Wicemarszałek Grażyna Sztark:

Dobrze.

I pan senator Dobrzyński.

Senator Jan Dobrzyński:

Dziękuję, Pani Marszałek.

Mam pytanie do sprawozdawcy Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej. Otóż, Panie Senatorze, art. 2 określa funkcjonariusza publicznego jako osobę biorącą udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia. Mam pytanie, czy wśród tych osób są również: wojewoda, prezydent, wójt, burmistrz, a także członkowie zarządu, na czele z marszałkiem sejmiku województwa i starostą, czy też tego typu restrykcjom podlegają tylko urzędnicy, którzy bezpośrednio wykonują te prace?

Wicemarszałek Grażyna Sztark:

Dziękuję bardzo.

Bardzo proszę o odpowiedź obu panów senatorów.

Kto pierwszy? Pan senator Piotrowicz.

(Senator Jan Dobrzyński: Ja zadałem pytanie panu Witczakowi.)

Ale, jak mówiłam, był blok pytań i teraz głos ma pan senator Piotrowicz.

Senator Stanisław Piotrowicz:

Dziękuję, Pani Marszałek.

Pan senator Smulewicz pytał o to, czy kara w wysokości do dwunastomiesięcznego wynagrodzenia jest adekwatna. To pytanie pokazuje właśnie to, że my nie rozumiemy tej ustawy. Nie można bowiem mówić, że dwunastokrotność wynagrodzenia jest jakakolwiek karą, że jest jakąkolwiek sankcją o charakterze karnym, bo tutaj chodzi o odpowiedzialność cywilną.

W tej ustawie miesza się szereg porządków, w następstwie czego ze strony państwa senatorów padają uzasadnione pytania, związane z tym, że tutaj jest coś niejasnego. Tu mieszają się: kodeks pracy, kodeks cywilny, kodeks karny i ugruntowane orzecznictwo na gruncie tych kodeksów. Nagle pojawia się ustawa, która wprowadza, moim zdaniem, niepokojący zapis: "Odpowiedzialność funkcjonariusza publicznego na zasadach określonych w ustawie wyłącza przewidzianą w przepisach odrębnych odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego wobec podmiotu odpowiedzialnego za szkodę wyrządzoną tym samym działaniem lub zaniechaniem". Zatem mamy art. 3, w którym wyłącza się odpowiedzialność na gruncie innych przepisów, a jednocześnie, co nadal podkreślam, jest dość niejasnym aktem prawnym.

W związku z tym, kiedy mówiłem o tym, że ta ustawa może nie przynieść efektów, które dzięki niej chce się osiągnąć, miałem na myśli właśnie to, że na gruncie dotychczasowych przepisów można osiągnąć to, co się chce, a jeżeli uważamy, że odpowiedzialność cywilna funkcjonariusza do wysokości trzykrotnego wynagrodzenia jest nieadekwatna, to w tamtych przepisach też można dokonać stosownej zmiany. Wtedy pozostanie pewna spójność systemowa, będzie pewna przejrzystość, natomiast tu stale nie wiemy, z czym mamy do czynienia, czy chodzi o karę dla funkcjonariusza, czy o jego odpowiedzialność cywilną.

Chcę jeszcze raz z całą mocą podkreślić, że w świetle już obowiązujących przepisów, jeżeli funkcjonariusz ze swej winy, czy to umyślnej, czy nieumyślnej, wyrządził szkodę, podlega odpowiedzialności karnej na podstawie art. 231 kodeksu karnego. Co więcej, możliwa jest też jego odpowiedzialność cywilna na podstawie kodeksu cywilnego. Boję się, że ten art. 3 spowoduje zamieszanie, bo jest w nim zapis, który wyłączy tamtą odpowiedzialność. Tak więc wkrada się tutaj pewne nieporozumienie.

(Wicemarszałek Grażyna Sztark: Panie Senatorze...)

I dlatego mówię, że tylko z tego względu jest to niedobry instrument do osiągnięcia tych efektów, które zamierza się osiągnąć. Ja nie kwestionuję tego, że jest potrzeba, aby rzeczywiście pociągać funkcjonariuszy do odpowiedzialności karnej, jednak trzeba mieć do tego dobre instrumenty, zakorzenione w prawie. Jeżeli uważamy, że one nie funkcjonują, to trzeba się zastanowić, dlaczego tak jest i dokonać pewnej korekty. Jeżeli uważamy, że istniejące zapisy są zbyt liberalne, to można rozważyć pewne ich zaostrzenie, nie trzeba wprowadzać nowej ustawy, która burzy pewien utrwalony porządek prawny.

Wicemarszałek Grażyna Sztark:

Dziękuję bardzo.

Zapraszam pana senatora Witczaka.

Senator Mariusz Witczak:

Odpowiadam panu senatorowi, że można odpowiadać solidarnie. Jeżeli kilku urzędników, państwowych czy samorządowych, ma wpływ na decyzję, która prowadzi do wypłaty odszkodowania albo przez Skarb Państwa, albo jednostkę samorządu terytorialnego, to oczywiście wszyscy podlegają, ale to sąd będzie decydował o tym, czy odpowiadają solidarnie, czyli o tym, że wszyscy mają taki sam udział w podjęciu złej decyzji, czy ten udział jest różny. Wtedy odpowiedzialność jest proporcjonalna. Sąd będzie o tym decydował.

(Senator Jan Dobrzyński: Pani Marszałek, ja pytałem konkretnie i bardzo proszę...)

Wicemarszałek Grażyna Sztark:

Dziękuję bardzo.

Chce pan uzupełnić, tak?

(Senator Jan Dobrzyński: Tak. I bardzo proszę...)

Proszę uprzejmie. Do którego z panów senatorów kieruje pan pytanie?

(Senator Jan Dobrzyński: Do pana Witczaka.)

Zapraszam.

(Senator Jan Dobrzyński: I prosiłbym o konkretną odpowiedź, bo takie polityczne wywody są zbędne.)

Ale proszę zadać pytanie.

Senator Jan Dobrzyński:

Chodzi mi o to, żeby pan senator wyraźnie powiedział - bo ja nie doczytałem się tego w ustawie - czy wśród tych osób, które prowadzą sprawę, są również wojewoda, zarząd z marszałkiem województwa...

Senator Mariusz Witczak:

Tak, to może być wojewoda, to może być członek zarządu...

(Senator Jan Dobrzyński: ...burmistrz, wójt i starosta. Panie Senatorze, proszę odpowiedzieć, jeżeli tak jest.)

Tak, może tak być.

(Senator Jan Dobrzyński: W każdym razie ja tego w ustawie nie widzę.)

Wicemarszałek Grażyna Sztark:

Dziękuję bardzo.

Teraz pan senator Błaszczyk, a następnie pan senator Paszkowski.

Senator Przemysław Błaszczyk:

Dziękuję, Pani Marszałek.

Panowie Senatorowie Sprawozdawcy...

(Wicemarszałek Grażyna Sztark: Do którego z panów senatorów będzie pytanie?)

Do senatorów sprawozdawców, tak ogólnie...

(Wicemarszałek Grażyna Sztark: Dobrze.)

Jak państwo wiecie, na początku tej kadencji wszyscy mogli się dowiedzieć o mojej sprawie - bo była ogłoszona przez marszałka - związanej z problemami z urzędem skarbowym. Sprawa toczyła się od dłuższego czasu, związana też była z tym, że przez te problemy zaangażowałem się w jakiś sposób w życie polityczne. Wygrałem z urzędem skarbowym w wojewódzkim sądzie administracyjnym, wygrałem w sądzie rejonowym. Te organa przyznały mi rację. Trwało to dwa lata, ucierpiało na tym nie tylko moje zdrowie, lecz także finanse. I chciałbym się odnieść do tego, czy ta ustawa... Podejrzewam, że to jest bardziej ustawa piarowska niż rzeczywista ustawa, na której podstawie w takiej sytuacji pociągnięto by do odpowiedzialności urzędników, którzy doprowadzili do tego. Bo prawo było po mojej stronie, a urzędnicy nadal pracują, wiem nawet, że jeśli chodzi o moją sytuację, to na początku niektórzy dostali premię z racji tego, że wykazali takie, w ich mniemaniu, nieprawidłowości. Bardzo ciekawi mnie - kieruję to do senatorów sprawozdawców - czy ta ustawa w jakiś sposób będzie miała wpływ na to, żeby w takich sytuacjach także urzędnicy, a nie tylko petent i osoba oskarżona, ponosili konsekwencje. Dziękuję.

Wicemarszałek Grażyna Sztark:

Dziękuję bardzo, Panie Senatorze.

I pan senator Paszkowski, proszę uprzejmie.

Senator Bohdan Paszkowski:

Mam pytanie związane z tymi podstawami, które stanowią przesłankę do tego, by to kierownik jednostki organizacyjnej musiał zawiadamiać prokuraturę o takiej sprawie. Jednak mówi się też, że organy, które będą rozstrzygać te sprawy, mają taką możliwość, żeby stwierdzać, czy zostało dokonane tak zwane rażące naruszenie prawa. Chodzi mi w zasadzie o kwestię tak zwanych ugód. Bo z jednej strony ugody sądowe, oprócz wyroku, mają stanowić podstawę do tego - w przypadku, jeżeli będzie zasądzone odszkodowanie lub ustalona zostanie ugoda -  żeby zawiadamiać prokuraturę o takiej sytuacji. Ale z drugiej strony, jeżeli, jak rozumiem, w ramach postępowania sądowego zawiera się ugodę, to sąd w zasadzie nie ma uprawnienia do tego, aby stwierdzać, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, bo po prostu dochodzi do porozumienia między stronami. W związku z tym pojawi się taki dylemat, że w zasadzie nie będzie orzeczenia w ramach ugody, bo sąd ma tylko zbadać, czy to jest zgodne z zasadami współżycia społecznego, i tyle. Nie będzie stwierdzał, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa. W art. 6 są odesłania do różnych artykułów, czy to k.p.a., czy ordynacji podatkowej, czy innych ustaw. Wobec tego spytam: co rozumiemy przez "rażące naruszenie prawa"? Czy nie zauważyliście państwo, że jest pewna niespójność w ustawie? Kto ma w takim przypadku stwierdzić - biorąc pod uwagę, jak rozumiem, zamknięty katalog podstaw, które stanowią stwierdzenie rażącego naruszenie prawa - że to rażące naruszenie prawa zaistniało w danej sprawie? Jest też oblig, aby zawiadamiać prokuraturę. Czy w ustawie nie ma niespójności, jeśli chodzi o tę kwestię? Bo jeżeli nie będzie obowiązku, aby sąd stwierdzał, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w przypadku zawierania ugody - nie ma takiego obowiązku ustalonego w tejże ustawie, a art. 6 określa, jak sądzę, zamknięty katalog tego, co rozumiemy przez "rażące naruszenie prawa" - to w zasadzie bezprzedmiotowe jest w wypadku stwierdzania ugód sądowych nakładanie na kierownika jednostki takiego obowiązku, żeby zawiadamiał prokuraturę. Moim zdaniem jest to zupełna niespójność. Dziękuję.

Wicemarszałek Grażyna Sztark:

Dziękuję bardzo.

Bardzo proszę o odpowiedź.

Który z panów?

Senator Mariusz Witczak:

To kwestia, którą muszą wyjaśnić prawnicy, ponieważ my na posiedzeniu naszej komisji jej nie poruszaliśmy. Chciałbym usłyszeć opinię pana ministra na ten temat. Być może pan senator Piotrowicz odpowie panu senatorowi na to pytanie.

Jeżeli zaś chodzi o pytanie pana senatora Błaszczyka, to raczej... No, jest to  opinia pana senatora. Trudno, żebyśmy na posiedzeniu komisji analizowali każdą sytuację personalnie i nie robiliśmy tego. Jeszcze raz chciałbym podkreślić, że po to, aby urzędnicy w ogóle... To znaczy jest podstawowa zasada, że prawo nie działa wstecz. Tak więc, nawet jeżeli są takie sprawy - ja ich nie znam - ale zostały zakończone... Trudno, żeby w takim przypadku ustawa działała wstecz. Wyobraźmy sobie takie sytuacje. W takich wypadkach musi zajść ten warunek, że zostanie wypłacone odszkodowanie. Dopiero to uruchamia decyzję regresową czy prowadzi do takiej decyzji wobec urzędników.

Wicemarszałek Grażyna Sztark:

Dziękuję.

Pan senator Piotrowicz, bardzo proszę.

Senator Stanisław Piotrowicz:

Trzeba zwrócić uwagę na to, jak ten cały tryb przedstawia ustawa. A więc najpierw musi być decyzja, zła decyzja funkcjonariusza publicznego. Ta decyzja musi być prawomocnie zakwestionowania w trybie, o którym mowa w art. 6 tej ustawy. I w tejże ostatecznej decyzji czy też w  orzeczeniu sądu administracyjnego musi być użyte sformułowanie, że funkcjonariusz wydał tę decyzję nie tylko "z naruszeniem prawa", lecz "z rażącym naruszeniem prawa". Jeżeli nie zostanie użyte to określenie, to ustawa w moim przekonaniu dalej nie funkcjonuje. Później musi nastąpić wypłata odszkodowania. O to odszkodowanie może się toczyć proces; on może trwać - znam polskie realia - wiele lat. A zatem podmiot pokrzywdzony takim działaniem funkcjonariusza musi wystąpić do sądu cywilnego o zasądzenie odszkodowania, bo poniósł szkodę w związku z rażącą, wadliwą decyzją funkcjonariusza publicznego. Sąd zasądzi prawomocnie takie odszkodowanie i to odszkodowanie musi być wypłacone. Chciałbym jeszcze tu coś dodać, bo pan senator Paszkowski mówił: no dobrze, ale sąd nie będzie stwierdzał, czy było rażące, czy nie, bo przecież może być ugoda, a wtedy nie będzie w tę materię wnikał. Otóż to rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone na wcześniejszym etapie, nie przed sądem w sprawie o odszkodowanie. Jeżeli zaś wypłata odszkodowania nastąpi po wyroku sądowym czy po ugodzie sądowej, to dopiero wówczas przełożony, pracodawca funkcjonariusza publicznego będzie patrzył w ten sposób: wypłaciłem odszkodowanie, mój funkcjonariusz wydał tę decyzję z rażącym naruszeniem prawa, w związku z tym występuję do prokuratora. Prokurator bada sprawę nie na gruncie karnym, ale na gruncie cywilnym, i to jest to, o czym mówiłem wcześniej przy omawianiu budżetu: spowoduje to zwiększenie obowiązków prokuratora. Prokuratorzy zajmą się analizowaniem tego rodzaju spraw zamiast swoim podstawowym zadaniem, czyli ściganiem sprawców przestępstw. Prokuratorzy już w tej chwili, ja to podkreślałem, mają formalne możliwości inicjowania postępowań cywilnych z urzędu, mogą się też przyłączyć na dowolnym etapie do już istniejących postępowań cywilnych, jeżeli uznają, że interes publiczny tego wymaga. Zatem ta ustawa nie stwarza im nowych możliwości. W tej ustawie stwierdza się, że pracownik będzie ponosił odpowiedzialność cywilną do dwunastokrotności wynagrodzenia, że jego pracodawca jest zobowiązany zawiadomić prokuraturę, choćby sam miał inne zdanie w tej sprawie, a prokurator wcale nie jest związany takim stanowiskiem, może wytoczyć powództwo, ale nie musi go wytaczać, będzie badał wszystkie okoliczności, lecz nie w postępowaniu karnym, tylko w postępowaniu cywilistycznym. Dlatego też nie będzie tam żadnych umorzeń postępowania, a jedynie takie postępowanie wyjaśniające albo się skończy skierowaniem pozwu do sądu, albo nie.

Pan senator Błaszczyk pytał o to, czy ta ustawa może coś poprawić w sensie odpowiedzialności, pytała również pani senator Zając, i nie dostała odpowiedzi, co z funkcjonariuszami, którzy wydają decyzje. Sami państwo widzą, że od wadliwej decyzji do pociągnięcia funkcjonariusza do odpowiedzialności cywilnej może upłynąć sporo czasu, bo dość długa jest ta droga. Najpierw postępowanie administracyjne, później postępowania o odszkodowanie względem pracodawcy funkcjonariusza, a dopiero później w grę wchodzi postępowanie regresowe, kiedy to pracodawca zawiadomi prokuraturę, żeby ta dochodziła roszczeń cywilnych od podległego mu funkcjonariusza.

(Przewodnictwo obrad obejmuje Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski)

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Pytanie senatora Wojciechowskiego.

Senator Grzegorz Wojciechowski:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Panowie Senatorowie! Chodzi mi o spójność przepisów. Na przykład decyzja obszarowa, wrócę do tej właśnie kwestii, jest wydawana w określonym terminie i w zasadzie na podstawie książki procedur. Książka procedur to są, powiedzmy, dwa tomy dwa razy grubsze niż ten budżet. Jedyną sprawą, o której urzędnik może sam zdecydować przy wydawaniu tej decyzji, jest to, o której godzinie pójdzie do toalety. System informatyczny również jest włączany wtedy, kiedy zadecyduje prezes, a nie wtedy, kiedy upływa termin. Po wydaniu takiej decyzji być może ktoś wystąpi z wnioskiem o odszkodowanie, ponieważ nie dotrzymano terminu i ktoś poniósł szkodę. Kto będzie odpowiadał w tej sytuacji? Oczywiście procedura, która obowiązuje tego urzędnika, jest prawem powielaczowym i nie będzie uwzględniona przed sądem, przed żadnym sądem nie będzie to traktowane jako prawo. Ale jako prawo będzie to traktowane przy ewentualnym zwolnieniu pracownika, gdyby spróbował wydać tę decyzję w terminie. W każdym z biur powiatowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kilka lub kilkanaście tysięcy takich decyzji jest wydawanych w taki sposób. Co z tym urzędnikiem, jaka jest jego odpowiedzialność?

Druga sprawa, o którą chciałbym zapytać, to jest to, jakie decyzje podlegają samej ustawie. Czy jeśli urzędnik jadący służbowym samochodem błędnie podejmie na skrzyżowaniu decyzję, to też będzie ona tej ustawie podlegać, czy nie będzie podlegać?

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: To też jest rażące naruszenie.)

Rażąco naruszy prawo i rozbije ten samochód. Dziękuję bardzo.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Proszę bardzo.

Czy któryś z panów chce odpowiedzieć?

Senator Mariusz Witczak:

Wykończył nas pan, Panie Senatorze.

Nie rozważaliśmy tych przypadków w komisji, ani sprawy książki procedur, ani tych wszystkich szczegółów. Mam wrażenie, że omówiliśmy cały zakres ustawy i wszystkie te istotne kwestie, które dotyczyły rozważań legislacyjnych i merytorycznych. W zasadzie zaczynamy już teraz abstrahować i myślę, że coraz trudniej nam się rozmawia. Nie analizowaliśmy tych przypadków w komisji. Złamanie przepisów ruchu drogowego... Oczywiście trzeba w sensie prawnym rozstrzygać, czy jest to rażące naruszenie zasad prawa, czy nie, nie będziemy teraz rozstrzygali o tym z mównicy, nie będziemy analizować każdej sytuacji, czy to prywatnej, czy personalnej, czy wyabstrahowanej, bo możemy tak jeszcze pięć godzin dyskutować. Mam wrażenie, że wszystkie te istotne kwestie, o których rozmawialiśmy na posiedzeniu komisji, wyczerpaliśmy. Jest różnica poglądów między komisjami, mamy trochę inny pogląd na zagrożenia wynikające z tej ustawy, i to już państwo będą musieli o tym rozstrzygnąć, ewentualnie zgłaszać poprawki, bo przed nami jeszcze debata i możliwość składania poprawek, a potem wspólne posiedzenie komisji, które będą decydowały. Dziękuję.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dziękuję bardzo.

Pan senator Błaszczyk, proszę bardzo.

Senator Przemysław Błaszczyk:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Mam pytanie do pana senatora Piotrowicza, prośbę o wyjaśnienia w kontekście sprawy, którą przedstawiałem, dotyczącej rażącego naruszenia prawa. Jak można udowodnić rażące naruszenie prawa urzędnikowi skarbowemu, skoro on pełni jedynie funkcję kontrolną? To podatnik jest zobowiązany naliczyć, przeliczyć, wyliczyć, nawet się ukarać, a urzędnik skarbowy tylko kontroluje, czy to jest prawidłowe. Jeśli wyda decyzję, że jest nieprawidłowe, to wtedy osoba, która w jakiś sposób została oskarżona, podważono jej zdanie, musi dochodzić swego prawa w sądach. Na pewno jest problem z tą ustawą, gdyż taki urzędnik rażąco nie narusza prawa. Dziękuję.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Proszę bardzo.

Senator Stanisław Piotrowicz:

Jeżeli można, odpowiem, że ta ustawa ma zastosowanie tylko do takich sytuacji, gdy w następstwie decyzji podjętej z rażącym naruszeniem prawa została spowodowana szkoda, i to szkoda wymierna, szkoda o charakterze majątkowym, bo ustawa mówi o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dziękuję bardzo.

Pan senator Paszkowski, proszę bardzo.

Senator Bohdan Paszkowski:

Mam pytanie związane z przesłankami odpowiedzialności funkcjonariusza. Mianowicie w art. 5, który wymienia te przesłanki, w pkcie 2, bardzo ważnym, stwierdza się, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkcie 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego. W związku z tym mam pytanie, jakie przepisy będą tu stosowane, jeżeli chodzi o określenie tego zawinionego działania lub zaniechania funkcjonariusza publicznego. Czy to jest instytucja na gruncie prawa administracyjnego, cywilnego, czy też jakiegoś innego, czy jeszcze doktryna to ustali? Nie wiecie panowie?

Jeszcze, idąc tym tropem, poruszę taką kwestię. Czy to naruszenie prawa i później odpowiedzialność funkcjonariusza będą się jakoś przekładać na stosunek administracyjnoprawny czy też z kodeksu pracy, w zależności od statusu danego pracownika, na jego status zatrudnieniowy, czy to może stanowić jakąś przesłankę do jego zwolnienia ze służby, wydalenia ze służby czy też zwolnienia jako pracownika?

I trzecie pytanie, które się z tym wiąże. Faktycznie jest tu problem dotyczący art. 2 i ustalenia, kim jest funkcjonariusz publiczny, który ma odpowiadać. Mówi tu się o udziale tej osoby, zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej, w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji. Rodzi się pytanie, czy na podstawie tak szeroko sformułowanej przesłanki może to dotyczyć odpowiedzialności osoby, w imieniu której wydawana jest ta decyzja, z tego powodu, że sam akt upoważnienia danej osoby do brania udziału w postępowaniu może stanowić - teoretycznie, na gruncie tego przepisu - przesłankę do tego, żeby była ona współodpowiedzialna za naruszenie, rażące naruszenie prawa w wyniku tego postępowania. Innymi słowy, chodzi mi o to, że odpowiedzialność może spoczywać również na organie, w imieniu którego wydawane są decyzje, albowiem na przykład upoważnił zbyt szeroki krąg osób do wydawania decyzji w wyniku działalności jakiejś osoby i ktoś przez niego upoważniony, załóżmy, że o niskim statusie zawodowym w sensie hierarchii urzędniczej, spowodował taką decyzją szkodę. W dużych urzędach powszechne jest to, że upoważnienie w imieniu organu, na przykład wojewody, wydają osoby nie z kręgu kierownictwa urzędu, na przykład dyrektor departamentu czy kierownik wydziału, ale czynią to chociażby niektórzy inspektorzy. Czy sam fakt, że upoważnienie organu zostało scedowane tak daleko, może prowadzić do tego, żeby na tym organie z racji tego, że decyzja wydana na przykład przez inspektora została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zawiesić tę odpowiedzialność? Dziękuję.

Senator Mariusz Witczak:

Panie Senatorze, nie rozważaliśmy tego problemu na posiedzeniu komisji.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Pan senator Kieres.

Proszę bardzo.

Senator Leon Kieres:

Ja mam pytanie do obydwu panów sprawozdawców. Czy na posiedzeniu komisji analizowaliście państwo, jak sytuacja objęta tą ustawą regulowana jest w innych państwach, czy nie?

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: Właśnie.)

Senator Mariusz Witczak:

Nie, nie, Panie Senatorze, niestety, nie podejmowaliśmy tego tematu.

Senator Stanisław Piotrowicz:

Również w komisji praw człowieka nie analizowano tej kwestii.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Takiego problemu nie analizowano.

Dziękuję bardzo.

Pan senator Muchacki.

Senator Rafał Muchacki:

Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.

Chciałbym zadać pytanie panu senatorowi Piotrowiczowi.

Panie Senatorze, nie jestem prawnikiem, a pan jest wybitnym prawnikiem, dlatego proszę wybaczyć mi nieudolność języka prawnego. Proszę mi powiedzieć, czy ta ustawa konsumuje sytuację, z którą się spotkałem. Otóż jeden organ samorządowy, konkretnie marszałek, przekazuje staroście pieniądze na konkretny cel inwestycyjny, na szpital, który podlega temu staroście. Starosta przez pięć miesięcy tworzy umowę, po pięciu miesiącach przedstawia ją dyrektorowi szpitala i każe mu te pieniądze wydać do końca roku. Dyrektor nie wydaje tych pieniędzy, bo nie jest w stanie tego zrobić, i musi milion niejako zwrócić, po czym w następnym roku już z własnych pieniędzy musi ten milion dołożyć. Czy to jest naruszenie prawa, czy nie? De facto pieniądze nie opuściły budżetu, na ten konkretny cel nie zostały wydane, ale w efekcie na coś innego zostały wydane. Czy jest to rażące naruszenie prawa, czy nie, a jeżeli tak, to kto kogo i gdzie ma podać do sądu? Dla mnie jest to sytuacja dość ciekawa z punktu widzenia tej ustawy. Czy ta ustawa obejmuje tę sytuację? Dziękuję bardzo.

Senator Stanisław Piotrowicz:

Jestem przekonany, że ta ustawa nie będzie miała zastosowania do takiego przypadku. Tak jak już wcześniej powiedziałem, rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w określonym trybie, który przewiduje art. 6. To jest pierwsza sprawa. Sprawa druga. Musi zostać wypłacone odszkodowanie, a więc musi powstać szkoda w mieniu podmiotu. To jest kolejny problem. Odszkodowanie musi zostać wypłacone. Dopiero wtedy pracodawca będzie zobowiązany zawiadomić prokuraturę, by ta wytoczyła powództwo. W gruncie rzeczy o to w tej ustawie chodzi. Chodzi o to, żeby wyegzekwować pieniądze od funkcjonariusza, który podjął decyzję z rażącym naruszeniem prawa.

Ja jeszcze wrócę do pytania pana senatora Paszkowskiego, do art. 5 ust. 2. Wydaje mi się, że terminy "rażące naruszanie prawa", "zawinione działanie lub zaniechanie funkcjonariusza publicznego" to są określenia bardzo bliskie pojęciom występującym na gruncie prawa karnego. W moim przekonaniu cały czas mamy tu do czynienia z pomieszaniem wielu porządków prawnych.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dziękuję bardzo.

Projekt tej ustawy został wniesiony przez posłów. Tak?

Proszę bardzo.

Senator Grzegorz Wojciechowski:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Panowie Senatorowie!

Z odpowiedzi, które zostały mi udzielone, wynika, że nie bardzo wiadomo, jak ta ustawa będzie działać, chociażby w przypadku funduszy unijnych nie wiadomo, czy będzie się to odbywało na podstawie książki procedur, czy na podstawie przepisów ustawy, które niewątpliwie są ze sobą sprzeczne.

Chciałbym zapytać o jeszcze jedną sprawę. Powstaje szkoda, ktoś jedzie samochodem, wjeżdża w dziurę, urywa sobie koło, powstaje szkoda. Występuje on do właściciela drogi o odszkodowanie. Okazuje się, że właściciel drogi jest ubezpieczony i ten ktoś otrzymuje odszkodowanie od ubezpieczyciela. Czy w tej sytuacji odszkodowanie zostało wypłacone, czy nie zostało wypłacone? Ono zostało wypłacone, ale nie ze strony organu.

Senator Mariusz Witczak:

Panie Senatorze, mam wrażenie, że ten przypadek nie mieści się w zakresie tej ustawy, prawnicy to rozstrzygną...

(Senator Grzegorz Wojciechowski: Jeżeli zatem...)

Chcę powiedzieć jasno, że dzisiaj niezwykle trudno jest nam, nawet panu senatorowi Piotrowiczowi, który jest prawnikiem, rozstrzygać w odniesieniu do każdej wyabstrahowanej sytuacji. Nie jesteśmy sądem, nie jesteśmy tu od tego, żeby rozstrzygać. My omówiliśmy zakres ustawy.

Jeśli zaś chodzi o książkę procedur, to mam wrażenie, że ona nie jest prawem, aktem prawnym. Gdy mówimy o rażącym naruszeniu prawa, to mamy na myśli akty prawne, ustawy, kodeksy. Mam wrażenie, że książka procedur się tu nie mieści, poza tym są inne formy odpowiedzialności.

(Senator Grzegorz Wojciechowski: Ale są różnice między prawem...)

Są tu inne formy odpowiedzialności, ale o szczegółach powie oczywiście pan minister.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Proszę bardzo.

Senator Grzegorz Wojciechowski:

Należy zatem przyjąć, że jeżeli organ jest ubezpieczony, to ta ustawa nie ma zastosowania. Tak to rozumiem. Wystarczy, że organ się ubezpieczy, i ta ustawy po prostu nie działa. Tak? Tak to zrozumiałem.

Senator Mariusz Witczak:

Nie, nie. Panie Senatorze, z tej ustawy jasno wynika, że jeżeli zostanie wypłacone odszkodowanie ze Skarbu Państwa albo z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, to wtedy uruchamia się ten cały mechanizm.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Ubezpieczyciel występuje z regresem, w tym momencie wypłacane jest odszkodowanie i tu sprawa się kończy.

Proszę bardzo.

Senator Grzegorz Wojciechowski:

Komu w takim razie płaci się te dwanaście...

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: W tym momencie...)

Panowie powiedzieli, że to jest rodzaj odszkodowania. Komu się płaci te dwanaście wynagrodzeń?

Senator Mariusz Witczak:

Panie Senatorze, to jest ustawa o odpowiedzialności urzędników. Gdy urzędnik dopuszcza się rażącego naruszenia prawa, to ponosi za to odpowiedzialność. W obecnym prawodawstwie istnieje, o czym pan senator wcześniej mówił, możliwość karania czy dochodzenia roszczeń do trzykrotności, więc to nie jest zjawisko kompletnie nowe czy wcześniej niespotykane.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dziękuję bardzo.

Projekt tej ustawy został wniesiony przez posłów. Do prezentowania stanowiska rządu w toku prac parlamentarnych został upoważniony wiceminister sprawiedliwości, pan Zbigniew Wrona.

Proszę bardzo, Panie Ministrze.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Wysoki Senacie!

Projekt jest poselski i rząd opracował stanowisko rządu w sprawie tego projektu, które zostało przyjęte. Jest to stanowisko pozytywne i takie tutaj przedstawiam.

Chcę tylko w związku z tymi pytaniami i wątpliwościami, które były tutaj przez państwa senatorów podnoszone, podkreślić, że tak jak tutaj była mowa, zresztą bardzo precyzyjnie wyjaśniał to między innymi pan senator Piotrowicz, ta ustawa dotyczy wyłącznie tych szkód, które są wywołane wydaniem decyzji administracyjnej albo bezczynnością. Zatem może nieuzasadniony jest ten zarzut czy ta obawa, że urzędnicy nie będą podejmować decyzji, bo z tytułu tej ustawy mogą również odpowiadać, jeżeli nie podejmą decyzji, czyli będą po prostu bezczynni. Tak można to wyjaśnić i bronić tej ustawy, odwołując się do tych przepisów.

Nie podlegają tej ustawie wszystkie takie czyny naganne, jak na przykład zawinione spowodowanie wypadku drogowego i zniszczenie mienia w postaci samochodu. One podlegają ogólnemu reżimowi kodeksu pracy i oczywiście posiłkowo również kodeksu cywilnego, ale z tym ograniczeniem z kodeksu pracy, że jest to odpowiedzialność do trzykrotności w wypadku winy nieumyślnej, a w przypadku winy umyślnej - bez ograniczeń, czyli do wysokości realnie poniesionej przez Skarb Państwa czy też samorząd szkody. Ta ustawa nie tworzy nowych podstaw odpowiedzialności ani Skarbu Państwa, ani samorządów, tylko tworzy podstawę prawną, więcej nawet, nie tylko podstawę prawną, ale prawny obowiązek, żeby Skarb Państwa - też była o tym mowa - dochodził regresu od tego urzędnika, który zawinił, wydając taką decyzję administracyjną.

Jeżeli chodzi o pojęcie "rażącego naruszenia prawa", to przypominam, że bodajże art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, który określa podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, posługuje się tym pojęciem, a zatem jest to pojęcie nie z dziedziny prawa karnego, ale prawa administracyjnego. Musi być to również rażące naruszenie prawa stwierdzone bardzo precyzyjnie, art. 6 określa, w jakim trybie musi być stwierdzone to rażące naruszenie prawa. Wszystkie te przepisy posługują się tym pojęciem rażącego naruszenia prawa i komisja senacka słusznie wprowadza poprawki, które zmierzają do tego, żeby w dwóch przypadkach, w których nie było to wyraźnie powiedziane, było określone, że sąd musi stwierdzić, czy było to rażące naruszenie prawa, czy nie. Te poprawki komisyjne wyraźnie przewidują, że musi stwierdzić, czy to było rażące naruszenie prawa, czy nie. I wtedy dopiero otwiera się możliwość stosowania tej ustawy.

Podam tylko - właściwie to wszystko było już wyjaśnione, więc nie wchodzę w kwestie prawne - garść danych finansowych, statystycznych, które badaliśmy. Opracowując stanowisko rządu, zwróciliśmy się do wszystkich ministerstw o przedstawienie wysokości kwot wypłaconych z tytułu odszkodowań za działanie urzędników. I na przykład Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w 2008 r. wypłaciło ponad 2,5 miliona zł. Tu chodzi o szeroko rozumiany resort, więc mam na myśli nie tylko samo ministerstwo, ale również wszystkie służby podległe resortowi. Ministerstwo Infrastruktury wypłaciło 4,5 miliona zł, prawie 4,6 miliona zł. Takie są dane. Jednak muszę powiedzieć wyraźnie, że to są dane dotyczące w ogóle odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej przez urzędników tych resortów, nie ograniczają się one tylko do kwestii decyzyjnych. Ta ustawa zaś ogranicza swoje działanie wyłącznie do tych sytuacji, gdy jest decyzja administracyjna i na skutek tej decyzji będzie wypłacone obywatelowi czy też jakiejkolwiek osobie odszkodowanie, a urzędnik, wydając tę decyzję albo jej nie wydając, czyli zaniechując wydania, dopuścił się stwierdzonego prawem, zgodnie z procedurą, rażącego naruszenia prawa. I wydaje się, że te mechanizmy, że ten reżim odpowiedzialności wystarczająco chroni prawa tego urzędnika i nie wisi nad urzędnikami jakaś groźba, że każdy błąd, zła ocena dowodu... Mogą być decyzje wydane w dobrej wierze, ale błędne, i od tego jest postępowanie odwoławcze - zgodnie z konstytucją obowiązuje dwuinstancyjność - żeby korygować te błędy. To nie oznacza, że każda decyzja, która zostanie zmieniona czy uchylona w trybie instancyjnym, zaraz będzie powodowała tę odpowiedzialność urzędnika. Tak będzie tylko wtedy, gdy będzie to rażące naruszenie i, co więcej, zawinione. Co to znaczy "zawinione"? W kodeksie cywilnym, do którego tutaj się odsyła, bo ta ustawa nie reguluje pojęcia winy, ale odsyła do kodeksu cywilnego, też nie ma wyraźnego przepisu, który by winę definiował, ale jest bardzo bogate orzecznictwo i doktryna. Jak wiadomo, wina może być albo umyślna, albo nieumyślna. Jeśli jest umyślna, to wtedy bez ograniczeń co do wysokości można dochodzić tego regresu, w przypadku nieumyślności, która może polegać albo na niedbalstwie, albo na lekkomyślności, można będzie stosować tę ustawę i karę do wysokości dwunastu wynagrodzeń.

Panie Marszałku, ja tyle chciałem powiedzieć.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dziękuję bardzo.

Są pytania do pana.

Poproszę pana senatora Konopkę.

Senator Marek Konopka:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Panie Ministrze, nawiązując do własnych pytań kierowanych do senatorów sprawozdawców, chciałbym poprosić o wyjaśnienie pewnej sytuacji. Oczywiście kierownik jednostki administracyjnej, który wypłacił odszkodowanie, składa zawiadomienie do prokuratury. Jednocześnie ten poszkodowany również występuje do sądu o wszczęcie postępowania. Czy toczą się dwa równoległe postępowania, czy w tym momencie któryś z organów się wycofuje?

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona:

Już odpowiadam. W świetle tego, co mamy w tej ustawie - jeszcze raz podkreślam, że jest to projekt nie rządowy, lecz poselski, ale rząd go popiera - nie mogą się toczyć dwa postępowania o to samo odszkodowanie, przy czym jeżeli prokurator prowadzi postępowanie wyjaśniające, to ono nie blokuje postępowania, które by ewentualnie wytoczył przed sądem cywilnym zainteresowany, absolutnie nie ma tutaj żadnej przeszkody. Ale gdyby prokurator w wyniku tego postępowania wyjaśniającego doszedł do wniosku, że należy wytoczyć powództwo, to je wytacza przed sądem cywilnym, przy czym są to dwie różne sprawy, bo obywatel właściwie nie mógłby wytoczyć tego powództwa, dopóki poszkodowany nie uzyskałby wypłaty odszkodowania, gdyż sekwencja jest taka - zresztą pan senator Piotrowicz o tym dokładnie mówił - że najpierw musi być wypłacone odszkodowanie poszkodowanemu, żeby można było w ogóle mówić o dochodzeniu regresu od urzędnika. Ta ustawa nie tworzy nowych podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa czy też samorządów wobec pokrzywdzonych, ta ustawa jedynie stwarza obowiązek prawny i pewne ramy proceduralne dochodzenia regresu od tego urzędnika, który zawinił przy wydawaniu decyzji albo zawinił swoją bezczynnością. Ale najpierw musi być wypłacone to odszkodowane, ono może być wypłacone albo w wyniku wyroku, albo w wyniku ugody.

Była tutaj wątpliwość, gdzie się stwierdza to rażące naruszenie w przypadku ugody. To też bardzo precyzyjnie pan senator Piotrowicz... Właściwie, Panie Senatorze, pan był przeciwko tej ustawie, ale pan to tak precyzyjnie objaśnił, że się utwierdziłem w przekonaniu, że pozytywne stanowisko rządu jest słuszne. Więc najpierw musi być...

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: A, to Piotrowicz musi wyjaśnić, dlaczego jest przeciwny.)

...ta sekwencja wypłaty odszkodowania... przepraszam, to stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i to musi być decyzja albo wyrok sądowy, bo to wynika z art. 6.

(Senator Bohdan Paszkowski: Lub ugoda.)

Nie, jak pan senator Piotrowicz powiedział, dopiero później następuje żądanie wypłaty odszkodowania. Mamy wyrok lub decyzję administracyjną, o której mowa w art. 6, tam jest ileś punktów, które mówią, w jakim trybie musi być stwierdzone rażące naruszenie prawa; w art. 6 jest jedenaście punktów. I jeżeli zachodzi któraś z tych sytuacji, czyli w trybie przewidzianym procedurą, czy to w k.p.a., czy w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy w ordynacji podatkowej, zostanie stwierdzone rażące naruszenie prawa i zostanie wypłacone odszkodowanie, to wtedy Skarb Państwa ma obowiązek zareagować. Nie będzie można stwierdzić, jak to może mieć miejsce dzisiaj, że wypłaciliśmy odszkodowanie i możemy spuścić zasłonę milczenia, nic więcej nie będziemy w tej sprawie robić. Nie będzie można tej sprawy pod dywan zamieść, tylko trzeba będzie niestety dla urzędnika, który zawinił, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, i to prowadzone przez prokuratora, czy zachodzą podstawy do żądania odszkodowania.

Pierwsza czynność to stwierdzenie w trybie decyzji rażącego naruszenia prawa, druga czynność to wypłacenie odszkodowania. Dopiero wtedy będzie możliwość żądania od urzędnika regresu.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dobrze.

Poproszę pana senatora Banasia.

Senator Grzegorz Banaś:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Właśnie stwierdziłem, że już nic nie rozumiem z wyjaśnień, które przed chwilą złożył tutaj pan minister. Mam do pana ministra wiele szacunku, bo rzeczywiście jest niezwykle kompetentny, i znam go od jakiegoś czasu...

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona: Dziękuję.)

Panie Ministrze, to chyba można tak skomentować: im bardziej sprawa jest zawikłana, im większy galimatias... Bo tak naprawdę chyba nie chodzi o to, żeby coś załatwić, tylko o to, żeby te procedury bardzo elegancko wybrzmiały. Pan pewnie potrafi zrobić tak, żeby to wybrzmiało, ja nie. Zapytam więc raz jeszcze o to, o co pytałem sprawozdawcę komisji. To jest sytuacja, która dzieje się na naszych oczach... Raz jeszcze powiem, o co chodzi. Chodzi o autostradę A1, a dokładnie o 19 km tej autostrady. Prace nad nią zatrzymały z powodu procesu sądowego, jaki wytoczył wykonawca, który powtórnie wygrał przetarg. Żądanie odszkodowania ze strony podmiotu, który realizuje tę inwestycję powtórnie, bo okazało się, że zastrzeżenia, które wnosił urzędnik państwowy... Mówiąc urzędnik, mówię oczywiście skrótowo, bo chodzi o Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Dyrekcja bowiem uparła się, że projekt mostu, który miał zostać tam zbudowany, jest dobry, a wszyscy biegli, łącznie z tym, którego powołał później minister infrastruktury, stwierdzili, że ten most jest niestety zaprojektowany niezgodnie ze sztuką budowlaną. W związku z tym odszkodowanie w wysokości 1,1 miliarda zł... Pan mówił przed chwilą, że w ubiegłym roku łączna suma odszkodowań wynosiła mniej więcej 10 milionów zł... Ja mam takie pytanie. Bo to są kwoty horrendalne i w konsekwencji stosowania tej ustawy mogą dotyczyć wręcz pojedynczego urzędnika. Ja myślę, tak po prostu, po inżyniersku, że chodziło być może o ministra infrastruktury, a na pewno o dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, który z uporem maniaka trzymał się wersji, że ten most da się zbudować. Okazało się jednak, że się nie da. I to będzie kosztowało 1,1 miliarda zł.

Pan mówił o tym, że to sąd musi stwierdzić rażące naruszenie...

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona: Tak.)

(Senator Stanisław Jurcewicz: No dobra, ale...)

Nie musi pan słuchać, może pan po prostu wyjść.

(Senator Stanisław Jurcewicz: Ale nie pan jest od rozkazywania...)

Pan też nie.

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: Pytanie powinno trwać nie dłużej niż minutę.)

(Senator Stanisław Jurcewicz: Tak regulamin mówi.)

A ile pan marszałek pozwoli, to będę konkludował.

Niech pan, Panie Ministrze, postara się mi wyjaśnić, w jaki sposób będzie funkcjonować ta ustawa wobec tej konkretnej sytuacji, która dzieje się na naszych oczach. Czy będziemy mieli możliwość obciążenia w jakiś sposób urzędnika? Czy ta ustawa daje jakiekolwiek możliwości realnych sankcji wobec urzędników, czy tylko i wyłącznie... Bo wydaje mi się, że jest to kolejna rzecz, która tylko stwarza przekonanie, że proszę bardzo, my wszyscy, a w szczególności rząd, działamy ku temu, żeby wam, obywatelom, upraszczać to i tamto, a tak naprawdę... No właśnie. Co?

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Jeszcze pan senator Szewiński.

Proszę bardzo.

Senator Andrzej Szewiński:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Panie Ministrze, czy w pana ocenie te pozytywne efekty, jakie mają być następstwem wprowadzenia nowych szczegółowych zasad dotyczących odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych ujętych w procedowanym projekcie nowego aktu prawnego, nie mogłyby być osiągnięte przez rozszerzenie już obowiązujących regulacji prawnych? To spowodowałoby uniknięcie pewnych deregulacji czy też zmian zapisów ustawowych w podstawowych aktach normatywnych, jakie będą musiały być wprowadzone w przypadku przyjęcia przedmiotowego projektu. Dziękuję.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dziękuję bardzo.

I pan senator Paszkowski.

Ja tylko prosiłbym o to, żeby tę minutę zachowywać...

Senator Bohdan Paszkowski:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Ja mam krótkie pytanie. Czy fakt, że przesłanką pociągnięcia do odpowiedzialności może być zaniechanie, nie spowoduje sytuacji, Panie Ministrze, że faktycznie odpowiadał będzie organ? Bo niezależnie od tego, jakie regulacje wewnętrzne są w danej instytucji, to organ jest odpowiedzialny za zaniechanie wydania decyzji. Wydaje decyzję nie konkretny pracownik, Iksiński, bo to jest kwestia wewnętrznej odpowiedzialności, tylko organ, czyli wójt, prezydent, zarząd na przykład powiatu, wojewoda, itd. Czy na gruncie tej ustawy nie doprowadzamy do sytuacji, że nastąpi bezwzględna odpowiedzialność organu? Chodzi mi o odpowiedzialność za zaniechanie wydania decyzji.

Mam jeszcze jedno pytanie związane z samą ideą tej ustawy. W uzasadnieniu przywołany był przykład Optimusa pana Kluski. Czy mógłby pan minister powiedzieć, co konkretnie w sprawie tych domiarów... Była też głośna sprawa firmy komputerowej z Wrocławia, ona się nazywała bodajże JTT, kiedy to okazało się, że domiar podatkowy został wymierzony, że tak powiem, bez umocowania prawnego, co orzekły po wielu latach sądy administracyjne. Co tam się stało? Czy nie jest tak, że jako uzasadnienie przytacza się okoliczności dotyczące przepisów, które na gruncie naszego prawa dałyby się ewentualnie wyegzekwować, ale po prostu tego prawa się nie stosuje? Ja się obawiam, że nie będzie wiadomo, jak stosować przepisy tej ustawy, chociażby z powodu przesłanki o konieczności zawinienia urzędnika. Dziękuję.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Proszę bardzo.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona:

W pytaniach poruszono cały blok zagadnień. Ja mogę powiedzieć, jak ja rozumiem przepisy tej ustawy, reprezentując pozytywne stanowisko rządu wobec tego projektu poselskiego.

Kwestia kazusu, o którym mówił pan senator Banaś. Nie jest mi znana dokładnie ta sprawa, mam tylko, powiedziałbym, ogólny jej zarys przed oczami. Jeżeli szkoda została wywołana wydaniem decyzji administracyjnej, na przykład pozwolenia na budowę, mimo że w sposób oczywisty nie można było jej wydać ze względu na istotne wady konstrukcyjne tego projektu... Bo prawidłowo rozumujący urzędnik, który poznał ekspertyzy i zasięgnął opinii inżynierów, musiał dojść do wniosku, że nie można decyzji pozwalającej na budowę mostu wydać. Jeżeli decyzja dotycząca pozwolenia na budowę zostanie uchylona albo też zostanie stwierdzona jej nieważność w jednym z trybów, o których mowa w art. 6, i zostanie stwierdzone, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, a Skarb Państwa zapłaci... Bo jest jeszcze pytanie, czy roszczenie, o którym pan senator mówi, przekraczające miliard zł, jest zasadne. Nie wiem, czy ta sprawa się już zakończyła, ale chyba nie. Oczywiście, można zgłaszać różne roszczenia i nic nie limituje zgłaszania roszczeń, poza opłatami sądowymi, które trzeba uiścić sądowi z własnej kieszeni, jak się wytacza pozew. Tak że nie wiemy, czy to roszczenie jest zasadne, w każdym razie gdyby się okazało, że ono jest zasadne, i przez Skarb Państwa zostałoby wypłacone odszkodowanie, to wtedy powstałaby możliwość żądania od urzędnika, który zawinił przy wydaniu tej decyzji, odszkodowania w maksymalnej wysokości dwunastu wynagrodzeń. Chyba że byłoby to spowodowane umyślnie z jakiś powodów, na przykład, nie wiem, urzędnik świadomie wydał wadliwą decyzję z powodu korupcji, to wtedy nie ma żadnych ograniczeń, można żądać tego regresu w wysokości szkody. Tak wygląda ta kwestia.

Jeżeli nie było decyzji administracyjnej, to tej ustawy się nie stosuje, no chyba że było zaniechanie.

(Senator Grzegorz Banaś: To co wtedy?)

No właśnie, jeżeli ta decyzja została uchylona lub stwierdzono jej nieważność w wyniku rażącego naruszenia prawa i zostało wypłacone odszkodowanie, to wtedy Skarb Państwa nie tylko może, ale jest zobligowany dochodzić od tego urzędnika regresu w wysokości do dwunastu wynagrodzeń.

Pan senator Szewiński pytał, czy nie dałoby się osiągnąć tego samego efektu poprzez rozszerzenie innych regulacji, które już są obecnie.

(Rozmowy na sali)

Ja powiem tak, ta ustawa w istocie nie jest niczym innym, jak tylko takim rozszerzeniem pewnych obowiązujących regulacji, bo rzeczywiście, o czym też była mowa dzisiaj, są pewne przepisy, które mogą być stosowane.

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: Ciii... Proszę o ciszę!)

Brakuje jednak doprecyzowania, że tutaj chodzi o to podwyższone odszkodowanie, a więc do dwunastu wynagrodzeń w przypadku rażącego naruszenia. No, dzisiaj nie jest to powiedziane i dzisiaj poruszamy się, zgodnie z kodeksem pracy, w ramach do trzech wynagrodzeń. Obecnie kodeks pracy nie limituje, nie uzależnia tego odszkodowania od tego, jaki to był rodzaj naruszenia prawa. A ta ustawa rozszerza właśnie te regulacje, ustanawia niejako regulację szczególną, że musi to być rażące naruszenie prawa. To jest krótka ustawa, zawierająca tylko siedemnaście artykułów, zresztą w kilku z nich się odsyła do innych przepisów, na przykład art. 4 odsyła do kodeksu cywilnego. A zatem to nie jest samoistna, wystarczająca, kompletna regulacja, tylko to jest regulacja właśnie niejako rozszerzająca to, co już istnieje w kodeksie pracy czy w kodeksie cywilnym.

I było jeszcze pytanie pana senatora Paszkowskiego dotyczące... To pytanie dotyczyło...

Panie Senatorze, niech pan przypomni, bo były trzy pytania...

(Senator Bohdan Paszkowski: Pierwsze pytanie dotyczyło tego, czy nie wprowadzamy tutaj bezwzględnej odpowiedzialności organu za zaniechanie.)

Tak, tak, już sobie przypominam.

Nie, no trzeba odróżnić dwie kwestie. Odpowiedzialność organu... Ta ustawa nie reguluje kwestii obowiązku zapłaty odszkodowania osobie poszkodowanej, bo to wynika z kodeksu cywilnego. Jeżeli władza publiczna, jakikolwiek jej organ, wyrządzi szkodę podczas wykonywania władzy publicznej, to wtedy na zasadach określonych w kodeksie cywilnym musi być wypłacone odszkodowanie. Tak? To jest art. 417 kodeksu cywilnego. A ta ustawa reguluje regres wobec tego pracownika, tego urzędnika, który zawinił. Czyli jeżeli organ w sposób niezgodny z przepisami mimo obowiązku powstrzymuje się od wydania decyzji, a obywatel czeka - na przykład przedsiębiorca, który uruchomił kredyt, ma środki finansowe, chce budować, realizować jakąś inwestycję, ale urzędnik mu nie wydaje pozwolenia na budowę, mimo że ma terminy określone w kodeksie postępowania administracyjnego, powinien wydać decyzję w ciągu miesiąca, a w sprawach skomplikowanych do dwóch miesięcy... I jeżeli urzędnik będzie przedłużał, to musi wytłumaczyć dlaczego, musi zawiadomić wnioskodawcę, że przedłuża ten termin i musi to uzasadnić. Powiem krótko, jeżeli urzędnik nie wydaje tej decyzji i obywatel się poskarży na bezczynność, a organ orzekający stwierdzi, że to jest rażąca bezczynność, rażące naruszenie prawa, to wtedy organ odpowiada, no, może nie tyle organ, co jednostka organizacyjna. To może być Skarb Państwa w przypadku administracji rządowej albo może to być jednostka samorządu terytorialnego, czyli gmina, powiat, województwo. A więc jednostka organizacyjna odpowiada względem tej osoby, która poniosła szkodę w wyniku bezczynności.

Ta ustawa dotyczy relacji pomiędzy jednostką organizacyjną, jednostką samorządu terytorialnego, czyli gminą, powiatem, województwem lub Skarbem Państwa, a jego urzędnikiem. Skarb Państw, gmina, powiat, województwo ma obowiązek zażądać odszkodowania od tego urzędnika, jeżeli stwierdzono rażące naruszenie prawa w wyniku bezczynności. Czyli to są dwie różne sprawy...

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Przepraszam bardzo, Panie Ministrze, ja tutaj pana nie zrozumiałem. Bo jeśli mamy do czynienia z zaniechaniem...

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona: Tak.)

...to w jakich warunkach zaniechanie jest rażącym naruszeniem, a w jakich jest zwykłym zaniechaniem?

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona:

No w takich warunkach, gdy urzędnik...

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: Kiedy jest rażącym naruszeniem prawa, a kiedy jest tylko naruszeniem prawa?)

Podałem przykład wydania pozwolenia na budowę. Jeżeli urzędnik ma rozpatrzyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i nie przeprowadza żadnych czynności, nie wyjaśnia sprawy, w ogóle jej nie bada, i upływa miesiąc - bo zgodnie z art. 36 czy 35 kodeksu postępowania administracyjnego urzędnik ma obowiązek wytłumaczenia się, dlaczego nie wydał tej decyzji w terminie miesiąca... Ma poinformować wnioskodawcę, że nie mógł tego uczynić, bo na przykład sprawa jest skomplikowana i musi jeszcze coś tam wyjaśnić. I jeżeli ma dane niezbędne do wyjaśnienia, do wydania decyzji, a tego nie czyni, no to jest to rażące naruszenie prawa.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dobrze, ale to według pana każde zaniechanie jest rażącym naruszeniem prawa?

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona: Nie każde, tylko...)

No to niech mi pan poda teraz przykład zaniechania, które nie jest rażącym naruszeniem prawa, tylko zwykłym naruszeniem prawa.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona:

No, rażące naruszenie prawa musi stwierdzić organ administracyjny w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

No, ale ten organ...

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona: Panie Marszałku...)

Przepraszam, no niech mi pan poda taki przykład, to ja uwierzę, że to jest możliwe, w przeciwny wypadku będę uważał, że tu jest totalna dowolność.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona:

Jeżeli urzędnik o jeden dzień przekroczy ten termin, no to trudno powiedzieć, czy to jest rażące naruszenie prawa, to by trzeba oceniać konkretny przypadek.

(Senator Leon Kieres: Każdy przypadek będzie indywidualnie oceniany.)

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: I każdy przez inną osobę.)

(Senator Leon Kieres: To prawda.)

Ale do sądu można z tym pójść.

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: Przepraszam, ale to jest zupełna dowolność w prawie.)

Ale ta ustawa tego nie reguluje.

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: Przepraszam bardzo, że się włączyłem.)

Ta ustawa nie reguluje pojęcia rażącego naruszenia prawa, bo odsyła tutaj do tych przepisów, które są zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy w przepisach ordynacji podatkowej, gdzie posłużono się pojęciem "rażące naruszenie prawa".

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dobrze. Dziękuję bardzo.

(Senator Bohdan Paszkowski: Panie Marszałku, ja jeszcze nie otrzymałem odpowiedzi na to konkretne pytanie...)

Tak, tak, przepraszam.

Senator Bohdan Paszkowski:

Pytałem, czy ktoś z urzędników poniósł odpowiedzialność również na gruncie, powiedzmy, majątkowym - bo przecież obecne przepisy taką możliwość dopuszczają - chociażby w sprawie pana Kluski, czyli Optimusa. Były też inne sprawy...

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona:

Prawdę mówiąc, ta sprawa nie jest mi znana, to znaczy ja nie badałem, czy ktoś poniósł odpowiedzialność. Panu senatorowi chodzi chyba o odpowiedzialność urzędnika skarbowego, tak? Ta sprawa nie jest mi znana, w sensie odpowiedzialności konkretnych osób, nie badałem tej sprawy.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dobrze.

(Senator Bohdan Paszkowski: Ale to nie jest uzasadnienie...)

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona: Ale to nie jest projekt rządowy, Panie Senatorze.)

(Senator Bohdan Paszkowski: Ja wiem...)

Dziękuję bardzo.

Pan senator Kieres.

Proszę bardzo, Panie Senatorze.

Senator Leon Kieres:

Panie Ministrze, ta ustawa w pewnej fundamentalnej sprawie przepisuje wręcz jeden z przepisów kodeksu pracy, art. 118 kodeksu pracy. Art. 118 kodeksu pracy mówi o odpowiedzialności pracownika za szkody wyrządzone w imieniu pracodawcy. I ten przepis został przepisany w art. 9 ust. 2 tej ustawy. W tym artykule chodzi o dopuszczenie się działania lub zaniechanie przez kilku funkcjonariuszy, no a w art. 118 kodeksu pracy mówi się o kilku pracownikach. Jeżeli kilku funkcjonariuszy dopuściło się działania lub zaniechania, wtedy ponoszą oni odpowiedzialność przy ustaleniu stopnia winy i przyczynienia się poszczególnych funkcjonariuszy do rażącego naruszenia prawa. Jeżeli tego się nie ustali, czyli jeżeli nie można ustalić stopnia zawinienia, to odpowiadają oni w częściach równych.

Innymi słowy - jeśli mogę, powołam się na pana nazwisko i mojego kolegi senatora Zientarskiego - gdybyśmy we trzech dopuścili się rażącego naruszenia prawa przez działanie lub zaniechanie, a nie można ustalić stopnia naszej winy, zawinienia, czyli przyczynienia się do tego działania lub zaniechania, to każdy z nas odpowiada w równych częściach. I choć taką sytuację można akceptować na gruncie prawa pracy, kodeksu pracy, to czy nie uważa pan, że przeniesienie tej instytucji żywcem na grunt odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariusza publicznego nie jest właściwe? Wynotowałem tu sobie różne hipotetyczne sytuacje, które mogą kryć się pod tym rozwiązaniem. Na przykład, jeśli można ustalić mój stopień zawinienia, ale innych dwóch panów nie, to jak wtedy to jest ustalane? Czy w 50% ja odpowiadam, a panowie po połowie, po 25%, składających się na drugie 50%?

W tym kontekście mam drugie pytanie, Panie Ministrze. Mianowicie majątkowa odpowiedzialność odszkodowawcza funkcjonariuszy publicznych jest związana między innymi - w art. 5 są te trzy przesłanki - z wykonywaniem władzy publicznej, czyli, jak mówią prawnicy, z imperium, a nie z dominium. Tak więc, bo były tutaj takie pytania, rzecz nie dotyczy stosunków cywilnoprawnych, tylko imperium, właśnie aktów władczych. Podejmowanie aktów władczych zwykle kojarzone jest z określonym organem, a najczęściej mamy organy jednoosobowe, ale mamy przecież również funkcję imperium, czyli wydawanie decyzji przez organy kolegialne, na przykład trzyosobowe składy orzekające Krajowej Izby Odwoławczej przy Urzędzie Zamówień Publicznych. Ja już pomijam to, że na tle tej ustawy będą duże kontrowersje, pytania, co to znaczy wykonywanie władzy publicznej i czy na przykład Krajowa Izba Odwoławcza jest sądem, a przecież sądy zostały wyłączone z tej odpowiedzialności. Bowiem urzędnik będzie ponosił odpowiedzialność za zaniechanie, ale sędzia, który przez pięć lat trzyma w biurku sprawę, a przez siedem lat prowadzi postępowanie, to - choć podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej i zostanie skazany, wyłączony, a nawet wyrzucony z zawodu - nie został jednak objęty tą ustawą.

Według mnie pojawia się tu następujące pytanie. Mianowicie w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pojęcie władzy sądowej jest ujmowane bardzo szeroko, nie odnosi się tylko do sądu, zaś ta ustawa nie mówi, co to znaczy wykonywanie władzy publicznej. Przez kogo jest ona wykonywana? Przez funkcjonariusza publicznego. I pytanie jest tutaj następujące: jeżeli decyzja wydawana jest przez organ dwu- czy trzyosobowy, to rozumiem, że jeżeli ten organ trzyosobowy... Na przykład byłem w zmowie z senatorem Zientarskim, a z kolei pan był - co jest oczywiście pewne - tą kryształową postacią w naszym trzyosobowym zespole. I my nie chcieliśmy tej sprawy szybko załatwić, pan był temu przeciwny, ale i tak decyzję wydaliśmy w trójkę z rażącą zwłoką, było tutaj zaniechanie. I jak w tej sytuacji będzie wyglądała nasza odpowiedzialność? Rozumiem, że wtedy będziemy musieli powiedzieć tak: członek zespołu, bardzo przeze mnie szanowany Zbigniew Wrona, był tym, który - chociaż sam organ działał ze zwłoką - wyraźnie dążył do załatwienia sprawy w ciągu trzydziestu lub sześćdziesięciu dni, no, Zientarski tam też troszeczkę chciał, ale pewnie ten Kieres, niegodziwiec, albo się lenił, w ogóle nie przychodził, albo ciągle miał jakieś wątpliwości i dlatego, zamiast w ciągu sześćdziesięciu dni, ta decyzja została wydana dopiero po roku czasu.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Proszę bardzo.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona:

Tak, można?

Kilka pan senator poruszył zagadnień, zresztą bardzo interesujących z prawnego punktu widzenia. Regulacja w art. 9 §2 kodeksu pracy - szczerze powiem, podzielając oczywiście zdanie pana senatora - nie jest łatwa do stosowania, a chodzi w niej o tę odpowiedzialność kilku osób. W takiej sytuacji każdorazowo trzeba ustalać stopień winy i przyczynienia się do powstania szkody. To nie jest łatwe zagadnienie, choć z całą pewnością zawsze będzie występować w przypadku organów kolegialnych, choć nie tylko w ich przypadku. Bowiem organ może być jednoosobowy, ale wina może być i tak podzielona, bo na przykład osoba uprawniona do podpisania decyzji, czyli do formalnego jej wydania, popełniła zaniechanie, choć również mógł się do tego przyczynić urzędnik, który był odpowiedzialny na przykład za przesłuchanie świadka, a z tym zwlekał, albo ten, który był odpowiedzialny za uzyskanie opinii, ekspertyzy.

(Senator Leon Kieres: Dokładnie, są decyzje, które możemy wydać tylko po zasięgnięciu opinii innego organu.)

Tak więc, niestety, każdorazowo trzeba ustalać, czy przyczynili się oni do tego w równym stopniu, a jeżeli tak, to oczywiście będą odpowiadać w częściach równych. Może być też jednak tak, że jeden przyczynił się bardziej, wtedy każdorazowo trzeba będzie to ustalać. Jest też norma, która mówi, że jeśli nie jest możliwe ustalenie tego, to wtedy następuje odpowiedzialność w częściach równych. Oczywiście należy tutaj założyć, że ten, który powinien być obciążony odpowiedzialnością, nie poczuwa się do niej i na pewno będzie udowadniał, że jego stopień przyczynienia się był zerowy albo znikomy, powołując się na pewne dowody. Ta norma funkcjonuje w kodeksie pracy od dziesiątków lat, jest też już dość dokładnie przeanalizowana zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Tak więc należałoby oczekiwać, że te same reguły zostaną przeniesione tutaj, na grunt tej ustawy, bowiem co do zasady mamy tutaj całkowicie analogiczną konstrukcję prawną.

Zresztą odpowiadając panu senatorowi Szewińskiemu, mówiłem, że właśnie ta ustawa niejako rozszerza już istniejące regulacje, że ona idzie dalej w pewnych kwestiach, do tej pory ograniczonych wyłącznie do urzędników, do wydawania decyzji administracyjnych albo do ich zaniechania. Ona idzie o krok dalej niż przewiduje to kodeks pracy, dlatego też, jak się wydaje, pewne konstrukcje mogą być przenoszone z kodeksu pracy do tej ustawy.

Jeżeli chodzi o problem organów kolegialnych, to nie mam żadnych wątpliwości, że trzeba będzie indywidualnie badać odpowiedzialność każdego z członków tych organów. Jeżeli okazałoby się, że jeden z członków organu kolegialnego nie ponosi żadnej winy, bo rzeczywiście dążył do wydania decyzji, a pozostali spowodowali tę zwłokę, to oczywiście będą odpowiadać tylko ci, którzy zawinili. To wynika z zasady winy, która została tu wyeksponowana w art. 5 w pkcie 2: rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem. Jeżeli ktoś nie zawinił, to oczywiście nie będzie ponosił odpowiedzialności.

Kwestia odpowiedzialności sędziów jest tematem odrębnym, ta ustawa tego absolutnie nie dotyczy. Zresztą byłoby to chyba absolutnie niekonstytucyjne, ponieważ, jak wiemy, wartością nadrzędną przy orzekaniu sądowym jest niezawisłość - aczkolwiek pan profesor, pan senator wspomniał tutaj o jednym z mechanizmów jednak egzekwowania wykonywania obowiązków przez sędziów, jaką jest odpowiedzialność dyscyplinarna.

Panie Marszałku, dziękuję. Nie wiem, czy jeszcze...

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Pan senator Wojciechowski.

Senator Grzegorz Wojciechowski:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Panie Ministrze!

Wrócę do metody wydawania decyzji dotyczących środków unijnych, która to odbywa się na podstawie procedur. Jeżeli urzędnik, wydając taką decyzję, według procedury jest zobowiązany do wydania jej z użyciem systemu informatycznego, a przez pół roku nie ma tego systemu, to, zgodnie z przepisem ustawy, powinien wziąć długopis i taką decyzję napisać ręcznie. Jednak tego mu zrobić nie wolno z uwagi na umowę o pracę. Kto w takiej sytuacji ponosi odpowiedzialność? Czy ten urzędnik, który nie wziął długopisu i nie napisał tej decyzji, a za co nie został wyrzucony z pracy, czy ten prezes czy też dyrektor, który nie uruchomił systemu informatycznego? Oczywiście, procedura jest prawem powielaczowym i nie może być wzięta pod uwagę przez sąd, jednak tutaj został przekroczony termin i to w sposób rażący. Kto więc ponosi za to odpowiedzialność?

Moje drugie pytanie dotyczy ubezpieczenia. Jeżeli na przykład starostwo jest ubezpieczone od szkód związanych z niewyremontowaniem drogi, to jeżeliby przyjąć, że podjęcie decyzji o nieremontowaniu tej drogi, było decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Bo może tak się zdarzyć, tak może to określić sąd. Starostwo jest ubezpieczone, więc nie poniosło żadnej szkody. Ta suma nie znajdzie się wśród kwot, które pan minister wymieniał, bo to było ubezpieczenie. Czy w związku z tym urzędnik również będzie za to odpowiadał? Czy nie jest to forma obejścia dotychczasowego prawa, tak że według dotychczasowych przepisów by za to odpowiadał, a teraz już nie będzie?

I trzecie pytanie: co z przepisami, które do tej pory obowiązują? Z tego, co wiem, nie zostają uchylone. Czy mogą być stosowane albo jedne albo drugie, czy jest tutaj wybór? A jeżeli jest wybór, to na jakiej podstawie? Czy podstawą może być na przykład losowanie, czy też będą to jakieś inne względy formalne? Dziękuję bardzo.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Proszę bardzo.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona:

Może zacznę od pytania trzeciego, bo to będzie chyba najprostsza odpowiedź. Art. 3 to reguluje: odpowiedzialność funkcjonariusza publicznego na zasadach określonych w ustawie - to znaczy w tej ustawie - wyłącza przewidzianą w przepisach odrębnych odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego wobec podmiotu odpowiedzialnego za szkodę wyrządzoną tym samym działaniem lub zaniechaniem. A zatem nie ma tutaj takiego zbiegu, którego by się nie dało wyeliminować, bo jeżeli w zakres zastosowania wchodzi ta ustawa, to wtedy reżim na przykład kodeksu pracy nie jest stosowany, dlatego że właśnie ta ustawa przewiduje szczególny reżim odpowiedzialności, podwyższony zresztą w sensie dotkliwości finansowej do dwunastu odszkodowań, czyli żadnego... To jest rozstrzygnięte w art. 3, jeśli jest kolizja.

Co do kwestii tego ubezpieczenia, warunkiem regresu wobec winnego urzędnika jest poniesienie szkody przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego. A więc musi być poniesiona szkoda. Jeżeli szkody nie ma, to oczywiście tej odpowiedzialności nie będzie, bo ta ustawa ma służyć tylko temu, żeby Skarb Państwa nie musiał sam płacić takich odszkodowań, żeby dało się przynajmniej w części ściągnąć je potem od urzędnika, który w sposób rażący naruszył prawo.

Jeżeli chodzi o decyzje związane z procedurami unijnymi, to oczywiście to rażące naruszenie prawa jest oceniane w świetle przepisów powszechnie obowiązujących, czyli procedur administracyjnych i prawa materialnego, bo rażące naruszenie...

(Senator Grzegorz Wojciechowski:  Jest określone w KPA.)

No właśnie KPA to jest procedura administracyjna.

Rażące naruszenie prawa może polegać zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, czyli w tym wypadku kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów szczególnych, bo ustawy mieszczące się w szeroko rozumianym obszarze prawa administracyjnego bardzo często zawierają normy szczególne wobec KPA. KPA jest taką bazą, która jest stosowana, o ile dana ustawa nie reguluje jakiejś kwestii odmiennie. Tak czy inaczej chodzi tutaj o procedurę. I nie może być rażąco naruszana ani procedura określona w KPA, ani ta określona w innych przepisach powszechnie obowiązujących. A rażące naruszenie prawa musi być oceniane przez pryzmat prawa materialnego, i tu ten przykład niewydania pozwolenia na budowę mimo istnienia ku temu wszystkich przesłanek albo odwrotnie - wydania pozwolenia mimo że absolutnie nie można było go wydać, bo warunki konstrukcyjne jakiegoś obiektu budowlanego nie spełniały, powiedzmy, norm technicznych. A więc zarówno procedura, jak i prawo materialne są badane pod tym kątem, czy nie nastąpiło rażące naruszenie prawa.

Co do procedur, o których pan senator mówił, to jeżeli one nie mają statusu prawa powszechnie obowiązującego, są raczej tylko pewną pomocą, ale ocenia się to przez pryzmat przepisów powszechnie obowiązujących. Jeżeli przepisy unijne są tym prawem twardym, które może być i powinno być stosowane bezpośrednio na mocy konstytucji jako część wewnętrznego polskiego porządku prawnego, to oczywiście również naruszenie przepisów unijnych może być podstawą oceny, że nastąpiło rażące naruszenie prawa.

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: Teraz pani senator Zając...)

Jeszcze ja chciałbym dokończyć.

Czy odpowie urzędnik, który nie wydał decyzji, czy też kierownik urzędu, który nie zapewnił warunków do ich wydania? Otóż jeżeli obaj zawinili... To znaczy jeżeli urzędnik miał obowiązek wydania decyzji mimo braku tego systemu informatycznego, to oczywiście będzie za to odpowiadał, ale niezależnie od tego będzie można postawić zarzut również temu, który jest kierownikiem urzędu i nie stworzył warunków niezbędnych do wydania decyzji.

(Senator Grzegorz Wojciechowski: Na podstawie tej ustawy?)

Tak, bo jeżeli chodzi o zaniechanie... Oczywiście znowu muszą być spełnione warunki, to znaczy musi być stwierdzone to rażące naruszenie prawa i musi być wypłacone odszkodowanie. No i wtedy można zażądać zwrotu przynajmniej części tego odszkodowania przez urzędnika, jak i...

(Senator Grzegorz Wojciechowski: A jeśli nie brał udziału w wydaniu tej decyzji?)

Nie musi brać udziału bezpośrednio, bo ta ustawa - o tym też już była mowa - nie dotyczy wyłącznie tych osób, które się podpisują na decyzji jako upoważnione do jej wydania, ale również wszystkich tych, którzy jakkolwiek uczestniczyli w postępowaniu. Na przykład może to być pracownik, który schował akta albo wyniósł je z urzędu i w ten sposób uniemożliwił zakończenie sprawy. To też jest naruszenie obowiązków pracowniczych i jeżeli w wyniku takiego działania nastąpi rażące zaniechanie, to w mojej ocenie ta ustawa mogłaby być stosowana.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dziękuję bardzo. Pani senator Zając.

Senator Alicja Zając:

Z toku naszej dyskusji, jak się wydaje, wynikać by mogło, że w Polsce powszechne jest wydawanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sądzę, że tak nie jest i dlatego chciałabym zadać pytanie w troszeczkę innej materii. Przyjmijmy, że w toku postępowania prowadzonego przez prokuratora nie znajduje on podstaw do wytoczenia powództwa. Pracownik urzędu, funkcjonariusz publiczny, ma prawo do ochrony dobrego imienia. Czy w przypadku, kiedy po długo trwającym postępowaniu wyjaśniającym nie przedstawiono przeciwko niemu żadnych dowodów, może on wystąpić o odszkodowanie w ramach obrony swojego dobrego imienia, zwłaszcza w sprawach dużej rangi, nagłośnionych medialnie, kiedy został przedstawiony w złym świetle? A jeśli tak, to do kogo on występuje o odszkodowanie - do Skarbu Państwa czy do swojego przełożonego? Czy w ogóle to było rozważane? Pytam dlatego, że to jest, jak mi się wydaje, ważne. I musimy jednak rozważyć też drugą możliwość, nie tylko to, że się karze, ale również to, że można wziąć w obronę niesłusznie podejrzanych o rażące naruszenie prawa. Dziękuję.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dziękuję bardzo.

Pan senator Bender.

Senator Ryszard Bender:

Panie Ministrze, czy pan dostrzegł, że rekomendując nam projekt ustawy, nad którym debatujemy, jednocześnie pomniejszył pan jej znaczenie? Powiem więcej: zdeprecjonował pan ten projekt ustawy. Dlaczego? A dlatego, że pan sam stwierdził, iż on nie zawiera właściwie nic nowego - i chyba rzeczywiście tak jest - poza tym, że będzie odpowiedzialność do dwunastokrotności kwoty wynagrodzenia, a nie do wysokości wynagrodzenia trzymiesięcznego, jak było dotąd. Nie jestem co prawda prawnikiem, ale myślę, że wszystkie pozostałe zmiany nie są chyba ogromne. W związku z tym właściwie to nie jest rekomendowanie, tylko de facto deprecjonowanie. I to sprawia, że istotnie trudno nam będzie głosować za ustawą, która ma jedynie, jak pan powiedział, rozszerzyć... Po co rozszerzać nową ustawą? Czy nie lepiej było zrobić nowelizację? Nie mnóżmy bytów, w tym również legislacyjnych - tak mi się wydaje - bo i po co. I tak jest zatrzęsienie przepisów, zwłaszcza ustaw. Nawet dzisiaj ktoś mi powiedział, że jest coraz mniej rozporządzeń, bo ministrowie boją się je wydawać, i wszystko się załatwia ustawami. Nie mnóżmy tych bytów legislacyjnych. W średniowieczu filozofowie dbali, żeby tak się nie działo na polu filozoficznym, była zasada tak zwanej brzytwy Ockhama, która nakazywała ciąć te byty. Spróbujcie państwo znaleźć taką brzytwę i niech rząd chroni nas przed nadmiarem takich różnych legislacyjnych rozszerzeń, bo to właściwie jest tylko powtarzanie w kółko tego samego, a później następuje gubienie się w tych drobiazgach - zwłaszcza gubią się ludzie spoza kręgów prawniczych - jakie nam państwo w tych rozszerzeniach serwujecie.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dziękuję bardzo.

Jeszcze pan senator Banaś. Proszę bardzo.

Senator Grzegorz Banaś:

Dziękuję uprzejmie, Panie Marszałku.

Panie Ministrze, ja bym wrócił raz jeszcze do tego pojęcia, które tak bardzo często pan przytacza, czyli rażącego naruszenie prawa i kwestii znalezienia pewnej granicy. Pan mówił o tym, że już w innych przepisach prawnych to pojęcie zostało w pewien sposób zdefiniowane. Więc moje pytanie jest takie: czy te definicje, które są zewnętrzne w stosunku do tej ustawy - no, ja nie wiem, to chyba jest jakieś lex specialis w stosunku do kodeksu cywilnego - są jakby do implementacji, czy też doktryna będzie kształtowała zupełnie na nowo pojęcie rażącego naruszenia prawa? I pozwoli pan, że zilustruję te swoje wątpliwości pewnym przykładem z mojego województwa, województwa świętokrzyskiego. Oto okazuje się, że wszystkie procedury administracyjne dotyczące budowy drogi - mówię tu o drodze S7 od północnej granicy województwa świętokrzyskiego do Skarżyska, tu siedzi pan senator Okła, który jest mieszkańcem tego pięknego miasta - zostały już rozstrzygnięte, ogłoszono przetarg tak naprawdę na realizację inwestycji i ten przetarg w tej chwili został jakby zresetowany pod, tak to nazwijmy, pozorem czy też z powodu niemożności znalezienia środków finansowych na realizację tej inwestycji. Czyli w tej chwili narażamy się na to, że będą procesy o odszkodowanie ze strony tych osób, które już wystąpiły w tym przetargu, bo przecież one musiały zaproponować pewien projekt budowlany, musiały ponieść koszty et cetera, et cetera. Jak pan właśnie tego typu zdarzenia odniesie do tej ustawy, nad którą w tej chwili procedujemy?

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dziękuję bardzo.

Proszę bardzo.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona:

Może zacznę od tego ostatniego pytania. Jeżeli tam była wydana decyzja administracyjna i zostało wypłacone odszkodowanie, ktoś poniósł szkodę...

(Senator Grzegorz Banaś: Jeszcze nie.)

To tej ustawy jeszcze do tego się nie stosuje. Dopiero wtedy, kiedy jest decyzja administracyjna, w wyniku tej decyzji ktoś poniósł szkodę i temu komuś, kto poniósł szkodę, zostało wypłacone odszkodowanie, otwiera się przestrzeń stosowania tej ustawy.

Odpowiadając panu senatorowi Benderowi...

(Senator Grzegorz Banaś: Ale przepraszam, jeszcze temat tego zaklęcia, tak to nazwijmy, czyli...)

A, rażące naruszenie. Nie ma nigdzie definicji, jest to pojemne określenie, ale zostało ono bardzo dokładnie wyjaśnione w komentarzach do...

(Senator Ryszard Bender: Dobrze mówi senator Banaś, to jest zaklęcie.)

...wielu ustaw, które tym pojęciem się posługują, prawo często się posługuje takimi określeniami ogólnymi. Inaczej musiałoby... No, nie napisalibyśmy takiej ustawy, która miałaby za zadanie zdefiniować wszystkie możliwe przypadki rażącego naruszenia prawa, ale istnieją procedury, które umożliwiają stwierdzenie tego faktu w sposób sprawiedliwy, chronią prawa obywatela. Jeżeli obywatel urzędnik uważa, że nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, to może to udowadniać przed organem, który o tym orzeka. Tak więc to wynika z komentarzy do tych ustaw i z bardzo bogatego orzecznictwa dotyczącego pojęcia rażącego naruszenia prawa.

Pan senator Bender...

(Senator Ryszard Bender: Lepiej nowelizować.)

Myślę, że musi być jednak ta ustawa ze względu na fakt, że ona dotyczy funkcjonariuszy publicznych. W kodeksie pracy nie bardzo jest miejsce na tego typu regulacje, ponieważ to jest raczej prawo administracyjne, gdyż chodzi tu o urzędników. Dlatego też jest ta nowa ustawa. Ona nie jest...

(Senator Ryszard Bender: Pracowników publicznych, pan senator powiedział...)

Ona nie jest zresztą, tak jak powiedziałem, objętościowo zbyt duża, ponieważ rozwija pewne regulacje. Jednak według mnie, i to też mówiłem, jest zasadnicza różnica między systemem, w którym można zamieść sprawę pod dywan i nie dochodzić niczego, mimo że Skarb Państwa albo gmina poniosły wielkie szkody...

(Senator Ryszard Bender: Ale są przepisy, które to regulują.)

...a systemem, który wprowadza obowiązek rzetelnego wyjaśnienia tej sprawy przez prokuratora. I to jest istotne novum ustawowe, o czym zresztą mówiłem. Ta regulacja dotyczy nie relacji pomiędzy Skarbem Państwa a osobą poszkodowaną, tylko relacji pomiędzy Skarbem Państwa a jego urzędnikiem.

I kwestia... Właśnie, nie mogę sobie... Jaka jeszcze była? Kto jeszcze...

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: Pani senator Zając pytała.)

(Senator Alicja Zając: Urzędnik niesłusznie...)

A, właśnie, a tak, tak.

Ta ustawa tego nie reguluje, ale jeżeli chodzi o postępowanie wyjaśniające, to tutaj nie ma podstaw, aby kogokolwiek obciążać winą czy też przyklejać mu jakąś etykietkę nieuczciwego urzędnika z tytułu samego tego faktu, że prokurator bada, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa, czy nie. Tutaj nie ma procedury stawiania komuś jakiegokolwiek zarzutu. Prokurator bada tę sprawę, bada, czy w tej sprawie zostało rażąco naruszone prawo. Gdyby się wypowiadał w sposób kategoryczny, na przykład przed zakończeniem tego postępowania gdzieś publicznie się wypowiedział, że ta osoba jest winna tego rażącego naruszenia prawa, to oczywiście tak jak każdemu przysługuje jej roszczenie o ochronę dóbr osobistych i może swojego dobrego imienia dochodzić zarówno w aspekcie przeproszenia i sprostowania, jak i zadośćuczynienia finansowego, podstawy do tego stanowi art. 23 czy 24 kodeksu cywilnego. A jeżeli uważa, że krzywda jest poważna, to może również dochodzić ochrony w postępowaniu karnym - to jest przestępstwo zniesławienia. I oczywiście może to zrobić, gdyby na przykład prokurator, który prowadzi to postępowanie, inkryminował jej jakieś naganne zachowania i mówił o tym przed zakończeniem tego postępowania.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dziękuję bardzo.

Proszę, pan senator Wojciechowski.

Senator Grzegorz Wojciechowski:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Panie Ministrze!

Ostatnie pytanie w tym zakresie, do którego pan mnie trochę sprowokował, Panie Ministrze swoimi precyzyjnymi odpowiedziami. W związku z tym chciałbym czegoś się dowiedzieć. Tam jest użyte słowo "decyzji", które może być traktowane dwojako: jako słowo w liczbie mnogiej albo chyba dopełniacz w liczbie pojedynczej. Jeżeli ja wydałem na przykład dziesięć tysięcy decyzji obszarowych, bo biura powiatowe takie liczby decyzji wydają, z naruszeniem prawa, bo system nie działał, i sąd uznał, że jest tam 1% mojej winy... Decyzji jest dziesięć tysięcy, więc łatwo policzyć: te dwanaście miesięcy razy sto, czyli to będzie, jak rozumiem, wynagrodzenie, które otrzymuję w ciągu stu lat. Czy źle to zrozumiałem?

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona:

Górną granicą odszkodowania jest dwanaście wynagrodzeń miesięcznych i nie można jej przekroczyć, chyba że ktoś umyślnie spowodował szkodę.

(Senator Grzegorz Wojciechowski: Jeśli już raz zapłaciłem, to już więcej razy do końca życia nie zapłacę?)

Jeżeli powstała szkoda kogokolwiek, ten ktoś uzyskał odszkodowanie i prokurator stwierdzi, że nastąpiło zawinienie przez urzędnika w wyniku rażącego naruszenia prawa, to prokurator ma obowiązek wytoczyć powództwo do wysokości dwunastu wynagrodzeń. Ale jeżeli, tak jak pan senator mówił, stopień przyczynienia się był znikomy, no to oczywiście jest to kara adekwatna do stopnia przyczynienia się.

(Senator Grzegorz Wojciechowski: Czyli razy tysiąc...)

No ale każda z tych decyzji musiałaby być uchylona albo musiałaby być stwierdzona jej nieważność i musiałoby być stwierdzone przy tym uchyleniu, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Jeżeli w dziesięciu tysiącach przypadków ta sama osoba dopuściła się rażącego naruszenia prawa i spowodowała tym szkodę, to oczywiście odpowiada na zasadzie tej ustawy, a górną granicą odpowiedzialności jest dwanaście...

(Senator Grzegorz Wojciechowski: Za wszystkie decyzje, jakie...)

Za każdą odrębnie.

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: Za każdą odrębnie. To jest sto lat.)

Postępowanie...

(Poruszenie na sali)

No ale tak się... Oczywiście to jest przykład hipotetyczny, ale ustawa...

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: Tak to się wyjaśnia.)

...tego nie limituje, bo każda sprawa, która się kończy decyzją, jest odrębna.

(Wicemarszałek Zbigniew Romaszewski: Oczywiście.)

To jest odszkodowanie, które wynika z wydania konkretnej decyzji w konkretnym postępowaniu. Jeżeli jest dziesięć tysięcy postępowań, to może być dziesięć tysięcy szkód.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Nie, to tylko 1%, czyli sto. I tak starczy.

Panie Ministrze, ja mam ostatnie chyba pytanie, bo już więcej chętnych nie ma. Czy panu jest coś wiadomo na temat konsultacji ze związkami zawodowymi - bo jest to ustawa dotycząca bezpośrednio praw pracowniczych - czy też ta ustawa została podjęta z rażącym naruszeniem prawa?

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona:

Nie, to jest projekt poselski, więc nie wiem, z kim projektodawcy go konsultowali.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Dobrze. Dziękuję bardzo.

Proszę państwa, możemy jeszcze przystąpić do dyskusji i w ten sposób dzisiaj zakończyć sprawę.

Jako pierwszy o zabranie głosu proszony jest pan senator Szewiński.

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona: Czyli ja mogę się oddalić?)

Tak jest. Dziękuję bardzo.

Senator Andrzej Szewiński:

Teraz ja się tutaj popastwię.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Panie Ministrze!

Mimo pewnych wątpliwości, jakie zasiał w mojej głowie pan profesor senator Kieres, dotyczących jakości procedowanej ustawy, dziwię się, że w Izbie Wyższej tak dużo negatywnych opinii i słów krytyki zostało powiedzianych na temat nowelizacji, która w mojej ocenie powinna skutecznie wpłynąć na jakość działania urzędników. Przecież w naszym interesie jest, aby relacje urzędnik - obywatel były przyjazne, aby ten urzędnik nie był tym wilkiem, mówiąc kolokwialnie. Ja jestem gorącym orędownikiem twierdzenia, iż urzędnik publiczny powinien służyć obywatelowi, a nie odwrotnie. Powinien skutecznie wykorzystywać odpowiednie instrumenty prawne i wykazywać się dobrą wolą. Projektodawcy tego aktu prawnego wyszli, w mojej ocenie, naprzeciw oczekiwaniom obywateli, przyświecała im intencja wyeliminowania przypadków hamujących rozwój polskiej przedsiębiorczości. Chyba wszyscy mamy świadomość tego, iż w przeszłości liczne błędne decyzje administracyjne bardzo często doprowadzały prywatne firmy, przedsiębiorstwa, przedsiębiorców do strat finansowych, a często nawet na skraj bankructwa, czego następstwem była utrata miejsc pracy oraz mniejsze wpływy do budżetu z tytułu odprowadzania podatków. Oczywiście mam świadomość tego, iż przyjęcie procedowanego projektu będzie się łączyło z komplikacjami związanymi z wprowadzeniem wielu zmian w tak zwanych aktach normatywnych. Nie mam jednak wątpliwości, iż dzięki temu projektowi nastąpi znaczna poprawa jakości procesu podejmowania decyzji administracyjnych, której efektem końcowym będzie mniejsza liczba decyzji wydawanych z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wspomniał pan minister Wrona, twierdzenie wypowiadane przez krytyków przedmiotowej ustawy, iż po wprowadzeniu omawianych regulacji prawnych urzędnicy będą się bali podejmować decyzje, co może doprowadzić do paraliżu w urzędach, jest w mojej ocenie fałszywe, ponieważ zaniechanie działań dotyczących wydawania decyzji w ustawowych terminach również będzie w szczególnych przypadkach kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! W mojej ocenie dzięki tej nowelizacji wzrośnie w polskim społeczeństwie zaufanie i szacunek do instytucji publicznych, a w szczególności do urzędników publicznych. W sposób transparentny będzie można wyróżnić dobrych, rzetelnych pracowników oraz wyeliminować tych, których niekompetencja rzuca cień na całe środowisko. Dzięki takim właśnie nowelizacjom Polska stanie się krajem jeszcze bardziej przyjaznym dla mieszkańców, dla obywateli i będzie spełniać standardy, jakie występują w dojrzałych demokracjach w XXI wieku. Dziękuję serdecznie.

Wicemarszałek
Zbigniew Romaszewski:

Pan senator Kieres jest jeszcze proszony na mównicę.

(Senator Leon Kieres: Panie Marszałku, Wysoka Izbo...)

(Przewodnictwo obrad obejmuje wicemarszałek Marek Ziółkowski)

Wicemarszałek Marek Ziółkowski:

Proszę bardzo, Panie Senatorze.

Senator Leon Kieres:

Bardzo dziękuję, Panie Marszałku.

Panie i Panowie! Panie Ministrze!

Ta ustawa, bez względu na to, czy się do niej odnosimy entuzjastycznie, czy ją wspieramy, czy też chłodno przyglądamy się jej treści, jest niewątpliwie aktem prawnym, który dowodzi pewnej bezradności. Nie potrafiliśmy sobie poradzić z przypadkami patologii, tak można powiedzieć, w związku z tym tworzymy nowy, ustawowy akt prawny, który ma sprawić, że sytuacje omawiane szeroko, głośno w mediach, bulwersujące opinię publiczną, epatowaną właśnie tymi przypadkami... że takie przypadki w przyszłości zostaną usunięte. Mam duże wątpliwości co do tego, czy zamiar pomysłodawców się powiedzie, mimo całej szlachetności intencji, jaka niewątpliwie kryje się za tą inicjatywą ustawodawczą. Ustawa ta bowiem powinna być wzmocniona przez zespół aktów prawnych regulujących kompleksowo, spójnie sprawy dotyczące korpusu urzędniczego w Polsce. Jeżeli przyjrzymy się aktom prawnym dotyczącym tej właśnie grupy zatrudnionych, to zobaczymy, że są odrębne regulacje prawne dotyczące pracowników administracji rządowej, powiem ogólnie, odrębna ustawa o pracownikach samorządowych, odrębna ustawa o pracownikach zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych zajmujących się działalnością gospodarczą, ale wykonujących funkcje administracyjne i zaliczanych do funkcjonariuszy publicznych. W gruncie rzeczy nie tylko o to tutaj chodzi, chodzi także o stan prawa polskiego. Urzędnik będzie odpowiadał w przypadkach, jak słusznie pan minister podkreślał, tylko zawinionych, jednakże nie tylko z winy umyślnej, ale także z winy nieumyślnej. Ja przez pięć lat sprawowałem funkcję wysokiego urzędnika administracji państwowej, ale w gruncie rzeczy, pomijając bardzo ważne dla mnie okresy obecności tutaj w Senacie, ten okres mojego zaangażowania, wykonywania zadań funkcjonariusza publicznego można określić w sumie na szesnaście lat w związku z moją działalnością samorządową na stanowiskach kierowniczych i podejmowaniem decyzji podczas pełnienia tych funkcji. Stan prawa polskiego nie ułatwia urzędnikowi podejmowania decyzji bez strachu, że ta decyzja czy inny sposób wykonywania tak zwanego imperium, czyli władczego rozstrzygania spraw, nie będzie kiedyś przedmiotem badania w postępowaniach, zwłaszcza prawnokarnych. Stopień zawinienia to jest jeden problem. Trzeba powiedzieć, że kwestia winy nieumyślnej, bardzo kontrowersyjna i sporna, także w literaturze, do której pan minister słusznie nas odsyłał, prawnokarnej, a także z zakresu prawa administracyjnego, procedury administracyjnej i prawa administracyjnego, nie jest jednoznaczna. Drugie zagadnienie to jest problem tego rażącego naruszenia prawa. W prawie polskim nie ma jednego określenia tego, czym jest rażące naruszenie prawa. Polskie ustawy albo posługują się tym pojęciem, w ogóle nie mówiąc, co to jest, albo z kolei mówią, ale w odniesieniu do określonej działalności. O ile pamiętam, ustawa o działalności turystycznej podaje przykłady rażącego naruszenia prawa; orzecznictwo dotyczące ustawy o zwalczaniu alkoholizmu mówi o tym, kiedy w związku z rażącym naruszeniem prawa trzeba odebrać przedsiębiorcy pozwolenie na sprzedaż alkoholu... Jest tam między innymi powiedziane, że jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie niepełnoletniej jest przypadkiem rażącego naruszenia prawa, a w tej sytuacji odpowiedni organ ma obowiązek - bo to nie jest tylko kwestia uznania, czyli że organ może to zrobić, ale wręcz musi - uchylić takie pozwolenie, a jeśli w przeszłości wnioskodawcy miał miejsce taki przypadek, jeśli coś takiego zostałoby stwierdzone, to ów organ ma obowiązek odmówić wydania decyzji o pozwoleniu. W każdym jednak razie orzecznictwo w sprawie rażącego naruszenia prawa nie będzie jednoznaczne. W jednych przypadkach, gdy idzie o ustalenie rażącego naruszania prawa, w przypadkach decyzji w określonej dziedzinie niektóre sądy będą bardzo rygorystyczne, a w innych sytuacjach, w innej dziedzinie, będą bardziej tolerancyjne w odniesieniu do przypadków naruszenia prawa przez urzędnika i nie będą kwalifikowały takich naruszeń jako rażącego naruszenia prawa.

Ale to nie jest tak, że ta ustawa będzie się odnosiła tylko do odpowiedzialności odszkodowawczej urzędnika. Zwracam państwa uwagę na to, że ta ustawa reguluje również, jak wspominał pan minister, status prokuratury w takich postępowaniach. Bo to prokurator będzie otrzymywał wniosek od organu, który wypłacił odszkodowanie, czyli informację o tym, czy wszcząć dalej postępowanie, czy też nie. Prawdę mówiąc, kiedy czytam art. 7 ust. 3 i ust. 4, a zwłaszcza ust. 3, który mówi, że po otrzymaniu wniosku od organu, który wypłacił pokrzywdzonemu, petentowi, stronie postępowania, odszkodowanie, prokurator przeprowadza postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia przesłanek uzasadniających wytoczenie na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie... Sytuacja więc będzie następująca: prokurator otrzymuje wniosek - bo prawomocnie stwierdzono, że władztwo, organ wydał daną decyzję z rażącym naruszeniem prawa - ale przecież to stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa może pochodzić albo od organu administracyjnego... To jest tu wprost powiedziane tak, że na przykład prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który otrzyma skierowaną do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów skargę na swoją decyzję, może stwierdzić - tenże prezes, w swojej własnej sprawie - że doszło do rażącego naruszenia prawa, a w związku z tym, czyli skoro stwierdził, że naruszył prawo w sposób rażący, powinien przekazać sprawę prokuratorowi, który następnie powinien wszcząć postępowanie. Z tym że rozumiem, że to dotyczy nie tylko tego jednego przypadku, kiedy organy same mogą poprawiać prawo, czyli same będą stwierdzać: naruszyłem prawo w sposób rażący, a w związku z tym niech pan, Panie Prokuratorze, albo niech pani, Pani Prokurator - krótko: organ prokuratury - wszczyna postępowanie. Jest jeszcze druga sytuacja, która budzi moje pewne wątpliwości. Mianowicie zwykle o sytuacji wystąpienia rażącego naruszenia prawa będzie orzekał sąd, sąd administracyjny. W wyniku tego właśnie rozstrzygnięcia sądu obywatel otrzyma odszkodowanie, czy to od Skarbu Państwa, czy z budżetu jednostki samorządu terytorialnego - bo w samorządach też są funkcjonariusze. No ale co wtedy, prokurator będzie przeprowadzał postępowanie wyjaśniające, czy sąd miał rację? Czy tylko będzie sprawdzał, czy w tej sprawie został wydany wyrok i to już wystarczy? Pytam, bo tu jest powiedziane, że prokurator przeprowadza postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia przesłanek uzasadniających wytoczenie na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu... A to można interpretować dwojako, Panie Ministrze. Można interpretować to rzeczywiście tak, że prokurator tylko bada, czy zapadł w danej sprawie prawomocny wyrok, a jeśli zapadł, to wtedy on tylko gromadzi odpowiednie dokumenty, żeby skierować sprawę na drogę postępowania cywilnego o zasądzenie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego odszkodowania od tego właśnie urzędnika. Ale też można chyba... Pewnie pojawią się i tacy komentatorzy tego przepisu, którzy powiedzą, że ustawodawca znowu zachował się nieracjonalnie, albo też będzie dosyć pobieżne odniesienie się do tego poglądu... Bo równie dobrze można by było przeprowadzić taką analizę tego przepisu, która mówiłaby tak: prokurator bada, czy sąd miał w ogóle prawo wydać w danej sprawie wyrok, a do tego właśnie taki wyrok. Oczywiście to jest w pewnym zakresie argumentum ad absurdum, bo z zasad organizacji wymiaru sprawiedliwości i sytuacji prokuratury w Polsce wynika, że prokurator może kontrolować orzecznictwo sądowe, ale w drodze domagania się weryfikacji wyroku przez zaskarżenie tego wyroku do określonej instancji sądowej. Pozostają jednak, wobec gramatycznej wykładni tego przepisu, pewne wątpliwości, z którymi ja na pewno z tej sali wyjdę.

Kolejna sprawa związana z prokuraturą...

(Wicemarszałek Marek Ziółkowski: Panie Senatorze, prosiłbym o zmierzanie do konkluzji.)

Już kończę, tak, już kończę. Panie Marszałku, proszę doliczyć mi te dodatkowe pięć minut.

(Wicemarszałek Marek Ziółkowski: Tak, już się rozpoczęły.)

W takim razie ostatnia kwestia. Mianowicie jeśli ta ustawa wejdzie w życie, to trzeba będzie wprost urzędnikom powiedzieć: grozić wam będzie nie tylko odpowiedzialność majątkowa... Bo ja tu nie bronię tej klasy polskich pracowników, chociaż też muszę powiedzieć, że nie zawsze przyłączałbym się do głosów krytykujących, zwłaszcza takich, jakie ostatnio słyszałem, tych o opasłym brzuchu polskiej sfery funkcjonowania publicznego, który się tak niby rozrósł. W każdym razie trzeba będzie powiedzieć: jeżeli, Drogi Urzędniku, zostanie ustalone, że wydałeś decyzję z rażącym naruszeniem prawa - z winy umyślnej czy też, a może zwłaszcza, z winy nieumyślnej - i jeżeli prokurator rozpocznie postępowanie, żeby ściągnąć od ciebie odszkodowanie, to ten sam prokurator, czy my tego chcemy, czy też nie, będzie musiał mieć na uwadze także art. 231 kodeksu karnego, w którym jest mowa o przestępstwach urzędniczych ściganych z oskarżenia publicznego. A niedopełnienie obowiązków lub przekroczenie uprawnień przez urzędnika jest podstawą do egzekwowania odpowiedzialności karnej z możliwością zasądzenia kary pozbawienia wolności do lat trzech. I to także trzeba powiedzieć tym, do których w gruncie rzeczy ta ustawa jest adresowana.

I teraz moja poprawka, Panie Marszałku. Bo bez względu na to, jakie będą losy tej ustawy, zgłaszam dwie poprawki. Skoro właściwe, administracyjne organy mają obowiązek stwierdzenia, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, to sądy również powinny mieć taki obowiązek, a nie tylko uprawnienie. Nie może być tak, że prezes Urzędu Zamówień Publicznych czy ktoś inny, rozpatrując skargę, odwołanie, będzie musiał jednocześnie zbadać, czy weryfikowana przez niego decyzja rażąco narusza prawo, ale gdy sprawa dojdzie do sądu, to sąd będzie mógł, ale nie będzie musiał tej kwestii badać. Dlatego też składam poprawkę zmierzającą do tego, żeby sądy również miały taki obowiązek.

Wicemarszałek Marek Ziółkowski:

Dwie poprawki, tak?

(Senator Leon Kieres: Dwie poprawki, tak jest.)

Dziękuję, Panie Senatorze.

Informuję, że lista mówców została wyczerpana.

Senatorowie Muchacki, Trzciński, Smulewicz i Grzyb złożyli swoje przemówienia w dyskusji do protokołu*.

A ja teraz tę dyskusję zamykam.

Dwie poprawki złożył przed chwilą pan senator Kieres, prócz tego komisje przedstawiły odmienne wnioski. Proszę zatem Komisję Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Komisję Praw Człowieka, Praworządności i Petycji o ustosunkowanie się do tych wniosków i o przygotowanie wspólnego sprawozdania.

Głosowanie odbędzie się pod koniec posiedzenia Senatu.

Pytanie do pana ministra: czy pan minister chciałby się ustosunkować do poprawek pana senatora Kieresa teraz, czy raczej na posiedzeniu komisji?

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona: Może od razu, z miejsca się ustosunkuję.)

To proszę bardzo.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona:

Ja już nawet myślałem sobie... Ja widziałem te poprawki już zapisane, myślałem nawet, że one już zostały zgłoszone. W każdym razie jak najbardziej popieram te poprawki. Zresztą, jak mówiłem w mojej wypowiedzi, myślałem, że są to już wprowadzone poprawki. One są słuszne, rzeczywiście sąd musi nie tylko mieć możliwość wypowiedzenia się, ale wręcz musi orzekać, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, czy nie było to rażące naruszenie.

Wicemarszałek Marek Ziółkowski:

Rozumiem.

Proszę komisje o to zapowiedziane wspólne posiedzenie i o ustosunkowanie się do tych poprawek.

Głosowanie w sprawie rozpatrywanej ustawy zostanie przeprowadzone pod koniec posiedzenia Senatu.

A teraz, proszę państwa, ogłoszę przerwę, tylko najpierw pan senator Szewiński będzie łaskaw odczytać komunikaty.

Senator Sekretarz
Andrzej Szewiński:

Tak jest, Panie Marszałku, dziękuję za udzielenie głosu.

Posiedzenie Komisji Budżetu i Finansów Publicznych odbędzie się w dniu dzisiejszym o godzinie 21.00 w sali nr 176. Porządek obrad: rozpatrzenie poprawek zgłoszonych w trakcie debaty do ustawy budżetowej na rok 2011.

I drugi komunikacik. Wspólne posiedzenie Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej w sprawie zgłoszonych w trakcie debaty wniosków do ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa odbędzie się pół godziny po ogłoszeniu przerwy.

(Wicemarszałek Marek Ziółkowski: Czyli o 21.10...)

Przepraszam, jeszcze muszę dodać, że to posiedzenie odbędzie się w sali nr 182.

Wicemarszałek Marek Ziółkowski:

Właśnie, o 21.10 w sali nr 182.

Proszę państwa, kończę na dzisiaj posiedzenie. Ogłaszam przerwę do jutra, do godziny 9.00 rano.

Dziękuję, Wysoki Senacie.

(Przerwa w posiedzeniu o godzinie 20 minut 41)

 

Przemówienie senatora Rafała Muchackiego
w dyskusji nad punktem drugim porządku obrad

Szanowny Panie Marszałku! Wysoka Izbo!

Sposób wprowadzenia modyfikacji dotyczącej odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych na podstawie uchwalonej ustawy może wywoływać uzasadnione kontrowersje. Należy zauważyć, że wprowadzane zmiany mogłyby zostać wpisane w już obowiązujące regulacje w kodeksie cywilnym, kodeksie pracy, ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Służby Celnej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz ustawy o odpowiedzialności majątkowej żołnierzy.

Utworzenie w ustawie szczególnych zasad odpowiedzialności regresowej tylko za rażące, a więc kwalifikowane naruszenie prawa może budzić wątpliwości. Odpowiedzialność funkcjonariuszy opiera się bowiem na zasadzie odpowiedzialności za winę umyślną i nieumyślną. Wprowadzenie szczególnej przesłanki odpowiedzialności w proponowanej ustawie za "rażące" naruszenie prawa, a więc na podstawie przesłanki ocennej i nieostrej, może wywoływać wątpliwości co do skuteczności zastosowania wprowadzanych przepisów. Wydaje się, iż należałoby rozważyć, czy nie wystarczyłaby zmiana już funkcjonujących przepisów w taki sposób, by zawierały one podwyższenie do dwunastokrotności wynagrodzenia odpowiedzialność za szkodę i wprowadzenie obowiązku wszczęcia postępowania regresowego. Tak przeprowadzona zmiana przepisów nie wywoływałaby wątpliwości co do spójności systemowej proponowanych przepisów z porządkiem prawnym. Dziękuję.

Przemówienie senatora Marka Trzcińskiego
w dyskusji nad punktem drugim porządku obrad

Szanowny Panie Marszałku! Wysoka Izbo!

Projekt ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa stanowi realizację oczekiwań petentów borykających się z problemami w kontaktach z instytucjami państwa reprezentowanymi przez funkcjonariuszy publicznych. Trzeba zaznaczyć, że wśród tysięcy odpowiedzialnych i profesjonalnych urzędników państwowych znajdują się i tacy, którzy, korzystając z przywileju braku odpowiedzialności, nie dochowywali należytej staranności, jeśli chodzi o realizację swoich zawodowych obowiązków.

Projekt wypełnia zatem ważną lukę i przywraca równowagę pomiędzy instytucjami publicznymi oraz obywatelami, w tym przedsiębiorcami. Szczególnie przedsiębiorcy, chociaż także pozostali obywatele, podlegają licznym rygorom, obowiązkom i karom. Dotychczas urzędnicy byli zwolnieni z odpowiedzialności za błędne decyzje. Szkoda wyrządzona przez organ publiczny, nawet jeżeli w wyniku procesu sądowego zostało wypłacone poszkodowanemu odszkodowanie, wiązała się do tej pory z kosztami ponoszonymi przez podatników, a nie przez winowajców rażącego naruszenia prawa. Proponowana ustawa stanowi więc rozwiązanie prowadzące do rozliczenia winnych złego stosowania prawa. Jednocześnie przyczyni się ona do podniesienia jakości decyzji wydawanych przez urzędników państwowych.

Moje wątpliwości budzi jednak sposób wprowadzania skądinąd słusznych rozwiązań. Moim zdaniem zaproponowane rozwiązania należałoby wprowadzać, wykorzystując obowiązujące już regulacje, bez potrzeby tworzenia specjalnej ustawy. Uzasadnione wydaje się również rozszerzenie odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych w taki sposób, by obejmowała ona nie tylko rażące naruszenie prawa, ale każde inne, które doprowadziło do poniesienia szkody wyrządzonej przez organ publiczny. Zatem być może po pewnym czasie uzasadnione będzie rozszerzenie działania ustawy.

Biorąc pod uwagę omówione przeze mnie zagadnienia, uważam, że projekt tej ustawy zasługuje na przyjęcie.

Przemówienie senatora Eryka Smulewicza
w dyskusji nad punktem drugim porządku obrad

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie!

Ustawa wychodzi naprzeciw bardzo poważnemu problemowi urzędniczej nieodpowiedzialności. Zdarza się, że urzędnicy wydają decyzje wadliwe, eliminowane następnie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub analogicznym. Akty i czynności administracji rażąco naruszające prawo są przesłankami odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do poszkodowanych podmiotów. Kwoty zasądzane przez sądy często opiewały na miliony złotych. W żadnym razie nie wpłynęło to na poprawę jakości działania administracji. Uchwalona przez Sejm ustawa przeciwdziała wspomnianym zjawiskom w sposób najbardziej skuteczny, wprowadzając osobistą odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za dokonywane przez nich akty i czynności.

Ustawa obejmuje wyłącznie osoby zatrudnione w organach administracji publicznej, nie dotyczy sędziów ani prokuratorów. To dobre rozwiązanie, gdyż wprowadzenie podobnej odpowiedzialności sędziów lub prokuratorów mogłoby w znaczący sposób ograniczyć ich niezależność i niezawisłość. Ponadto sędziowie i prokuratorzy jako wykształceni prawnicy są bardziej profesjonalni niż pracownicy urzędów, których wykształcenie bywa różne.

Co do zakresu przedmiotowego to ustawa znajdzie zastosowanie, gdy rzeczywiście Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego poniosły szkodę wskutek stwierdzonego rażącego naruszenia prawa, spowodowanego zachowaniem urzędnika. Koniecznymi przesłankami są: wyrok zasądzający odszkodowanie od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, stwierdzone w sposób określony w art. 6 rażące naruszenie prawa i przypisanie winy za rażące naruszenie prawa danemu funkcjonariuszowi publicznemu. Postępowanie wyjaśniające prowadzić ma prokurator jako rzecznik interesu publicznego i praworządności. On też może wytoczyć powództwo o odszkodowanie.

Odszkodowanie zasądzane od funkcjonariusza publicznego nie będzie miało na celu przerzucenia rzeczywistego ciężaru ekonomicznego poniesionego przez podmiot odpowiedzialny na funkcjonariusza. Granice odpowiedzialności wyznacza suma, jaką jest dwunastokrotność przysługującego funkcjonariuszowi wynagrodzenia. Jest to kwota poważna, aczkolwiek nieprowadząca do bankructwa. Z pewnością tak zarysowana odpowiedzialność nie zniechęci funkcjonariuszy publicznych do pracy, lecz przeciwnie, zmobilizuje ich do większej staranności i rzetelności w wykonywaniu obowiązków służbowych.

Przemówienie senatora Andrzeja Grzyba
w dyskusji nad punktem drugim porządku obrad

Ustawa normuje zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa oraz między innymi zasadę osobistej odpowiedzialności cywilnej urzędnika w przypadku działania z rażącym naruszeniem prawa lub bezczynności, o ile podmiot odpowiedzialny, czyli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, zapłacił odszkodowanie na rzecz podmiotu ponoszącego szkodę. Norma zobowiązuje kierownika urzędu do zawiadomienia prokuratury o rażącym naruszeniu prawa przez funkcjonariusza publicznego.

Niepokój może wzbudzić ostatnia część decydująca o poniesieniu odpowiedzialności, gdyż uzależniona jest ona od wypłaty odszkodowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Oznacza to, że podmiot, który poniósł szkodę, musi wytoczyć powództwo przeciwko Skarbowi Państwa, po czym w długotrwałym i kosztownym procesie udowodnić winę oraz uzyskać odszkodowanie. Możliwa jest też ugoda. Według tej ustawy dopiero w tym momencie wchodzi w grę odpowiedzialność urzędnika. Takie rozwiązanie, jak się zdaje, nie do końca jest wyjściem naprzeciw oczekiwaniom obywateli.

Odpowiedzialność dotyczy wszystkich funkcjonariuszy publicznych niezależnie od faktu, czy Skarb Państwa zapłacił odszkodowanie, czy nie, i tak jest w dotychczas obowiązujących uregulowaniach. Konsekwentnie powinniśmy ułatwić dochodzenie roszczeń poprzez uwolnienie od opłat sądowych postępowań przeciwko Skarbowi Państwa powstałych w wyniku winy funkcjonariuszy czy urzędnika. Powinniśmy również doprowadzić do przyspieszenia procedury, tak aby postępowanie odszkodowawcze było szybkie, skuteczne i czyniło zadość poczuciu sprawiedliwości społecznej.

 

---