opiera się na wyraźnych upoważnieniach ustawowych. I co mogliśmy zrobić? Mogliśmy uchylić ten przepis i to zrobiliśmy. I mogłoby być tak: wyrok wchodzi natychmiast, co byłoby logiczne, ale gdybyśmy to zrobili, to jaki byłby efekt naszego rozstrzygnięcia, ochronnego dla obywateli? Dokładnie odwrotny. Bo po naszym wyroku natychmiast by zaczęły obowiązywać, wtedy już bez żadnych ograniczeń, mechanizmy wolnego rynku, opłaty by wywindowno do wysokości dziesięć razy większej. Czyli tu nie ma dobrych wyjść, nie ma dobrych rozwiązań.
Także w przypadku tego europejskiego nakazu aresztowania nie ma dobrego wyjścia, bo rzeczywiście jest gwarancja konstytucyjna i art. 55 wyraźnie o tym mówi, a my nagle odpowiadamy, że te przepisy mogą być stosowane, choć jest tu funkcja gwarancyjna konstytucji. Rozumiem doskonale wątpliwości, bo myśmy cały czas je mieli. Naprawdę mieliśmy poważne wątpliwości, miały też te wątpliwości sądy, które stosowały nasze orzeczenie; niektóre zresztą uznały, że wyrok w orzeczeniu o ENA od razu obowiązuje i nie można dokonać ekstradycji. Ale pamiętajmy też, że właśnie dzięki temu orzeczeniu mogliśmy cały czas korzystać z dobrodziejstw tego przepisu i na przykład ściągać przestępców do Polski. I polski wymiar sprawiedliwości korzystał z tego instrumentu. To jest ważne dla tego, co nazywa się bezpieczeństwem europejskim.
Teraz to trzecie pytanie. Nie wiem, czy ja pana senatora dobrze zrozumiałem, ale chyba chodzi tutaj o konsekwencje związane z niewykonywaniem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, z tym wszystkim, co się w ogóle dzieje w tym czasie, kiedy obowiązuje przepis niekonstytucyjny w wyniku niewykonywania naszego wyroku. To prowadzi do wysoce negatywnych konsekwencji, od konsekwencji w zakresie...
Słucham?
(Senator Piotr Andrzejewski: W orzecznictwie sądowym.)
Tak, w orzecznictwie sądowym także, bo w tym czasie oczywiście nie ma jasności i mogą się pojawić rozbieżności interpretacyjne, sądy naprawdę nie wiedzą, jak mają działać i mogą być bardzo różne kierunki orzecznictwa. Ale pamiętajmy, że to są przede wszystkim konsekwencje w sferze odpowiedzialności. Poza tym jest także kwestia dotycząca powagi państwa, państwa prawa. Nie powinno być tak, że z pełną świadomością utrzymujemy przez wiele lat... Wyrok w sprawie funduszy wczasów pracowniczych jest moim zdaniem najbardziej charakterystyczny, najbardziej niepokojący. A w międzyczasie, proszę państwa, co się stało? Przecież to mienie zostało całkowicie rozdysponowane, zresztą niezgodnie z ustaleniami wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wszyscy na to patrzyli spokojnym okiem, pomimo raportów prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Muszę powiedzieć, że są to sytuacje w największym stopniu budzące niepokój i niezrozumiałe.
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo.
Jeszcze dwie osoby, pani senator Kurska i pan senator Alexandrowicz.
I na tym zamykamy listę pytających, chyba że jeszcze ktoś z państwa chce zadać pytanie. Nie widzę zgłoszeń.
Pani senator Kurska, bardzo proszę.
Senator Anna Kurska:
Czy nie uważa pan, Panie Prezesie, że w świetle przyjaznej wykładni prawa wspólnotowego i stanowczego stwierdzenia w pana informacji, że prawo polskie i wspólnotowe stanowią dwa autonomiczne porządki prawne, przy czym zawsze zwyciężają suwerenne prawa Rzeczypospolitej, celowe jest istnienie w ogóle art. 90? Przepis ten, o ile pan prezes pamięta, w 1997 r., kiedy było referendum w sprawie konstytucji, był bardzo mocno kwestionowany; były poważne obawy, że tracimy suwerenność na rzecz innych państw. Wobec tego w związku z tym, co pan zawarł w swojej informacji, że właściwie zawsze priorytetem jest prawo polskie, czy jest w ogóle celowe utrzymywanie tego art. 90? Czy nie wystarczyłby art. 188? Jaki cel istnienia tamtego artykułu? Czy on ma coś zabezpieczać, ewentualnie kogo? W ogóle nie wydaje mi się potrzebny w świetle pana informacji i zapewnienia, że właściwie nie było takich spraw, które by te kontrowersje potwierdziły. Dziękuję.
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo.
Bardzo proszę, pan senator Przemysław Alexandrowicz, a następnie pan senator Ryszard Bender.
Senator
Przemysław Alexandrowicz:
Panie Prezesie, zaznaczył pan, że sprawozdanie za rok 2005 jest trochę inne niż sprawozdanie za lata poprzednie, zresztą w samym wystąpieniu nawiązał pan prezes do dwudziestolecia Trybunału Konstytucyjnego i do końca dziewięcioletniej kadencji obecnego Trybunału. Moje pytanie też trochę wyjdzie poza samo to sprawozdanie.
Art. 21 konstytucji mówi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Art. 64 powtarza te sformułowania, nieco je rozszerzając. Art. 2 mówi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Pytam więc o opinię pana prezesa w takiej sprawie. Co pan prezes sądzi o tym, że w demokratycznym państwie prawnym, które chroni własność i prawo dziedziczenia, zarówno sądy, jak i organy administracji państwowej powołują się na dekrety PKWN, orzekając w sprawach wniosków o zwrot mienia zagrabionego przez komunistyczne władze po II wojnie światowej? Powołują się na te dekrety nawet wtedy, kiedy teoretycznie chcą się przychylić do wniosków. I uznają, że nawet wtedy, kiedy było pewne naruszenie tych dekretów, to ścisła ich wykładnia doprowadza do tego, że jednak tej własności zwrócić nie należy. Powtarzam, na dekrety PKWN powołują się sądy, powołują się organy administracji państwowej, odmawiając wydania własności, także tej, która jest własnością czy to Skarbu Państwa, czy samorządów, czy nawet postkomunistycznych organizacji młodzieżowych, bo mamy i takie przypadki, dotyczące socjalistycznych związków młodzieży uposażonych majątkami ziemskimi. A przecież PKWN nie miał nic wspólnego z Rzecząpospolitą Polską, bo to był organ narzuconej, niesuwerennej, okupacyjnej władzy. Nie miał nic wspólnego z prawem. Był usankcjonowanym bezprawiem! I nie miał nic wspólnego z demokracją. To był po prostu bezwzględny, krwawy terror! Czy to nie razi pana jako prawnika, jako osoby stojącej na czele Trybunału, który ma służyć właśnie przestrzeganiu konstytucji? Dziękuję.
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo.
Głos zabierze pan senator Ryszard Bender, a następnie pan senator Zbigniew Romaszewski.
Dla porządku zapytam, czy jeszcze ktoś z państwa chce zadać pytania?
Bardzo proszę, pan senator Ryszard Bender.
Senator Ryszard Bender:
Panie Prezesie, nie jestem prawnikiem. Chciałem być prawnikiem, ale w latach, kiedy kończyłem liceum, były wprowadzone typowania i pół mojej matury w mojej rodzinnej Łomży typowania nie otrzymało, zostałem więc zastępczo historykiem. Z jednej strony, jako historyk patrzę na działalność Trybunału Konstytucyjnego w znacznej mierze z uznaniem, a niekiedy z podziwem, widząc, w jak trudnej materii - związanej zresztą zarówno z współczesną rzeczywistością prawną, jak i z zależnością od prawodawstwa, które przejęliśmy jako państwo na siebie, od prawodawstwa władzy narzuconej nam, o czym mówił przed chwilą pan senator Alexandrowicz - panowie zgrabnie się poruszacie i jak pan prezes umiejętnie, jako sternik Trybunału, tym wszystkim manewruje. Ale z drugiej strony, jako odbiorcy działalności Trybunału Konstytucyjnego nieraz zwracamy uwagę na to, że my, Polacy, jesteśmy przekonani o tym, że nawiązujemy i staramy się trzymać starej Monteskiuszowskiej zasady podziału władzy, tego, że każda władza jest w miarę równa i od siebie niezależna. Tymczasem rzeczywiście dzisiaj jesteśmy świadkami takiego zjawiska, że część społeczeństwa, nie tylko elity czy elity elit, poszczególne postacie życia politycznego wydają swoje opinie, które doprowadzają do pewnych zgrzytów, jakich jesteśmy świadkami, między poszczególnymi czynnikami władzy, tak samo, krytycznie, z pewnym rozżaleniem, również w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego.
Ja nie wnikam w elementy merytoryczne, formalnoprawne, jurysprudencja jest taką sprawą, że trudno ją zgłębić, jeśli się nie jest jej przedstawicielem, i to wypróbowanym, wytrawnym, ale coś jest na rzeczy, jak to się niekiedy mówi, i słyszę o tym od różnych rozmówców, czy jednak Trybunał Konstytucyjny nie stał się u nas pierwszą władzą. Mówią: przecież jesteście w Senacie, są posłowie, ale wy wszyscy w pewnym momencie przyjmujecie zastygniętą postawę, o wszystkim decyduje kilka osób z Trybunału Konstytucyjnego. No to ja odpowiadam, że to są przecież mocarze myśli, to są ludzie... Tak, ale demokracja wygląda w ten sposób, że jednak głównie, w jakiejś znaczącej mierze powinny decydować szersze gremia. Dlaczego Sejm i Senat mają stosunkowo mały, mniejszy wpływ na porządek legislacyjny niż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które uzyskują dużą nośność medialną? Co zrobić, Panie Prezesie, żeby takie odczucie nie musiało być... Ono jest jakoś w głębi umysłów przechowywane, może to bardzo dobrze, że przez większość jest ono chowane, ale takie uczucie istnieje. Co zrobić, żeby sytuacja mogła być klarowna, żeby było jasne, że wszystkie władze w miarę równolegle wpływają na bieg spraw Rzeczypospolitej? Tu nie chodzi o te ostatnie...
(Wicemarszałek Krzysztof Putra: Panie Senatorze, pytanie może trwać minutę.)
Dobrze, już kończę. Aha, minutę, dobrze, widzi pan, zapomniałem, dziękuję za przypomnienie, kończę za ćwierć minuty.
To nie jest kwestia tylko jednego ugrupowania, nie będę ukrywał, były napięcia między PiS a Trybunałem, ale one by się nie pojawiły, gdyby nie miały podkładu społecznego. Już całkiem kończę. Co w związku z tym zrobić, żeby to wszystko, jak to się potocznie mówi, grało? Skończyłem. Dziękuję.
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Bardzo dziękuję.
Proszę pana senatora Zbigniewa Romaszewskiego o zabranie głosu.
Senator Zbigniew Romaszewski:
Panie Prezesie, gdyby nie senator Alexandrowicz, pewnie nie zadawałbym tego pytania, ale cóż, sytuacja, którą przedstawił senator Alexandrowicz, ma również swoje drugie oblicze przed Trybunałem Konstytucyjnym, a jest nim uwolnienie czynszów.
My sobie żyjemy w Warszawie, po totalnej rujnacji, ludzie mieszkają tu od lat czterdziestu, pięćdziesięciu. Przychodzi rok 2005 i na przykład nasza pracownica, która za chwilę odchodzi na emeryturę, dowiaduje się, że ona niesłusznie mieszka w czyjejś własności. A ponieważ mieszka niesłusznie, a czynsze są wolne, to się dowiaduje, że będzie płaciła 75 zł za metr kwadratowy. Mamy wolne czynsze. To jest drugi aspekt i chciałbym, żeby Trybunał Konstytucyjny też się do niego odniósł.
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Bardzo dziękuję.
Panie Prezesie, na tym skończyliśmy zadawanie pytań. Bardzo proszę o udzielenie odpowiedzi.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
(Senator Zbigniew Romaszewski: Tu PKWN nic nie... to była rzeczywistość bardziej...)
Chodzi o inną, tak, na pewno, oczywiście.
(Senator Ryszard Bender: ...PKWN i coś z tym trzeba zrobić.)
(Wicemarszałek Krzysztof Putra: Panie Senatorze, nie prowadzimy debaty, proszę nie utrudniać udzielenia odpowiedzi.)
Jeśli chodzi o pytanie pani senator Kurskiej, to odpowiedź dotyczy statusu przyjaznej wykładni prawa europejskiego, a właściwie może bardziej w kontekście postawionego pytania jest to problem art. 90 i 188 konstytucji. Chcę stwierdzić jeszcze raz z całą mocą, że Trybunał Konstytucyjny, uznając istnienie autonomicznych porządków prawnych, jednocześnie uznaje nadrzędność norm konstytucji. My przez sam fakt integracji nie tracimy suwerenności konstytucyjnej, bo pamiętajmy, że cały proces integracji, to, że jesteśmy w Unii Europejskiej, to, że przekazaliśmy pewne kompetencje, to, że możemy wyjść z Unii Europejskiej, znajduje swoją legitymację, swoje uzasadnienie w konstytucji. Jest tak tylko dlatego, że taka była wola narodu, nie zaś dlatego, że nagle zapadła określona decyzja w tej sprawie aktualnie rządzącej, tej czy innej, partii. Bardzo istotne jest, by pamiętać o tym, iż cały proces integracji znajduje swoje oparcie czy ma swoje ramy w konstytucji.
Przepisem określającym ramy konstytucyjne integracji jest właśnie art. 90, ta klauzula europejska, która zresztą jest wzorowana na często bardziej precyzyjnych przepisach innych konstytucji państw europejskich. Wszystkie konstytucje europejskie, konstytucje państw członkowskich Unii Europejskiej zawierają wprost wyrażony mechanizm integracji, sposób wejścia do Unii, bo to jest sytuacja zupełnie nieporównywalna z jakąkolwiek inną wcześniej występującą sytuacją na gruncie międzynarodowym, na gruncie relacji między państwem a organizacjami międzynarodowymi czy innymi państwami. To nie jest zwykła umowa międzynarodowa, ponieważ mamy tu do czynienia - i to właśnie wymaga wyraźnej podstawy konstytucyjnej - z przekazaniem na podstawie konstytucji określonych suwerennych kompetencji, które należą do organu państwowego. Gdyby nie było tej normy, to można by było mieć wątpliwości, czy w ogóle może dojść do przekazania określonych kompetencji.
Ale właśnie ten przepis ze względu na suwerenność konstytucyjną RP jest poddany bardzo szczegółowej wykładni, z której wynika, że nie można przekazać istoty kompetencji suwerennych, że nie można przekazać wszystkich kompetencji, że nie można tego przepisu wykładać rozszerzająco itd., itd. Wynikają z tego zatem bardzo istotne konsekwencje, których nie można by wyprowadzić z art. 188 konstytucji, bo ten określa kompetencje związane z badaniem konstytucyjności aktów normatywnych, w tym umów międzynarodowych, ale to jest tylko badanie, nie jest to określenie mechanizmu integracyjnego.
Pan senator Alexandrowicz zadał pytanie fundamentalne, dotyczące zagadnień własności. Jak pogodzić obowiązywanie, a może właściwie nieuchylenie dekretu o reformie rolnej czy - możemy uogólnić - dekretów nacjonalizacyjnych z istnieniem gwarancji konstytucyjnych? Pamiętajmy o tym, że dekrety nacjonalizacyjne, przepisy nacjonalizacyjne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zostały ocenione absolutnie jednoznacznie, jako przepisy, które naruszały podstawowe standardy praw jednostki. Praktycznie rzecz biorąc, takie sformułowania czy oceny znajdujemy w orzecznictwie Trybunału od początku lat dziewięćdziesiątych, od 1993 r., a potem były one powtarzane w wielu orzeczeniach, które dotykały kwestii nacjonalizacyjnych.
Jednocześnie jednak Trybunał wykazywał pewną bezradność, nie ukrywam, pewną bezradność w stosunku do zjawiska, jakim jest reprywatyzacja, bo tu właśnie zderzaliśmy się z problematyką, która napotykała na granice kompetencji Trybunału. Otóż, pomijając wszystkie inne względy, pamiętajmy, że nie da się po prostu uchylić tych dekretów i koniec, uznać, że problem jest w ten sposób załatwiony, dlatego że z uchyleniem przepisów nacjonalizacyjnych wiążą się dalekosiężne, niewyobrażalne nawet skutki dla całego systemu prawnego, dla państwa, dla własności wielu osób, dla wszystkich transferów, które się odbywały w ciągu tych kilkudziesięciu lat.
My tego nie możemy zrobić, bo nie mamy instrumentów. My nie mamy takich instrumentów. To jest materia dla rozstrzygnięć ustawowych. To musi zrobić parlament. Musi określić zakres, musi balansować interesy, które są niewątpliwie sprzeczne. Z jednej bowiem strony mamy do czynienia z interesem byłych właścicieli, na pewno godnym poszanowania, ale z drugiej strony mamy też do czynienia z interesem wielu obywateli, którzy także byli poszkodawani przez totalitarny system niedemokratycznego państwa. Każdy z nas jest ofiarą tego systemu. Również ja nie miałem własności, ale zarabiałem na Uniwersytecie Warszawskim 15 dolarów. Oczywiście, to jest kolokwializm, może niepotrzebny w tym momencie, ale można powiedzieć, że każdy z nas w tym momencie ma niejako pewne oczekiwania, które muszą być balansowane w rozwiązywanym, określanym dzisiaj systemie, z uwzględnieniem realiów współczesnego państwa.
Pan senator mówi: jak pogodzić z art. 64 i art. 21 konstytucji obowiązywanie PKWN? To jest obowiązywanie specyficzne, bo tak naprawdę są to przepisy, które nie mają swojej mocy obowiązującej. One zasadniczo nie rodzą dzisiaj skutków prawnych, ale na ogół są stosowane, gdy mamy do czynienia ze zjawiskiem tak zwanej reprywatyzacji indywidualnej czy właśnie w orzecznictwie. Orzecznictwo stosuje dekrety PKWN - wyszedł nawet dekret o gruntach warszawskich czy przepisy o gruntach warszawskich - po to, żeby umożliwić w ten sposób powrót nieruchomości, nawet w świetle tych dekretów, tych przepisów nacjonalizacyjnych, przejętych nieprawidłowo. To jest ścieżka reprywatyzacyjna, otwarta w sytuacji, w której państwo - jako jedyne zresztą w tej części Europy - nie stworzyło żadnych mechanizmów ustawowych.
Ale to jest zadanie parlamentu, a nie Trybunału Konstytucyjnego. Tu bowiem, odpowiem od razu panu senatorowi Benderowi, wkroczylibyśmy właśnie na grunt kompetencji, który nie do nas należał. My nie możemy zastępować ustawodawcy. Wprowadzenie odpowiednich regulacji to jest rola Sejmu i Senatu. My nie jesteśmy pozytywnym ustawodawcą. Co więcej, nie przypisujemy sobie, proszę państwa, Wysoka Izbo, kompetencji i staramy się, ja to zawsze podkreślam, być powściągliwi. Nie sytuujemy się jako pierwsza władza, ponieważ uważamy, że nasze kompetencje są ściśle limitowane tym, co ma być naszym pierwszym zasadniczym zadaniem - strzeżeniem konstytucji. Nie jest natomiast naszym zadaniem określanie preferencji społecznych, gospodarczych, pewnych rozwiązań, które przecież mogą się różnić w zależności od tego, w jaki sposób legitymowana demokratycznie większość będzie te preferencje ustalała. Nie możemy zastąpić organu, który ma bezpośrednio demokratyczną legitymację. To nie jest nasza rola. I dlatego ta powściągliwość jest potrzebna. Ja zawsze podkreślam, że ta powściągliwość musi wynikać również z respektowania owego acquis constitutionnel, o którym już dzisiaj mówił pan senator Andrzejewski.
Myślę, że sprzeczność, o której wspomina pan senator Bender, pomiędzy demokracją a rolą sądu konstytucyjnego ma mimo wszystko charakter pozorny, ponieważ sąd konstytucyjny jest uzupełnieniem tych tradycyjnych mechanizmów demokratycznych. On nie zastępuje demokracji czy mechanizmu demokratycznego, on uzupełnia. On uzupełnia dlatego, że okazało się, po doświadczeniach dwudziestowiecznych totalitaryzmów, iż musi być jakaś dodatkowa instytucja, która obok klasycznych mechanizmów demokracji większościowej będzie zapewniała respektowanie praw podstawowych, uniwersalnych praw jednostki. I demokracja większościowa, klasyczna nie zawsze, o czym już wiemy, jest w stanie efektywnie to zapewnić. Nie w każdym przypadku.
Teraz uwaga pana senatora Romaszewskiego, dotycząca problematyki uwolnienia czynszów. Tu rzeczywiście tkwi wyraźna sprzeczność interesów, balans, który jest bardzo trudny do osiągnięcia - ochrona właścicieli nieruchomości budynkowych i ochrona lokatorów. Jeżeli ochrona właścicieli nieruchomości jest nadmierna, to prowadzi oczywiście do bardzo negatywnych skutków społecznych. Jeżeli jest nadmierna ochrona lokatorów, kosztem właściwie właścicieli nieruchomości, a nie państwa czy społeczeństwa, to prowadzi do takich skutków, jak wyrok w sprawie Hutten-Czapskiego. Musi być znaleziony punkt równowagi.
Mnie się wydaje, że cała idea orzecznictwa konstytucyjnego, związanego z ochroną czynszów, zmierzała do tego, żeby znaleźć ten punkt równowagi, żeby jakby poradzić, pomóc parlamentowi w znalezieniu punktu równowagi. Temu służyła na przykład sygnalizacja, którą sformułowaliśmy w zeszłym roku, i temu służyło ostatnie orzeczenie, wydane kilka tygodni temu, na temat - no właśnie - niedostatku mechanizmów, które by precyzowały, w jaki sposób ma być kształtowany czynsz, jakie mają być jego czynniki, elementy składowe i jakie są przede wszystkim kryteria oceny, czy nie są nadmierne. Tego bowiem ustawodawca nie zrobił, a przecież tu tkwi problem. Nie może być tak, że czynsz jest podnoszony o 70% i nie wiadomo właściwie dlaczego, bez żadnej kalkulacji, to znaczy, nie wiem, do 70 zł czy 35 zł. To są oczywiście niewyobrażalne sytuacje i tu mamy ewidentnie do czynienia z zachwianiem równowagi pomiędzy interesami właścicieli a ochroną lokatorów. No, ale zapewnienie właściwej równowagi jest rzeczą precyzyjnych mechanizmów ustawowych. Bardzo dziękuję.
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Bardzo dziękuję panu prezesowi.
Otwieram dyskusję.
Przypominam o wymogach regulaminowych dotyczących czasu przemawiania senatorów w dyskusji oraz konieczności zapisywania się do głosu u senatora prowadzącego listę mówców. Chcielibyśmy dzisiejsze obrady skończyć, przeprowadzić głosowania, tak żeby jutro nie było posiedzenia.
Bardzo proszę panią senator Ewę Tomaszewską o zabranie głosu.
Senator Ewa Tomaszewska:
Panie Marszałku! Panie Prezesie! Wysoki Senacie!
Najpierw pozwolę sobie jeszcze na uwagę do wystąpienia pana prezesa. To oczywiście nie oznacza, że dotyczy to możliwości działania Trybunału w tej kwestii. Ale właśnie w tym tygodniu miałam u siebie w biurze osobę, której odmówiono prawa własności w miejsce prawa do dzierżawy wieczystej, stwierdzając, że jej to nie przysługuje, ponieważ miała przedtem tę własność i utraciła ją na mocy dekretów Bieruta. A więc dzieją się zupełnie kuriozalne rzeczy, jeśli chodzi o administrację państwową i samorządową w takich sprawach.
A teraz przejdę do kwestii, którą miałam poruszyć. Otóż, na stronie 91 jest przytoczona relacja dotycząca sprawy z 10 stycznia 2005 r. K 31/03, sprawy, która dotyczyła wprowadzenia ustawą zróżnicowanej płacy minimalnej w zależności od stażu pracy. Przyznaję, że poruszam tę kwestię przede wszystkim jako związkowiec i członek "Solidarności", która zwracała się z tym problemem również do Trybunału, tak jak i inne organizacje związkowe.
Chcę zwrócić uwagę na taką kwestię, że w tej relacji następuje powołanie się na to, iż - odczytam to - prowadząc politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia, mogą one posługiwać się środkami, które konstytucja oddała do ich dyspozycji. Chodzi tu o władze publiczne. A więc w ramach tych środków mieści się właśnie kompetencja do ustalania płacy minimalnej - art. 65 ust. 4 konstytucji. Otóż nie jestem prawnikiem, ale moim zdaniem art. 65 ust. 4 w trakcie tworzenia konstytucji miał służyć ochronie prawa pracownika do wynagrodzenia - stąd było to wynagrodzenie minimalne - a nie do realizacji prawa do pełnego zatrudnienia. To dopiero art. 65 ust. 5 mówi o możliwości kreowania takich programów i o tym, że są one niezbędne po to, by zapewnić pełne zatrudnienie. I oczywiście pełne zatrudnienie jest niezwykle istotne dla środowisk pracowniczych. Wiadomo jednak było, że rzeczywistym celem tej ustawy, tego zapisu ustawy, jest oszczędność pracodawców kosztem młodych pracowników, a zwalczanie bezrobocia tylko pretekstem, i to widać po jej skutkach. Obniżenie stopy bezrobocia wśród ludzi młodych po wprowadzeniu tej ustawy, która powodowała, że wynagrodzenie młodych pracowników było niższe niż innych, nie nastąpiło. Nie bardzo wiem, jak to łączyć z poczuciem sprawiedliwości społecznej. Za tę samą pracę otrzymuje się różne wynagrodzenie. Młodzi ludzie dostają mniej pieniędzy, a starsi więcej, dokładnie za tę samą pracę. Oczywiście konstytucja w tym zapisie, jaki tu jest - myśmy nie byli nim zachwyceni - nie gwarantuje prawa do wynagrodzenia. Widzimy, co się w tej chwili dzieje: powszechne jest niewypłacanie wynagrodzeń za pracę. Jest to bardzo częste zjawisko. Bardzo często pojawiają się informacje Państwowej Inspekcji Pracy o tym zjawisku, a także informacje, które przychodzą od związkowców z tych właśnie zakładów, w których płac nie wypłacono. Ten art. 65 ust. 4 miał być gwarancją wypłaty przynajmniej tego minimum, zapewnieniem, które, jak pan sam przyznaje w tekście raportu, nie jest wystarczające, bo jest sprzeczne z międzynarodowymi regulacjami w tej sprawie, sprzeczne z Międzynarodowym Paktem Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, Europejską Kartą Społeczną i Konwencją nr 131 Międzynarodowej Organizacji Pracy. No, trzeba przyznać, że jeśli chodzi o Europejską Kartę Socjalną, Polska nie ratyfikowała artykułu, który gwarantuje pracownikowi godziwe wynagrodzenie, dające szansę utrzymania rodziny na godnym poziomie, na poziomie wyższym niż poziom nędzy. Tego warunku, tego artykułu Polska nie ratyfikowała, ale to nie znaczy, że te inne nie powinny być respektowane.
Przyznaję, że fakt, iż Trybunał odniósł się do tych zapisów właśnie w ten sposób, traktując wszystko, co dotyczy zatrudnienia, jako tę zawartość treściową, którą można podporządkować art. 65 ust. 5, i praktycznie przyznając prawa tylko stronie władz publicznych, bo to praktycznie odbiera prawa pracownikom, to był jeden z przypadków, których było więcej, gdzie niestety pracownicy i związkowcy odczuwali, że decyzje Trybunału nie były bezstronne, a zdecydowanie bardziej sprzyjały czy to pracodawcom, czy właśnie władzom publicznym. Mówię to z przykrością, bo bardzo cenię tę instytucję i mam nadzieję, że również z jakimś takim, jakby to powiedzieć, koncepcyjnym udziałem sędziów Trybunału Konstytucyjnego uda się rozwiązać właśnie ten problem niespójności polskiego prawa. Ustaw tworzyliśmy mnóstwo, bo były potrzebne, i przy tej ich liczbie niespójności, jakie się pojawiają, nie są niczym dziwnym, niemniej wymagają istotnej pracy nad nimi, by to prawo dało się stosować bezkolizyjnie. Dziękuję bardzo.
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo, Pani Senator.
Głos zabierze pan senator Zbigniew Szaleniec. Bardzo proszę.
Przypominam o rygorach czasowych, zgodnie z regulaminem.
Senator Zbigniew Szaleniec:
Pan zawsze przypomina, Panie Marszałku, jak...
(Wicemarszałek Krzysztof Putra: Bez wyjątku, Panie Senatorze.)
To dobrze.
Panie Marszałku, postaram się dostosować do czasu.
Wysoka Izbo!
Też chciałbym dzisiaj zabrać głos. Na początku chciałbym skorzystać z okazji i złożyć gratulacje bezpośrednio na ręce pana prezesa Trybunału Konstytucyjnego, gratulacje na ręce pana, poprzez pana dla poprzedników, dla wszystkich pracowników, sędziów Trybunału Konstytucyjnego obecnych i pracujących wcześniej, za te dwadzieścia lat pracy. Ja myślę, że pan marszałek już w naszym imieniu takie życzenia złożył, ale dzisiaj mamy okazję, więc ja również te gorące życzenia chciałbym złożyć i podkreślam, że składam je w imieniu wszystkich senatorów Platformy Obywatelskiej.
Proszę państwa, Trybunał Konstytucyjny pracuje już dwadzieścia lat. Rozpoczął swoją pracę jeszcze w czasach peerelu, niektórzy uważają, że to poważne uchybienie czy jakiś taki błąd, że właśnie w tamtych czasach. Ale to też świadczy o tym, jakie znaczenie ma Trybunał Konstytucyjny, dlatego że również tamta, peerelowska władza uważała, że trzeba jakoś pokazać, że to życie w kończącym się peerelu demokratyzuje się, i stąd powstała taka instytucja. Proszę państwa, chwała tej instytucji z tego powodu, że mimo jej działania w takich czasach nigdy, przez całe dwadzieścia lat nie splamiła się żadnym orzeczeniem, które by można nazwać orzeczeniem na jakieś zlecenie polityczne, lub orzeczeniem niespełniającym pewnych standardów prawnych. Ja tego wszystkiego chciałbym serdecznie pogratulować.
A jest to, proszę państwa, ciężka praca, jeżeli chodzi o Trybunał Konstytucyjny, dlatego że Trybunał, powiem nieco kolokwialnie, zwykle nie jest lubiany - nie tylko w naszym kraju, ale w wielu krajach - przez instytucje władzy, przez rząd, przez władzę ustawodawczą, bo on właśnie wytyka braki w przedłożonych ustawach, blokuje próby przejścia na skróty do pewnych działań rządowych czy ustawodawczych, dba, żeby to wszystko było zgodne z prawem, a przede wszystkim z konstytucją. Taka jest rola Trybunału Konstytucyjnego.
Proszę państwa, dotychczas w zasadzie wszystkie rządy z pokorą przyjmowały orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. No, najwyżej w pewnym sensie, mogę tak powiedzieć, bojkotowały te orzeczenia, co oczywiście też jest tragiczne. Proszę państwa, jest orzeczenie, bodajże nawet z 1998 r., jak wspomniał pan prezes, które jest niezrealizowane, i tych orzeczeń jest bardzo dużo. O tym będę mówił nieco później. Ale żadna dotychczasowa władza nie krytykowała orzeczeń w taki sposób, który by urągał tej instytucji. Dotychczas.
Niestety, proszę państwa - może będzie to małym zgrzytem, wspomniał o tym bardzo delikatnie pan senator Bender - w ostatnim okresie zdarzają się bardzo poważne ataki na Trybunał Konstytucyjny. Pragnąłbym z tego miejsca wyrazić zdecydowany sprzeciw wobec fali brutalnych, oszczerczych, bardzo często kłamliwych ataków skierowanych przeciwko działalności i przeciw członkom Trybunału Konstytucyjnego. Jest to, proszę państwa, instytucja, która wymaga pewnego autorytetu, która powinna być szanowana. Tutaj wszelkie nieuzasadnione krytyki, krytyki, powiedziałbym, nie polemiczne, tylko w formie ataków, podważają niezawisłość tej instytucji. W moim odczuciu Trybunał Konstytucyjny czy, ogólnie rzecz biorąc, niezawisłe sądownictwo konstytucyjne, stanowi jedną z najistotniejszych gwarancji prawidłowego funkcjonowania demokratycznego państwa. Pozwala na ochronę najistotniejszych wartości przyświecających demokracji, stojąc na straży konstytucji oraz broniąc jej przed nieodpowiedzialnymi działaniami ustawodawcy. A, proszę państwa, do takich działań, niestety, musimy się przyznać. Wspomniana tutaj ustawa 203 to była ustawa, która nie powinna wyjść z parlamentu, a wyszła. Jakie są tego konsekwencje, widzimy do dzisiaj, bo nawet dzisiaj rano o tym wspominaliśmy.
Proszę państwa, istnienie niezawisłego sądownictwa konstytucyjnego pozwala z pewnością na pełną realizację Monteskiuszowskiej zasady trójpodziału władzy. O tym również wspominał pan senator Bender. Spoglądając na inne światowe demokracje, częstokroć o wiele dłużej istniejące niż nasza, można zobaczyć konieczność funkcjonowania organu sądowego stojącego na straży najistotniejszych dla zachowania demokratycznego kształtu państwa wartości oraz instytucji.
System hamulców ustrojowych pozwalających na wzajemną kontrolę oraz ograniczanie się poszczególnych elementów władzy państwowej, którego częścią jest z pewnością niezawisłe sądownictwo konstytucyjne, jest niezaprzeczalnie jednym z czołowych osiągnięć demokratycznych instytucji ustroju państwa.
Wysoki Senacie! Polski Trybunał Konstytucyjny jest z pewnością niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania naszego państwa. Świadczy o tym choćby orzecznictwo Trybunału wydane w ostatnim czasie, dzięki któremu nie doszło do wprowadzenia do naszego systemu prawnego norm - nie ukrywam, że mocne to słowa - godzących w istotę Polski demokratycznej. Godzi to z pewnością w niektóre grupy interesu osób pozostających przy władzy. Jednakże pamiętać należy, że najważniejszy w państwie prawa jest interes społeczeństwa, a ten chroniony jest przez konstytucję i jej strażnika - Trybunał Konstytucyjny.
W ostatnich latach orzecznictwo, jak wynika z materiału przygotowanego przez Trybunał Konstytucyjny... Zresztą pozwolę sobie tu podkreślić, myślę, że państwo podzielą moje spostrzeżenia, że ten materiał jest bardzo dobrze przygotowany, jest przygotowany w ten sposób, że można poznać zasady funkcjonowania Trybunału, orzeczenia, również sięgnąć pamięcią czy porównaniem kilka lat wstecz, tak że bardzo gratuluję przygotowania tego materiału, rzeczywiście jest on bardzo dobrze przygotowany.
W ostatnich latach orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie zawsze jest realizowane przez odpowiednie organy w przewidzianym przepisami prawa terminie. Orzeczenia Trybunału, pomimo zasady ostateczności i mocy powszechnie obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, wymagają częstokroć podjęcia konkretnych działań prawodawczych, nie wykonują się w sposób samoczynny. W chwili obecnej prawie czterdzieści - proszę państwa, chyba dzisiaj nie padła ta liczba, ale jest w sprawozdaniu i pojawiała się w prasie - orzeczeń nie zostało wykonanych przez polskie władze. A to najstarsze, o którym wspominałem, jest z 3 czerwca 1990 r. Jest to orzeczenie o przepisach dotyczących majątku byłego Funduszu Wczasów Pracowniczych z 1998 r.
Efektem takiej bezczynności Sejmu i niestety Senatu, i innych organów stanowiących prawo jest powstanie licznych luk prawnych skutkujących częstokroć poważnymi zakłóceniami w funkcjonowaniu naszego systemu prawnego.
Drugi aspekt, o którym też mówiliśmy, to aspekt tych kosztów, o których pan prezes na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej wyraził się, że są niewyobrażalne. One dzisiaj nawet są trudne do określenia. Często mieszkańcy, obywatele nie potrafią jeszcze korzystać ze swoich praw, ale obywatele się tego uczą i będą żądali odszkodowań w tych sprawach, gdzie prawo stoi po ich stronie.
Powstające na tym tle problemy są częstokroć bardzo istotne i dotykają funkcjonowania najwyższych organów państwa. Braki spowodowane niezrealizowaniem orzeczeń Trybunału godzą także w liczne wolności i prawa obywateli. Wiele luk prawnych wynikających z niewykonanych do dnia dzisiejszego orzeczeń dotyka także najistotniejszych codziennych potrzeb obywateli. Tutaj była mowa o regulacjach w kwestiach mieszkaniowych, dotyczących emerytur. Ja mam wymienione konkretne ustawy, orzeczenia, nie będę ich tutaj czytał.
W związku z powyższym pragnę zwrócić państwa uwagę na liczne pozytywne aspekty funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego, przypominając jednocześnie o konieczności jak najszybszej realizacji jego postanowień. Sprawnie działające sądownictwo konstytucyjne jest niezbędne w każdym demokratycznym kraju, podobnie jak sprawnie działająca władza prawodawcza wykonująca jego wyroki.
Proszę państwa, chciałbym, abyśmy na koniec podchwycili pewną sugestię, którą wyraził w materiale, jaki dostaliśmy, pan prezes. Pojawiły się również sugestie w prasie, abyśmy rozważyli, czy Senat nie mógłby być tą Izbą parlamentu, która ma pewne dodatkowe kompetencje do szybkiego reagowania na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Pan prezes sugerował, żebyśmy mieli taką przyspieszoną ścieżkę legislacyjną do realizacji tych orzeczeń. I nie wymaga to zmiany konstytucji, pierwszy dobry krok został już zrobiony przez Komisję Ustawodawczą, taki mianowicie, że monitorujemy orzeczenia. Ale w ślad za tym powinna iść szybka reakcja, abyśmy na bieżąco próbowali reagować na te nowe orzeczenia i starali się, aby te czterdzieści zapóźnionych też zostało zrealizowanych.
Pan prezes nawet sugeruje więcej, abyśmy, zmieniając konstytucję, być może spróbowali dodać kompetencji Izbie Wyższej parlamentu, abyśmy mogli być tą Izbą, która samodzielnie szybko wdraża w życie te orzeczenia nakazywane przez Trybunał Konstytucyjny. Myślę, że wzmocniłoby to Senat i miałby on jeszcze większe znaczenie, a myślę, że nam, senatorom, na tym jak najbardziej zależy. Dziękuję państwu za uwagę. (Oklaski)
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo panu senatorowi.
Głos zabierze pan senator Adam Biela.
Bardzo proszę.
Senator Adam Biela:
Panie Marszałku! Panie Prezesie! Wysoka Izbo!
Też chciałbym się przyłączyć do wyrazów uznania i podziękowań za pracę Trybunału Konstytucyjnego, ale ponieważ mój poprzednik zrobił to już znakomicie, ja nie będę powtarzał tych wypowiedzianych wrażeń.
Chciałbym w trzech kwestiach zabrać głos. Otóż co do kwestii dotyczących rozstrzygania o niezgodności z konstytucją, to według naszej konstytucji ściśle do tego powołany jest Trybunał Konstytucyjny właśnie. W poprzedniej kadencji prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zdarzało się niestety wiele razy, że to on usiłował brać na siebie rolę Trybunału Konstytucyjnego i rozstrzygać w sprawach niezgodności z konstytucją wielu uchwalonych przez Sejm ustaw. Tak było na przykład w sytuacji weta wobec ustawy o Prokuratorii Generalnej w trzeciej kadencji Sejmu, następnie tak stało się również z ustawą o powszechnym uwłaszczeniu. W przypadku tak Prokuratorii Generalnej, jak i powszechnego uwłaszczenia, pan prezydent uzasadniał, że te ustawy są właśnie niezgodne z konstytucją, i był nieczuły na wszelkie argumenty, że to właśnie Trybunał Konstytucyjny jest jedyną instytucją, która jest uprawniona do tego typu rozstrzygnięć. Chciałbym więc zadać pytanie: jak pan prezes ocenia tego rodzaju praktyki wyręczania Trybunału Konstytucyjnego w rozstrzygnięciach o niekonstytucyjności przepisów uchwalanych przez Sejm przez pana prezydenta w poprzedniej kadencji?
Druga kwestia dotyczy pewnej bardzo niedobrej praktyki, właściwie anarchizującej sytuację prawną w kraju. Przykład dotyczy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. w sprawie przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności najpierw na Ziemiach Odzyskanych, a później, po nowelizacji z dnia 13 kwietnia 2003 r., na obszarze całego kraju. Otóż faktem było, iż dwie czy trzy gminy złożyły skargę do Trybunału Konstytucyjnego wobec podejrzenia, iż przepisy tej ustawy są niezgodne z konstytucją. Trybunał nie rozpatrywał tych skarg, właściwie oddalił te skargi, gdyż znowelizowano ustawę. Ale wiele gmin, wiele miast, które były zobowiązane do realizacji ustawy, nie zrealizowało jej i tłumaczyło to tym, że w Trybunale Konstytucyjnym są wobec tej ustawy skargi. No przecież to jest sytuacja absolutnie paradoksalna! Można by powiedzieć, że to przypomina najgorsze czasy w historii naszego kraju, czasy panowania anarchii. I to się niestety powtórzyło. Gminy nie realizują ustawy, ponieważ w Trybunale są skargi i być może Trybunał rozpatrzy te skargi, a więc nie będą one musiały tej ustawy realizować - no przecież to nie mieści się w głowie! Ale taka sytuacja, niestety, była i Trybunał faktycznie nie rozpatrzył tych skarg. I ustawy nie zrealizowano. Później przyszła ustawa, która uchyliła tamtą. No i wobec tego mamy sytuację, że nabyte prawa, zresztą nabyte z mocy samego prawa, nie zostały zrealizowane wobec niektórych osób uprawnionych, które czekały na to, że Trybunał się wypowie. Ale Trybunał się w tej sprawie nie wypowiedział. No i czy nie jest to najtrudniejsza nawet do wyobrażenia sytuacja anarchii w kraju? Przecież można by w stosunku do każdej ustawy złożyć do Trybunału Konstytucyjnego jakieś zastrzeżenia i jej nie realizować. No przecież to się naprawdę nie mieści w głowie! Niemniej jednak taka sytuacja niestety miała miejsce - chcę to jasno powiedzieć.
Trzecia kwestia jest już bardziej szczegółowa. Dotyczy jednej z ustaw, którą zajmuję się bardzo szczegółowo, a mianowicie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z dnia 15 grudnia 2000 r. Była ona wielokrotnie nowelizowana, w zależności od tego, kto miał przewagę w Sejmie - czy lewica, czy prawica. W poprzedniej kadencji Sejmu, kiedy panowała określona opcja polityczna, dokonano bardzo znanej, niesławnej nowelizacji z dnia 19 grudnia 2002 r. Nowelizacja ta weszła w życie 15 stycznia. Powywracano w niej wszystko, co było najważniejsze w ustawie matce - przywrócono na nowo możliwość ustanawiania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, oczywiście nie dbając o to, że nie uwzględniono zarzutów ze skargi z 29 maja 2001 r. rozpatrywanej przez Trybunał. A Trybunał wcale nie uznał, że zakaz ustanawiania spółdzielczego własnościowego prawa jest niezgodny z konstytucją. Nie uznał takiej niezgodności, a mimo wszystko, gdy zaistniała odpowiednia sytuacja polityczna, postanowiono na nowo przywrócić ustanawianie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Naturalnie było to przyczyną całego szeregu nadużyć, manipulowania członkami spółdzielni mieszkaniowych. Proszę państwa, nawet w socjalistycznej Bułgarii była możliwość ustanawiania prawa odrębnej własności mieszkań w spółdzielniach mieszkaniowych. W Polsce zaś tego rodzaju przekręt jak ten wymieniony wprowadzono w 1961 r. i trwa on do dziś, do dziś nie możemy sobie z tym poradzić! Trybunał niedługo będzie rozpatrywał skargi w tej materii i mam nadzieję, że po prostu weźmie to wszystko pod uwagę i że będzie chciał być konsekwentny wobec swoich poprzednich rozstrzygnięć.
Proszę państwa, mieliśmy w związku z ostatnią nowelizacją tej ustawy, tą z dnia 3 czerwca 2005 r., pewien kazus dotyczący udzielania bonifikat. Otóż art. 12 tej ustawy znowelizowano w ten sposób, iż jest tam opisana możliwość udzielania pięćdziesięcioprocentowych bonifikat na przekształcanie spółdzielczego lokatorskiego prawa w prawo odrębnej własności. Trybunał Konstytucyjny już w swoim orzeczeniu z 29 maja 2001 r., które weszło w życie 9 czerwca 2001 r., wskazał, że ustawodawca zwykły nie może ustanawiać żadnych procentów w kwestii przekształcania, że leży to w gestii samej spółdzielni i tylko ona może tego dokonać. Mogą to po prostu ustalić władze statutowe, zebrania spółdzielcze, ale nie ustawodawca zwykły. Takie było rozstrzygnięcie w stosunku do art. 46 ust. 1 ustawy matki, którego brzmienie przestało mieć moc z dniem 9 czerwca, czyli z dniem ukazania się orzeczenia Trybunału w Dzienniku Ustaw. Tymczasem obecnie znowu mamy w obowiązującej ustawie przepis, który mówi o tych 50%. No, wydaje mi się, że skoro Trybunał Konstytucyjny ustalił, iż takie wskazywanie procentu - takiego czy innego - nie jest zgodne z konstytucją, to mamy w tej chwili w aktualnie obowiązującej ustawie, uchwalonej w poprzedniej kadencji, przepis, który jest ewidentnie niezgody z konstytucją. No, mam nadzieję, że Trybunał Konstytucyjny pomoże nam z tego impetu wkrótce wyjść. Dziękuję bardzo, Panie Marszałku. (Oklaski)
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo panu senatorowi.
Głos zabierze pan senator Sidorowicz.
Bardzo proszę.
Senator Władysław Sidorowicz:
Panie Marszałku! Panie Prezesie! Wysoka Izbo!
Pan senator Szaleniec już powiedział o stanowisku Platformy Obywatelskiej w sprawie funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego.
Przypomnę tylko, że dwadzieścia lat temu, gdy Trybunał powstawał, my, ludzie "Solidarności" patrzyliśmy na to jak na pewien listek figowy, który władza próbuje przykleić na swoje bezprawne działania. A jednak ten Trybunał nawet wtedy nie splamił się jakimiś decyzjami, które by podważały autorytet prawa - prawa, które wówczas kierowało się zupełnie inną doktryną. Bo przypomnę, że w państwie komunistycznym prawo miało być, zgodnie z doktryną marksistowską, instrumentem sprawowania władzy. Nie było trójpodziału. I w gruncie rzeczy ten cały okres transformacji był osadzaniem się prawa jako tego instrumentu, w którym zawieszona jest cała nasza rzeczywistość demokratyczna.
Muszę tu powiedzieć, że dla mnie złowieszczo zabrzmiały pewne krytyki pod adresem Trybunału, jakie pojawiły się w ostatnim okresie w ustach tych, którzy sprawują władzę, bo odwoływały się te krytyki do takiej niewygodnej dla władzy wykonawczej doktryny, którą, jak mi się wydawało, pogrzebaliśmy. A ten Trybunał w gruncie rzeczy ma chronić wolności konstytucyjno-obywatelskie, a nie dogodne czy wygodne dla władzy wykonawczej wadliwe ustawy.
W tym aspekcie cieszę się, że ten Trybunał w jakiś sposób się broni. Bo nasze większości parlamentarne mają prawo się zmieniać, ale musi być jakiś autonomiczny organ, który daje nam jakąś szansę na to, że przeżywamy tylko okresy zmiennych cykli politycznych.
Przypomnę, że dla mnie na przykład jako dla lekarza szalenie ważne było orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego prolongujące z trudem wynegocjowaną tak zwaną ustawę aborcyjną. Zresztą po drodze, w okresie tego cyklu, nazwijmy go umownie lewicowym, bardzo wiele innych ustaw było chronionych przez Trybunał Konstytucyjny. I to jest jego ogromny wkład w tę jakość naszej demokracji. I za to wszystko, wydaje mi się, należą się i panu prezesowi, i temu całemu składowi Trybunału ogromne podziękowania. Dziękuję bardzo.
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo panu senatorowi.
Bardzo proszę o zabranie głosu pana senatora Gałkowskiego.
Senator Janusz Gałkowski:
Dziękuję bardzo.
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Panie Prezesie!
Najpierw trzy krótkie podziękowania. Na wstępie panu senatorowi Romaszewskiemu, bo to on był inicjatorem w tej sprawie na początku tej kadencji - ja jestem pierwszą kadencję senatorem - i to on zwrócił uwagę na wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. To z jego inicjatywy Komisja Ustawodawcza uzyskała wyraźne wskazanie, że ma się zajmować wykonywaniem czy też monitorowaniem wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w ramach parlamentu.
I kolejne podziękowanie - dla pani minister Polkowskiej, ówczesnej dyrektor Biura Legislacyjnego, która zainicjowała, można powiedzieć, prace Komisji Ustawodawczej w sensie technicznym, w sensie przygotowania pierwszych projektów. Serdecznie za to dziękuję i bardzo proszę o dalszą współpracę, również Biuro Legislacyjne, które bardzo nam tutaj, jako Komisji Ustawodawczej, pomaga.
Wreszcie podziękowania kierowane do pana prezesa Safjana za szczególne zwrócenie uwagi na konsekwencje niewykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w tym na konsekwencje majątkowe.
Tyle podziękowań.
Teraz trzy krótkie sprawy.
Pytanie retoryczne: czy trzeba, by Trybunał Konstytucyjny uchylał dekret PKWN? Czy samo stwierdzenie niekonstytucyjności tego aktu prawnego lub tych aktów prawnych nie byłoby wystarczające? Nie oczekuję odpowiedzi, ale chcę stwierdzić, że uchylenie dekretu PKWN w moim przekonaniu nie zaprzeczałoby rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i chroniłoby nabywców w dobrej wierze mienia odebranego tymi dekretami. Ta instytucja pozwalałaby na zachowanie własności tym, którzy ją nabyli. Nie mówię tu o Skarbie Państwa, bo Skarb Państwa mógłby to utracić, ale byłoby to jakieś rozwiązanie.
I ostatnie stwierdzenie. Na tle tej informacji i tego zagadnienia warto przypomnieć rolę prezydenta, o której mówił już pan senator Biela - chodzi tu o weto wobec ustawy uwłaszczeniowej. O tym zawsze też wspomina pan senator Andrzejewski. Myślę, że to też jest bardzo ważny przyczynek do całości myślenia o konstytucyjności postępowania naczelnych organów państwa. Dziękuję bardzo.
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo panu senatorowi.
Bardzo proszę o zabranie głosu pana senatora Krzysztofa Piesiewicza.
Senator Krzysztof Piesiewicz:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Panie Prezesie!
Będę mówił bardzo krótko i rzeczy w istocie bardzo banalne. Ale jest to taki moment, że kadencja pana prezesa i części Trybunału się kończy, a my tutaj przez trzy kadencje mieliśmy możliwość spotykać się z panem prezesem reprezentującym Trybunał Konstytucyjny. Przyłączam się do tych wszystkich podziękowań, ale myślę, że trzeba tu powiedzieć coś więcej. Trzeba powiedzieć, że być może z perspektywy historycznej będziemy mogli ocenić wkład Trybunału Konstytucyjnego, ten pozytywny wkład w tym bardzo wzburzonym czy też ogarniętym różnymi wiatrami politycznymi okresie transformacji ustrojowej.
Tak mi się wydaje, że można mieć czasami różne pretensje, również do Trybunału Konstytucyjnego, ale trzeba też podziękować narodowi, który w referendum zaakceptował taką, a nie inną konstytucję. Mamy do niej różne pretensje, ale mimo wszystko ona jest. I dzisiaj trzeba by było postawić pytanie, co by było, gdyby jej nie było, gdyby to referendum nie wyszło albo gdyby nie udało się stworzyć pewnego konsensusu, który pozwolił zaistnieć ustawie zasadniczej, w znacznym zakresie konstytuującej czy też ustanawiającej zasady dotyczące szczególnie praw podmiotowych obywateli.
Muszę przyznać, że to, co mnie zawsze niepokoiło albo co mi przeszkadzało, to taka niemożliwość wyegzemplifikowania przez Trybunał pewnych zasad i treści orzeczeń językiem, który byłby przyswajany przez ogół obywateli. Ja nie znam na to metody ani instrumentu, ani też narzędzia, bo wiem doskonale, że język prawny i prawniczy jest swoistym metajęzykiem, ale chodziłoby o to, żeby znaleźć na to odpowiednie środki, ponieważ ta ogromna możliwość manipulowania orzeczeniami sądu, Trybunału Konstytucyjnego, w przedstawianiu, a szczególnie w takim opisie medialnym, bardzo często deformuje te orzeczenia w odbiorze, w świadomości społecznej.
Chcę powiedzieć w sposób jasny, że w ciągu tych trzech kadencji wiele orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego uchylających różne przepisy wynikało w dużej mierze z nieuwzględnienia poprawek złożonych tutaj, w Senacie. Poprawki te w pewnym porywie szybkości czy w wyniku pewnej, nazwijmy to w cudzysłowie, presji populistycznej nie były przez Senat uwzględniane albo były pomijane, choć były zgłaszane przez dużą część senatorów. Dotyczyło to na przykład takiej ustawy jak ta ostatnia ustawa dotycząca Krajowej Rady. Takie poprawki były zgłaszane, było ich kilka, i gdyby te poprawki zostały uwzględnione, nie byłoby tego całego zawirowania. To dotyczyło trzydziestu sześciu poprawek do ustawy dotyczącej zawodów prawniczych, poprawek zgłoszonych w ostatnich tygodniach kadencji poprzedniego parlamentu. Gdyby zostało uwzględnionych kilka poprawek, nie byłoby tych problemów i nie byłoby tych nieporozumień.
(Senator Zbigniew Romaszewski: I ustawy by nie było, bo by nie trafiła pod głosowanie.)
No, to były sprawy terminowe, ale trzeba było ważyć, czy warto było to robić, czy też warto było poczekać. Mniejsza z tym. W każdym razie te poprawki były tu zgłaszane.
Mówię to tylko dlatego, że być może można by było wypracować pewną bliższą współpracę między izbą wyższą parlamentu i Trybunałem Konstytucyjnym, taką współpracę, która nie zakłócałaby trójpodziału władzy, ale pozwalałaby wspólnymi siłami wypracowywać rozwiązania normatywne niebudzące takich kontrowersji.
Chcę powiedzieć, że... Gdy mówię, że trzeba dziękować narodowi za referendum i instytucję Trybunału Konstytucyjnego, to mówię tak dlatego, iż codziennie - mówię "codziennie", bo jest tak coraz częściej - spotykam się ze skłonnościami do tego, co kiedyś, w okresie realnego socjalizmu, przeklinaliśmy jako studenci i później jako prawnicy, czyli do tych tendencji skrajnego pozytywizmu prawniczego. Chodzi o tego rodzaju zjawiska albo pokusy, żeby tak kształtować normy prawne - pomijając podstawowe zasady - jak jest wygodniej, już in statu nascendi. I gdy pan profesor Bender, senator, zadaje pytanie, jak to pogodzić, ja odpowiadam: nie da się tego pogodzić. I dobrze, że nie da się tego pogodzić. Ta tradycja jurysprudencji, jeszcze rzymskiej, czyli tego organu, który konstytucja powołuje i który my akceptujmy jako parlamentarzyści, jest po to, by trzymał on nas na smyczy w kontekście respektowania zasad. I za to chcę podziękować.
Moglibyśmy tu wchodzić w szczegóły, bo dzisiejsze wystąpienie pana prezesa było bardzo długie, bardzo obszerne - to nie są komplementy - i bardzo interesujące. Ale ja chcę powiedzieć, że pewien trybunał jest zawsze, trybunał jest zawsze, nawet jak go nie ma. W realnym socjalizmie on zwał się biurem politycznym. I dobrze, że ten Trybunał jest, ponieważ w ten sposób gilotynuje się możliwość powstania jakiegoś biura politycznego, szczególnie w trudnych latach transformacji, kiedy to wahadło wyborcze przelatuje z lewa na prawo i są pokusy zdominowania albo zaimponowania, albo wręcz kupczenia prawem. Dzisiaj chciałoby się tylko jednego: żeby następny parlament, ten, który przyjdzie po nas, mówił w Senacie takim głosem, jaki słyszę dzisiaj ze wszystkich opcji politycznych. Chciałoby się, żeby tak było. Chciałoby się, żeby następny Trybunał Konstytucyjny był bardziej komunikatywny, ale jednocześnie tak twardy i niezależny. I chciałoby się, żeby nigdy nie majstrowano przy formule powoływania Trybunału - mówię o sprawie jednej kadencji itd., itd. Życząc sobie, żeby tak się nie stało, dziękuję panu prezesowi za tę kadencję i za całą pracę. Dziękuję bardzo. (Oklaski)
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo panu senatorowi.
Głos zabierze pan senator Piotr Andrzejewski. Bardzo proszę.
Senator Piotr Andrzejewski:
Panie Marszałku! Wysoki Senacie!
Trybunał Konstytucyjny jest statecznikiem państwa prawa, statecznikiem nawy państwa. System prawa może funkcjonować tylko wtedy, kiedy ten statecznik pracuje prawidłowo.
Przypomnę, że Trybunał Konstytucyjny już przez Polskę generała Wojciecha Jaruzelskiego został uznany za statecznik państwa komunistycznego, bo utworzony w 1985 r. miał służyć zgodności systemu z konstytucją stalinowską. Miał charakter instrumentalny, co nie oznacza, że nie był z punktu widzenia konstrukcji systemu państwa i prawa instytucją ze wszech miar pożądaną. I oto po transformacji ustrojowej w roku 1989 zmienił się charakter prawa, ale nie zmienił się charakter Trybunału Konstytucyjnego jako statecznika państwa.
I chcę, żebyśmy sobie to uzmysłowili, bo Trybunał Konstytucyjny nie jest instytucją instrumentalną wobec władzy politycznej. Taki jest w założeniu i to nie tylko w Polsce, żebyśmy nie popadali tutaj w zbytnie zadufanie, że to jest tylko nasze osiągnięcie. Jest to osiągnięcie demokratycznego systemu prawnego w państwach wytworzonych na tradycji państwa prawa w nowoczesnym rozumieniu tego słowa i w takim, jakie mu nadaje w swoim orzecznictwie aktualny Trybunał Konstytucyjny, w rozumieniu klauzuli generalnej wynikającej z art. 2.
Dlatego też, nie popadając w zbytni entuzjazm, należy racjonalnie wyważyć to, co jest nie tylko potrzebą, ale i koniecznością dla zachowania dyrektywy działania, zwłaszcza dla Senatu. Dlaczego dla Senatu? Ano dlatego, że tak, jak Trybunał pilnuje systemu, tak to właśnie my, Senat, mamy pilnować systemu tworzenia prawa jako spójnego z punktu widzenia tych kryteriów, które we władzy sądowniczej, w ramach podziału władz konstytucyjnych, są domeną Trybunału Konstytucyjnego, a jak uważam, zasadnie są domeną Senatu, jeżeli chodzi o proces legislacyjny. Stąd to naturalne dopełnianie się tego, co robi Trybunał Konstytucyjny, i tego, co robi Senat, w odróżnieniu jednak, co ciągle akcentuję, od Sejmu, który jest zawsze uwikłany w doraźne interesy władzy wykonawczej będącej emanacją większości partyjnej w Sejmie.
Ja też dziękuję bardzo Trybunałowi za jego orzecznictwo, co nie oznacza, że nie doceniam jednocześnie głosów polemizujących ze zdaniem Trybunału. W ogóle nie możemy traktować Trybunału jako mówiącego tylko jednym głosem. Proszę pamiętać, że gdy będziemy studiować - a polecam to - orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich uzasadnienia, to w wypadku wielu praw zasadniczych dla polskiego systemu napotkamy zdania podzielone, zdania odrębne. Szczególnie dziękuję panu prezesowi profesorowi Safjanowi, chociażby za to zdanie odrębne co do orzeczenia, które ograniczało ponad potrzeby uprawnienia - brzmienie literalne konstytucji - Senatu co do wnoszenia poprawek, jak i w wielu innych sprawach. Również orzeczenie dotyczące uchylenia się przez Trybunał Konstytucyjny od oceny konstytucyjności bądź niekonstytucyjności nielegalnych dekretów - twierdzimy, że nielegalnych, bo tak stwierdził Senat, zaraz będę o tym mówił - PKWN też miało zdania odrębne, które pokazują całą gradację różnic zdań w samym Trybunale. Ale decyduje większość, tak jak to jest w wypadku orzeczeń składów sędziowskich. I to, co zdecyduje ta większość, musi być dla autorytetu państwa przyjęte jako wiążąca dyrektywa egzekucji prawa w wypadku i władzy legislacyjnej, i władzy sądowniczej, a tym bardziej władzy wykonawczej, bo tego wymaga racja stanu i powaga państwa, jego stabilność i przejrzystość jego funkcjonowania dla obywateli. Taka jest to konstrukcja.
Osobiście uważam, że nie ma sprzężenia zwrotnego, i przykro mi, że nie ma należytego sprzężenia zwrotnego, między tym, co robi na przykład Senat, a wypracowaniem zasad, którymi kierują się czy to Sejm, czy władza wykonawcza, czy władza polityczna, czy również i Trybunał Konstytucyjny. Ja przypomnę uchwałę Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 16 kwietnia 1998 r.
Senat stwierdza, że akty normatywne stanowione przez niesuwerennego prawodawcę w latach 1944-1989 pozbawione są mocy prawnej, jeżeli godziły w suwerenny byt państwa polskiego lub są sprzeczne z zasadami prawa uznawanymi przez narody cywilizowane znajdującymi swój wyraz w powszechnej deklaracji praw człowieka. Dotyczy to w szczególności aktów normatywnych naruszających podstawowe prawa i wolności obywatelskie. Zaliczyć do nich należy akty pozbawiające obywatelstwa polskiego, czyniące z prawa karnego narzędzie prześladowania ludzi walczących o niepodległość lub różniących się w przekonaniach światopoglądowych, a także akty, na których podstawie dokonano niesprawiedliwego pozbawienia własności. Nieważność wspomnianych aktów normatywnych rangi ustawowej wymaga stwierdzenia ustawowego, a innych aktów normatywnych - decyzji właściwych organów władzy państwowej. Zapewnić równocześnie należy przywrócenie praw niesłusznie odebranych oraz ochronę praw nabytych na podstawie uznanych za nieważne aktów normatywnych, chyba że nabycie było niegodziwe.
Proszę państwa, to jest też jakaś dyrektywa, wobec której Trybunał, przykro mi bardzo, zrobił unik. Bo dwa orzeczenia, które dotyczą uchylenia się, umorzenia postępowania co do niekonstytucyjności dekretów, nielegalności PKWN, nie są uchyleniem tych aktów. Są właśnie zobowiązaniem władzy ustawodawczej państwa do uregulowania kwestii skutków, a te skutki są do dzisiaj. Czyli tu Trybunał nie zdał egzaminu, przynajmniej w moim przekonaniu, i to trzeba wyraźnie powiedzieć. Dlatego mówię, że jest to dyskusyjne, mimo całego oceanu innych znakomitych dokonań Trybunału i jego roli.
Władza w okresie AWS, dokonując czterech wielkich reform, dokonywała też i przełomu w systemie legislacyjnym. Oczywiście to zostało politycznie zafałszowane. Mianowicie wtedy dokonano wielkich legislacji, między innymi powstała ustawa reprywatyzacyjna, która rozwiązywała te wszystkie kwestie i to w interesie budżetu, tam chodziło o te bony reprywatyzacyjne, kazała jeszcze ludziom dopłacać do tego, że będą odzyskiwać własność, która nie była świętym prawem, ale jest i była, jak z prawa rzymskiego wynika, prawem służebnym wobec społeczeństwa i obywateli innych niż tylko właściciele. I tak ją widzieliśmy. To wszystko zostało przekreślone, jak tu była już mowa, przez dwadzieścia siedem wet prezydenta, z których tylko jedno się nie udało, to dotyczące Instytutu Pamięci Narodowej, chyba dzięki jakiemuś zrządzeniu opatrzności, bo wtedy PSL opowiedziało się za nami przeciwko wetu prezydenta. Destrukcyjna rola prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego jest jak memento dla tego, jak wygląda rola prezydenta w państwie. Prezydent, zamiast wystrzeliwać - przepraszam, że tak eufemistycznie mówię - akty prawne, normy, które być może uważał za niekonstytucyjne czy niespójne, do Trybunału Konstytucyjnego, sam wyrzucał wszystkie akty do kosza, wiedząc że przy tej sile Senatu jego weta nikt nie przezwycięży.
(Senator Adam Biela: Właśnie o to chodzi.)
I to jest naruszenie konstytucji i zasady podziału władz, bo w konstytucji prezydent jest organem władzy wykonawczej, tymczasem tak naprawdę prezydent stał się niwelującym, kasacyjnym organem władzy ustawodawczej. To też jest rola, która, wydaje mi się, wykracza poza zakres konstytucyjnych uprawnień prezydenta. Jest to memento.
(Wicemarszałek Krzysztof Putra: Panie Senatorze, czas.)
Przepraszam, już kończę. W razie czego proszę o jeszcze pięć minut. Już skończę, może tylko...
To był tylko przykład. Przy całym uznaniu dla Trybunału Konstytucyjnego twierdzę, że ścisła współpraca Senatu z Trybunałem, która jest wpisana do regulaminu, zapoznawanie się przez poszczególnych senatorów z orzecznictwem Trybunału... Można nie wszystko akceptować, ale jesteśmy obowiązani dbać o autorytet Trybunału Konstytucyjnego i stosować egzekucje jego orzeczeń. Jeżeli nam się coś nie podoba, idźmy drogą legislacyjną. Ale nie drogą rozwiązań politycznych, tylko drogą rozwiązań legislacyjnych. Trybunał jest, jak jeszcze przed wojną, w II Rzeczypospolitej, pod koniec jej istnienia napisano na gmachu sądu na Lesznie, ostoją siły i trwałości Rzeczypospolitej jako sąd. I niech tak zostanie. (Oklaski)
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo.
Bardzo proszę o zabranie głosu pana senatora Stefana Niesiołowskiego.
Senator Stefan Niesiołowski:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Panie Prezesie!
Ja mogę tylko się przyłączyć do tych słów, tych komplementów, wyrazów uznania, które pod adresem Trybunału Konstytucyjnego były skierowane, a zwłaszcza do tego wszystkiego, co mówił pan senator Szaleniec. Nie chcę tego powtarzać. Składam gratulacje, bardzo dziękuję Trybunałowi za to, że jest.
Dziękuję Trybunałowi... O tym też była już mowa, muszę jednak jeszcze to przypomnieć, tę dramatyczną sytuację. Pamiętamy wszyscy, że to dzięki Trybunałowi ta tak mozolnie wynegocjowana ustawa o ochronie życia się utrzymała, i to jest wielki wkład, to nigdy nie zostanie zapomniane. (Oklaski)
W sytuacji, kiedy wydawało się, że ta ustawa nie ma szans, że jest większość parlamentarna, która po prostu to przegłosuje, obali, rozszarpie... Nie chcę tego przypominać, mam nadzieję, że ten rozdział jest zamknięty, ale wiemy wszyscy, co wam, Panowie, zawdzięczamy.
Ja w niewielkim stopniu chcę się odnieść do tych krytyk, które tutaj padały. Myślę, że pan przewodniczący, jeśli jeszcze - choć nie wiem - będzie zabierał głos, to sam się do tego odniesie. No, trudno się zgodzić z taką krytyką Trybunału, ze sformułowaniem, że nie uchwalił płac na przyzwoitym poziomie, bo to nie od Trybunału zależy. Tak to zrozumiałem, jako pretensję, coś takiego było tu sformułowane. No, przecież Trybunał nie ma tam najmniejszych szans, to jest obszar, który zależy od ogólnego stanu gospodarczego państwa, najkrócej mówiąc.
Była również pewna pretensja, że Trybunał nie realizuje ustaw, że ustawy sejmowe, była taka nuta pretensji, są nierealizowane. No, zgoda, to jest przykre, bolesne, o tym była mowa, ale to także nie od Trybunału zależy, tylko, jeżeli w ogóle, od większości rządowej, od większości parlamentarnej, od władzy wykonawczej. Ale nie to, wydaje mi się, jest istotne.
Tu, na tej sali, w niewielkim właściwie stopniu miała miejsce ta cała krytyka Trybunału, która w ostatnim czasie była formułowana przez obóz rządowy, ona tu właśnie, na tej sali wyparowała, ja nie wiem dlaczego. Ja nie rozumiem tego i ja do tego chciałbym się odnieść w tym moim wystąpieniu. Choć może to i dobrze. Ale ja te słowa, które pod adresem Trybunału niedawno padły, dobrze zapamiętałem. I jeżeli ja sobie pozwolę z tymi argumentami polemizować, to one są tylko bladym odbiciem, jak w tym przykładzie Platona o cieniach w jaskini. Tu już mieliśmy cienie w jaskini, a prawdziwe byty, które te cienie wywołały, gdzie indziej się mieszczą, poza tą salą. No ja powiem, że to było sformułowane, pamiętamy, to było sformułowane tak: co to tam za ludzie siedzą w tym Trybunale? Warto im się przyjrzeć. Co, oni są nieomylni? Co to za mędrcy? Co to za orzeczenia? No przecież wolno to krytykować.
No, to jest język i to jest styl, który właściwie wywołuje pewien zasadniczy spór, spór o model demokracji w Polsce. Czy obydwa modele są modelami demokratycznymi? Czy model demokracji w Polsce jest taki, że większości parlamentarnej, która ma mandat, a tego mandatu nikt nie kwestionuje, wszystko wolno? Czy też my wprowadzamy w ten model pewien element, który jest poza tą większością, jest krytyczny wobec tej większości, którego nie można przegłosować? Nie można przegłosować poprzez zmiany personalne albo poprzez inny mechanizm.
I ja się opowiadam bardzo wyraźnie za tym drugim modelem, za tym modelem, że Trybunał Konstytucyjny staje się ostatnią instancją, która czasami dla większości rządowej jest niewygodna. Ale tego modelu bardzo wyraźnie chciałbym bronić i Platforma Obywatelska takiego modelu demokracji broni. Taki model demokracji bardzo wyraźnie jest broniony także przez pana przewodniczącego w znanym tekście w jednej z gazet, w którym sformułował, wystąpił... Ten model jest moim zdaniem gwarancją tego, że większości rządowej nie wszystko wolno, tego, że jeżeli ktoś ma większość parlamentarną, to nie znaczy, że już stoi ponad prawem. Bo takie tendencje są tendencjami rewolucyjnymi. Ja jestem przeciwko każdej rewolucji, także przeciwko rewolucji, która się ogłasza jako moralna, która uznaje, że skądś z zewnątrz czerpie jakiś mandat, żeby odrzucać orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. I to właściwie tyle.
Na koniec powiem tak: padło tu sformułowanie, nie na tej sali, poza tą salą, na temat Polski, w której wszyscy żyjemy po roku 1989: postkomunistyczne monstrum. Uważam, że takim postkomunistycznym monstrum Polska dopiero może się stać, ale między innymi dzięki Trybunałowi Konstytucyjnemu nigdy się nie stanie. Dziękuję bardzo. (Oklaski)
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję bardzo panu senatorowi.
Informuję, że lista mówców została wyczerpana.
Zamykam dyskusję.
Czy prezes Trybunału Konstytucyjnego, pan profesor Marek Safjan, chciałby jeszcze zabrać głos i ustosunkować się do wystąpień senatorów w dyskusji?
Bardzo proszę, Panie Prezesie.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
Przede wszystkim chciałbym bardzo serdecznie podziękować za tę dyskusję, za te głosy bardzo pozytywne dla Trybunału i te mniej pozytywne, nieco krytyczne. Uważam, że wszystkie one są cenne.
Przy okazji chciałbym też podzielić się swoją refleksją. Otóż mam takie wrażenie, iż wypowiedzi sędziów Trybunału dotyczące niezależności tej instytucji i pozycji Trybunału w systemie demokratycznych instytucji państwa prawa nie były dobrze rozumiane, w ostatnich miesiącach często były one przedmiotem nieporozumień. Bo przecież jeżeli sędziowie Trybunału, także i ja osobiście, w swoich wypowiedziach podkreślali, że relacje pomiędzy państwem, instytucjami państwowymi, parlamentem, rządem i innymi instytucjami publicznymi a Trybunałem Konstytucyjnym muszą opierać się na przejrzystych regułach demokratycznych, muszą odbywać się na zasadzie wzajemnego respektowania swoich kompetencji, swojej misji, swoich funkcji, celów w państwie prawa, to wcale nie zmierzali przez tego rodzaju stwierdzenie do uznania, iż Trybunał Konstytucyjny jako taki nie podlega krytyce. Oczywiście podlega on krytyce. Podlega jej i on, i jego orzeczenia, podobnie jak efekt każdej działalności merytorycznej każdego organu państwowego może podlegać krytyce. I to jest zupełnie zrozumiałe. Byłoby bardzo niedobrze, gdyby się działo inaczej, gdyby orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nagle były przejawem jakiejś nieomylności. Nie ma dogmatu o nieomylności w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego. My jesteśmy ludźmi, możemy mylić się także w naszych rozstrzygnięciach, są one przecież zawsze efektem długich, skomplikowanych przemyśleń, dyskusji, interpretacji, które czasem, jak powiadam, czasem, mogą prowadzić do wniosków kontrowersyjnych.
Ale to jest coś zupełnie innego niż sposób krytyki czy oceny Trybunału Konstytucyjnego, który był prezentowany niejednokrotnie w ostatnim okresie. Bo to nie chodziło o krytykę, to chodziło w istocie rzeczy o kwestionowanie fundamentów państwa prawa, chodziło o kwestionowanie samej istoty funkcjonowania tej instytucji. Jeżeli powiada się, że sędziowie Trybunału naruszają zasady i wartości państwa prawnego, że mają niecne intencje i kierują się celami czysto politycznymi, wybierają taki, a nie inny kierunek rozstrzygnięcia, bo bronią swoich własnych interesów - to zwłaszcza w wypadku ustawy adwokackiej niejednokrotnie słyszeliśmy - no to nie jest to krytyka. To nie jest krytyka, tylko to jest podważanie w istocie rzeczy funkcji sądu konstytucyjnego. To jest degradowanie jego roli w przestrzeni demokratycznej. I z tym nigdy się nie zgodzimy. Z taką krytyką nie możemy się zgodzić, bo gdyby ją uznać, należałoby powiedzieć, że to jest instytucja, która nie ma sensu. Należałoby ją natychmiast wyeliminować z systemu konstytucyjnego, bo ona nie może spełniać swojej roli, bo jest nieautentyczna, bo ona realizuje jakichś typ interesów, które mają charakter czysto pragmatyczny, partykularny, wychodzą z jakichś nieweryfikowalnych motywacji osobistych sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Tak oczywiście nie jest i z tego rodzaju intencjami, które by zmierzały w istocie rzeczy do podważania wiarygodności sądu konstytucyjnego, sędziów sądu konstytucyjnego, zgodzić się nie możemy. Ale jeszcze raz powtórzę: nie oznacza to wcale, że nasze orzeczenia nie podlegają ocenie publicznej i są, mają być całkowicie wolne od wszelkiej krytycznej refleksji.
Jedno tylko zastrzeżenie: pamiętajmy mianowicie, że granice tej refleksji krytycznej też muszą inaczej wyglądać w sytuacji, w której jest ona formułowana przez dziennikarzy, opinię publiczną, senatorów, posłów etc., a zupełnie inaczej wtedy, kiedy mamy do czynienia z krytyką formułowaną przez uczestnika postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, którym jest organ państwowy. To są sytuacje zupełnie różnej natury i myślę, że tego rodzaju przejawy, z którymi mieliśmy do czynienia - możemy to określić mianem krytyki, choć nie jest to krytyka - są niebezpieczne dla państwa prawa, bo one prowadzą do podważenia sensu i autorytetu tej instytucji. Jeżeli strona przegrywająca - przegrywająca w cudzysłowie, bo tak naprawdę nie chodzi tutaj przecież o przegraną przed Trybunałem Konstytucyjnym, ale co najwyżej o spór o znaczenie i treść norm konstytucyjnych - wypowiada tego rodzaju opinie, które słyszeliśmy, to wydaje się, że może to bardzo źle wpływać na świadomość obywatelską, na respektowanie wartości demokratycznego państwa prawnego. Jest to bardzo niebezpieczne zjawisko. Jeszcze raz powtórzę: nigdy w żadnym kraju demokratycznym współczesnej Europy nie zdarzyły się przypadki tego typu krytyki. Oczywiście, krytyka trybunałów istnieje, ale tego typu krytyki się nie zdarzyły i nikomu nie przychodzi do głowy formułowanie tego rodzaju ocen, chociaż przychodzi oczywiście do głowy polemika z orzeczeniami sądów konstytucyjnych, bo sądy konstytucyjne, jak już zostało to dzisiaj słusznie zauważone przez jedno z państwa senatorów, nigdy nie cieszą się sympatią władzy, no nie taka jest ich rola. Władza z natury rzeczy odnosi się krytycznie do sądów konstytucyjnych, bo sąd konstytucyjny, chcąc nie chcąc, w jakimś stopniu, w jakimś wąskim w sumie zakresie staje się cenzorem niektórych poczynań tej władzy. To była taka refleksja ogólna.
Odniosę się teraz do pewnych konkretnych problemów, już bardzo krótko, z wypowiedzi pani senator Tomaszewskiej. Pani senator poruszyła problem praw socjalnych i ekonomicznych, i gwarancji. To jest właśnie ten problem, który dotyka granicy naszego działania, bo pani senator zwraca uwagę na to, że art. 65 konstytucji ma pełnić funkcje gwarancyjne. Tylko że jeżeli my zaczniemy rozumieć te funkcje gwarancyjne w sposób taki, jak pani proponowała, to znaczy bardzo szczegółowo wyprowadzać z tego bardzo precyzyjne nakazy państwa, na przykład w odniesieniu do takiego a nie innego sposobu kształtowania płacy minimalnej, bo tego dotyczyło orzeczenie, o którym była pani łaskawa wspomnieć, to wtedy zaczynamy art. 65, czyli gwarancje prawa ekonomicznego, socjalnego, traktować chyba w innych kategoriach, niż było to intencją ustawodawcy konstytucyjnego. Tu mam obawy, czy jednak nie wkraczalibyśmy na pole zastrzeżone dla ustawodawcy, bo przejmowalibyśmy jego funkcje i nagle zaczynalibyśmy kształtować społeczno-gospodarczą politykę państwa. A to ma być właśnie rola, funkcja parlamentu. Ja się boję przekroczenia tych granic. Tu jest ten bardzo delikatny problem.
Jeśli chodzi o problem dotyczący funkcji Trybunału Konstytucyjnego jako strażnika konstytucji. Takie stwierdzenie padło w wypowiedzi pana senatora Szaleńca, który mówił także o znaczeniu Senatu jako izby parlamentu, w której kompetencjach szczególnie silnie powinno leżeć strzeżenie konstytucji i jakości prawa. Chciałbym jeszcze raz podkreślić, bo ten wątek był kilkakrotnie poruszany, że postulat, idea tego typu, iżby to właśnie Senat jako wyższa izba parlamentu był szczególnie mocno wyposażony w kompetencje związane z respektowaniem jakości prawa, jakości ustawodawstwa i z respektowaniem przestrzegania norm konstytucyjnych w realizacji działalności prawodawczej jest, moim zdaniem, niezwykle ważna i zasługuje na poparcie. Byłbym wdzięczny, gdyby taka myśl została przez Senat podjęta i w jego działalności realizowana. To by także dobrze wpłynęło na problem, który dzisiaj wydaje się być nierozwiązywalny, na problem wykonywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego.
Wypowiedzi pana senatora Bieli rzeczywiście dotykają kwestii weta prezydenckiego. Czy weto prezydenckie może również mieć taki charakter, jakby to było swoiste rozstrzygnięcie konstytucyjne, rozstrzygnięcie o konstytucyjności prawa. Czy tak może być. Czy nie jest to przejmowanie przez prezydenta funkcji sądu konstytucyjnego. Ja muszę powiedzieć, że konstytucja nie określa podstaw dla weta prezydenckiego. Prezydent ma tutaj dość daleko idącą swobodę. Ale jednocześnie uważam, jestem przekonany, że jeśli respektować mechanizmy państwa prawnego, aksjologię demokratycznego państwa prawnego, to w pierwszym rzędzie do sądu konstytucyjnego powinno należeć ustalanie, czy regulacje przyjęte przez parlament, przez ustawodawcę, mają charakter konstytucyjny, czy nie. Jeżeli są wątpliwości konstytucyjne, to, jak sądzę, najlepszym instrumentem nie jest weto, a właśnie zwrócenie się do sądu konstytucyjnego z kontrolą prewencyjną, którą to możliwość prezydent ma przecież zawsze.
Jeśli chodzi o wątpliwości pana senatora dotyczące użytkowania wieczystego, to chcę powiedzieć, iż oczywiście zdumiewające jest inercyjne zachowanie organów administracyjnych, które w takim przypadku nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Podmioty, które były adresatem tego działania, powinny były wystąpić na odpowiednią drogę prawną, na przykład z żądaniem podjęcia określonych decyzji i wyciągnięcia sankcji w wypadku milczenia administracji, bo jeżeli decyzja nie jest podejmowana, to jest to milczenie organu administracji. Jest faktem, że skierowanie sprawy do Trybunału Konstytucyjnego na pewno nie wstrzymuje wykonania prawa. Przecież to prawo w dalszym ciągu obowiązuje, do momentu, w którym nastąpi wyraźne wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, więc tutaj to było zupełnie zrozumiałe.
Ograniczę się do krótkiego komentarza co do ustaw spółdzielczych. No, rzeczywiście są takie instytucje, które nie mają szczęścia. Jeśli chodzi o ustawę o spółdzielniach mieszkaniowych, ona nie ma szczęścia również w działaniach prawodawczych. Zmiany, które są nieustannie wprowadzane, które rzeczywiście wracają do punktu wyjścia, przywracają instytucje już raz zniesione, powtarzają błędy. Muszę powiedzieć, że analiza całego tego ustawodawstwa spółdzielczego budzi najwyższy niepokój dlatego, że ona też świadczy o tym, iż w tym zakresie nie były wyprowadzane wnioski z całego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie mówiącego, w jakim kierunku powinna zmierzać ewolucja tych ustaw. Nie mogę tego rozwijać, ponieważ sprawa rzeczywiście już niebawem będzie przedmiotem naszych rozstrzygnięć i wchodziłbym w materię z tego punktu widzenia dość dla nas delikatną.
No cóż, jeśli chodzi o pana senatora Gałkowskiego, to pan tu prosił, żeby ewentualnie nawet pozostawić bez komentarza ten problem dekretów PKWN, ale chcę powiedzieć jedno, i tutaj odpowiadam także w jakimś stopniu panu senatorowi Andrzejewskiemu: oczywiście teoretycznie można sobie wyobrazić, jeszcze raz powtórzę, że Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnie o niekonstytucyjności przepisów nacjonalizacyjnych. Można sobie wyobrazić takie orzeczenie. Trybunał musiałby w takim przypadku wykonać rolę ustawodawcy negatywnego. Nie mógłby nic więcej uczynić. Prawda? Nic więcej uczynić. Pamiętajmy, Panie Senatorze - to jest także refleksja skierowana do pana senatora - że na przykład w ramach dekretu o reformie rolnej znajdowały się różne przepisy. Był na przykład przepis, który przewidywał przejęcie mienia poniemieckiego, ja tu podaję tylko jeden przykład, przejęcie mienia obywateli narodowości niemieckiej, obywateli Wolnego Miasta Gdańska. Proszę sobie wyobrazić sytuację po uznaniu, na podstawie tych argumentów, które były kierowane do Trybunału Konstytucyjnego, że nie było organu państwa uprawnionego do podjęcia tego rodzaju decyzji nacjonalizacyjnych, bo państwo było niesuwerenne. To wszystko prawda. Trybunał powiedział, że to państwo było niesuwerenne i że to nie są organy wolnego, suwerennego państwa. Ale jeżeli nie moglibyśmy uczynić żadnego kroku dalej, jeżeli nie moglibyśmy wprowadzić żadnych pozytywnych regulacji, określających chociażby status tego mienia poniemieckiego, to proszę sobie wyobrazić, w jakim punkcie byśmy się znaleźli dzisiaj w stosunku do roszczeń związanych z przywróceniem własności niemieckiej. Ja nie chcę tego wątku rozwijać, ale muszę powiedzieć, że tu jest tyle delikatności i tyle skomplikowanych problemów, które trzeba brać pod uwagę, że dlatego, sądzę, w przekonaniu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, no, niestety nikt nie zastąpi ustawodawcy. Pytanie, dlaczego ustawodawca się nie wywiązał z tego obowiązku przez lat siedemnaście? Dlaczego to pytanie do Trybunału jest kierowane, a nie do ustawodawcy?
(Senator Piotr Andrzejewski: Trybunał wywiązał się, prezydent nie.)
Tak, ale ja mówię o ustawodawcy w sensie, prawda, całej procedury, zakończonej procedury.
Chciałbym także przyznać rację panu senatorowi Piesiewiczowi. Tak, język Trybunału Konstytucyjnego jest ciągle jeszcze językiem ezopowym. My ciągle jeszcze nie potrafiliśmy przekroczyć tej bariery, związanej z komunikatywnością naszego języka, nad tym boleję, pracujemy nad tym, staramy się czynić wiele wysiłku, żeby udostępnić myśli zawarte w naszych orzeczeniach nie tylko wąskiemu kręgowi profesjonalistów. W ten sposób buduje się kulturę konstytucyjną, kulturę prawną i świadomość prawną społeczeństwa, to jest zadanie, które na pewno stoi jako wyzwanie przed następnymi składami orzekającymi. Sądzę, że coś jednak zrobiono w ostatnich czasach, może nie jest to doskonałe, ale jakieś w tym kierunku podejmujemy próby.
Bardzo dziękuję też panu za zwrócenie uwagi, że rolą orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jest wprowadzanie do przestrzeni prawnej aksjologii, określonego systemu wartości. System dzisiaj nie może być wsparty wyłącznie na czysto pozytywistycznym, formalnym i bardzo dogmatycznym myśleniu. System jest budowany od góry przez zasady i wartości konstytucji wyrażone właśnie w zasadach, które odnoszą się do praw i wolności w pierwszym rzędzie. I myślę, że to jest nasze zadanie. Tak rozumiemy zadanie Trybunału Konstytucyjnego, jako nasycanie systemu prawnego wolnego demokratycznego państwa aksjologią, która pozwala na uzyskanie innej perspektywy patrzenia na cały system prawny.
I na tym chciałbym zakończyć swoje refleksje. Jeszcze raz bardzo serdecznie dziękuję za te wszystkie uwagi. Chciałbym bardzo serdecznie podziękować wszystkim senatorom, którzy wyrazili pozytywne oceny naszej działalności i panu senatorowi Niesiołowskiemu, i panu senatorowi Szafrańcowi, i panu senatorowi Sidorowiczowi, wszystkim senatorom za te pozytywne uwagi o naszej działalności. Dziękuję bardzo za możliwość wystąpienia w Senacie i za te lata, które stwarzały okazję do współdziałania Trybunału Konstytucyjnego z Senatem w czasie mojej kadencji. Dziękuję bardzo. (Oklaski)
Wicemarszałek Krzysztof Putra:
Dziękuję prezesowi Trybunału Konstytucyjnego, panu profesorowi Markowi Safjanowi za przedstawienie Senatowi informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2005 r.
Stwierdzam, że Senat zapoznał się z tą informacją.
(Głos z sali: W trybie sprostowania...)
Nie ma już trybu sprostowania, regulamin czegoś takiego w tym przypadku nie przewiduje.
Bardzo serdecznie dziękuję. (Oklaski)
Ogłaszam przerwę do jutra do godziny dziewiątej.
Komunikat, proszę jeszcze komunikat.
Senator Sekretarz
Roman Ludwiczuk:
Komunikat. Wspólne posiedzenie Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Praw Człowieka i Praworządności, poświęcone rozpatrzeniu wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, odbędzie się w dniu dzisiejszym bezpośrednio po ogłoszeniu przerwy w obradach w sali 182.
(Przerwa w posiedzeniu o godzinie 22 minut 25)