(Początek posiedzenia o godzinie 11 minut 07)
(Posiedzeniu przewodniczą marszałek Bogdan Borusewicz oraz wicemarszałkowie Maciej Płażyński i Marek Ziółkowski)
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Otwieram osiemnaste posiedzenie Senatu Rzeczypospolitej Polskiej szóstej kadencji.
(Marszałek trzykrotnie uderza laską marszałkowską)
(Rozmowy na sali)
Proszę o spokój.
Na sekretarzy posiedzenia wyznaczam senatora Ryszarda Ludwiczuka...
(Głos z sali: Romana.)
Przepraszam najmocniej, faktycznie Romana Ludwiczuka oraz senatora Mieczysława Szyszkę. Listę mówców prowadzić będzie senator Roman Ludwiczuk.
Proszę senatorów sekretarzy o zajęcie miejsc... Już to panowie uczynili.
Informuję, że Sejm na posiedzeniu w dniach 22, 23, 24 i 25 sierpnia 2006 r. przyjął większość poprawek Senatu do ustawy o służbie cywilnej, do ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych, do ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz do ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Sejm przyjął wszystkie poprawki Senatu do ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, a także do ustawy o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych.
Ponadto informuję, że Sejm na dwudziestym czwartym posiedzeniu w dniach 6, 7 i 8 września 2006 r. przyjął większość poprawek Senatu do ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz do ustawy o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania.
Informuję, że protokół szesnastego posiedzenia Senatu, zgodnie z art. 39 ust. 3 Regulaminu Senatu, jest przygotowany do udostępnienia senatorom. Jeżeli nikt z państwa senatorów nie zgłosi do niego zastrzeżeń, to zostanie on przyjęty na kolejnym posiedzeniu.
Doręczony państwu senatorom projekt porządku obrad osiemnastego posiedzenia obejmuje:
1. Ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorstw... Przepraszam, niektórych przedsiębiorców.
3. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
4. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o podatku tonażowym.
5. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
6. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.
7. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Proponuję rozpatrzenie punktu szóstego projektu porządku obrad, mimo że sprawozdanie Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska w sprawie ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze zostało dostarczone w terminie późniejszym niż określony w art. 34 ust. 2 Regulaminu Senatu.
Jeżeli nie usłyszę sprzeciwu, uznam, że Wysoka Izba przyjęła przedstawioną propozycję. Nie słyszę sprzeciwu.
Wobec braku sprzeciwu stwierdzam, że Senat przedstawioną propozycję przyjął.
Czy ktoś z państwa senatorów pragnie zabrać głos w sprawie przedstawionego porządku obrad?
Pan senator Niesiołowski, proszę bardzo.
Senator Stefan Niesiołowski:
Panie Marszałku, Wysoka Izbo, 23 września mija trzydziesta rocznica powstania Komitetu Obrony Robotników i w związku z tym chciałbym prosić o rozszerzenie porządku dziennego o drugie czytanie odpowiedniej uchwały, która jest w trakcie uzgadniania, a która wyraziłaby uznanie dla tej rocznicy, dla utworzenia Komitetu Obrony Robotników. W odpowiednim momencie ten tekst zostanie państwu przedstawiony.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Dobrze.
Możemy rozszerzyć porządek dzienny o ten punkt, ale tylko pod warunkiem, że zbierze się komisja i przygotuje sprawozdanie, czyli wcześniej zostanie przeprowadzone pierwsze czytanie, czytanie w komisji.
Proszę bardzo, pan senator Zientarski.
Senator Piotr Zientarski:
Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 8 Regulaminu Senatu, wnoszę o uzupełnienie porządku obrad o punkt: zmiana w składzie komisji senackiej, i rozpatrzenie go jako punktu ostatniego porządku obrad. Dziękuję.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Dobrze. Dziękuję.
Czy w sprawie wniosku pana senatora Niesiołowskiego jest jakiś sprzeciw? Nie ma.
W związku z tym wprowadzamy ten punkt do porządku dziennego, pod warunkiem przygotowania sprawozdania przez komisję. Wprowadzam ten punkt jako przedostatni punkt porządku dziennego.
Czy w stosunku do wniosku pana senatora Zientarskiego jest jakiś sprzeciw? Nie ma.
W związku z tym wprowadzamy ten punkt jako ostatni punkt porządku tego posiedzenia Senatu.
Stwierdzam, że Senat zatwierdził porządek osiemnastego posiedzenia Senatu Rzeczypospolitej Polskiej szóstej kadencji.
Informuję, że głosowania w sprawie rozpatrywanych ustaw zostaną przeprowadzone pod koniec posiedzenia Senatu.
Przystępujemy do rozpatrzenia punktu pierwszego porządku obrad: ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przypominam, że zgodnie z art. 235 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zmiana konstytucji następuje w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm, a następnie, w terminie nie dłuższym niż sześćdziesiąt dni, przez Senat.
Zgodnie z art. 235 ust. 4 konstytucji, Senat uchwala ustawę o zmianie konstytucji bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.
Przypominam, że ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej została uchwalona przez Sejm na dwudziestym czwartym posiedzeniu w dniu 8 września 2006 r. Marszałek Senatu w dniu 8 września 2006 r. skierował ją do Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Praw Człowieka i Praworządności. Komisje po rozpatrzeniu ustawy przygotowały wspólne sprawozdanie w tej sprawie.
Przypominam ponadto, że tekst ustawy zawarty jest w druku nr 232, a sprawozdanie komisji w druku nr 232A.
Proszę sprawozdawcę Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Praw Człowieka i Praworządności, senatora Jarosława Chmielewskiego o zabranie głosu i przedstawienie sprawozdania komisji w sprawie rozpatrywanej ustawy.
Senator Jarosław Chmielewski:
Szanowny Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
Sejm uchwalił w dniu 8 września ustawę o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym samym dniu odbyło się posiedzenie Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Praw Człowieka i Praworządności w sprawie nowej ustawy. Komisje w połączonym składzie dokonały gruntownej analizy ustawy i wytypowały moją osobę na sprawozdawcę, co jest dla mnie dużym zaszczytem, ponieważ jest to pierwsza zmiana konstytucji od jej uchwalenia.
Szanowni Państwo, z uwagi na przyspieszony termin i konieczność zakończenia procesu legislacyjnego do 5 kwietnia przewodniczący Komisji Ustawodawczej wystąpił z wnioskiem, aby można było od razu, w tym samym dniu, w którym Sejm uchwalił ustawę, przyjąć tę ustawę na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej i Komisji Praw Człowieka i Praworządności. W związku z ar. 61 Regulaminu Senatu, który nakłada obowiązek przedłożenia senatorom druków, sprawozdań, materiałów w dniu poprzedzającym bezpośrednio posiedzenie komisji, przewodniczący Komisji Ustawodawczej wystąpił o skorzystanie z możliwości odstąpienia od tego obowiązku, z przyczyn przewidzianych w ust. 2 art. 61 regulaminu, to jest przyczyn szczególnych. Uzasadnił swoje stanowisko koniecznością przyspieszenia terminów legislacyjnych, co ma nierozerwalny związek z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, bowiem w dniu 5 listopada traci moc obowiązujący art. 607 §2 kodeksu postępowania karnego, który zezwalał na stosowanie europejskiego nakazu aresztowania w stosunku do obywateli Polski. Członkowie obu komisji poparli wniosek przewodniczącego Komisji Ustawodawczej jednogłośnie, co wyrazili w głosowaniu. Na posiedzeniu komisji obecny był poseł sprawozdawca z komisji sejmowej właściwej do spraw zmiany konstytucji, poseł Karski, oraz przedstawiciel kancelarii prezydenta, sekretarz stanu, minister Draba.
W związku z obowiązującymi w tym zakresie przepisami konstytucji, dotyczącymi jej zmiany, kompetencje obu komisji są ograniczone. Sprowadzają się one jedynie do możliwości rekomendowania Senatowi przyjęcia lub odrzucenia ustawy sejmowej. W związku z art. 236 konstytucji Senat nie zajmuje stanowiska w sprawie ustawy sejmowej, a jedynie uchwala ustawę o zmianie konstytucji, podobnie jak Sejm, w tym samym brzmieniu, jakie jest zapisane w ustawie sejmowej. Nie ma możliwości - zarówno na posiedzeniu komisji, jak i w trakcie posiedzenia Senatu - wnoszenia poprawek, nie można również zgłosić wniosku o odrzucenie ustawy.
Senat swoją pozycję może zaakcentować jedynie poprzez uchwalenie ustawy lub jej nieuchwalenie.
W związku z tym dyskusja na posiedzeniu połączonych komisji była ograniczona i bardzo znikoma, komisje ograniczyły się do przyjęcia stanowiska, iż rekomendują Senatowi uchwalenie ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oczywiście zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w tym samym brzmieniu, w jakim uchwalił ją Sejm Rzeczypospolitej Polskiej.
Szanowni Państwo, to tytułem wstępu. Teraz przejdę do bezpośredniego omówienia ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zmiana konstytucji jest następstwem właściwej decyzji ramowej Rady Europejskiej w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania obywateli polskich, jak i obywateli innych państw, do państwa, które występuje z wnioskiem o tymczasowe aresztowanie. Chodzi tu o decyzję ramową, w związku z czym jej charakter odbiega od charakteru dyrektywy unijnej, co w uzasadnieniu orzeczenia dostrzegł także Trybunał Konstytucyjny, jednakże Rzeczpospolita Polska na obowiązek zastosowania się do wymienionego aktu prawnego.
Ten obowiązek po części... Najpierw będę chciał powiedzieć państwu, czym są decyzje ramowe Rady. Stanowią one specyficzny instrument prawny tak zwanego trzeciego filaru, wprowadzony do prawa Unii Europejskiej w traktacie amsterdamskim. Decyzje ramowe koncepcyjnie i konstrukcyjnie odpowiadają dyrektywom tak zwanego pierwszego filaru. Zgodnie z art. 34 ust. 2 lit. b traktatu o Unii Europejskiej decyzje ramowe podejmowane są w celu zbliżenia przepisów ustawowych i wykonawczych. Wiążą one państwa członkowskie w odniesieniu do rezultatu - co jest bardzo ważne - który ma być osiągnięty, pozostawiają jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Nie mogą one, w przeciwieństwie do dyrektyw, wywoływać skutku bezpośredniego, nawet jeśli zawarte w nich postanowienia są precyzyjne i bezwarunkowe. Decyzje ramowe nie przyznają praw ani nie nakładają obowiązków na jednostki w państwach członkowskich. Ich wykonanie w prawie krajowym powinno rządzić się zasadami analogicznymi do zasad obowiązujących w wypadku implementacji dyrektyw europejskich.
Akty prawne Unii Europejskiej tak zwanego trzeciego filaru, w których skład wchodzą decyzje ramowe Rady, zaliczyć można do tak zwanego pochodnego prawa unijnego. Różnice w stosunku do aktów tak zwanego pierwszego filaru, czyli dyrektyw unijnych, wynikają z odmienności poszczególnych filarów Unii. O ile pierwszy filar, czyli dyrektywy, oparty jest na metodzie wspólnotowej, zakładającej po prostu implementację przepisów bezpośrednio do danego systemu krajowego, jak i, jeżeli to nie następuje, bezpośrednie stosowanie dyrektyw w państwie, o tyle nie ma wprost takiego obowiązku w wypadku decyzji Rady. Tutaj jest dość duża swoboda państwa, które po prostu przyjmuje do wykonania taką decyzję ramową.
W następstwie decyzji ramowej - została ona uchwalona w dniu 13 czerwca 2002 r. - polski ustawodawca dokonał odpowiedniej zmiany w kodeksie postępowania karnego, wprowadzając art. 607, który właśnie zezwalał na stosowanie europejskiego nakazu aresztowania. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniu z 27 kwietnia 2005 r. orzekł, że art. 607 §1 kodeksu postępowania karnego, zezwalający na przekazanie obywatela polskiego do państwa członkowskiego Unii Europejskiej w ramach europejskiego nakazu aresztowania, jest niezgodny z art. 55 ust. 1 konstytucji oraz odroczył, co jest ważne w związku z naszymi terminami, o osiemnaście miesięcy utratę mocy obowiązującej przez art. 607 §1.
W następstwie pojawienia się tych dwóch... nie aktów prawnych, ale aktu prawnego i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, została podjęta inicjatywa ustawodawcza, zarówno prezydenta, jak i Sejmu, w sprawie zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Generalnie w tekście proponowanej ustawy została utrzymana w mocy, co spełnia postulaty zarówno obywatelskie, środowisk sejmowych, jak i Kancelarii Prezydenta, zasada zakazu ekstradycji obywatela polskiego z wyjątkiem dwóch przypadków.
Po pierwsze, przypadku, gdy ekstradycja obywatela polskiego może być dokonana na wniosek innego państwa lub sądowego organu międzynarodowego, jeżeli możliwość taka wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej lub ustawy wykonującej akt prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, której Rzeczpospolita Polska jest członkiem, pod warunkiem, że czyn objęty wnioskiem o ekstradycję - i tutaj zachowujemy w ustawie zasadę terytorialności - został popełniony poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem w tym przypadku ekstradycja obywatela polskiego jest niemożliwa, jeżeli czyn został popełniony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Chodziło o to, aby obywatel polski czuł tę pewność polskiego prawa, że jeżeli dokonał przestępstwa na terytorium Polski, to będzie sądzony w Polsce.
Po drugie, chodzi o przypadek, gdy czyn stanowił przestępstwo według prawa Rzeczypospolitej Polskiej lub stanowiłby przestępstwo według prawa Rzeczypospolitej Polskiej w razie popełnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarówno w czasie jego popełnienia, jak i w chwili złożenia wniosku. Tutaj zachowaliśmy zasadę, iż po prostu wydanie polskiego obywatela może nastąpić jedynie pod warunkiem, że popełnił on czyn, który w polskim systemie prawnym jest uważany za przestępstwo.
Oba te zapisy nie naruszają w sposób bezpośredni decyzji ramowej. Decyzja ta wymienia bodajże w pkcie 2, o ile się nie mylę, trzydzieści dwa czyny, które są scharakteryzowane jako przestępstwa zagrożone karą co najmniej trzech lat pozbawienia wolności, i katalog ten pokrywa się z katalogiem tego typu przestępstw w polskim kodeksie karnym. Tak że dzisiaj nie ma takiego zagrożenia, że obywatel polski będzie ścigany przez ponad dwadzieścia państw unijnych za przestępstwo, które po prostu nie jest skatalogowane w polskim kodeksie karnym.
Pkty 1 i 2 w ust. 2 art. 55 w art. 1 ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie mają jedynie zastosowania w ust. 3, w wypadku którego po prostu nie obowiązują zasada terytorialności, jak i zasada tożsamości przestępstw, czyli ta zasada podwójnego karania. Dotyczy to przypadków związanych z Międzynarodowym Trybunałem Sprawiedliwości i odnoszących się do najcięższych zbrodni przeciwko ludzkości, takich jak zbrodnia wojenna, zbrodnia agresji czy zbrodnia ludobójstwa. Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości jest na etapie dopracowywania tych pojęć, ponieważ zmieniły się, choćby w związku z terroryzmem, warunki i czasami okoliczności kwalifikowania poszczególnych, wcześniej przeze mnie wymienionych, czynów jako właśnie zbrodni ludobójstwa, zbrodni agresji itd.
Nastąpiła również zmiana odnośnie do ekstradycji - tu już nie tylko wszystkich obywateli polskich, ale także obywateli innych państw - osób podejrzanych o popełnienie przestępstwa, ale bez użycia przemocy, z przyczyn politycznych. I po prostu w ustawie jest nowy zapis zmieniający dotychczasowy zapis w ustawie konstytucyjnej. Dokonanie ekstradycji nie może też naruszać wolności oraz praw człowieka i obywatela. Może zacytuję ten przepis, aby był on jaśniejszy: "Ekstradycja jest zakazana - i to jest warunek bezwzględny - jeżeli dotyczy osoby podejrzanej o popełnienie przestępstwa bez użycia przemocy z przyczyn politycznych lub jej dokonanie będzie naruszać wolności i prawa człowieka i obywatela".
Szanowni Państwo! Komisja rekomenduje przyjęcie ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w tym brzmieniu, w jakim została ona uchwalona przez Sejm. Tak jak na początku uzasadniałem, przyspieszony termin jest związany z tym, iż 5 listopada traci moc obowiązującą art. 607 kodeksu postępowania karnego i po prostu do tego czasu cały proces legislacyjny związany ze zmianą konstytucji musi się zakończyć.
Było jeszcze wiele wątpliwości, ale one były wyrażane raczej w opiniach legislatorów czy w różnego rodzaju innych opiniach prawnych, na przykład była wątpliwość, czy ustawa, którą uchwalił Sejm, jest ustawą konstytucyjną, czy po prostu zwykłą ustawą. Ostatecznie, stosując literalne brzmienie konstytucji, jak i po prostu wszystkie rodzaje wykładni, ustalono, iż jest to zwykła ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dziękuję państwu.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Dziękuję.
Zgodnie z art. 44 ust. 5 Regulaminu Senatu przed przystąpieniem do dyskusji senatorowie mogą zgłaszać z miejsca trwające nie dłużej niż minutę zapytania do senatora sprawozdawcy.
Widzę, że zgłasza się pan senator Dariusz Górecki.
Senator Dariusz Górecki:
Tak, chciałbym zadać krótkie pytanie. Otóż art. 8 naszej ustawy zasadniczej stanowi: "Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej". I moje pytanie jest takie: czy pracując nad nowelizacją konstytucji, komisje zajmowały się problemem relacji norm konstytucyjnych do norm wtórnego czy, jak niektórzy mówią, pochodnego prawa wspólnotowego, to znaczy, czy zajmowały się zagadnieniem hierarchii norm prawnych? Dziękuję.
(Senator Jarosław Chmielewski: Mogę odpowiedzieć?)
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Moment, jest jeszcze drugie pytanie.
Pan senator Wittbrodt.
Senator Edmund Wittbrodt:
Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.
Ja chciałbym zapytać, czy komisja analizowała ten warunek, który tutaj jest zawarty, że czyn ten musi być objęty prawem karnym naszego kraju. Czy tego rodzaju rozwiązania w innych krajach też występują, czy to jest jeden z wyjątków, czy Polska jest państwem wyjątkowym pod tym względem?
Senator Jarosław Chmielewski:
Może odpowiem na pierwsze pytanie. Jak mówiłem na początku sprawozdania, zarówno Senat, jak i komisje mają ograniczone pole manewru w związku z tym, że my możemy tylko przyjąć lub odrzucić ustawę w tym kształcie, w którym została uchwalona przez Sejm. Ani nie możemy wprowadzać poprawek, ani nie może być złożony wniosek o odrzucenie ustawy. Dlatego senatorowie członkowie komisji przyjęli stanowisko, iż szeroka dyskusja jest w tym wypadku zbędna, ponieważ jako Senat możemy wyrazić wolę tylko w ten sposób, że albo odrzucimy, albo przyjmiemy ustawę w kształcie sejmowym. Jednakże ten problem, na który pan senator zwrócił uwagę, był poruszany zarówno w całym legislacyjnym procesie sejmowym, jak i w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Po zapoznaniu się niedawno ze sprawozdaniem prezesa Trybunału Konstytucyjnego wiemy, iż trybunał przyjął wykładnię tak zwanego przyjaznego podejścia do prawa unijnego.
Był problem prawny, czy art. 607 kodeksu postępowania karnego w ogóle dotyczy ekstradycji. Art. 55 konstytucji wyraźnie mówi o ekstradycji, a art. 607 - o przekazaniu obywatela polskiego. Jednakże, aby ujednolicić terminologię, i Sejm, i Trybunał Konstytucyjny w swoim uzasadnieniu wskazywali na to, że należy uznać to za ekstradycję i wszelkie terminy, jak: "ekstradycja", "wydanie", "przekazanie", zawierają się po prostu w ekstradycji, w słowie prawnym "ekstradycja".
Odnośnie do tego, o czym pan mówił, czyli relacji naszej konstytucji, prawa krajowego do prawa unijnego, to też to wyjaśniałem, opisując jakby znaczenie prawne decyzji ramowej. W wypadku polskiego prawodawcy jest duża dowolność, jak implementować czy raczej jak zastosować - to byłoby lepsze słowo - przepisy decyzji ramowej. W ocenie komisji, a raczej, można powiedzieć, bardziej w mojej ocenie, bo komisja aż tak dokładnie tego nie poruszała z przyczyn, które wskazałem, tego naruszenia tych wzajemnych relacji nie ma. Nie ma naruszenia wyższości konstytucji polskiej nad prawem Unii Europejskiej. Sama decyzja ramowa nie zawiera sankcji bezpośrednich, jakichś nakazów, jednakże istniała konieczność jej implementacji, tak aby można było ją w warunkach polskiego wymiaru sprawiedliwości stosować, aby nie rodziło to niepotrzebnych skarg na Polskę innych państw członkowskich Unii Europejskiej, bo jedynie takie mogłoby być zagrożenie, że w tym wypadku któreś państwo by skarżyło po prostu stronę polską.
Odpowiadając na drugie pytanie, powiem, że to jest zasada tak zwanej podwójnej karalności. W materiałach, które przedłożył nam Sejm, ta sprawa była dokładnie analizowana. Jest też opinia Komitetu Integracji Europejskiej.
Pytał pan, Panie Senatorze, o inne państwa. W sposób dużo dalej idący zasada podwójnej karalności odnośnie do właśnie aresztu europejskiego jest realizowana w Holandii i we Włoszech. Tam po prostu w pewnym sensie wywołało to nawet interwencję i zaniepokojenie organów Unii Europejskiej w zakresie właśnie bezpośredniej implementacji europejskiego nakazu aresztowania. W naszym przypadku takie naruszenie bezpośrednie nie ma miejsca, gdyż po prostu katalog przestępstw wymienionych w decyzji ramowej pokrywa się z katalogiem przestępstw, który jest w naszym kodeksie karnym. Zgodnie ze standardami konstytucji i zasadą wyższość konstytucji dobro obywatela polskiego jest najważniejsze, bo chcieliśmy uniknąć takiej sytuacji, że obywatel polski byłby pociągany do odpowiedzialności za czyn, który w Polsce nie jest przestępstwem.
W jednej z poprawek sejmowych zrobiono też pewien gest w stosunku do europejskiego nakazu aresztowania. W pkcie 2 ust. 2 jest wyraźnie napisane: "stanowi przestępstwo według prawa Rzeczypospolitej Polskiej lub stanowiłby przestępstwo według prawa Rzeczypospolitej Polskiej w razie popełnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Chodziło o sytuacje, w których na przykład ktoś dokonałby przestępstwa związanego z obrotem narkotykami, ale nie miałoby to miejsca na terenie Polski, lecz gdzieś na terenie Ameryki Południowej, a osoba ta byłaby ścigana przez jakieś państwo członkowskie Unii Europejskiej. Tak więc tym kierowaliśmy się w ocenie ustawy sejmowej.
(Senator Ryszard Bender: Można, Panie Marszałku? Można jeszcze skierować zapytanie?)
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Pan senator Bender, proszę bardzo.
Senator Ryszard Bender:
Panie Senatorze Sprawozdawco, chciałbym zapytać o ten pkt 4 propozycji wysuniętych przez Sejm. Otóż ekstradycja jest zakazana, jeśli dotyczy osoby podejrzanej o popełnienie bez użycia przemocy przestępstwa z przyczyn politycznych lub jej dokonanie będzie naruszać wolności i prawa człowieka i obywatela. Rzeczpospolita Polska od czasów przedrozbiorowych dbała zwłaszcza o to, żeby była zagwarantowana wolność religijna. Czy można rozumieć i czy tak należy to rozumieć, że w tym naruszeniu wolności w grę wchodzi również naruszenie wolności religijnej?
(Senator Jarosław Chmielewski: Przyznam się, że...)
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Za chwilę, Panie Senatorze.
Pan senator Lasecki, proszę bardzo.
Senator Jarosław Lasecki:
Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.
Panie Senatorze, mam takie pytanie: czy komisje zajmowały się kwestią tego, na podstawie którego prawa - czy tego obowiązującego w kraju popełnienia przestępstwa, czy też prawa obowiązującego w naszym kraju - będzie orzekana wysokość kary? To jest pierwsze pytanie.
Drugie pytanie dotyczy kwestii odbywania kary. W którym kraju ta kara będzie odbywana? Jeżeli polski obywatel popełnił przestępstwo w innym kraju, to czy ta kara będzie odbywana w Polsce, czy też w innym kraju? Dziękuję bardzo.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Dziękuję, Panie Senatorze.
Proszę bardzo.
Senator Jarosław Chmielewski:
Szanowny Panie Senatorze, brzmienie ust. 4 na to wskazuje. Oczywiście tak daleko nie sięgaliśmy... Ani w Sejmie, ani tym bardziej, tak jak zaznaczyłem, w komisjach senackich, gdzie pole manewru było ograniczone, nie wchodziliśmy w kwestie tak szczegółowe jak sprawy związane z przestępstwami... A raczej nie z przestępstwami, tylko z tym, gdyby ktoś postawił obywatelowi polskiemu - ale nie tylko, bo ten przepis dotyczy także obywateli innych państw - jakiś zarzut właśnie w sprawach związanych z kultem religijnym czy... Ta kwestia nie była poruszana. Jednakże to jest bardzo szeroki aspekt, bo to się przecież wiąże z relacjami między państwami, w których są różne religie i różne wyznania. Poseł Karski podawał taki przykład, że wymiar sprawiedliwości Szkocji próbował - nie znam dokładnych szczegółów - postawić zarzut polskiemu bramkarzowi Borucowi, że się przeżegnał przed wyjściem na mecz. Oczywiście jeżeli taka procedura postawienia zarzutu tej osobie byłaby wszczęta, to myślę, że narażałoby to na śmieszność szkocki wymiar sprawiedliwości. Ale pan na pewno miał na myśli tak zwane zarzuty cięższe, które mogą się pojawić w relacjach między krajami chrześcijańskimi a krajami...
(Senator Ryszard Bender: ...przecież nie za przeżegnanie się przed meczem...)
Oczywiście. Ale myślę, że ten przepis wypełnia swoją treścią ten przypadek, o którym pan mówił.
Panie Senatorze! Teraz odnośnie do pana pytania. Oczywiście samo ukaranie będzie następowało na bazie prawa tego państwa, do którego dana osoba zostanie wydana, ponieważ tamto państwo będzie stosowało tymczasowe aresztowanie, które jest tylko środkiem zabezpieczającym, a nie orzeczeniem o skazaniu. Nie można tu powiedzieć, że my będziemy wnikać w to, jak będzie wyglądał system orzekania w danym państwie członkowskim i jak będzie wyglądał system wykonania kary, bo to już jest prawo penitencjarne. Nawet w Sejmie chyba nie było o tym mowy, a tym bardziej w połączonych komisjach senackich. Jednakże tutaj wchodzą normalne reguły prawne, system prawa karnego na przykład brytyjskiego i system prawa karnego polskiego. Polak, który by popełnił przestępstwo w Wielkiej Brytanii, odpowiadające katalogowi przestępstw popełnionych w Polsce, i zostałby później wydany Wielkiej Brytanii, będzie odpowiadał według prawa brytyjskiego i tam będzie odbywał karę pozbawienia wolności lub jakąś inną karę.
(Senator Ryszard Bender: Panie Marszałku, czy mogę jeszcze dodać...)
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Panie Senatorze, może pan pytać. Oczywiście formę pytania może pan...
(Senator Ryszard Bender: Dobrze, dziękuję.)
Tylko za moment, dobrze?
Zdaje się, że pan senator Andrzejewski się zgłaszał...
(Głos z sali: Pan Alexandrowicz.)
Przepraszam, pan Alexandrowicz.
Proszę bardzo, Panie Senatorze.
A potem pan senator Bender.
Senator Przemysław Alexandrowicz:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Panie Senatorze, mam pytanie dotyczące dookreślenia pojęcia wymienionego w art. 55 ust. 3 - "zbrodnia agresji". Myślę, że mniej więcej wiemy, co to jest zbrodnia ludobójstwa, co to jest zbrodnia przeciwko ludzkości, co to jest zbrodnia wojenna. Ale co to jest zbrodnia agresji i wobec kogo... Prosiłbym o dookreślenie tego terminu.
Senator Jarosław Chmielewski:
Jak zaznaczyłem w sprawozdaniu, Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości będzie jeszcze... Te pojęcia nadal są niedopracowane. Pana pytanie jest bardzo szerokie, bo ono zahacza i o prawo karne, i o prawo międzynarodowe. Dla nas w Polsce jest jasne, czym jest agresja, choćby 1939 r., i jakie warunki muszą być spełnione, żeby jedno państwo wobec drugiego państwa było agresorem, i kim są osoby, które tę agresję po prostu wykonywały, czyli o niej decydowały. W kontekście tej zmiany sięganie tak daleko jest poza kompetencjami obu komisji, zarówno Komisji Ustawodawczej, jak i Komisji Praw Człowieka i Praworządności. W związku z tym trudno udzielić jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie.
Poseł sprawozdawca w swoim sprawozdaniu, które złożył w komisji, zaznaczał, że wypracowywanie tych pojęć, przede wszystkim pojęcia zbrodni agresji, i dalsze definiowane... Można powiedzieć, że tego typu przestępstwa żyją swoim życiem, w miarę zmian warunków historycznych, metod stosowania różnych przestępstw, choćby przy zaistnieniu na dużą skalę terroryzmu, bo to też może być pewna forma agresji. Te pojęcia stale muszą być definiowane i to należy też do kompetencji różnego rodzaju konferencji, które pod patronatem trybunału mają się odbywać. Tak nam to tłumaczył poseł sprawozdawca. Jednakże same zapisy są precyzyjne i jasne. A potem to już jest kwestia wykładni prawa, która może mieć tutaj zastosowanie, czy bardziej wykładni sądowej, bo proszę pamiętać, że o sprawie dopuszczalności ekstradycji orzeka sąd. To jest kompetencja wymiaru sprawiedliwości.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Pan senator Bender, a potem pan senator Bentkowski.
Senator Ryszard Bender:
Panie Marszałku, Panie Senatorze, to jest sprawa ważna, ta pewna pustka przy słowach "naruszać wolności i prawa człowieka". Problem religijny jest bardzo istotny. Nasza wielowiekowa tradycja wskazuje na to, że powinniśmy o to zadbać, tym bardziej że dzisiaj różne nurty przejawiające antypolonizm czy różne nurty w kręgach europejskich, które mają ogromną siłę przebicia, w takich kręgach ateistycznych, wrogich każdej religii, a religii chrześcijańskiej, rzymskokatolickiej w szczególności - casus Rocco Buttiglione w Parlamencie Europejskim - mogą wykorzystać ten pewien luz prawny i forsować swoje... zarzucać nam występowanie sytuacji, które nigdy w odniesieniu do wolności religii w Polsce nie występowały i nie występują. Czy w związku z tym można by było, gdy będą państwo w komisji już ostatecznie o tym decydowali, jakoś tę wolność religijną wyeksponować lub napisać w komentarzu do tego to, o czym pan senator przed chwilą powiedział, że wolność obejmuje również wolność religijną?
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Pan senator Bentkowski, proszę bardzo.
Senator Aleksander Bentkowski:
Panie Senatorze, ta kwestia jest bardzo ważną sprawą. Polska decyduje się na przyjęcie rozwiązań unijnych zezwalających na ekstradycję w przypadku europejskiego nakazu sądowego. Komisja sejmowa na pewno, a sądzę, że nasza również - nie miałem okazji być na posiedzeniu, dlatego pytam - rozpatrywała kwestię samego wykonania kary. Bo ekstradycja dotyczy wydania naszego obywatela pod osąd sądu danego państwa, ale pozostaje kwestia wykonania kary. Mam w związku z tym pytanie: czy komisja ma rozeznanie, jakie mają być ustalenia w tej mierze? Bo wiemy doskonale, że prace nad tą sprawą zostały znakomicie przyspieszone przez przypadek naszego obywatela, który był podejrzany o popełnienie zabójstwa na terenie Belgii. To było takim moderatorem szczególnie szybkich prac legislacyjnych nad tym problemem. Sąd wydał nakaz i zgodę na ekstradycję, zastrzegając jednocześnie, że ten obywatel po ewentualnym orzeczeniu kary przez sąd belgijski będzie ją odbywał w Polsce. Czy komisja rozstrzygała kwestię, jak należy tę sprawę uregulować? Takie sprawy najczęściej są regulowane umowami dwustronnymi co do wykonania kary. A jeżeli tak, to czy komisja rozstrzygała, który sąd, trzymając się tego samego przykładu, będzie decydował o warunkowym przedterminowym zwolnieniu, czy belgijski, czy polski? Czy te kwestie były rozstrzygane? W moim przekonaniu powinny być przynajmniej wzięte pod uwagę w czasie dyskusji nad tym problemem. Dziękuję.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Dziękuję.
Proszę bardzo, Panie Senatorze.
Senator Jarosław Chmielewski:
Panie Senatorze Bender, jeszcze raz podkreślam, że nie możemy wnosić poprawek. Ma pan w materiach porównawczych bardzo jasno napisane, jak wygląda dotychczas art. 55 konstytucji i jak on będzie teraz wyglądał w tej kwestii, o którą pan pytał. Myślę, że ustawa zmieniająca konstytucję idzie naprzeciw pana postulatowi, aby wzmocnić ochronę już bezpośrednio obywatela Polski czy nie tylko, właśnie w kwestiach przestępstw związanych z życiem religijnym.
Dotychczas był taki zapis: "Zakazana jest ekstradycja osoby podejrzanej o popełnienie bez użycia przemocy przestępstwa z przyczyn politycznych". Teraz w ust. 4 mamy zdecydowanie szerszy zapis: "Ekstradycja jest zakazana, jeżeli dotyczy osoby podejrzanej o popełnienie bez użycia przemocy - to jest właśnie wyjście naprzeciw temu, żeby karać terroryzm - przestępstwa z przyczyn politycznych lub jej dokonanie będzie naruszać wolności i prawa człowieka i obywatela". Pojęcie wolności jest szerokie, jest jasno zdefiniowane w naszej konstytucji i w aktach prawa międzynarodowego, więc nie będzie problemu.
(Senator Ryszard Bender: Szerokie jak Ocean Spokojny.)
Ale nie da się wszystkiego uszczegółowić bardzo precyzyjnym zapisem. Tym bardziej że, proszę państwa... Ja jestem tylko sprawozdawcą komisji. Komisja może tylko rekomendować tekst ustawy przyjętej przez Sejm. My nie możemy tu już bezpośrednio...
(Senator Ryszard Bender: Jednego wyrazu dodać.)
Nie możemy, takiej możliwości nie ma.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Panie Senatorze, przepraszam, proszę tutaj na boku nie dyskutować. Jest pytanie, jest odpowiedź. Proszę o jakiś porządek.
(Senator Ryszard Bender: Nie na boku, tylko w Izbie.)
Ale na boku Izby, Panie Senatorze, zwracam panu uwagę.
(Senator Ryszard Bender: Jak nie można na środku, to trzeba na boku.)
(Wesołość na sali)
Senator Jarosław Chmielewski:
Odnośnie do pytania pana senatora. Komisja tej kwestii nie analizowała, stosując się do art. 235, o zmianie konstytucji, którego zapis jest dla nas bardzo wiążący: zmiana konstytucji następuje w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm i następnie w terminie nie dłuższym niż sześćdziesiąt dni przez Senat. Przyznam się więc, że te kwestie nie były poruszane. Bardziej szczegółowej odpowiedzi na pytanie, które pan zadał, może udzielić przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości. My w komisji nie analizowaliśmy też tak dokładnie choćby ostatniego przypadku, w tak zwanej sprawie belgijskiej, tak to nazwijmy. Może bardziej kompetentny w tej sprawie będzie wiceminister sprawiedliwości, który jest obecny na posiedzeniu Senatu. Komisja przyjęła po prostu bezpośrednią wykładnię tego przepisu konstytucyjnego. Uznaliśmy, iż możemy tylko rekomendować ten tekst. Po jego analizie rekomendujemy Senatowi uchwalenie, przyjęcie tej ustawy. Nie wnikaliśmy w szczegóły, ponieważ nawet jeżeli podnieślibyśmy jakieś wątpliwości, to nie mamy prawnej możliwości wprowadzenia zmian do tekstu ustawy. (Oklaski)
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Dobrze. Dziękuję.
Nie widzę już pytań...
Aha, jeszcze pani senator, tak? Pani senator Fetlińska.
(Senator Janina Fetlińska: Dziękuję, Panie Marszałku...)
Przypominam, że do przepytania są jeszcze ministrowie.
Proszę bardzo, Pani Senator.
Senator Janina Fetlińska:
Panie Marszałku, dziękuję bardzo.
Panie Senatorze Sprawozdawco, chciałabym zapytać o taką sprawę. Niektóre państwa z reguły nie zgadzają się na ekstradycję swoich obywateli. O ile wiem, dotyczy to Stanów Zjednoczonych, Izraela - to jest wiedza z przekazów telewizyjnych. Chciałabym zapytać, czy to nie dotyczy któregoś z krajów Unii Europejskiej. Czy my musimy wprowadzać to teraz, natychmiast, czy też możemy ten mały, skromny kawałeczek suwerenności zachować? Czy jesteśmy ostatnim, czy pierwszym krajem z tej dziesiątki, która przystąpiła do Unii Europejskiej, który tę sprawę reguluje? Dziękuję bardzo.
Senator Jarosław Chmielewski:
Wszystkie państwa Unii Europejskiej muszą wykonać decyzję ramową i tak też się stało, począwszy od Niemiec, poprzez inne państwa, takie zmiany w wewnętrznych przepisach prawnych nastąpiły, także w ustawach konstytucyjnych. Oczywiście nie obyło się bez problemów, odnośnie do samego systemu prawnego w Niemczech, bardziej rygorystyczne stanowisko w stosunku do europejskiego nakazu aresztowania zajęła Holandia, a w sposób bardzo, można powiedzieć, prawny, wyważony zareagowały Włochy, które po prostu zastosowały wprost zasadę podwójnego karania, podwójnej karalności, tak, żeby zabezpieczyć swoich obywateli.
Jednakże, tak jak zaznaczyłem, my w żaden sposób nie ograniczamy naszej suwerenności. Polska przyjęła na siebie zobowiązania w związku z wejściem do Unii Europejskiej i te zobowiązania po prostu musi realizować. Tak jak powiedziałem, sam akt prawny, jakim jest decyzja ramowa, daje państwu członkowskiemu szereg możliwości przyjęcia różnych formuł jego wykonania. Ustawa sejmowa te wszystkie przesłanki - przede wszystkim zabezpieczenia interesu polskich obywateli, aby nie było nawet pozoru naruszenia polskiej suwerenności - utrzymuje.
Pani senator pytała o Stany Zjednoczone. Tam jest prawdopodobnie trochę inna wykładnia ekstradycji, bardziej rygorystyczna; bardziej chronią własnych obywateli. Ale to wynika z zupełnie innych przyczyn, z pewnej odrębności może nie systemu prawnego, ale pewnej odrębności ustrojowej i historycznej Stanów Zjednoczonych. Powodem jest też duże zagrożenie, można powiedzieć, obywateli Stanów Zjednoczonych w świecie w związku z terroryzmem.
Nie ma obawy, że w jakiś sposób jest tu naruszana pozycja Polski w stosunku do innych państw. Jak czytałem w opinii dotyczącej już bezpośrednio tej sprawy, nie ma państwa, które by nie miało jakichś problemów z wdrażaniem tej decyzji ramowej. Te problemy wynikają bezpośrednio z konkretnych systemów prawnych, które obowiązują w danych państwach. Jednakże każde z tych państw w większym lub mniejszym stopniu dostosowało się do tej decyzji ramowej.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Dziękuję.
Dziękuję panu, Panie Senatorze.
(Senator Jarosław Chmielewski: Dziękuję.)
Przypominam, że rozpatrywana ustawa była prezydenckim projektem ustawy. Do reprezentowania stanowiska prezydenta w toku prac parlamentarnych został upoważniony sekretarz stanu, zastępca szefa Kancelarii Prezydenta RP, pan Robert Draba.
Czy pan minister chce zabrać głos w sprawie rozpatrywanej ustawy i przedstawić stanowisko prezydenta?
(Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Robert Draba: Ponieważ senator sprawozdawca w sposób wyczerpujący przedstawił temat, to ja może podziękuję, dlatego że nie chciałbym państwu powtarzać tych samych argumentów. Jeśli będą jakiekolwiek pytania co do intencji i zamiarów prezydenta, to oczywiście udzielę na nie odpowiedzi. Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.)
Dziękuję.
Mogą państwo teraz zgłaszać z miejsca trwające nie dłużej niż minutę zapytania do pana ministra Roberta Draby, związane z omawianym punktem porządku obrad.
Czy ktoś z państwa senatorów chce zadać takie pytanie?
Pan senator Alexandrowicz, proszę bardzo.
Senator
Przemysław Alexandrowicz:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Panie Ministrze, czy byłby pan w stanie powiedzieć nam, co oznacza sformułowanie "zbrodnia agresji", zawarte w ust. 3?
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Czy są jeszcze jakieś pytania? Nie ma.
Panie Ministrze, ja bym poprosił tutaj...
Sekretarz Stanu
w Kancelarii Prezydenta RP
Robert Draba:
Panie Marszałku, chciałbym zaproponować rzecz następującą. Jest z nami specjalista z Ministerstwa Sprawiedliwości, które zajmuje się profesjonalnie tylko i wyłącznie tymi problemami. Może poprosiłbym pana ministra, który jest do tego bardzo dobrze przygotowany i będzie w stanie rozwinąć definicję, o którą pytał pan senator. Jeżeli mógłbym poprosić o przyjęcie takiego rozwiązania, to myślę, że tak byłoby najsprawniej.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Chodzi o pana ministra Dudę? Tak czy nie?
(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Andrzej Duda: Tak się domyślam, Panie Marszałku.)
Proszę bardzo. I poprosiłbym pana tutaj, do mównicy.
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Andrzej Duda:
Szanowny Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
Jeżeli chodzi o pytanie zgłoszone przez pana senatora, na które mam odpowiedzieć, dotyczące zbrodni agresji, to chcę powiedzieć, że jest to pojęcie przeniesione do naszego projektu ustawy zmieniającej konstytucję ze statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego, stanowiącego u nas umowę międzynarodową, którą jesteśmy związani. Rzeczywiście jest to w teraz pojęcie niedookreślone. Dookreślenie pojęcia agresji, bo nie jest ono zdefiniowane w tym statucie, będzie musiało stać się dorobkiem Międzynarodowego Trybunału Karnego i w tym momencie właściwie tyle można na ten temat powiedzieć. Jest to pojęcie zawarte w wiążącej nas umowie międzynarodowej i dlatego zostało tu wprowadzone, zresztą wspominał już o tym pan senator sprawozdawca. Jeśli chodzi o to pojęcie, to tak wygląda sytuacja.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Proszę bardzo, pan senator Alexandrowicz, potem pan senator Andrzejewski.
Senator
Przemysław Alexandrowicz:
Czy możemy rozumieć, że pojęcie zbrodni agresji dotyczy wyłącznie stosunków pomiędzy państwami?
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Andrzej Duda:
Sądzę, że tak należy to rozumieć.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Pan senator Andrzejewski, proszę bardzo.
Senator Piotr Andrzejewski:
Panie Ministrze, mam do pana następujące pytania. Czy może pan wskazać praktyczne wykorzystanie w historii orzeczniczej, a nawet ukaranie, za zbrodnię agresji? To jest pierwsze pytanie.
Drugie pytanie. Chodzi tu o znamię z ust. 4. Przygotowane jest ono przez Ministerstwo Sprawiedliwości, a brzmi w ten sposób: ekstradycja jest zakazana, jeżeli dotyczy osoby podejrzanej o popełnienie bez użycia przemocy przestępstwa. To znaczy, że nie znamię czynu przestępnego przewiduje przemoc, tylko samo popełnienie musi być bez użycia przemocy. Czy w związku z tym czynności przygotowawcze do aktu terrorystycznego, które nie są popełnione z użyciem przemocy, ewentualnie usiłowanie, które też nie jest użyciem przemocy, mimo że samo przestępstwo, znamię czynu przestępnego zawiera w sobie już warunek przemocy, to mamy rozumieć, tłumacząc to gramatycznie i systemowo, że jeżeli nawet znamię przewiduje przemoc, ale zostało popełnione w innej formie zjawiskowej, bez użycia przemocy, to wówczas ekstradycja jest zakazana? Czy to jest nieudolne sformułowanie, czy też taki jest sens tego przepisu? Dziękuję.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Proszę bardzo.
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Andrzej Duda:
Przede wszystkim może chciałbym wyjaśnić panu senatorowi i wszystkim państwu, że projekt, który państwo macie przed sobą i nad którym procedujemy, nie jest projektem ministra sprawiedliwości, lecz jest projektem prezydenckim, zmodyfikowanym w toku prac komisji na wniosek przedstawicieli klubów poselskich.
Jeżeli chodzi o merytoryczną stronę, o pojęcie użyte w art. 1 ust. 4, powiedziałbym w ten sposób. Uważam, że należy to rozumieć jako pewien typ, typ czynu przestępnego. Czy w ogóle ten typ czynu przestępnego może być czynem dokonanym bez użycia przemocy, czy nie może? Jeżeli nawet jest to usiłowanie, które w sensie karalności jest traktowane tak jak popełnienie...
(Senator Piotr Andrzejewski: A czynności przygotowawcze?)
...czy czynności przygotowawcze, to czy dotyczą one takiego czynu, który jest dokonywany z użyciem przemocy, czy też nie.
(Senator Piotr Andrzejewski: Znamienia, a nie sposobu działania.)
Tak, tak to należy rozumieć.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Czy są jeszcze jakieś pytania? Nie ma.
Czy odpowiedzi usatysfakcjonowały panów senatorów? Dobrze.
Dziękuję panu, Panie Ministrze.
(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Andrzej Duda: Dziękuję bardzo.)
Otwieram dyskusję.
Przypominam o wymogach regulaminowych dotyczących czasu przemawiania senatorów oraz o konieczności zapisywania się do głosu u senatora prowadzącego listę mówców.
Przypominam również, że zmiana konstytucji następuje w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm i następnie przez Senat. W związku z tym nie ma możliwości zgłaszania wniosków o wprowadzenie poprawek do ustawy lub o odrzucenie ustawy. Swoje stanowisko będzie można wyrazić w głosowaniu nad uchwaleniem ustawy w brzmieniu uchwalonym przez Sejm.
Proszę pana senatora Edmunda Wittbrodta o zabranie głosu.
Senator Edmund Wittbrodt:
Panie Marszałku! Panowie Ministrowie! Szanowni Państwo!
Rzeczywiście jest tak, że prawie po dziesięciu latach obowiązywania konstytucji po raz pierwszy możemy się do niej niejako odnieść i dokonać pierwszych, moim zdaniem, koniecznych zmian. Chociaż trochę ubolewam, bo wydaje się, że znalazłoby się jeszcze parę innych istotnych zmian, co do których można by się było porozumieć ponad podziałami partyjnymi, a które, jak myślę, mogłyby zostać wprowadzone, ale zgodnie z procedurą nie możemy się tym zajmować. Mam tu na myśli chociażby to, żeby na przykład w przyszłym parlamencie nie było osób, na których ciążą wyroki. No, ale trudno.
Tak się stało, że nad ustawą o zmianie konstytucji nie procedowaliśmy, nie dyskutowaliśmy w Komisji Spraw Unii Europejskiej, chociaż myślę, że mogłoby tak być, niemniej jednak chciałbym powiedzieć, że oczywiście będziemy wnosili o jej uchwalenie, mimo zgłaszanych tu różnych uwag. Będziemy wnosili o uchwalenie tych zmian chociażby z tego powodu, że konieczne jest usunięcie sprzeczności, to, o czym powiedział trybunał, ale w ogóle kwestia bezpieczeństwa obywateli i w Polsce, i w Unii Europejskiej, odczucia obywateli to jest jedna z wiodących kwestii, to jest priorytet. Gdy pracowałem w konwencie, śledziliśmy eurobarometr i wynikało z niego, że około 80% społeczeństwa uważa, że sprawa bezpieczeństwa jest jedną z najważniejszych spraw. A wiąże się to również z funkcjonowaniem współdziałania w Unii Europejskiej w ramach trzeciego filaru, czyli współpracy służb, które są odpowiedzialne za bezpieczeństwo, i sądów, i policji, i europolicji.
Dlatego wydaje się, że wprowadzenie instrumentu, który w Unii już funkcjonuje, ale który umożliwia takie funkcjonowanie Unii, żeby przestępca nigdzie nie czuł się bezpiecznie, jest niezbędne. Chcielibyśmy, aby w sytuacji, gdy ktoś popełni w Polsce przestępstwo i gdzieś wyjedzie, można go było tu ściągnąć, można było tu tę sprawę rozpatrzyć i go ukarać. To musi działać w dwie strony.
Myślę, że zmiany wymuszone decyzją ramową Unii Europejskiej, nawet w proponowanym brzmieniu, w takim, o jakim tu dyskutujemy, są niezbędne do tego, żeby społeczeństwo i w Unii Europejskiej, i w Polsce czuło się bezpiecznie. Dziękuję bardzo.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Dziękuję, Panie Senatorze.
Poproszę o zabranie głosu pana senatora Piotra Łukasza Andrzejewskiego.
Senator Piotr Andrzejewski:
Panie Marszałku! Wysoki Senacie!
Jesteśmy w historycznym momencie, jeżeli chodzi o kształtowanie polskiego systemu prawnego, z dwóch powodów. Pierwszy powód jest taki, że jest to pierwsza poprawka do konstytucji, która wytycza drogę, która być może będzie pewnym precedensem. Oto mimo pewnych zapowiedzi nie zmieniamy konstytucji w generalnym zakresie, ale przystępujemy do kształtowania systemu składania poprawek do konstytucji, być może ze względu na większą łatwość, drogę bardziej konsyliacyjnego trybu, nie konfrontacyjnego, przyjmującego zasadność większości rozwiązań tej konstytucji.
Drugi element jest to element może jeszcze ważniejszy, który wynika z prymatu konstytucji nad prawem międzynarodowym, nad prawem unijnym i nad wszystkimi kwestiami, które wynikły jako kwestie sporne w zakresie tego, która norma prawna światowego systemu prawnego jest priorytetowa. Dyskusja ta toczy się jeszcze od prac nad konstytucją, kiedy to komisja konstytucyjna większością zgodnie z ówczesną wolą polityczną przesądziła, że prawo stanowione nie musi się odnosić do prawa naturalnego, czyli ponad ustawowym prawem stanowionym do pewnego wzorca uniwersalnego. Myśmy je wywodzili z prawa naturalnego, ale może być ono wywodzone z różnych źródeł, odwoływać się do różnych wzorców.
Zatem fakt, że Trybunał Konstytucyjny potwierdził prymat konstytucji również nad prawem unijnym, jest bardzo ważką okolicznością, która skutkuje właśnie pierwszą poprawką do konstytucji w celu przywrócenia zgodności, z naszej woli, konstytucji z zasadami, które podzielamy jako parlamentarzyści.
Wydaje mi się, że będzie nie tylko elementem racjonalnym, ale i elementem wskazanym przyjęcie tej nowelizacji, pierwszej noweli do konstytucji, z zastrzeżeniem tego, że potwierdza ona te zasady. Potwierdza je ona w paru punktach, zarówno wobec kryterium art. 8 o najwyższym akcie prawnym, którym się kierujemy, jakim jest konstytucja, także art. 9 konstytucji, który mówi o tym, że Polska przestrzega prawa międzynarodowego, jak i z zastosowaniem art. 91, który również, mówiąc o tym, że prawo międzynarodowe, tak pierwotne, jak i wtórne, ma prymat nad ustawą, jednocześnie przesądza, że nie ma prymatu nad konstytucją. Są to wszystko elementy w sposób zasadniczy przesądzające o charakterze obowiązującego w Polsce systemu prawnego.
Ta nowelizacja konstytucji ma jeszcze jeden bardzo ważny i - jak ja twierdzę, a twierdzę nie bez podstaw - priorytetowy wzorzec systemowy. Mianowicie pozwala sądowi ocenić, czy ekstradycja, która jest tu sformułowana jako dyrektywa wiążąca, wiążąca konstytucyjnie, jednocześnie spełnia wzorzec systemowy zgodności z wolnościami i prawami człowieka i obywatela jako wzorcem ponad prawem stanowionym. Przypomnę, Powszechna Deklaracja Praw Człowieka i pochodne, konwencja europejska czy standardy ONZ, stanowią wzorzec, który, jak się wydaje, musi być również respektowany przy bezpośrednim stosowaniu konstytucji. Zatem pośrednio odwołujemy się do tego, co proponował projekt konstytucji, reprezentowany w komisji konstytucyjnej przeze mnie, w zapisie, że konstytucja jest najwyższym prawem stanowionym systemu prawnego. Implicite zawarte jest w tym stwierdzenie, że wzorzec konstytucyjny musi być jednocześnie zgodny z wzorcem i standardem uniwersalnym, czyli z prawem naturalnym, a być może wywiedzionym nie tylko z istoty bycia człowiekiem, ale również z nadania Stwórcy, który to pogląd reprezentuję.
Mamy tu więc do czynienia z aktem najwyższej wagi, jeżeli chodzi o interpretację systemu prawnego. Chciałbym, abyśmy mieli świadomość, że jest to w naszej legislacji akt o wielkiej wadze. Wnoszę o przyjęcie pierwszej poprawki do konstytucji w takim kształcie, bez zastrzeżeń.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Dziękuję, Panie Senatorze.
Poproszę pana senatora Przemysława Alexandrowicza o zabranie głosu.
Senator
Przemysław Alexandrowicz:
Panie Marszałku! Wysoki Senacie!
W ciągu dziewięciu lat obowiązywania konstytucji w debacie publicznej pojawiło się wiele krytycznych głosów wobec jej sformułowań. Nie chcę ich w tej chwili wymieniać, dotyczyły one różnych spraw - pewnych niejasności, niejasności kompetencyjnych w rozstrzygnięciach ustrojowych - tych uwag krytycznych było dość sporo. Otóż wszystkie uwagi, które w debacie publicznej się pojawiały, były kwitowane stwierdzeniem, że niestety, nie możemy tego zmienić, ponieważ zmiana konstytucji jest czymś tak niezmiernie skomplikowanym, trudnym, że w zasadzie niemożliwym, a jakakolwiek próba dokonania nawet najdrobniejszej zmiany wywróci do góry nogami ten z trudem osiągnięty konsensus. Konsensus chwalony przez autorów konstytucji, natomiast na pewno nie przez wszystkich obywateli i nie przez wszystkie siły polityczne.
I oto dzisiaj mamy przykład, że zmiana konstytucji jest czymś niezmiernie prostym, łatwym.
(Senator Piotr Andrzejewski: Jeżeli jest wola.)
Oczywiście, jeżeli jest wola dokonania zmiany, zgadzam się z dopowiedzeniem pana senatora Andrzejewskiego. Oczywiście, jeżeli jest wola dokonania zmiany, to jest ona czymś niezmiernie prostym, łatwym i szybkim.
Być może dobrze byłoby, żebyśmy zarówno w Senacie, w Izbie Wyższej, jak i w Sejmie rozważyli, czy pewne istotne uwagi do obowiązującego tekstu konstytucji - wypowiadane, tak jak już mówiłem, przez minione dziewięć lat - nie byłyby warte podjęcia i sformułowania w projekty kolejnych nowel. Zwłaszcza jeżeli okazuje się, że jest to wyłącznie kwestia woli politycznej, a przy jej zaistnieniu zmianę konstytucji można stosunkowo szybko i łatwo przeprowadzić. Myślę, że dobrze byłoby, żebyśmy przyjmując tę zmianę w konstytucji, rozważyli taką możliwość.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Dziękuję, Panie Senatorze.
Informuję, że lista mówców została wyczerpana.
Zgodnie z art. 52 ust. 2 Regulaminu Senatu zamykam dyskusję.
Informuję, że głosowanie nad ustawą o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zostanie przeprowadzone pod koniec posiedzenia Senatu.
Przystępujemy do rozpatrzenia punktu drugiego porządku obrad: stanowisko Senatu w sprawie ustawy o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców.
Przypominam, że rozpatrywana ustawa została uchwalona przez Sejm na dwudziestym trzecim posiedzeniu w dniu 25 sierpnia 2006 r. Do Senatu została przekazana w dniu 25 sierpnia 2006 r.
Marszałek Senatu w dniu 25 sierpnia 2006 r., zgodnie z art. 68 ust. 1 Regulaminu Senatu, skierował ją do Komisji Gospodarki Narodowej. Komisja po rozpatrzeniu ustawy przygotowała swoje sprawozdanie w tej sprawie.
Przypominam ponadto, że tekst ustawy zawarty jest w druku nr 223, a sprawozdanie komisji w druku nr 223A.
Proszę sprawozdawcę Komisji Gospodarki Narodowej, pana senatora Jarosława Laseckiego, o zabranie głosu i przedstawienie sprawozdania komisji w sprawie rozpatrywanej ustawy.
Senator Jarosław Lasecki:
Szanowny Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
Chciałbym w imieniu Komisji Gospodarki Narodowej przedstawić sprawozdanie komisji w sprawie ustawy o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców. Ustawa ta została uchwalona przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniu w dniu 25 sierpnia 2006 r. Komisja Gospodarki Narodowej pracowała nad projektem tej ustawy na posiedzeniu w dniu 6 września 2006 r.
Wysoka Izbo, po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej powstała potrzeba przyjęcia przepisów dyrektywy Komisji Europejskiej nr 80/723/EWG z dnia 25 czerwca 1980 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, zwanej dalej dyrektywą o przejrzystości. Jest to też związane z innymi dyrektywami czy też zmianami do tych dyrektyw odpowiednio aż do dnia 28 listopada 2005 r.
Dyrektywa ta ma na celu zapewnienie przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi oraz przejrzystości finansowej przedsiębiorców posiadających prawa specjalne, prawa wyłączne lub świadczących usługi w ogólnym interesie gospodarczym, w przypadku gdy powierzenie im praw lub realizacji świadczeń usług nastąpiło niezgodnie z zasadami otwartości, proporcjonalności i niedyskryminacji.
Dyrektywa ta nakłada na państwa członkowskie również obowiązek gromadzenia dokumentów, materiałów i informacji w celu umożliwienia Komisji Europejskiej sprawdzenia, czy przejrzystość została zachowana, a w konsekwencji, czy zapewnione zostały równe warunki konkurencji. Chodzi bowiem o stworzenie możliwości monitorowania wszelkich relacji finansowych pomiędzy państwem a przedsiębiorstwami publicznymi w celu wykrycia ewentualnych nieprawidłowości.
W związku z tym, że dotychczas dyrektywa Unii Europejskiej była wdrożona do polskiego systemu tylko częściowo, pojawiła się konieczność stworzenia ustawy, która kompleksowo będzie rozwiązywała sprawy przejrzystości finansowej pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorstwami publicznymi.
Ustawa ma dwa zasadnicze cele. Po pierwsze, powinna się ona przyczynić do jawnego i przejrzystego wykorzystania środków publicznych oraz do przejrzystego korzystania z pewnych przywilejów udzielanych przez organy publiczne. I po drugie, ustawa ta przez wprowadzenie obowiązku gromadzenia dokumentów, materiałów i informacji ma umożliwić Komisji Europejskiej monitorowanie przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy państwem a przedsiębiorstwami publicznymi oraz przejrzystości finansowej tych przedsiębiorców, którym powierzone zostały prawa wyłączne, prawa specjalne lub realizacja usług w ogólnym interesie gospodarczym.
Ustawa stwarza równe szanse dla wszystkich przedsiębiorstw, zarówno tych państwowych, jak i prywatnych, tych, które korzystają z dotacji państwa. Powoduje to, że pole gry staje się bardziej przejrzyste, bardziej równe, równe są warunki konkurencji dla wszystkich firm.
W trakcie posiedzenia komisji zwrócono uwagę na definicję przedsiębiorcy i działalności gospodarczej, która w przypadku tej ustawy jest nieco inna niż ta znajdująca się w prawodawstwie polskim. I tak, na potrzeby tej ustawy zostało to zdefiniowane w art. 2 w pkcie 5. Definicja przedsiębiorcy nakłada obowiązki wynikające z tej ustawy także na organizacje pozarządowe, gdyż w myśl tej definicji działalnością gospodarczą jest także działalność typu non-profit. Chodzi tutaj przede wszystkim o gromadzenie materiałów i informacji umożliwiających sprawdzenie zależności pomiędzy organizacjami pozarządowymi a organami publicznymi, które udzielają dotacji tymże organizacjom.
Koszty wprowadzenia tej ustawy zostały bardzo precyzyjnie oszacowane na kwotę około 4 milionów 305 tysięcy zł. Oszacowanie tych kosztów nastąpiło bardzo precyzyjnie, podam przykład, którym pan minister posłużył się podczas prac w komisji: dziesięć dni pracy razy dwie ryzy papieru razy średnia pensja pracownika organów publicznych. Zostało to więc policzone bardzo precyzyjnie.
W ustawie brakuje sankcji za niestosowanie się do tej ustawy - ta kwestia również była dyskutowana podczas prac komisji. Brak sankcji w tej ustawie może spowodować, że informacje zbierane przez przedsiębiorstwa państwowe będą nierzetelne. Niemniej, omijając to, postąpiono świadomie, gdyż sankcje są przewidziane w przepisach o kontroli właścicielskiej.
Jeżeli chodzi o poszczególne kraje Unii Europejskiej, to prawie wszystkie zaimplementowały tę dyrektywę Unii Europejskiej, za wyjątkiem Austrii, która implementacji tej dyrektywy nie wprowadziła - sprawa jest w sądzie, czekamy na wynik. Niemcy przetłumaczyły dosłownie tę dyrektywę, a Litwa wprowadziła implementację czasową.
Komisja na swoim posiedzeniu wprowadziła dwie poprawki. Pierwsza poprawka dotyczy dodania w art. 6 ust. 6 w brzmieniu: w przypadku niewykonania decyzji, o której mowa w ust. 2, w wyznaczonym terminie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące obowiązków o charakterze niepieniężnym. Druga ze zgłoszonych poprawek dotyczy dodania w art. 11 ust. 3 w brzmieniu: w przypadku niewykonania decyzji, o której mowa w ust. 2, w wyznaczonym terminie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Wysoka Izbo, Komisja Gospodarki Narodowej jednomyślnie przyjęła zarówno obydwie poprawki, jak i całą ustawę. Ja mam dzisiaj ogromną przyjemność rekomendować Wysokiej Izbie przyjęcie tej ustawy w całości. Dziękuję.
Marszałek Bogdan Borusewicz:
Dziękuję, Panie Senatorze.
Ponieważ pan senator i ja także troszkę zmieniliśmy nazwę tej ustawy, to przeczytam jeszcze raz dokładnie: jest to ustawa o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców. Mówiliśmy też o przedsiębiorstwach, a chodzi o przedsiębiorców.
(Senator Jarosław Lasecki: Przejęzyczenie.)
Czy ktoś z państwa senatorów pragnie... Przepraszam.
Zgodnie z art. 44 ust. 5 Regulaminu Senatu przed przystąpieniem do dyskusji senatorowie mogą zgłaszać z miejsca trwające nie dłużej niż minutę zapytania do senatora sprawozdawcy.
Czy ktoś z państwa senatorów pragnie zadać takie pytanie? Nie widzę chętnych.
Dziękuję, Panie Senatorze.
Przypominam, że rozpatrywana ustawa była rządowym projektem ustawy. Do reprezentowania stanowiska rządu w toku prac parlamentarnych prezes Rady Ministrów upoważnił wiceprezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, pana Jarosława Maćkowiaka.
Czy pan prezes chce zabrać głos w sprawie rozpatrywanej ustawy i przedstawić stanowisko rządu?
(Wiceprezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Jarosław Maćkowiak: Jeżeli jest to możliwe, bardzo chętnie.)
To proszę bardzo na mównicę.
Wiceprezes
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Jarosław Maćkowiak:
Panie Marszałku! Wysoki Senacie!
Po tak precyzyjnym i wyczerpującym sprawozdaniu pana senatora nie będę mówił szczegółowo o przepisach, a oczywiście, jeżeli byłyby pytania, to bardzo chętnie odpowiem. Chciałbym jeszcze tylko powiedzieć o całej otoczce wokół tej ustawy, której obowiązek przyjęcia wynika po prostu z naszego członkostwa w Unii Europejskiej. Jest to dość stara dyrektywa, bo z 1980 r., która mówi o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi. Ta dyrektywa, jak już powiedziałem, była przyjęta w 1980 r. - to jest istotne, ponieważ jako Polska nie mieliśmy w żadnej mierze wpływu na treść tej regulacji. Od momentu akcesji zaś jesteśmy zobowiązani tę dyrektywę wdrożyć do naszego porządku prawnego.
Jeżeli chodzi o samą dyrektywę, jest ona niewątpliwie interdyscyplinarna, dotyczy wielu resortów, w związku z czym przygotowywana była przez zespół, w skład którego wchodzili przedstawiciele kilku ministrów, na czele stał prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Jeżeli chodzi o same założenia tej ustawy, to były one takie, żeby, po pierwsze, to oczywiście najważniejsze: wdrożyć dyrektywę; po drugie: zminimalizować obciążenia, które mogły być nałożone w związku z implementacją tego aktu prawnego na polskich przedsiębiorców, i w związku z tym w sposób maksymalny wykorzystać istniejące już regulacje prawne, regulacje określające stosunki między przedsiębiorstwami publicznymi a organami, które są organami nadzorczymi w odniesieniu do tych przedsiębiorców, jak również między organami udzielającymi praw wyłącznych i praw specjalnych a tymi przedsiębiorcami. W tym momencie wydaje się, że udało się w sposób bezkonfliktowy wmontować tę ustawę w polski system prawa bez szkody dla możliwości rozwoju naszych przedsiębiorców i bez obciążania administracji dodatkowymi obowiązkami, co zresztą jest odzwierciedlone także w samym OSR, czyli w kosztach wdrożenia tej ustawy.
Jeżeli chodzi o koszty wdrożenia tej ustawy, jak tutaj już powiedział pan senator, nie są one wysokie i dotyczą wyłącznie jednostek samorządu terytorialnego. Dlaczego? Dlatego że przyjęte zostało, iż administracja rządowa będzie realizowała obowiązki wynikające z tej ustawy w ramach posiadanych środków, w ramach posiadanych możliwości. Strona samorządowa zaś w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego uznała, że samorządy będą ponosiły dodatkowe obciążenia finansowe - stąd właśnie to precyzyjne wyliczenie kosztów, na które strona samorządowa się zgodziła.
To wszystko, jeżeli chodzi o jakieś ogólne rzeczy dotyczące tej ustawy. Jak już powiedziałem, pan senator bardzo precyzyjnie przedstawił jej regulacje. Jeżeli byłyby pytania, bardzo chętnie odpowiem. Dziękuję bardzo.
(Przewodnictwo obrad obejmuje wicemarszałek Maciej Płażyński)
Wicemarszałek Maciej Płażyński:
Proszę bardzo, czy są pytania do pana ministra?
Nie ma. Dziękuję bardzo.
(Wiceprezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Jarosław Maćkowiak: Dziękuję bardzo.)
Informuję, że nikt z państwa senatorów nie zapisał się do głosu.
Zgodnie z art. 52 ust. 2 Regulaminu Senatu zamykam dyskusję.
Informuję, że głosowanie w sprawie ustawy o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców zostanie przeprowadzone pod koniec posiedzenia Senatu.
Przystępujemy do rozpatrzenia punktu trzeciego porządku obrad: stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Przypominam, że rozpatrywana ustawa została uchwalona przez Sejm na dwudziestym trzecim posiedzeniu w dniu 24 sierpnia 2006 r. Do Senatu została przekazana w dniu 25 sierpnia 2006 r. Marszałek Senatu w dniu 25 sierpnia 2006 r., zgodnie z art. 68 ust. 1 Regulaminu Senatu, skierował ją do Komisji Gospodarki Narodowej. Komisja po rozpatrzeniu ustawy przygotowała swoje sprawozdanie w tej sprawie.
Tekst ustawy zawarty jest w druku nr 221, a sprawozdanie komisji w druku nr 221A.
Proszę sprawozdawcę Komisji Gospodarki Narodowej, senatora Jacka Włosowicza, o zabranie głosu i przedstawienie sprawozdania komisji w sprawie rozpatrywanej ustawy.
Proszę, Panie Senatorze.
Senator Jacek Włosowicz:
Dziękuję.
Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
Z upoważnienia Komisji Gospodarki Narodowej przedstawiam sprawozdanie na temat projektu ustawy o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Ustawa ta została uchwalona przez Sejm 24 sierpnia 2006 r. i dzień później skierowana do Senatu.
Ustawa ta ma na celu przede wszystkim realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005 r., który stwierdził niezgodność z ustawą zasadniczą niektórych przepisów ustawy o kontroli skarbowej w zakresie uprawnień wywiadu skarbowego. Na mocy tego orzeczenia powołane przepisy utraciły moc z dniem 30 czerwca bieżącego roku i od 1 lipca 2006 r. nie mogły być stosowane. Ponadto w tym projekcie dokonano zmian dotyczących kontroli resortowej, przebiegu postępowania kontrolnego oraz tajemnicy skarbowej.
Jeżeli chodzi o wspomniane orzeczenie trybunału, stwierdził on między innymi, iż art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej, uprawniający organy kontroli skarbowej do uzyskania, gromadzenia, przetwarzania informacji o osobach, pozostawia pracownikom wywiadu skarbowego nadmierną swobodę wkraczania w sferę prywatności obywateli.
Podobna ocena dotyczy art. 36a uprawniającego wywiad skarbowy do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom.
Ponadto trybunał zakwestionował treść art. 36b wspomnianej ustawy, który uprawniał wywiad skarbowy do uzyskania oraz do przetwarzania informacji dotyczących danych identyfikujących abonenta telekomunikacyjnego oraz danych dotyczących uzyskania lub próby uzyskania połączenia.
Ostatni z zakwestionowanych przez trybunał przepisów to art. 36d ust. 4, który przewidywał w terminie dwóch miesięcy od zakończenia kontroli komisyjne niszczenie materiałów zgromadzonych w czasie stosowania kontroli operacyjnej, niemających znaczenia dla postępowania lub niezawierających dowodów pozwalających na wszczęcie postępowania w sprawach o przestępstwa lub wykroczenia skarbowe. Termin ten został uznany za zbędną zwłokę, ponieważ jedynie niezwłoczne zniszczenie tych materiałów stanowi gwarancję, że nie zostaną wykorzystane w sposób nieuprawniony. Wszystkie te zarzuty trybunału zostały zrealizowane w niniejszej ustawie w postaci zapisów w art. 1 w pkcie 11, 12 i 15.
Oprócz dostosowania tej ustawy do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak powiedziałem, nastąpiły zmiany dotyczące kontroli resortowej, przebiegu postępowania kontrolnego oraz tajemnicy skarbowej. W art. 1 w pkcie 4 i w art. 14b uregulowano na nowo zagadnienie tak zwanej kontroli resortowej, której celem jest kontrola działalności jednostek organizacyjnych administracji celnej, podatkowej oraz kontroli skarbowej podległej ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Obecnie do kontroli resortowej będą miały zastosowanie przepisy regulujące kontrolę podatkową w ordynacji podatkowej.
Jednocześnie nowa regulacja, inaczej niż w ordynacji podatkowej, określa termin składania zastrzeżeń i wyjaśnień do protokołu kontroli oraz moment zakończenia kontroli. Jeżeli chodzi o termin, zostało zapisane, że będzie przysługiwał siedmiodniowy. Jeżeli zaś chodzi o moment zakończenia kontroli, to wcześniej dotyczyła ta kontrola jakby dwóch stron, z jednej strony kontrolowanego, a z drugiej strony była realizowana w imieniu ministra, i za termin końca był uznawany czas, kiedy strony zostaną poinformowane, obecnie zaś za koniec kontroli uznaje się termin doręczenia kontrolowanemu takowego protokołu.
Ponadto, jeżeli chodzi o ocenę skutków regulacji, to projekt, tak jak powiedziałem, zapewnia dostosowanie uprawnień wywiadu skarbowego do wymogów konstytucji, zgodnie ze wspomnianym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Uprawnienia kontroli skarbowej w zakresie przeprowadzenia czynności wywiadu skarbowego będą miały wpływ na zwiększenie skuteczności podejmowanych kontroli oraz przyczynią się do wykrywania i zwalczania przestępczości gospodarczej.
Opinie na temat tego projektu wydał sekretarz Komitetu Integracji Europejskiej, który stwierdził, że projektowana regulacja jest zgodna z prawem Unii Europejskiej. Na etapie prac parlamentarnych projekt został poddany konsultacjom z reprezentatywnymi związkami zawodowymi, organizacjami pracodawców oraz Krajową Izbą Doradców Podatkowych.
Ze względu na przedmiot regulacji nowelizacja ta nie spowoduje bezpośrednich skutków w zakresie wpływu na sektor finansów publicznych, rynek pracy, konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw oraz ich sytuację i rozwój regionalny.
Proponowany projekt na etapie prac sejmowych został poparty przez wszystkie kluby zasiadające w Sejmie. Dziękuję.
Wicemarszałek Maciej Płażyński:
Dziękuję bardzo.
Czy ktoś z państwa senatorów pragnie zadać pytanie sprawozdawcy? Nie ma pytań. Dziękuję bardzo.
(Senator Jacek Włosowicz: Dziękuję.)
Przypominam, że rozpatrywana ustawa była rządowym projektem ustawy. Do reprezentowania stanowiska rządu w toku prac parlamentarnych został upoważniony minister finansów. Pana ministra reprezentuje generalny inspektor kontroli skarbowej, pan minister Paweł Banaś.
Czy pan minister zechce zabrać głos? Proszę bardzo.
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Paweł Banaś:
Panie Marszałku! Wysoki Senacie!
Otóż w uzupełnieniu tego, co już zostało powiedziane, chciałbym wyraźnie podkreślić - to warto wyjaśnić w sprawie, którą Wysoki Senat będzie rozważał - że kluczowy dla tej zmiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z ubiegłego roku, z czerwca 2005 r., w swojej istocie ma na celu nie ograniczenie działalności wywiadu skarbowego, ale doprecyzowanie jej zasad i uzgodnienie tej działalności z wymogami konstytucji.
Pozwolę sobie przytoczyć fragment uzasadnienia do wyroku. Otóż Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca ma nie tylko prawo, ale także obowiązek zwalczania negatywnych zjawisk przez nadawanie takich uprawnień organom kontroli, które to uprawnienia, pozostające w zgodzie z zasadami Konstytucji, będą miały bezpośredni wpływ na zwiększenie sprawności działań kontrolnych, zwłaszcza w zakresie wykrywania i zwalczania tak zwanej szarej strefy i przestępczości gospodarczej oraz że Trybunał Konstytucyjny dopuszcza wyposażenie organów kontroli w specjalne uprawnienia, akcentując jednocześnie konieczność dochowania zgodności takich uregulowań z konstytucją. Tak więc przede wszystkim o zapewnienie tej zgodności chodziło w tej zmianie i rząd kierował się w tej kwestii głównie potrzebą ujednolicenia zasad, które już obowiązują w służbach o podobnym charakterze - w Policji i w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, obecnie również w CBA.
Tak jak powiedział pan senator sprawozdawca, poza kwestiami objętymi wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w tej nowelizacji znalazły się również inne kwestie, mające charakter przede wszystkim korekty bądź urealnienia pewnych przepisów, między innymi rozwiązania dotyczące obrotu towarowego z zagranicą, które dość istotnie zmieniły się po wejściu Polski do Unii Europejskiej, a więc po zupełnej zmianie i granic celnych, jakie musimy obsługiwać, i filozofii podejścia do problematyki celnej. Tutaj mamy do czynienia przede wszystkim z uzgodnieniem terminologii, ale również z pewną kwestią, która wynikła z likwidacji wywiadu celnego. To działanie związane z porządkowaniem, że tak powiem, krajobrazu służb specjalnych w Polsce zostało zrealizowane na podstawie ustawy o CBA, na mocy której resort finansów dysponuje już tylko jedną służbą specjalną - właśnie wywiadem skarbowym. Równolegle zaś działający i niedziałający wcześniej wywiad celny, mający krótką historię, ale, powiedzmy, bez większych sukcesów, został zlikwidowany. Ale żeby nie tracić możliwości walki z przestępczością celną za pomocą działań operacyjno-rozpoznawczych, wywiad skarbowy w tej korekcie otrzymuje uprawnienie do przesyłki niejawnie nadzorowanej, a więc podstawowego narzędzia operacyjnego, które jest wykorzystywane właśnie w walce z przemytem.
Tutaj pojawia się również problem tajemnicy skarbowej, która w obecnym brzmieniu jest tak rygorystycznie sformułowana, że w gruncie rzeczy nie chroni ani podatnika, ani opinii publicznej przed dezinformacją. A więc ta nowelizacja racjonalizuje sformułowanie, opierając się na rozwiązaniu, które od lat z powodzeniem funkcjonuje w Najwyższej Izbie Kontroli. Stosujemy tutaj podobne, chociaż ciągle bardziej rygorystyczne sformułowanie ustawowe przepisu, który w pewnych szczególnych okolicznościach będzie pozwalał na upublicznienie niektórych informacji uzyskanych w wyniku kontroli skarbowej. Choć brzmi to dziwnie i zaskakująco, obecnie nie ma takiej możliwości w żadnym przypadku, tak więc kontrola skarbowa i jej wyniki pozostają właściwie tylko w obiegu administracyjnym, opinia publiczna o szczegółach nie może się - przynajmniej od kontroli skarbowej - dowiadywać.
W tej noweli porządkowane są również kwestie związane z kontrolą resortową, która zaczęła skuteczną i znacznie intensywniejszą niż wcześniej działalność, polegającą przede wszystkim na walce z problemami i z zagrożeniami korupcyjnymi w samym resorcie finansów, resorcie ogromnym, bo gromadzącym poza samym ministerstwem również służby celne, służby skarbowe i samą kontrolę skarbową.
Poza tym w tej nowelizacji pojawiają się również rozwiązania ułatwiające życie podatnikowi, takie jak możliwość korekty deklaracji podatkowej już po zakończeniu kontroli podatkowej. To jest rozwiązanie analogiczne do istniejącego już uprawnienia w ordynacji podatkowej, ale na skutek specyfiki działania kontroli skarbowej to rozwiązanie z ordynacji podatkowej nie mogło być stosowane w przypadku kontroli skarbowej, dlatego wymagało osobnego rozwiązania w tej ustawie, w ustawie o kontroli skarbowej.
Wreszcie w tym rozwiązaniu ułatwiamy korzystanie z danych wynikających z działalności kontroli skarbowej służbom statystyki publicznej, mając nadzieję, że to pomoże również w generalnej refleksji, jaką państwo musi opierać na rzetelnych danych dotyczących i patologii w gospodarce, i problemów związanych z kontrolami skarbowymi.
Tyle tytułem dopowiedzenia. I oczywiście jestem gotów do odpowiedzi na pytania.
Wicemarszałek Maciej Płażyński:
Dziękuję bardzo.
Pan senator Ryszka... Pytanie, tak?
(Senator Czesław Ryszka: Tak.)
Proszę bardzo, otwieram serię pytań.
Proszę bardzo.
Senator Czesław Ryszka:
Panie Ministrze, mam pytanie, które dotyczy praktyki pracy urzędów kontroli skarbowej, mianowicie jak wywiad skarbowy będzie sobie radził z tym, co nas często bulwersuje... Chodzi o tak zwane raje podatkowe - spółkę matkę międzynarodowa korporacja lokuje w jakimś kraju czy na jakiejś wyspie... I tutaj jest sprawa cen transferowych, właściwie ewidentnych przestępstw gospodarczych, a to się dokonuje w majestacie prawa. Jak Polska sobie z tym radzi, czy pański urząd w tej nowelizacji będzie miał jakieś, powiedzmy, narzędzie do walki z tym procederem? Dziękuję.
Wicemarszałek Maciej Płażyński:
Proszę bardzo.
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Paweł Banaś:
Problem cen transferowych, a więc jeden z problemów poddanych kontroli skarbowej i znajdujących się w stałym naszym zainteresowaniu, to jest kwestia, której się wszyscy uczymy. Jest to kwestia związana przede wszystkim z potrzebą z jednej strony zapewnienia możliwości inwestowania inwestorom zagranicznym w Polsce, a z drugiej strony utrudnienia tym inwestorom, którzy chcą oszukać polski Skarb Państwa, manipulowania cenami, przerzucania dochodów, które powinny być opodatkowane w Polsce, za granicę. Jest to problem powszechny, występujący na całym świecie, wszędzie tam, gdzie mamy wolny rynek. I dopóki mamy raje podatkowe, o których pan senator wspomniał, ten problem będzie stale występował, i nie ma tutaj złotego środka. No, takim sposobem byłaby na przykład likwidacja rajów podatkowych, co od nas nie zależy.
Ta nowelizacja nie zawiera jakiś szczególnych rozwiązań dotyczących akurat tej kwestii. Założenie bowiem, jakie przy tej nowelizacji zostało poczynione, to jak najszybsze - co jest priorytetem - rozwiązanie problemów, które wynikły z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. To jest priorytet, który zresztą, co trzeba przyznać, i tak, jak się okazało, z pewnym opóźnieniem, z pewnym poślizgiem jest realizowany w tej nowelizacji. A przy tej okazji załatwiamy absolutnie najbardziej palące sprawy - albo trywialne, związane z terminologią, która się zdezaktualizowała po wejściu do Unii Europejskiej i powinna być zmieniona, tak jak w przypadku spraw związanych z obrotem towarowym za granicą, albo tych, które nam utrudniają prowadzenie skutecznej kontroli resortowej, albo - już o tym mówiłem - związanych z tajemnicą skarbową, która uniemożliwia informowanie opinii publicznej o zupełnie podstawowych kwestiach związanych z naszym działaniem. Tak więc w tym rozwiązaniu nie ma jakiś szczególnych pomysłów na zasadnicze załatwienie problemów, trudności związanych z kontrolą cen transferowych. Należy powiedzieć, że to, co robimy w tym momencie, żeby z tą kwestią sobie radzić lepiej, pozostaje w sferze organizacyjnej, to znaczy polega przede wszystkim na przeorganizowaniu i lepszym ułożeniu współpracy komórki walczącej z praniem pieniędzy, Departamentu Informacji Finansowej w Ministerstwie Finansów, komórki, która ma swoją specyfikę, ma swoją bardzo ściśle ograniczoną właściwość i w gruncie rzeczy ustawowo określone bardzo poważne bariery w wymianie informacji z innymi jednostkami, również w ramach Ministerstwa Finansów. To, co usiłujemy w tym momencie zrobić, to zapewnienie, z wykorzystaniem uprawnień, jakie już mamy, jakie są dostępne ministrowi finansów, możliwie dobrego przepływu informacji między kontrolą skarbową a informacją finansową, a więc dwiema służbami bardzo ściśle i na co dzień zainteresowanymi i nieprawidłowościami finansowymi, i problemami związanymi z działalnością firm z rajów podatkowych.
Ale założenie strategiczne w Ministerstwie Finansów jest takie, że z większą zmianą ustawową, modyfikującą jakieś istotne uprawnienia kontroli skarbowej, należy poczekać do czasu zebrania doświadczeń, które pozwolą tej ekipie rządowej, a więc odpowiadającej za działanie i kontroli skarbowej, i informacji finansowej, wykorzystać wszystkie uprawnienia, jakie już są, i nabyć absolutnej pewności, że te zmiany istotnie modyfikujące działanie tych służb są niezbędne. Tak więc my w naszym planie pracy zakładamy przymiarkę do takiej większej nowelizacji na rok przyszły. Ale założenie jest takie, że nie zaczynamy pracy, i staraliśmy się tego pilnować, w naszym przypadku od jakiś dużych zmian w przepisach. Założenie było takie, że robimy korekty w tych obszarach, w których są konieczne, i staramy się korzystać z tych uprawnień, które już mamy. W przypadku kontroli skarbowej, która działa już od wielu lat, jak się wydaje, to rozwiązanie było jak najbardziej racjonalne.
Wicemarszałek Maciej Płażyński:
Dziękuję bardzo.
Pan senator Lasecki.
Senator Jarosław Lasecki:
Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.
Panie Ministrze, w art. 34 jest zmiana dopuszczająca wyrażenie zgody przez generalnego inspektora kontroli skarbowej na ujawnienie przez dyrektorów czy też przez kierowników komórek organizacyjnych określonych informacji stanowiących tajemnicę skarbową. Czy pan minister nie obawia się, że w myśl tego przepisu będą mogły być ujawniane tajemnice handlowe przedsiębiorstw przez, bądź co bądź, tylko ludzi? Dziękuję.
Wicemarszałek Maciej Płażyński:
Proszę bardzo.
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Paweł Banaś:
Nie, takiej obawy nie ma, dlatego że ten przepis nie znosi w żadnym stopniu rygorów wynikających z innych tajemnic ustawowych, a więc informacji niejawnych oraz również tajemnicy handlowej. Chodzi tutaj wyłącznie o tajemnicę skarbową, a dokładniej mówiąc, o tajemnicę skarbową obowiązującą kontrolę skarbową, kontrolerów skarbowych, a więc tę tajemnicę, która jest mocowana właśnie ustawą o kontroli skarbowej, to nie obejmuje już na przykład tajemnicy skarbowej określonej w ordynacji podatkowej. Tak że rozwiązanie, które tutaj stosujemy, dotyczy tylko i wyłącznie tajemnicy dotyczącej danych uzyskanych w wyniku kontroli skarbowej, na podstawie tej ustawy.
Na posiedzeniu Komisji Gospodarki Narodowej mieliśmy okazję dyskutować na ten temat. I ja przedstawiałem argumenty wynikające z pewnych doświadczeń Najwyższej Izby Kontroli. Tak że, jak rozumiem, nie jest intencją pana senatora to, żeby do tej kwestii wracać, ale pozwolę sobie powtórzyć: ta nowelizacja nie zmienia żadnej innej tajemnicy ustawowej i nie daje kontrolerom możliwości ani prawa swobodniejszego niż do tej pory obsługiwania i zabezpieczania innych tajemnic.
Wicemarszałek Maciej Płażyński:
Dziękuję.
Pan senator Owczarek.
Senator Andrzej Owczarek:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Panie Ministrze, najpierw taka uwaga ogólna. Jak czytam o wywiadzie wojskowym, CBŚ, CBA, ABW, to przypominają mi się słowa piosenki Wojciecha Młynarskiego o pewnym miasteczku na Dzikim Zachodzie, gdzie na jednego mieszkańca jeden szeryf przypada, jeden szeryf na jednego mieszkańca. Nie chciałbym, żeby to się skończyło tak jak w tej piosence, ale mam konkretne pytanie. Otrzymujecie w wyniku tej ustawy uprawnienia pozwalające na stosowanie środków głęboko ingerujących w życie prywatne podatników. Musi to być umotywowane spodziewanymi dużymi zyskami dla państwa. Jak pan ocenia? O ile wprowadzenie tej ustawy zwiększy dochody państwa?
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Paweł Banaś:
Tak, o tej piosence rozmawialiśmy już także w trakcie debaty sejmowej. I tu pozwolę sobie wskazać na to, że nie chodzi o żadnego nowego szeryfa, ale o służbę, która od lat funkcjonuje w Polsce, od roku 1991. I to, co w tym momencie robimy, to nie jest żadne rozszerzanie uprawnień kontroli skarbowej. Przeciwnie, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego następuje dość istotne zawężenie, dodefiniowanie, w tym sensie zawężenie, że kontrolna skarbowa musi się liczyć z ograniczeniami wynikającymi z definicji opartych na konstytucji: co to jest obserwacja, wobec kogo może być zastosowana, że dokumenty, które się uzyska w wyniku obserwacji, a okaże się, że ta obserwacja była nietrafna, że nie potwierdza podejrzeń, muszą być natychmiast niszczone, a nie, jak do tej pory, przez pewien czas przechowywane itd. Tak że w tej zmianie nie ma w ogóle problemu rozszerzenia uprawnień kontroli skarbowej. Przeciwnie, te uprawnienia są dodefiniowywane.
My staraliśmy się zaproponować takie rozwiązanie, żeby wywiad skarbowy zgodnie z sentencją i uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego dalej działał sprawnie, żeby wykonywał swoje ustawowe zadania. Niewątpliwie zaś trzeba tutaj mówić o pewnych ograniczeniach wynikających z większej precyzji i dodefiniowania tej działalności, która, jak pan senator powiedział, rzeczywiście głęboko ingeruje, ale ingeruje już od lat, a nie na podstawie tej nowelizacji, w prawa obywatelskie i robi to w konkretnym celu: po to, żeby zabezpieczać system finansowy, system gospodarczy naszego państwa przed ludźmi nieuczciwymi i tymi, którzy chcą wykorzystywać przewagę konkurencyjną polegającą na działaniach nieuczciwych. W tym sensie pozwolę sobie powtórzyć rzecz, którą już kilkakrotnie miałem okazję mówić: silna, dobra, funkcjonująca na uczciwych i przejrzystych zasadach kontrola skarbowa jest ewidentnym wsparciem dla uczciwego podmiotu gospodarczego, dla uczciwego podatnika, właśnie dlatego, że zabezpiecza go przed aferzystami i oszustami oraz przed nieuczciwie działającą konkurencją.
W moim głębokim przekonaniu nie powinno się używać kontroli skarbowej jako środka zwiększania przychodów budżetowych czy dochodów budżetowych, tak jak nie powinno się używać do tego policji. Kontrola skarbowa, instytucja kontrolna - czasami o kontroli i wywiadzie skarbowym mówi się jak o policji skarbowej - jest instytucją, która oczywiście przynosi konkretne wpływy do budżetu, ale której rola jest znacznie szersza. Jest to instytucja mająca przede wszystkim dbać o porządek w systemie. Pozwolę sobie nie odpowiedzieć na to pytanie dlatego, że nastawianie się na to, że poprzez swoje opresyjne działania wobec podmiotów gospodarczych służba kontrolna będzie zapewniała większe wpływy do budżetu, uważam za systemowo niedobre postawienie sprawy. Od ściągania należności, podatków, od ich egzekucji jest administracja skarbowa, która powinna działać na podstawie reguł wyznaczonych przez parlament.
Wicemarszałek Maciej Płażyński:
Dziękuję.
Nie ma pytań, tak?
Dziękuję bardzo.
Otwieram dyskusję.
Proszę, pan senator Ryszka.
Senator Czesław Ryszka:
Dziękuję, Panie Marszałku.
W swoim wystąpieniu chciałbym tylko poszerzyć pytanie, które już zadałem panu ministrowi, właśnie o tę skuteczność kontroli skarbowej, i zwrócić uwagę na to, co również już powiedziałem, na kwestię rajów podatkowych i cen transferowych. Oczywiście, ta nowelizowana ustawa tego nie dotyka, ale, jak pan minister wspomniał, jest przygotowywana ustawa, która te rzeczy całościowo ureguluje.
Chciałbym zwrócić uwagę na problematykę ponoszenia fikcyjnych strat przez korporacje międzynarodowe, podmioty zagraniczne, między innymi przez supermarkety. To wywołuje w Polsce bardzo głęboki protest społeczeństwa. Tu właśnie rodzi się pytanie, co robią w tej materii polskie służby kontroli skarbowej. Czy jest możliwe ukrócenie tego procederu?
Rzecz dotyczy kontroli tak zwanych cen transferowych w przedsiębiorstwach wielonarodowych, a dokładniej mówiąc manipulacji cenami w obrotach międzynarodowych. Wiadomo, że w różnych krajach istnieją różne systemy prawne, obowiązują inne stawki podatkowe, i to właśnie pozwala na ominięcie różnych zobowiązań podatkowych. Dlatego właściwie nie należy się dziwić, że niektóre przedsiębiorstwa próbują skumulować maksymalną kwotę swojego zysku w państwach o najniższych podatkach, lub nawet w takich oazach czy rajach podatkowych, gdzie z reguły mają siedziby tak zwane spółki matki.
W takim przypadku podstawa opodatkowania państwa o wyższych obciążeniach podatkowych może się kurczyć, narażając ten kraj na utratę dochodów budżetowych, natomiast przychody państwa o niższym poziomie podatków będą się zwiększały. Zjawisko to ma nawet swoją nazwę, transfer pricing, tłumaczone na język polski jako stosowanie cen transferowych.
Jedną z metod wykorzystywania rajów podatkowych jest przesunięcie źródeł dochodu przed opodatkowaniem. Technika ta polega na osiągnięciu przez grupę związanych ze sobą podmiotów wysokiego dochodu dzięki sytuacji, w której jeden z tych podmiotów, mający siedzibę w raju podatkowym, uzyskał najwyższe dochody.
Przykładem stosowania tej techniki była działalność firm japońskich, sprzedających swoje towary do Stanów Zjednoczonych za pośrednictwem Singapuru. Eksporterzy z Japonii, a jest to państwo o bardzo wysokich podatkach, sprzedawali swój towar spółce podległej im, a funkcjonującej właśnie w raju podatkowym, czyli w Singapurze, po niskiej cenie i oczywiście z niewielkim zyskiem. Następnie firma ta odsprzedawała rzeczone produkty do kraju przeznaczenia, czyli do Stanów Zjednoczonych, po wyższej cenie. W taki właśnie sposób powstał dochód z tej transakcji, osiągnięty w państwie posiadającym niższe podatki.
Innymi metodami zmniejszania obciążeń podatkowych, wykorzystywanymi zarówno przez krajowe, jak i międzynarodowe grupy kapitałowe, są, między innymi, fakturowanie nieistniejących operacji i system niedofakturowania bądź przefakturowania transakcji. Zyski osiągane przez podmioty funkcjonujące w państwach o wysokich stawkach podatkowych mogą być minimalizowane przez zwiększenie kosztów w drodze wypłat na rzecz spółek funkcjonujących w rajach podatkowych, na przykład z tytułu należności licencyjnych, odsetek, opłat za zarządzanie itp. Istota tej metody polega na takim dobraniu wielkości i rodzaju obciążeń spółki podległej, aby możliwie jak najbardziej efektywnie oddziaływały one na wysokość obciążeń podatkowych kraju siedziby spółki płacącej oraz żeby stosownie do ustawodawstwa wewnętrznego i umów międzynarodowych to właśnie nie podlegało podatkom płaconym u źródła.
Obserwujemy na świecie rosnące znaczenie dużych struktur gospodarczych, korporacji międzynarodowych składających się nieraz z bardzo wielu przedsiębiorstw, które jednak mają wspólny cel, to jest realizację zamierzeń gospodarczych i umocnienie pozycji rynkowej tych przedsiębiorstw. I dzisiaj właśnie to stawia tutaj ogromne wymagania przed służbami kontroli skarbowej każdego kraju, wymagania zupełnie nowe. Wynikają one z faktu, że cele takiej grupy są realizowane w układach typu holdingowego, grupy kapitałowej, której organizacja i struktura może przybierać różne formy, zmieniające się w miarę zmian warunków działania. Grupy kapitałowe mogą mieć charakter grup zarówno krajowych, jak i międzynarodowych. Przeprowadzenie kontroli skarbowej takiej grupy, w której występują powiązania kapitałowe, gospodarcze, personalne wielu podmiotów gospodarczych realizujących wspólną strategię gospodarczą, wymaga od służb skarbowych bardzo wysokiego poziomu wiedzy, uzależnione jest od możliwości uzyskania informacji i od bardzo sprawnego wywiadu skarbowego.
Kontrola krajowej grupy kapitałowej prowadzona jest w oparciu o znajomość prawa wewnętrznego, wymaga pozyskiwania informacji krajowej, natomiast kontrola międzynarodowej grupy kapitałowej wymaga znajomości realiów gospodarczych krajów, w których działają podmioty wchodzące w skład danej grupy, znajomości prawa podatkowego tych krajów i dostępu do informacji międzynarodowych. Samo ustalenie składu takiej grupy wymaga już czasem współdziałania służb skarbowych wielu krajów.
Mogę dodać, że ta problematyka cen transferowych najwcześniej została dostrzeżona w Stanach Zjednoczonych, gdzie początkowo było to zagadnienie z zakresu wewnętrznego prawa podatkowego. Później, w miarę rozwoju ekspansji firm amerykańskich na innych rynkach, problem ten nabrał wymiaru międzynarodowego. Obecnie, i tutaj aż się prosi, żeby to zastosować w naszym kraju, amerykańskich podatników obowiązują surowe przepisy nakładające obowiązek posiadania odpowiedniej dokumentacji, czyli kalkulacja cen, uzasadnienie wyboru danej metody ustalania cen itd. Odsetki karne od zaległych zobowiązań podatkowych wynikających z cen transferowych są wyższe niż w innych przypadkach. Co ważne, te przepisy są stale zmieniane, dostosowywane do aktualnej sytuacji.
Wagę problemu można zilustrować wysokością doszacowanych dochodów i kar. Na przykład Toyota i Nissan zapłaciły razem 700 milionów dolarów kar za stosowanie tych wykrytych cen transferowych. Podobnie w przypadku Pepsi Coli ta kwota, którą amerykańskie władze podatkowe zamierzały czy zamierzają wyegzekwować, proces się nie skończył, to 1 miliard 400 milionów dolarów kary.
W Europie w 1979 r. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, OECD, wydała odpowiednie wytyczne w zakresie cen transferowych, w dużej mierze oparte właśnie na wzorcach amerykańskich. Od tego czasu one są stale aktualizowane i rozszerzane. Te właśnie wytyczne są często podstawą do tworzenia wewnętrznych regulacji dotyczących cen transferowych. Tak jest w Austrii, w Hiszpanii, na Węgrzech, a także w Polsce. Inne państwa, na przykład Francja, Luksemburg, Holandia czy Norwegia, w praktyce bezpośrednio stosują się do wytycznych OECD.
Praktyka kontroli prowadzonych w zakresie przenoszenia dochodów wskazuje, że większość skontrolowanych polskich podmiotów z udziałem kapitału zagranicznego przy sprzedaży produktów lub towarów do podmiotów powiązanych, głównie zagranicznych, stale ponosi straty. To już powinien być pewien sygnał dla urzędów naszej kontroli skarbowej. Inwestują, mają ogromne obroty, a stale ponoszą straty. Ta strata wynika nie z założeń strategii gospodarczej bądź nieprzewidzianych sytuacji na rynkach, tylko z praktyki mającej na celu zminimalizowanie podatku w Polsce.
Kończąc, chciałbym dodać, że chociaż obecna nowelizacja nie dotyka tego tematu, o którym wspomniałem, to jednak mam nadzieję, że ta przygotowywana całościowa ustawa, a także te zapisy o wywiadzie skarbowym zajmą się między innymi właśnie sprawą cen transferowych. Dziękuję bardzo za uwagę.