|
Konferencja "Szanse i wyzwania samorządu terytorialnego w Polsce"
6 października 2010 r. w Senacie odbyła się konferencja "Szanse i wyzwania samorządu terytorialnego w Polsce", podsumowująca 20 lat aktywności samorządów terytorialnych. Senackie spotkanie wpisuje się w obchody Roku Demokracji Lokalnej, ogłoszonego uchwałą Senatu z listopada 2009 r. w związku z przypadającą 27 maja 2010 r. 20. rocznicą pierwszych wyborów do odrodzonego samorządu terytorialnego - do rad gmin. Były one możliwe m.in. dzięki reformie samorządowej przygotowanej przez Senat. Reforma samorządu terytorialnego uznawana jest za jedną z najważniejszych i najbardziej udanych. Konferencja była okazją do wspólnej debaty parlamentarzystów, samorządowców, prezesów związków samorządowych i przedstawicieli Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej (współorganizator konferencji) na temat funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce i przeglądu ustawodawstwa regulującego te kwestie. Uczestnicy konferencji zwrócili się do marszałka Bogdana Borusewicza o powołanie przy Senacie RP Forum Samorządności, które byłoby platformą łączności Senatu z przedstawicielami władz samorządowych, organizacjami obywatelskimi wspierającymi rozwój samorządności, a także z ekspertami w tej dziedzinie. Jak stwierdzono, forum powinno stać się miejscem otwartej, nieskrępowanej, ponadpartyjnej debaty oraz kształtowania strategicznej wizji i kierunków rozwoju samorządu terytorialnego w Polsce. Bezpośrednim efektem jego pracy winny być wnioski legislacyjne, dotyczące różnych sfer życia publicznego i obsługi obywateli, realizujące dwa najważniejsze cele:
Otwierając konferencję, marszałek Bogdan Borusewicz podkreślił, że reforma samorządowa - oprócz podjętych po 1989 r. reform gospodarczych - w zasadniczy sposób zmieniła ustrój Polski. Przypomniał, że to odrodzony Senat od samego początku aktywnie włączył się w tworzenie nowego prawa samorządowego, już w styczniu 1990 r. uchwalając cztery ustawy, na podstawie których 27 maja 1990 r. odbyły się pierwsze wybory do rad gmin. Jak mówił, było to możliwe dzięki grupie osób już wcześniej zastanawiających się nad nowym kształtem ustroju kraju, późniejszych senatorów, takich jak prof. Jerzy Regulski. "To była nie tylko szybka, ale i dobra praca" - zaznaczył marszałek Senatu. Dlatego "jesteśmy zobowiązani do krytycznej refleksji nad tym, co zrobiliśmy" - kontynuował. Marszałek stwierdził, że chciałby, aby to właśnie Senat stał się miejscem takiej refleksji, bo nie ma przecież wątpliwości, że należy wprowadzać zmiany w ustawodawstwie samorządowym. "Chciałbym, aby Senat był nie tylko Izbą refleksji, ale przede wszystkim Izbą działania" - powiedział. Wyraził nadzieję, że wnioski z senackiej dyskusji ułatwią poszukiwanie właściwych rozwiązań legislacyjnych. Podczas konferencji prezes Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej prof. J. Regulski w swoim referacie wprowadzającym do dyskusji przedstawił raport "Szanse i bariery samorządności". Jego celem była analiza najważniejszych szans i wyzwań stojących przed rozwojem samorządu terytorialnego w Polsce. Został on przygotowany na podstawie badań ankietowych skierowanych do wszystkich marszałków, starostów, wójtów, burmistrzów i prezydentów oraz przewodniczących sejmików, rad powiatowych, miejskich i gminnych samorządowców, a także na podstawie dotychczasowych badań i obserwacji kierowanej przez niego fundacji, dyskusji w ramach prowadzonych przez nią forów sekretarzy, skarbników i innych specjalistów samorządowych oraz opracowań związków i stowarzyszeń samorządowych. Jak przypomniał prof. J. Regulski, według Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnej do zarządzania częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców. Społeczność musi móc, umieć i chcieć. Pytał, co należy jednak zrobić, by chcieli. Wśród najważniejszych zagadnień, krępujących i utrudniających funkcjonowanie i rozwój polskiej samorządności prof. J. Regulski wymienił m.in. brak określenia miejsca samorządu w strukturze państwa. Jak mówił, istnieją rozbieżności dotyczące modelu państwa i miejsca samorządu terytorialnego, a ustawodawstwo pokonstytucyjne w wielu wypadkach ogranicza uprawnienia władz samorządowych. Problemem jest fakt, że środowisko samorządowe nie wytworzyło siły politycznej, zdolnej do wspierania procesów decentralizacji kraju, wspierania rozwoju samorządności i demokracji lokalnej. W związku z tym pojawia się coraz częściej postulat stworzenia silnej reprezentacji władz lokalnych na szczeblu centralnym. Wśród samorządowców panuje także przekonanie, że tworzone prawo ogranicza kompetencje i zdolność do realizacji zadań przez władze lokalne. Tak w ankiecie odpowiedziało 77% respondentów. Wskazywano także na szkodliwą interpretację prawa. W opinii samorządowców, decyzje organów nadzoru często ograniczają samorządność, interpretują przepisy prawne niezgodnie z ich duchem. Zastrzeżenia dotyczyły przede wszystkim dowolności interpretacji, różnic pod tym względem w różnych regionach, przeciągania procedur czy "nadgorliwości" pracowników organów kontrolnych. Jak stwierdzano, instytucje nadzoru koncentrują uwagę jedynie na sprawach proceduralnych i nie ponoszą odpowiedzialności za skutki swych decyzji lub zaniechań. Jak mówił prof. J. Regulski, wyraźne jest także dążenie do centralizacji państwa i wzmacnianie resortowego zarządzania państwem, które powoduje osłabianie władz terytorialnych. Samorządność może rozwijać się jedynie w państwie zdecentralizowanym, w którym odpowiedzialność za sprawy lokalne i regionalne ponoszą władze samorządowe. Jak przypomniał prof. J. Regulski, ustroje autorytarne preferują model resortowy, oparty na wiązaniu ludzi z miejscem pracy; ustroje demokratyczne - model terytorialny, łączący ludzi wokół miejsca zamieszkania Poważnym problemem jest także brak stabilizacji struktur administracyjnych. Mimo iż władze samorządowe stały się trwałym elementem systemu administracyjnego państwa, pojawiły się dwa wyraźne problemy wymagające rozstrzygnięć. To usytuowanie powiatów i koordynacja działań na obszarach metropolitalnych. Kontrowersje wzbudzają także decyzje dotyczące zmian granic administracyjnych gmin i przyłączania terenów wiejskich do rozwijających się miast. Pojawiają się także ograniczenia w sferze gospodarki i finansów. Przekazywanie zadań władzom samorządowym bez odpowiednich środków ogranicza zaspokajanie potrzeb mieszkańców i hamuje rozwój kraju. Jak wskazywano, podstawowe ograniczenia prawa władz lokalnych do prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania własnym majątkiem stanowią: nieskoordynowanie i niejasność prawa, obawa przed odpowiedzialnością karną, brak uznanego prawa do ryzyka i nadmierne zadłużenie majątku gminy (32 %). Innym problemem jest brak planowania i gospodarki przestrzennej, który powoduje straty gospodarcze, finansowe i społeczne oraz zagraża rozwojowi kraju. Tworzenie "specustaw" oznacza, że w ramach istniejącego prawa nie można realizować inwestycji. Kolejne zagadnienie, wskazane przez prof. j. Regulskiego, dotyczyło kadr. W ciągu 20 lat działania samorządów powstał poważny zasób ludzi mających duże umiejętności i doświadczenie administracyjne. Nie stworzono jednak systemu zarządzania i gospodarowania tym zasobem, który stabilizowałby i standaryzował zasady dotyczące korpusu pracowników administracji samorządowej. 
Problem stanowi także ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego. Ustawy obowiązujące obecnie stwarzają potencjalny konflikt między radami a organami wykonawczymi. Konieczne jest zatem jednoznaczne określenie zakresu odpowiedzialności rad, określenie, jakimi narzędziami mogą dysponować, wypracowanie metod wewnętrznej współpracy, a także zmiana systemu absolutorium. W opinii prof. J. Regulskiego, należy także pamiętać o zdolności społeczności lokalnych do praktycznej realizacji zasad samorządności. Społeczności lokalne muszą umieć i chcieć zarządzać własnymi sprawami. Warunkiem podstawowym jest zaufanie do władz. Dlatego należałoby zmodyfikować ordynację wyborczą i ustanowić jednomandatowe okręgi wyborcze. W swoim wystąpieniu prof. J. Regulski mówił także o upartyjnieniu administracji lokalnej, co stanowi zagrożenie dla samorządności. Większość (57%) respondentów negatywnie oceniło lokalną działalność partii. Jak mówił prof. J. Regulski, społeczności lokalne nie identyfikują się z partiami i nie traktują ich jako swoich reprezentacji. Ich rola natomiast to przedstawianie alternatywnych programów rozwoju poszczególnych miejscowości, a nie przenoszenie na poziom lokalny haseł i problemów ogólnokrajowych, niemających związku z zakresem działania władz lokalnych. Dlatego konieczne jest zlikwidowanie przywilejów partii w ordynacji wyborczej. W swoim wystąpieniu prezes Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej przypomniał, że jednostki samorządowe są związkami mieszkańców. Władze lokalne muszą zasłużyć na zaufanie społeczne. By to osiągnąć, niezbędne są: przejrzystość organizacji i decyzji, właściwa komunikacja i udział obywateli w podejmowaniu decyzji, efektywna kontrola społeczna, etyka i przychylność zachowań władz i urzędników, a także decentralizacja kompetencji i przekazywania ich jednostkom pomocniczym. Kończąc swoje wystąpienie, prof. J. Regulski podkreślił, że rozwój samorządności to warunek rozwoju kraju. Dlatego konieczne jest wspieranie udziału obywateli w życiu publicznym i usuwanie barier ustawowych. Zaproponował także, by to właśnie Senat wziął na siebie rolę opiekuna samorządności i stał się miejscem dialogu społecznego na ten temat. Podczas senackiej debaty o najważniejszych problemach i wyzwaniach stojących przed polskim samorządem terytorialnym mówili także: sekretarz m.st. Warszawy Jarosław Maćkowiak, prezes Związku Miast Polskich, prezydent Poznania Ryszard Grobelny, członek Zarządu Unii Metropolii Polskich, prezydent Białegostoku Tadeusz Truskolaski, a także przedstawiciele Związku Gmin Wiejskich RP, Związku Województw RP, Unii Miasteczek Polskich oraz Związku Powiatów Polskich. 
Podczas konferencji marszałek B. Borusewicz w uznaniu zasług dla budowania samorządu lokalnego w Polsce oraz popularyzacji idei samorządności, z okazji 20. rocznicy pierwszych wyborów samorządowych, wręczył przedstawicielom związków samorządowych senackie orły. Wicemarszałek sejmiku lubuskiego Elżbieta Polak wręczyła prof. J. Regulskiemu Odznakę Honorową za Zasługi dla Województwa Lubuskiego, dziękując mu za osobiste zaangażowanie w budowanie świadomości obywatelskiej Lubuszan i wskazanie drogi do demokracji. Odbyła się także uroczystość wręczenia nagród laureatom corocznego konkursu na najlepsze prace doktorskie, magisterskie i licencjackie, poświęcone rozwojowi demokracji lokalnej i samorządowi terytorialnemu, organizowanego przez miesięcznik "Samorząd Terytorialny" i wydawnictwo Wolters i Kluwer. Jak podkreślił jeden z jurorów konkursów, prof. Paweł Swianiewicz z Uniwersytetu Warszawskiego, należy docenić refleksję młodych ludzi. Przyzwyczailiśmy już bowiem myśleć, że reforma samorządowa to wielki sukces, ale młode pokolenie patrzy na samorządy krytycznie i właśnie takie spojrzenie pozwoli zweryfikować słuszną skądinąd dumę "ojców założycieli". 
Wicemarszałek Marek Ziółkowski podkreślił, że już same tytuły nagrodzonych prac świadczą o niezwykle szerokich zainteresowań autorów - od wielokadencyjności prezydentów miast do referendum lokalnego na przykładzie referendum w sprawie odwołania prezydenta Olsztyna w 2008 r. Senacka debata i wyniki ankiety zostaną ujęte w specjalnym opracowaniu, które będzie służyło senatorom w ich pracy legislacyjnej. |