14 grudnia 2000 r.

PREZES RADY MINISTRÓW

RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Szanowna Pani Marszałek

W związku z powyższym przesyłam, przyjęty na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 12 grudnia 2000 r. , dokument

(-) Jerzy Buzek

1. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa zobowiązała rząd do dokonania do dnia 31 grudnia 2000 r. oceny nowego podziału terytorialnego wraz z ewentualnymi propozycjami zmian tego podziału.

terytorialnych na poziomie wojewódzkim, opierało się przede wszystkim na kryterium funkcjonalnym. Znacznie silniejsze więzi terytorialne na poziomie powiatowym, wyznaczyły silną rolę czynnika akceptacji społecznej w pracach projektujących nowe jednostki. Kryteria funkcjonalne w przypadku podziału powiatowego uznane zostały za wyznaczające warunki minimalne dotyczące potencjału nowych jednostek.

istniejących dysproporcji.

miejskich (większość z 46 powiatów z siedzibą władz w miastach na prawach powiatu). Dane świadczą o znacząco mniejszych zasobach tych powiatów służących do wypełniania powiatowych zadań publicznych (przede wszystkim znacznie mniejsze zasoby w dziedzinie ochrony zdrowia i oświaty, a także administracji).

terytorialnego stopnia wojewódzkiego i powiatowego wskazuje na zasadniczą akceptację społeczną nowego podziału terytorialnego. Znacząca część złożonych wniosków ma charakter korekt nie naruszających logiki podziału terytorialnego (zmiana przynależności powiatowej lub wojewódzkiej pojedynczych gmin). Złożone do MSWiA 22 wnioski (łącznie z wnioskami niekompletnymi) dotyczą zmiany przynależności wojewódzkiej 4 gmin oraz postulują zmiany podziału powiatowego w stosunku do 24 jednostek powiatowych (utworzenie 13 nowych

dokonywania zmian w podziale terytorialnym.

ANEKS 1: Opis metody obliczania wskaźników syntetycznych dla powiatów i miast na prawach powiatu

ANEKS 2: Porównanie syntetyczne par: miasto na prawach powiatu - powiat mający siedzibę w tym mieście

ANEKS 3: Wnioski formalne kompletne dotyczące zmiany podziału terytorialnego stopnia wojewódzkiego

ANEKS 4: Wnioski formalne kompletne dotyczące zmiany podziału terytorialnego stopnia powiatowego

ANEKS 5: Wnioski formalne niekompletne

ANEKS 6: Wnioski nieformalne i postulaty

Ocena nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa powstaje pod koniec drugiego roku jego obowiązywania, po jednym pełnym roku finansowym funkcjonowania nowych organów władz publicznych. Większość danych statystycznych i finansowych, jakie mogły posłużyć do przygotowania oceny, dotyczy stanu rzeczy na koniec roku 1999. Wyznacza to perspektywę czasową dokonywanej oceny, w której jest jeszcze niemożliwe oszacowanie wpływu nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa na efektywność działania administracji publicznej jako całości.

1. Informacja Rządu o stanie realizacji reformy samorządu terytorialnego i administracji, czerwiec 1999

2. Informacja Rady Ministrów o skutkach obowiązywania ustaw reformujących administrację publiczną czerwiec 2000 (druk sejmowy 2061)

- Informacja z czerwca 2000 r. - na potrzeby zmian ustawowych oraz na proces dostosowywania się administracji do nowego systemu kompetencji i nowego podziału terytorialnego widziany z perspektywy jednego roku.

Przedstawiana obecnie ocena obejmuje trzy zasadnicze elementy.

Po pierwsze, przypomina cele reformy administracji publicznej oraz kryteria, które wykorzystywane były w pracach projektowych nad nowym podziałem wojewódzkim i powiatowym. W przypadku podziału wojewódzkiego , w braku silnych więzi terytorialnych na poziomie regionalnym, w rządowych pracach studialnych stosowne były głównie kryteria funkcjonalne - z uwzględnieniem kryterium więzi społecznych tam, gdzie było to możliwe.

Po drugie, ocena prezentuje charakterystykę potencjału instytucjonalnego utworzonych nowych jednostek terytorialnych. Ze względu na niewielką jeszcze perspektywę czasową (większość oficjalnych danych dotyczy końca roku 1999 i niesie ze sobą piętno transformacji) oraz brak jednolitych kryteriów, nie było możliwe i celowe przeprowadzenie oceny podziału terytorialnego. w aspekcie funkcjonalności nowych jednostek oraz stopnia a zaspokajania przez nie potrzeb społecznych w zakresie usług publicznych. Dlatego też ocena dotyczy głównie potencjału instytucjonalnego i administracyjnego nowych jednostek terytorialnych, umożliwiającego prawidłowe wykonywanie zadań publicznych wyznaczonych przez prawo i ukierunkowana jest na stwierdzenie, czy istnieją w tym względzie systemowe różnice pomiędzy jednostkami terytorialnymi tego samego szczebla.

Po trzecie, ocena obejmuje kryterium społecznej akceptacji nowego podziału terytorialnego. Za wskaźnik braku akceptacji przyjęto zgłoszenie wniosków w sprawie zmiany podziału terytorialnego stopnia wojewódzkiego i powiatowego. Zasadność i możliwość pozytywnego rozpatrzenia poszczególnych wniosków nie jest przedmiotem t bliższej analizy. Tam, gdzie wnioski są sformalizowane w stopniu umożliwiającym taką analizę, została ona przedstawiona w aneksach do niniejszego opracowania. Sama ocena bierze natomiast pod uwagę przede wszystkim liczebność i kierunek wystosowanych wniosków.

Jest ona odpowiedzią na pytanie, na ile dane, jakimi dysponuje rząd po niespełna dwóch

tych kryteriów.

sprawie ewentualnych jego korekt.

przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Zasadnicze cele reformy administracji publicznej zostały określone jako (Informacja Rządu o stanie realizacji reformy samorządu terytorialnego i administracji, czerwiec 1999.):

• zwiększenie skuteczności i efektywności działania urzędów administracji publicznej, wykonywania usług publicznych oraz zarządzania finansami publicznymi na poziomie lokalnym (powiatowym) i regionalnym (wojewódzkim).

• tworzenie instytucji społeczeństwa obywatelskiego w wymiarze lokalnym i regionalnym.

- wprowadzenie nowego, trójstopniowego zasadniczego podziału terytorialnego; - utworzenie samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu i województwa;

administracji specjalnych.

B. Decentralizacji i dekoncentracji zadań administracji publicznej, w szczególności poprzez:

- zmianę systemu finansów publicznych, polegającą na zwiększeniu udziału samorządu terytorialnego w całości wydatków publicznych (ibidem).

Po pierwsze, konieczne było uzupełnienie segmentu lokalnego władzy publicznej o struktury powiatowe - zapewniające mieszkańcom powszechne usługi publiczne o charakterze ponadgminnym.

Po drugie, niezbędne było stworzenie segmentu regionalnego władzy publicznej, którego podstawowym zadaniem jest praca na rzecz rozwoju cywilizacyjnego regionu oraz zapewnianie mieszkańcom wysoko wyspecjalizowanych usług publicznych.

Podział powiatowy został dokonany rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652), które powołało do życia 373 jednostki powiatowe, tworząc 308 powiatów oraz nadając prawa powiatu 65 gminom o statusie miasta. Zaprojektowanie podziału powiatowego leżało więc w kompetencji rządu, z tym, że ustawa o samorządzie powiatowym określiła warunki nadawania miastom praw powiatu.

• obszary charakteryzujące się stabilnością i ciągłością rozwoju opartą na silnej tradycji,
• regiony Polski Wschodniej pozbawione po II wojnie światowej swoich tradycyjnych
• ośrodków kulturowych,
• regiony zachodnie, gdzie występuje połączenie kultury zastanej (przede wszystkim obiektywnych warunków osadniczych) z tożsamością przeniesioną przez społeczność osiedlającą się na tych ziemiach.

W takiej sytuacji, w pracach projektowych (Podstawowe kryteria podziału terytorialnego kraju na powiaty i województwa , Departament Reform Ustrojowych Państwa KPRM, 1998) - przy uwzględnieniu, gdzie było to możliwe, istniejących więzi społecznych - przyjęto jako podstawowe kryterium funkcjonalne, tj. możliwość wykonywania zadań publicznych. W przypadku samorządu województwa chodzi o wypełnianie dwóch zasadniczych funkcji:

publicznych).

• potencjał środków komunikacji społecznej (wydawnictwa prasowe, stacje telewizyjne i

radiowe),

• potencjał tzw. "ręki publicznej" (kadra administracyjna, skala budżetów różnych szczebli,

Podstawowe znaczenie dla kształtowania się struktur regionalnych mają duże miasta o wysokiej koncentracji tak określonych potencjałów. W pracach projektowych wskazano, że ośrodkami, spełniającymi niezbędne warunki, by stać się centrum regionalnego województwa są niewątpliwie: Białystok, Gdańsk, Katowice, Kraków, Lublin, Łódź, Poznań, Szczecin, Warszawa, Wrocław oraz - przy pewnych zastrzeżeniach dwa ośrodki mniejsze - na terenach północno-wschodnich, na których granice powojenne odcięły dawne centra regionalne Olsztyn i Rzeszów.

Ze względu na konieczność minimalizowania możliwych konfliktów społecznych wokół tworzenia nowych województw, przedłożenie rządowe nie obejmowało innych potencjalnych regionalnych województw, ze względu na brak jednoznacznego ośrodka krystalizacji regionu oraz wyraźny konflikt pomiędzy dwoma największymi na danym obszarze ośrodkami miejskimi (przede wszystkim Bydgoszcz-Toruń, w dalszej kolejności: Kielce-Radom, Zielona Góra-Gorzów Wielkopolski). Parlament zdecydował o powołaniu na tych obszarach województw, w dwóch przypadkach (kujawsko-pomorskie oraz lubuskie), ustanawiając w jednym z ośrodków siedzibę wojewody, w drugim - władz samorządowych, w przypadku zaś województwa świętokrzyskiego tworząc województwo jedynie wokół jednego z rywalizujących ośrodków. Ponadto parlament zdecydował o utworzeniu województwa opolskiego, jako regionu o wyraźnie odrębnych cechach kulturowych i gospodarczych od Górnego Śląska.

W przypadku projektowania sieci powiatowej, w znacznie większym stopniu niż w przypadku sieci wojewódzkiej można było oprzeć się na istniejących więziach społecznych i instytucjonalnych. Mimo zniesienia w roku 1975 podziału powiatowego, w układzie analogicznym do powiatowego nadal funkcjonowało wiele instytucji. Ponadto, wraz z reformą gminną roku 1990 utworzono (do końca 1998 r.) sieć 268 rejonów administracji ogólnej - o zadaniach pomocniczych w stosunku do rządowej administracji wojewódzkiej. W sytuacji przygotowywania reformy przekazującej zadania terenowej administracji rządowej samorządowi terytorialnemu, istniejąca sieć rejonowa stanowiła instytucjonalną bazę dla nowej sieci powiatowej (możliwość tworzenie starostw powiatowych w oparciu o urzędy rejonowe).

W takiej sytuacji, w przypadku przygotowywania projektu podziału powiatowego za kryterium przyjęto przede wszystkim więzi tożsamościowe oraz akceptację społeczności lokalnych dla proponowanego podziału, co wymusiło proces szerokich konsultacji i negocjacji społecznych (zarówno w trakcie prac w roku 1993, jak i bezpośrednio przed przeprowadzeniem reformy powiatowej w roku 1998). Nowa sieć powiatowa nawiązuje ponadto w znacznym stopniu do podziału powiatowego sprzed 1975 r.

Jednostki powiatowe zostały powołane do wykonywania zadań publicznych o charakterze ponadgminnym (przede wszystkim usług publicznych). Projektowanie sieci powiatowej musiało uwzględnić możliwość wykonywania tych zadań przez nowe jednostki. W pracach studialnych (ibidem) brano tu pod uwagę kryterium gospodarcze - odpowiedniego potencjału gospodarczego i stąd możliwości oparcia dochodów jednostek powiatowych w podatku dochodowym od osób fizycznych i osób prawnych. W tym zakresie na terenie Polski istnieją znaczące rozbieżności i nie było możliwe zbudowanie sieci powiatowej w oparciu o kryterium przyszłej samowystarczalności finansowej powiatów. Istotne znaczenie miało również kryterium geograficzne - a więc np. położenie na obszarze słabiej lub silniej zurbanizowanym, co wymuszało elastyczne stosowanie przyjmowanych kryteriów.

• prokuratury rejonowe,
• urzędy skarbowe,

• rejonowe komendy policji,

• rejonowe komendy straży pożarnej,

• terenowe państwowe inspektoraty sanitarne,
• oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
• szpitale rejonowe,

• placówki szkolnictwa ponadpodstawowego,

• placówki terenowe Kas Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych.

Jednym z zasadniczych problemów przy konstruowaniu podziału terytorialnego na jednostki powiatowe było umiejscowienie w nim większych miast. Problem ten rozwiązany został poprzez nadanie 65 miastom statusu miast na prawach powiatu, a więc jednostek samorządowych wypełniających zarówno zadania gminne, jak i powiatowe.

Kryteria nadawania miastom praw powiatu zostały określone prawnie w art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym. Przewidywał on nadanie praw powiatu dwóm zasadniczym kategoriom miast : (i) liczącym więcej niż 100 tys. mieszkańców, (ii) tracącym 1 stycznia 1999 r. status siedziby wojewody. Pierwsze miasta uznano za zbyt duże, by z powodzeniem włączyć je w normalną sieć powiatową. W drugim przypadku zadecydowała chęć "zrekompensowania" utraty statusu wojewódzkiego, poprzez nadanie szczególnego statusu prawnego. W obu przypadkach Rada Ministrów mogła odstąpić od nadania praw powiatu - w przypadku miast liczących powyżej 100 tys. mieszkańców, jeżeli stworzenie z miasta i

okolicznych gmin dwóch odrębnych jednostek samorządu powiatowego prowadziłoby do niekorzystnych konsekwencji (z tej możliwości Rada Ministrów nie skorzystała) oraz - w przypadku byłych siedzib wojewodów - na wniosek odpowiedniej rady miasta (wnioski takie złożyły rady miejskie trzech miast: Ciechanowa, Piły oraz Sieradza i Rada Ministrów odstąpiła od nadania tym miastom praw powiatu).

Podstawowym kryterium nadawania miastom praw powiatu była więc możliwość wypełniania przez gminy o statusie miasta wszystkich zadań publicznych powiatu. Równocześnie należy uznać, że w przypadku dużych miast działało także kryterium demograficzne - po prostym włączeniu w sieć powiatową, miasta te zdominowałyby powiaty demograficznie (ibidem) (przewidywano, że średni powiat będzie miał około 80 tys. mieszkańców).

ani na terenie gmin okolicznych.

3. CHARAKTERYSTYKA UTWORZONYCH JEDNOSTEK TERYTORIALNYCH

3.1. Województwa

Średnio województwo obejmuje obszar 19.543 km2 oraz liczy 2.416,7 tys. mieszkańców. Wielkość i liczba mieszkańców, a także gęstość zaludnienia szesnastu województw są dość zróżnicowane. Tabela 3.1. zestawia podstawowe dane statystyczne województw.

Tab.3.1. Ogólna charakterystyka województw

b) bilans :zameldowanie minus wymeldowania odniesiony do ogółu mieszkańców

d) liczba mieszkańców (osób) na km kwadratowy powierzchni e) stopa bezrobocia liczona wg GUS proporcja liczby bezrobotnych do liczby mieszkańców w wieku produkcyjnym (w %)

Wielkość województw najlepiej scharakteryzować liczbą ludności oraz liczbą gmin i jednostek powiatowych - proporcja pomiędzy największym i najmniejszym województwem wynosi odpowiednio: 5:1 , 4,6:1 i 3,5:1. Równie wysoka proporcja dotyczy gęstości zaludnienia (6,5:1), natomiast znacznie mniejsza - poziomu urbanizacji (1,9:1). Zauważalne są dysproporcje w strukturze wiekowej ludności - udział ludności w wieku poprodukcyjnym waha się od 12 do 17 %.

Szczegółowa charakterystyka potencjału ekonomicznego i infrastrukturalnego województw dokonana została w licznych opracowaniach i publikacjach. Na szczególną uwagę zasługują m.in. publikacje Instytutu Badań nad Gospodarka Rynkową - seria Polska Regionów. Problem zróżnicowania województw przedstawiony został również szczegółowo w materiałach rządowych 8. Niestety, ze względu na zbyt krótką perspektywę czasową nie ma możliwości na dokonanie obiektywnych analiz dotyczących wpływu dokonanego podziału administracyjnego na dynamikę i kierunki zmian poszczególnych wskaźników opisujących potencjał województw.

A1 - liczba studentów publicznych szkół wyższych odniesiona do liczby mieszkańców

D2 - wzrost liczby spółek jw. (proporcja półrocze 2000/półrocze 1999 w %)

W obrębie każdego wskaźnika podstawowego (A1-Dl) województwa podzielono na 4 równoliczne (po 4 województwa) grupy według rosnącej wartości wskaźnika: grupa 1 wskaźnik najwyższy, grupa 4 - najniższy. Następnie oceniony został poziom wskaźnika towarzyszącego, a w szczególności oznaczone województwa, które wskaźnik ten osiągają na poziomie przewyższającym średnią krajową. Wyniki porównań przedstawiono w postaci graficznej na rysunku Rys.3.1 oraz w tabeli Tab.3.2 (zaciemnienie odpowiednich pozycji po stronie wskaźnika towarzyszącego-powyżej średniej lub wskaźnika podstawowego towarzyszący poniżej średniej). Z porównań wynika, że w przypadku 4 województw o najniższej wartości wskaźników (grupa 4), nie mniej niż połowa posiada wskaźnik towarzyszący powyżej średniej krajowej : dla wskaźnika A-trzy województwa, dla B-trzy, dla C-dwa i dla D-dwa). Świadczy to o tendencji wyrównywania lub przynajmniej nie pogłębiania nierówności w zakresie przedstawionych wskaźników.

Rys.3.l.Liczba województw osiągających wskaźnik towarzyszący powyżej średnie j krajowe j (w podziale na grupy)

W skali kraju jednostki organizacyjne samorządów województw zatrudniały 31 grudnia 1999 r. ok. 236 tys. pracowników, z czego 83,2% w ochronie zdrowia, 5,6% w kulturze i 6,1% w oświacie a 1,3% w zarządzaniu drogami. Wobec tak wysokiego udziału pracowników ochrony zdrowia oraz wobec dużego zróżnicowania w przekazywaniu jednostek ochrony zdrowia do poszczególnych szczebli samorządu, ocena województw poprzez pryzmat wojewódzkich instytucji samorządowych nie jest miarodajna. Dla przykładu można podać, że ;

Zdecydowanie bardziej miarodajne jest porównanie wyposażenia województw w instytucje i kadry administracji publicznej. Pełna analiza zagadnienia przedstawiona została w dokumencie (Informacja Rady Ministrów o skutkach obowiązywania ustaw reformujących administrację publiczną, czerwiec 2000 r., druk sejmowy 2061) oraz na stronie internetowej MSWiA (www.mswia.gov.pl).

Dalsza część druku