(Wznowienie posiedzenia o godzinie 9 minut 02)

(Posiedzeniu przewodniczą marszałek Longin Pastusiak oraz wicemarszałkowie Kazimierz Kutz, Jolanta Danielak i Ryszard Jarzembowski)

Marszałek Longin Pastusiak:

Proszę państwa senatorów o zajmowanie miejsc.

Wznawiam posiedzenie.

Proszę państwa senatorów sekretarzy o zajęcie miejsc przy stole prezydialnym.

A gdzie jest drugi senator sekretarz, na wagarach?

(Głos z sali: Przyjdzie później.)

Wprawdzie pierwszych sekretarzy już nie posiadamy, ale sekretarzy senatorów mamy, prawda, i bez nich trudno wznowić obrady.

(Senator Marian Lewicki: Panie Marszałku, dopiero przed chwilą zakończyliśmy obrady komisji.)

Wysoka Izbo!

Przystępujemy do rozpatrzenia punktu szesnastego porządku obrad... Ale zanim to uczynimy, może poinformuję państwa senatorów, że głosowania przewidujemy w dniu dzisiejszym - no, mogę to określić tylko w przybliżeniu - między 15.00 a 16.00. Po prostu wyostrzam uwagę państwa, żebyście mniej więcej w tym czasie byli w gotowości do głosowań.

Przystępujemy do rozpatrzenia punktu szesnastego porządku obrad: informacja Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w roku 2004.

Pragnę bardzo serdecznie powitać w naszej Izbie pana prezesa Trybunału Konstytucyjnego, profesora Marka Safjana. Witamy, Panie Profesorze, Panie Prezesie.

Przypominam państwu senatorom, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 r. Trybunał Konstytucyjny informuje Sejm i Senat o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Nad informacją tą nie przeprowadza się głosowania.

Przypominam, że otrzymaną od pana prezesa Trybunału Konstytucyjnego informację, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 10 regulaminu naszej Izby, skierowałem do Komisji Ustawodawstwa i Praworządności. Komisja Ustawodawstwa i Praworządności na posiedzeniu w dniu 9 czerwca bieżącego roku zapoznała się z informacją przedstawioną przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego i przekazała ją marszałkowi Senatu.

W związku z tym proszę o zabranie głosu prezesa Trybunału Konstytucyjnego, pana profesora Marka Safjana.

Bardzo proszę, Panie Prezesie, na trybunę senacką.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

Panie Marszałku! Wysoki Senacie!

Jest to, jak każdego roku, znakomita okazja, żeby zaprezentować pewne refleksje, które się nasuwają na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli państwo pozwolą, będą to refleksje nieco nieuporządkowane, ale niewątpliwie wskazujące na istotne elementy związane z funkcjonowaniem naszego systemu prawnego i z jego jakością, elementy, które są dobrze dostrzegane z perspektywy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Na początek nieco ogólniejsza refleksja. Otóż w Polsce niewątpliwie prawo jest nie najlepszej jakości, jeśli posłużyć się pewnym eufemizmem, żeby nie używać mocniejszych określeń, takich jak to, że prawo jest złej jakości, a to na pewno nie wpływa dobrze na kondycję państwa prawa. Wszyscy zadajemy sobie pytanie, jakiego rodzaju przyczyny stwarzają ten stan rzeczy i jakie środki zaradcze - co jest być może ważniejsze w sensie pozytywnego spojrzenia na problem - powinny być podejmowane, co możemy zrobić, żeby poprawić tę sytuację i uczynić system prawny lepszy, bardziej przyjazny dla obywatela, bardziej transparentny i bardziej precyzyjny. Tego rodzaju uwagi, które chcę przedstawić Wysokiej Izbie, mają również na celu uporządkowanie niektórych problemów związanych z oceną jakości prawa, oczywiście oceną, jeszcze raz zaznaczam, widzianą z perspektywy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Otóż wydaje się, że można wskazać na pewne kategorie wad w jakości prawa, wad, które są w jakimś stopniu powtarzalne, są dostrzegane w ramach poszczególnych faz procesu legislacyjnego, a wynikają być może z defektów samego tworzenia prawa, z pewnych elementów, o których będę chciał wyraźniej powiedzieć, czy je mocno podkreślić, identyfikując owe wady i wadliwości.

Wadliwości procesu legislacyjnego wysuwają się na pierwsze miejsce. Ale nie chciałbym o tym zbyt długo mówić w tym momencie, ponieważ na temat przebiegu procesów ustawodawczych w parlamencie czy może ogólniej - na temat procesów prawodawczych jest przygotowany bardzo syntetyczny, jak sądzę, a zarazem chyba dobrze przemawiający do wyobraźni materiał Trybunału Konstytucyjnego.

Ja pozwoliłem sobie ten materiał "Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego" przedstawić zarówno Wysokiemu Senatowi, jak i Wysokiemu Sejmowi. Jest to już kolejna edycja materiału, który zawiera niejako identyfikację poszczególnych wad procesu prawodawczego, widzianych z perspektywy Trybunału.

I może tylko mała uwaga w związku z orzeczeniem wydanym w roku 2004, które dotyczyło problemów poprawki wniesionej przez posłów w trakcie procesu ustawodawczego w Sejmie. Otóż chciałbym zapewnić, że Trybunał Konstytucyjny dostrzega nie tylko problem poprawek senackich, co było wielokrotnie widoczne w naszych wcześniejszych orzeczeniach, ale także wskazuje na to, że poprawki, które są wnoszone w trakcie procesu ustawodawczego w pierwszej fazie, sejmowej, również mają swoje granice i nie mogą wykraczać poza dopuszczalne prawem ramy, ponieważ w przeciwnym razie grozi to uznaniem trybu przyjęcia prawa za niekonstytucyjny. Tak się właśnie stało w wypadku ustawy ocenianej przez Trybunał Konstytucyjny w 2004 r., gdy to ze względu na zdecydowane wykroczenie poprawki poselskiej poza dopuszczalne granice, zarówno przez samą konstytucję, jak i regulamin Sejmu, ustawa została uznana za niezgodną z konstytucją. Poprawka poselska w istocie rzeczy miała charakter propozycji wnoszącej do rozważanego aktu normatywnego zupełnie nowe elementy, które nie pozostawały w żadnej łączności z pierwotnym projektem rządowym. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że trzeba jednak w odniesieniu do poprawki zachowywać owe iunctim, które przynajmniej w najogólniejszych zarysach pozwala na stwierdzenie łączności merytorycznej materii, która jest przedmiotem projektu, z tą, która stanowi przedmiot poprawki.

Do drugiej grupy wadliwości procesu prawotwórczego, niezwiązanych z trybem, bo jak już powiedziałem, o tym jest mowa w naszym materiale, chciałbym odnieść się nieco szerzej, z nieco innej perspektywy, bardziej widocznej przez pryzmat orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. I na to chciałbym położyć akcent. Ta druga grupa, kategoria wad - tak sobie pozwalam to określić - które skutkują licznymi ułomnościami w prawie tworzonym w Sejmie i w Senacie, to, jak sądzę, niedostateczne dostrzeganie perspektywy czy płaszczyzny konstytucyjnej, która towarzyszy bardzo wielu projektom rozpatrywanym przez Wysokie Izby, niedostrzeganie perspektywy, która w istocie rzeczy została wcześniej niejednokrotnie określona przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Należy pamiętać, że Trybunał Konstytucyjny w wielu swoich orzeczeniach określa punkty progowe regulacji i wskazuje, gdzie konstytucja wyznacza ramy dla takich lub innych rozwiązań prawnych. Płyną z tego dość wyraźne sugestie dla procesu prawotwórczego, sugestie, które, niestety, nie zawsze są uwzględniane w procesie prawotwórczym.

Wykażę to na kilku przykładach, które wydają mi się dość charakterystyczne, dotyczących orzeczeń z zeszłego roku i nieco wcześniejszych. Otóż taki bardzo charakterystyczny przykład dotyczy dwóch kategorii ustaw, które były przedmiotem intensywnych prac parlamentarnych, mianowicie ustawy o ochronie praw lokatorów i o spółdzielniach mieszkaniowych.

Jeśli chodzi o pierwszą ustawę, o ochronie praw lokatorów, to Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się tą problematyką. Począwszy od 1999 r., czyli od pierwszego orzeczenia, które dotyczyło czynszów regulowanych, Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się bardzo precyzyjnie i obszernie na temat granic ochrony praw lokatorów, z jednej strony, i konieczności respektowania prawa własności, konstytucyjnie gwarantowanego, z drugiej strony. Te rozważania, wnioski i analizy Trybunał prowadził w późniejszych orzeczeniach, również w 2001 r., w 2002 r. Po rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego z reguły dochodziło do dalszych prac legislacyjnych nad kolejnymi nowelizacjami, nowymi wersjami ustaw, które regulowały tę sferę stosunków prawnych. I niestety za każdym razem powtarzany był ten sam błąd, najogólniej mówiąc sprowadzający się do tego, że ciągle nie jest dobrze zidentyfikowany przez parlament ten problem, o którym wielokrotnie mówiliśmy, mianowicie problem związany z balansowaniem między ochroną prawa własności i ochroną praw lokatorów.

Sądzę, że bardzo wyraźnie wynikało to także z ostatniego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, wydanego już w tym roku, orzeczenia, które zakwestionowało kilka przepisów ustawy nowelizującej ustawę o ochronie praw lokatorów. Ono zostało mylnie odczytane przez opinię publiczną i część mediów, a może raczej w tej kolejności: część mediów i przez to również opinię publiczną, jako orzeczenie, które w sposób nieograniczony uwalnia czynsze, opowiada się za całkowicie bezwzględną ochroną prawa własności, a nie dostrzega interesów i praw lokatorów. Oczywiście nie o to chodziło. Chodziło o to, że mechanizmy, które zostały sformułowane w tej ostatniej ustawie, podobnie jak w poprzednich regulacjach, operują bardzo formalnymi, mechanicznymi, sztywnymi granicami wysokości czynszu, formalnymi czysto kryteriami, które nie pozwalają w społeczeństwie rządzonym przez państwo prawa na dostatecznie elastyczne i bardziej zniuansowane spojrzenie na problematykę ochrony czynszów. Bo to nie jest tak, proszę państwa, nie jest tak, Wysoki Senacie, że można spojrzeć na problem kształtowania wysokości czynszów wyłącznie w ten sposób, że ochronę zapewniamy lokatorowi wtedy, gdy ustawimy jakąś procentową barierę, na przykład barierę trzyprocentową, co czynił ustawodawca wielokrotnie wcześniej. Problem jest dużo bardziej skomplikowany. Wiąże się on przede wszystkim z koniecznością wprowadzenia, tak jak to jest w większości ustawodawstw w Europie, które mają od dawna ukształtowaną kulturę ochrony praw lokatorów i wyważania ochrony prawa własności i praw lokatorów, odpowiednich mechanizmów kontrolnych, odpowiednio elastycznych mechanizmów kontrolnych, które dają sądom instrument, odpowiednio precyzyjny, aby odpowiedzieć na pytanie, czy podwyżka czynszu jest sensowna, czy nie jest sensowna, czy jest uzasadniona, czy nie, czy godzi ona in casum, w konkretnym przypadku w interesy właściciela, w interesy lokatora, czy też jest inaczej.

To jest niezwykle istotny postulat płynący z naszego orzeczenia. Na przykład granica 3%, która została w jakimś stopniu utrzymana przez ustawę, którą Trybunał uznał w pewnej mierze za niezgodną z konstytucją, niczego w istocie rzeczy nie załatwia, a na pewno była złamaniem obietnicy i przyrzeczenia wcześniej dawanych wielokrotnie przez ustawodawcę, że końcowym terminem utrzymywania sztywnej granicy trzyprocentowej wartości odtworzeniowej dla czynszu jest data 31 grudnia 2004 r. Nie wolno łamać obietnic dawanych wcześniej przez ustawodawcę, ale trzeba dostrzec, że ochrona praw lokatorów jest wartością, która może być realizowana przez innego rodzaju instrumenty, mechanizmy. Tego wymaga art. 76 konstytucji i to jest możliwe, tylko to wymaga zupełnie innego spojrzenia na problematykę, jeszcze raz powtórzę, innego spojrzenia na problematykę praw ochrony lokatorów. Ten problem, właściwie problem dostrzeżenia odpowiedniej perspektywy konstytucyjnej na podstawie całokształtu naszego orzecznictwa, jest także, moim zdaniem, powodem czy źródłem wadliwości procesu legislacyjnego, mówiąc precyzyjniej - to niedostrzeganie owej perspektywy konstytucyjnej. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny zdecydował się w tej sprawie, na podstawie całokształtu orzecznictwa dotyczącego problematyki ochrony praw lokatorów i wynajmujących, skonstruować sygnalizację, która będzie pewnego rodzaju syntezą dotychczasowego orzecznictwa i która będzie mogła, jak sądzę, stanowić jeszcze bardziej wyrazisty instrument wskazujący na ważne aspekty konstytucyjne.

To niedostrzeganie płaszczyzny konstytucyjnej wyznaczonej przez Trybunał Konstytucyjny jego orzeczeniami było też źródłem powtarzalności błędów, które pojawiały się w kolejnych nowelizacjach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Trybunał zajmował się tymi sprawami wiele razy, w wielu orzeczeniach i bardzo wyraźnie określał te konstytucyjne punkty progowe, które powinny być brane pod uwagę przez ustawodawcę. Skupię się na tylko jednym, dla przykładu, problemie, który został przez Trybunał Konstytucyjny wskazany w orzeczeniach dotyczących spółdzielni mieszkaniowych. Chodzi o status tak zwanego spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, mówiąc inaczej, prawa, które jest klasyfikowane w kategorii praw majątkowych jako ograniczone prawo rzeczowe, mylnie, jak sądzę, także przez niektórych twórców prawa traktowane jako prawo identyczne treściowo z własnością.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że rzeczywiście wybór formy prawa majątkowego, stosowanej w określonych stosunkach prawnych, pozostaje w gestii swobody ustawodawcy. To jest sfera uznania, wyboru przez ustawodawcę tej lub innej adekwatnej formy. Trybunał Konstytucyjny oczywiście nie może oceniać tego, że ustawodawca zdecydował się na to, aby wprowadzić lub znieść określoną konstrukcję czy formułę prawa majątkowego. Wobec tego jeżeli ustawodawca decyduje się, choć niekonsekwentnie, najpierw znosi ograniczone prawo rzeczowe, potem je przywraca w kolejnych nowelizacjach, to oczywiście może to uczynić. Być może nie jest to najbardziej roztropne rozwiązanie z punktu widzenia sygnałów wysyłanych przez ustawodawcę, ale mieści się ono w sferze swobody.

(Sygnał telefonu komórkowego)

Marszałek Longin Pastusiak:

Proszę państwa, ja już wczoraj o to prosiłem. Przed wejściem do izby senackiej jest znak informujący o wyłączeniu telefonów komórkowych. Bardzo proszę, żebym po raz kolejny nie musiał przypominać państwu senatorom o tym obowiązku.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

To, co na pewno wydaje się problemem, który wchodzi w zakres problematyki konstytucyjnej, dotyczy statusu czy sposobu ujęcia własnościowego prawa do lokalu. Otóż nie można tego prawa tworzyć jako swoistej alternatywy własności, nie różnicując praktycznie treści tego prawa do własności, ale poddając je z pewnego punktu widzenia większym ograniczeniom, gdy chodzi o uprawnienia samej spółdzielni w stosunku do członka, niż w wypadku prawa, które jest własnością w pełnym tego słowa znaczeniu. To właśnie był powód, dla którego Trybunał w 2004 r. uznał, że przy takiej konfiguracji treści prawa własnościowego do lokalu nie można uznać za zgodne z konstytucją i zgodne z ochroną własności - to właśnie ten przepis, ten wzorzec konstytucyjny był brany pod uwagę - uzależniania nabycia prawa własnościowego od przyjęcia nabywcy w poczet członków spółdzielni.

Ten sam błąd, na który bardzo wyraźnie wskazaliśmy w naszym orzeczeniu z 2004 r., powtarzał się w nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, będącej przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego już w tym roku, w orzeczeniu dotyczącym spółdzielczości mieszkaniowej. Było to mianowicie wtedy, kiedy okazało się, że wartość spółdzielczego prawa własnościowego, tego ograniczonego prawa rzeczowego, oraz własności jako odrębnego prawa majątkowego była potraktowana przez ustawodawcę dokładnie tak samo, a nawet ustawodawca narzucał potencjalnemu członkowi spółdzielni zapłacenie tej samej ceny za prawo, które ma inny status prawny i prowadzi do innej sytuacji prawnej przyszłego członka. Otóż nie można operować wartością rynkową w stosunku do prawa majątkowego, które jest skonfigurowane hierarchicznie w pozycji praw majątkowych niżej niż prawo własności. Tak się właśnie działo w ramach tych regulacji, które badaliśmy w orzeczeniu już przyjętym w tym roku.

Kwestie związane z niedostrzeganiem aspektów czy płaszczyzny konstytucyjnej pojawiały się także w innych sprawach rozpatrywanych w ubiegłym roku przez Trybunał Konstytucyjny. Chciałbym tu jeszcze zwrócić uwagę na bardzo istotny problem związany ze sprawą mienia zabużańskiego. Trybunał Konstytucyjny w grudniu 2004 r. wydał kolejne orzeczenie, proszę zwrócić uwagę na to, że to jest kolejne orzeczenie w tej sprawie, dotyczące mienia zabużańskiego. Otóż to orzeczenie dotyczyło regulacji ustawowych, które zostały przyjęte po wcześniejszym rozstrzygnięciu Trybunału z 2002 r. Wskazano tam bardzo wyraźnie kierunki rozwiązań ustawodawczych związanych z kompensacją, które nie zostały zrealizowane czy nie były respektowane w późniejszym orzeczeniu.

Jakie były kluczowe elementy argumentacji Trybunału Konstytucyjnego? Pierwszy argument był taki. Tak zwane umowy republikańskie z 1945 r. nie tworzą bezpośredniej podstawy do żądań kompensacji w pełnej wysokości. To zostało bardzo wyraźnie powiedziane. Drugi element wskazywał, że jeżeli państwo tworzy przyrzeczenie dla obywateli zastosowania jakiejś formy kompensacji, to następnie nie może toczyć z obywatelami nie do końca uczciwej gry, która polegałaby na tym, że wprowadzane mechanizmy, mające służyć kompensacji, okazują się być kompletnie nieskuteczne, nieefektywne w działaniu. Te dwa elementy wskazywano jako podstawę uznania niekonstytucyjności pewnych regulacji ustawy w wyroku z grudnia 2002 r.

Sądzę, że właśnie niedostrzeżenie aspektu konstytucyjnego, wynikającego z art. 2 oraz z art. 64 konstytucji, było przyczyną przyjęcia regulacji, które zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny w grudniu 2004 r., zresztą po wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a które wprowadzały znowu czysto mechaniczną granicę 50 tysięcy zł jako górną granicę wysokości odszkodowań kompensacyjnych. W tym orzeczeniu Trybunał nie zakwestionował, co chcę podkreślić, możliwości operowania wskaźnikiem procentowym, nawet dość mocno ograniczającym wysokość kompensacji, ale wprowadzenie granicy 50 tysięcy zł, operowanie bezwzględnym wskaźnikiem kwotowym tworzyło sytuację nierówności, nierównego traktowania osób, które znajdowały się rzeczywiście w różnych sytuacjach. Można sobie łatwo wyobrazić, że ta sama kwota, czyli 50 tysięcy zł, w jednym przypadku mogła oznaczać pełną kompensację, w drugim przypadku kompensację na przykład w granicach 5%. To tylko jeden z elementów wskazanych w naszym orzeczeniu.

Oczywiście nie chodzi mi o to, żeby prezentować teraz bliższe uwagi na temat orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o mieniu zabużańskim, ale o to, że w procesie ustawodawczym nie udało się wyprowadzić wniosków, które płynęły bezpośrednio z naszego rozstrzygnięcia konstytucyjnego w 2002 r. W związku z tym można było tego uniknąć, gdyby został zastosowany odpowiedni system monitorowania czy może w trakcie prac legislacyjnych w większym stopniu zwrócono by uwagę na treści płynące z naszego orzeczenia.

Na marginesie tych uwag o problematyce konstytucyjnej czy może związanych z płaszczyzną konstytucyjną, wyznaczoną orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, chciałbym też Wysokiemu Senatowi zwrócić uwagę na pewne postulaty, treści, wynikające z orzeczenia, które zostało wydane w 2000 r. w sprawie SK 18/99, dotyczącego szkół wyższych i problematyki odpłatności za studia wieczorowe i zaoczne w szkołach wyższych, problematyki czesnego, bardzo trudnej, skomplikowanej i bardzo wrażliwej w sensie społecznym. Trybunał Konstytucyjny sformułował w tym orzeczeniu wiele ważnych kryteriów, które wskazują, że przy pewnych założeniach można pogodzić formułę art. 70 ust. 2 konstytucji, gwarantującą nieodpłatny dostęp do szkół publicznych, z zasadą odpłatności za studia wieczorowe i zaoczne, muszą być jednak respektowane pewne zasady i granice.

Prosiłbym Wysoki Senat, ponieważ wiem, że w tej chwili w Senacie prowadzone są prace nad tą ustawą, o zwrócenie uwagi podczas pracy również na orzeczenie SK 18/99 i na problem związany z kształtowaniem wysokości czesnego. Obawiam się tego, wyrażam tu oczywiście swój osobisty pogląd, że obecnie wprowadzona do tej ustawy regulacja, która odnosi się wyłącznie do czysto mechanicznego kosztowego kształtowania wysokości czesnego, nie uwzględnia wszystkich aspektów, o których mówił Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie SK 18/99. Na przykład w ogóle nie bierze pod uwagę tego, że kształtowanie wysokości czesnego w szkołach wyższych nie może operować wyłącznie elementem kosztów na danym kierunku studiów czy na danym wydziale, ale musi brać pod uwagę to, że uniwersytet czy szkoła wyższa tworzy universitas, jest całością, jest jednością wydziałów. Wobec tego jeżeli na przykład na wydziale prawa, historii czy zarządzania pobiera się czesne w określonej wysokości, to jest ono kształtowane również przy wzięciu pod uwagę kosztów kształcenia na wydziałach biologii, astronomii, fizyki czy chemii, które nie zarabiają na siebie. Wobec tego formuła przyjęta w projekcie ustawy o szkolnictwie wyższym praktycznie może hamować rozwój niektórych wydziałów uniwersyteckich, które nie są w stanie na siebie zarobić w sytuacji istniejących dotacji budżetowych. To jest uwaga, którą formułuję na tle wcześniejszego orzecznictwa trybunału.

Chciałbym przejść teraz do identyfikacji pewnych wad, związanych z procesem ustawodawczym, na tle naszego orzecznictwa i zwrócić uwagę na sprawę, która wydaje się być niepokojącą, a która powtarza się w wielu regulacjach. Spróbuję pokazać ją na przykładach, chodzi mianowicie o problem implementacji, czysto mechanicznej implementacji dyrektyw czy prawa wspólnotowego do systemu prawa polskiego. Otóż mechaniczne, automatyczne, chciałoby się powiedzieć, bezrefleksyjne, ale byłby to już kolokwializm, przenoszenie regulacji prawa wspólnotowego, które niejako nie uwzględnia całości polskiego systemu prawnego, a także rzeczywistego znaczenia, treści, wynikających z dyrektyw Unii Europejskiej, może prowadzić do dużych nieporozumień i dużych błędów legislacyjnych. To jest problem, który, jak sądzę, dzisiaj trzeba uznać za szczególnie ważny i palący, zważywszy na to, jak ogromny jest wpływ prawa wspólnotowego na kształtowanie się oblicza polskiego systemu prawnego, prawa wewnętrznego.

Problem ten pojawił się niewątpliwie na tle ustawy o biopaliwach w 2004 r. Trybunał Konstytucyjny, rozstrzygając o ustawie wprowadzającej nakaz stosowania biokomponentów w paliwach płynnych, badał między innymi to, w jaki sposób te regulacje były determinowane przez regulacje wspólnotowe. Trybunał w swoim orzeczeniu stwierdził, że nakazy w tych kwestiach płynące z dyrektyw Unii Europejskiej zostały po prostu błędnie odczytane przez ustawodawcę. W efekcie powstał konstrukt, doprowadzający do dyskryminacji a rebours polskiego przedsiębiorcy, który był w gorszej sytuacji z punktu widzenia obowiązków stosowania biokomponentów niż na przykład jego konkurent czy kontrahent z krajów Unii Europejskiej, czyli konkurencja a rebours bardzo niebezpieczna dla polskiego przedsiębiorcy. Jednocześnie ustawa ta, poza wszystkim, naruszała innego rodzaju regulacje, także wspólnotowe, dotyczące ochrony konsumenta, na przykład dostępu do informacji i odpowiedniej ochrony praw konsumenckich w tego rodzaju sytuacji, które to problemy nie zostały zauważone przez ustawodawcę.

Przy tej okazji trzeba także wspomnieć, jak sądzę, o mechanicznym i nie do końca uwzględniającym, jak się okazało, aspekty konstytucyjne europejskim nakazie aresztowania. Do polskiego systemu prawnego wprowadzono europejski nakaz aresztowania, będący decyzją ramową, to nie jest element sensu stricto prawa wspólnotowego, którego wprowadzenie spowodowało zmianę przepisów kodeksu postępowania karnego, dodanie w tych przepisach odrębnego rozdziału, obok ekstradycji, dotyczącego europejskiego nakazu aresztowania.

Otóż w pracach nad tymi regulacjami, a jeszcze wcześniej w ogóle nad wprowadzeniem tej decyzji ramowej do porządku prawnego Unii Europejskiej, nie zwrócono uwagi na brzmienie art. 55 ust. 2 konstytucji, która mówi bardzo wyraźnie o tym, że ekstradycja obywatela polskiego nie jest dopuszczalna. Przepis jest sformułowany w sposób kategoryczny, nie zawiera żadnych wyjątków i nie pozwala ustawodawcy na żaden ruch. Kraje, które to zauważyły, na przykład Austria, w trakcie prac nad europejskim nakazem aresztowania zgłosiły w tym zakresie zastrzeżenie do regulacji prawa europejskiego, zważywszy właśnie na treść swojej konstytucji. Ciekawe będzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego Niemiec właśnie w sprawie europejskiego nakazu aresztowania, zostanie ono wydane prawdopodobnie za trzy tygodnie. W każdym razie to pokazuje, że nieuwzględnienie aspektu konstytucyjnego w obrębie implementacji prawa europejskiego może prowadzić do bardzo poważnych konsekwencji.

Trybunał Konstytucyjny kilka tygodni temu uznał regulacje kodeksu postępowania karnego za niezgodne z art. 55 ust. 2 konstytucji, wskazując na suwerenność konstytucyjną jako podstawę odnoszenia się również do tych regulacji, które są implementacją prawa wspólnotowego. Jednak efekt jest taki, że Polska, która przecież zobowiązała się do tego, by wprowadzić w życie europejski nakaz aresztowania - jest on zresztą potrzebny, o czym mówimy w naszym orzeczeniu, jest to regulacja ze wszech miar pożądana przy otwartych granicach i otwartej przestrzeni oraz przy uwzględnieniu tego, że w innych państwach Unii Europejskiej istnieją także wszelkie gwarancje procesowe - naraża się na sankcje, które mogą wynikać z faktu nierespektowania tej regulacji w naszym systemie prawnym. Ażeby mogła być ona wprowadzona, potrzebna jest punktowa zmiana konstytucji. W art. 55 ust. 2 trzeba wprowadzić zastrzeżenie, które by wyraźnie dopuszczało możliwość stosowania ekstradycji związanej z realizacją europejskiego nakazu aresztowania. Innego rodzaju rozwiązanie będzie manipulowaniem przy konstytucji, która zawsze tworzy konieczne minimum gwarancji praw obywatelskich, gwarancji, których polski ustawodawca nigdy nie może stracić z pola widzenia.

Chciałbym tylko słowo powiedzieć o orzeczeniu, które Trybunał Konstytucyjny wydał na początku tego roku w związku z problematyką europejską, mianowicie o orzeczeniu dotyczącym ustawy europejskiej, w którym, mając na uwadze rosnące znaczenie wpływu prawa europejskiego na proces ustawodawczy w Rzeczypospolitej, uznaliśmy za absolutnie konieczne respektowanie uprawnień obu izb parlamentu, Sejmu i Senatu, do wyrażania opinii o projektach aktów prawa wspólnotowego, które są następnie prezentowane przez rząd na forum organów unijnych. Tego rodzaju rozstrzygnięcie było oparte, nie ukrywam, na reinterpretacji pojęcia władzy ustawodawczej, pojęcia kompetencji władzy ustawodawczej, a także art. 10, mówiącego o zasadach podziału władz w państwie demokratycznym.

Następna kategoria ułomności czy wad, które dostrzegamy z perspektywy Trybunału Konstytucyjnego, związana jest z tym, co określiłbym problemem instrumentalizacji prawa, a także wprowadzania do systemu prawnego nieadekwatnych instrumentów w stosunku do zakładanych celów legislacyjnych. Owa instrumentalizacja prawa może być wykazana na tle jednego z orzeczeń, nie chcę dalej rozwijać tego wątku, na tle orzeczenia, które było przedmiotem rozstrzygnięć w 2004 r., dokładnie z 20 kwietnia 2004 r., oznaczonego K 45/02, a dotyczącego ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Trybunał Konstytucyjny w ramach tego orzeczenia uznał między innymi za niezgodny z konstytucją przepis, który nadawał rangę sekretarzy stanu szefom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w celu umożliwienia sprawowania tych funkcji członkom parlamentu. Tego rodzaju regulacja, w jakimś sensie instrumentalizacja prawa, była wyraźnym obejściem art. 103 ust. 1 konstytucji, który, wprowadzając incompatibilitas dla posłów i funkcjonariuszy centralnych instytucji administracji państwa, jednocześnie dopuszcza wyjątek w odniesieniu do ministrów i sekretarzy stanu, ale przecież sekretarzy stanu zupełnie inaczej rozumianych, sekretarzy stanu związanych z funkcją ministra członka rządu, a nie sekretarzy stanu, których funkcja czy status jest kreowany w zupełnie innej konfiguracji prawnej.

Drugi przykład jest związany z nieadekwatnością regulacji do celów, do których zmierza ustawodawca, a dotyczy rozpatrywanej przez Trybunał Konstytucyjny ustawy o zgromadzeniach, ustawy, która zmierzała do zapewnienia większego bezpieczeństwa, jak czytaliśmy w jej uzasadnieniu, między innymi imprez sportowych, do zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom i otoczeniu społecznemu zgromadzeń, posługując się regulacją, która w istocie uderzała w coś, co można by nazwać podstawą wolności zgromadzeń. Mianowicie owa regulacja umożliwiała rozwiązanie zgromadzenia w każdym przypadku, w którym nie uda się zidentyfikować uczestnika zgromadzenia. Jeśli ktoś ma ciemne okulary, założy perukę albo cokolwiek, co oddzielałoby go od jego normalnego funkcjonowania w życiu codziennym, może być to traktowane jako ukrywanie się, utrudnianie identyfikacji i stwarzać podstawę do rozwiązania zgromadzenia.

Tego rodzaju bardzo nieprecyzyjna regulacja, nie wiadomo, co to znaczy: "elementy utrudniające identyfikację", w zestawieniu z bardzo arbitralnymi kryteriami dopuszczalności rozwiązania zgromadzenia, naruszała podstawową wolność konstytucyjną i została uznana także za nieadekwatną w stosunku do celów, które chciał w tym wypadku osiągnąć ustawodawca.

Można powiedzieć, że w orzeczeniu, które było rozpatrywane na przełomie 2003 i 2004 r., w tym znanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym Narodowego Funduszu Zdrowia, mieliśmy także do czynienia z regulacją, która była, jako całość, w istocie niedopasowana do podstawowych celów i założeń konstytucyjnych. Wprowadzała rozwiązania dysfunkcjonalne, które uniemożliwiały zapewnienie przede wszystkim skutecznego dostępu do świadczeń medycznych, zgodnego z zasadą równego traktowania wszystkich podmiotów.

Proszę państwa...

(Marszałek Longin Pastusiak: Przepraszam, Panie Prezesie, ale muszę na chwilkę przerwać pańskie wystąpienie, aby powitać delegację.)

Tak, tak, oczywiście.

Marszałek Longin Pastusiak:

Panie Prezesie, przepraszam na chwilkę, ale mamy zaszczyt gościć w Senacie Rzeczypospolitej Polskiej delegację parlamentu Indonezji, na czele z wiceprzewodniczącym parlamentu, panem Abdulem Muhaiminem Iskandarem.

Witamy serdecznie naszych indonezyjskich przyjaciół. (Oklaski)

Chciałbym też powiedzieć, że przed niespełna dwoma laty mieliśmy zaszczyt gościć w Senacie ówczesnego prezydenta Indonezji, panią Sukarnoputri. Mile wspominamy tę wizytę. Cieszymy się, że stosunki parlamentarne między naszymi krajami dobrze się rozwijają. Życzymy państwu miłego pobytu.

A ja cieszę się, że państwo będziecie jutro w moim okręgu wyborczym w Gdańsku.

Wszystkiego dobrego państwu życzę. I dziękujemy za wizytę. (Oklaski)

Bardzo proszę. Proszę, Panie Prezesie.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

Wysoki Senacie! Szanowny Panie Marszałku!

Proszę te uwagi potraktować oczywiście jako nie do końca uporządkowane, to są pewne refleksje na tle zeszłorocznego i wcześniejszego orzecznictwa, ale te refleksje prowadzą jednak do kilku ogólniejszych wniosków, które chciałbym przedstawić, zanim przejdę do następnego wątku, i na tym już będę kończył, dotyczących wykonania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Otóż jak się wydaje, mamy do czynienia z problematyką, która powinna być przedmiotem troski wszystkich: wszystkich instytucji państwa prawnego i w istocie wszystkich obywateli. Jakość prawa tworzonego w Polsce ulega dramatycznemu pogorszeniu, wobec tego muszą być brane pod uwagę odpowiednie środki zaradcze. Na tym tle jest oczywiste, że komplikacja procesu tworzenia prawa wynikająca między innymi z integracji europejskiej, ale nie tylko, także z liczby aktów normatywnych przyjmowanych przez ustawodawcę czy ogólnie przez prawodawcę, wskazuje na to, że jest z całą pewnością pożądane w ramach procesu ustawodawczego istnienie swoistego cenzora legislacyjnego, którym może być parlament, druga izba parlamentu.

Ja sądzę, że funkcje Senatu mogą być w tym zakresie wykorzystywane z ogromnym pożytkiem dla procesu ustawodawczego, dla jego jakości. Senat wielokrotnie dowodził, poprzez swoje bardzo liczne poprawki do ustaw przyjmowanych przez Sejm, jak ważne może być w tej fazie procesu ustawodawczego poprawianie procesu legislacyjnego. Nie ulega dla mnie wątpliwości, że wyeliminowanie tej fazy procesu ustawodawczego może proces tworzenia dobrego prawa znacznie utrudnić. Tworzenie dobrego prawa będzie, moim zdaniem, napotykało na dalsze bariery, na poważniejsze ograniczenia. Wobec tego z całą pewnością widziałbym sensowność i racjonalność nie tylko postulatu utrzymywania tej fazy procesu ustawodawczego, ale co więcej sensowność wzmocnienia funkcji ustawodawczych Senatu, jego funkcji związanych na przykład z zakresem zgłaszanych poprawek, z możliwością wpływania na jakość procesu ustawodawczego w państwie. To jest już oczywiście materii ewentualnych zmian konstytucyjnych, więc można tylko o tym co najwyżej wspomnieć.

Wydaje mi się także, i to też jest pewna refleksja, że jeżeli prawo jest tak bardzo często niejasne, tak bardzo niespójne, wywołuje tak wiele wątpliwości interpretacyjnych w jego stosowaniu, jeżeli tak wiele problemów w praktyce funkcjonowania instytucji państwa prawa budzi dzisiaj zasadnicze wątpliwości, to sądzę, że coraz mocniej staje się widoczne, iż wyeliminowanie z kompetencji Trybunału Konstytucyjnego kompetencji związanej z ustaleniem wiążącej wykładni prawa stanowi duży błąd i duży mankament w istniejącej sytuacji. Dzisiaj nie ma w Polsce, w Rzeczypospolitej, żadnego organu, który mógłby w wypadku pojawienia się zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych do poszczególnych regulacji , a mieliśmy z takimi przypadkami wielokrotnie do czynienia, wypowiedzieć się autorytatywnie o znaczeniu i treści tego prawa, i określić kierunek interpretacji wiążącej dla innych organów. Stwarza to stan niebezpieczeństwa prawnego, podważa zasadę zaufania do państwa prawnego i w gruncie rzeczy obniża powagę i prestiż prawa, i państwa prawa.

Wydaje się wreszcie, że musimy brać pod uwagę w sytuacji, w której dzisiaj jesteśmy, w punkcie, w którym dzisiaj jesteśmy, że obniżanie się jakości prawa, tworzenie złego prawa, to nie jest tylko kwestia obniżania autorytetu państwa prawnego i kryzysu zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Obniżenie jakości prawa ma swoją cenę, ma swoją wymierną cenę budżetową, ponieważ dzisiaj jesteśmy już w okresie, kiedy zostało przez ustawodawcę zrealizowane postanowienie art. 77 ust. 1 konstytucji poprzez wprowadzenie mechanizmów odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, czyli inaczej mówiąc skarbu państwa, za popełnione błędy normatywne, za złe prawo, za niezgodne z prawem prawo. Jeżeli tego rodzaju mechanizm odpowiedzialności odszkodowawczej jest bardzo szeroko wprowadzony, najszerzej w Europie wprowadzony, nie ma państwa, które tak daleko poszło w tej dziedzinie, to konsekwencje odpowiedzialności finansowej władzy publicznej związane z tworzeniem złego prawa są niezwykle daleko idące. Musimy je mieć także na uwadze.

To są regulacje, które obowiązują dopiero od 1 września 2004 r. Jest za wcześnie, by mówić dzisiaj o ukształtowanych kierunkach orzeczniczych, o usunięciu wszystkich możliwych wątpliwości, które się pojawiają na tle tych regulacji. Jedno wydaje się pewne, to mianowicie, że podstawą stwierdzenia niezgodności prawa z prawem, czyli bezprawności aktów normatywnych, jest wcześniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdzając niezgodność z konstytucją stwierdza tym samym hierarchiczną niezgodność aktu prawnego. Tego rodzaju orzeczenie może dalej wywoływać konsekwencje w sferze odpowiedzialności odszkodowawczej, finansowej państwa.

Pamiętajmy także, to dzisiaj jest wyraźnie widoczne, gdy chodzi o tak zwaną ustawę 203, że mechanizmy odpowiedzialności odszkodowawczej dotyczą nie tylko prawa niezgodnego z prawem hierarchicznie wyższym, ale także zaniechań ustawodawczych, zaniechań ustawodawczych. O zaniechaniach ustawodawczych orzeka już nie Trybunał Konstytucyjny, bo nie ma tych kompetencji, co jest zdumiewające, tylko sąd rejonowy czy sąd okręgowy. Tego rodzaju regulacja jest, moim zdaniem, chyba jednak pewnym błędem. To niewątpliwie powinna być kompetencja sądu konstytucyjnego. I tak jest w innych krajach europejskich: wszędzie tam gdzie sądy czy organy szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości wypowiadają się na temat zaniechań legislacyjnych, zawsze robi to najwyższy organ, nie zaś sąd przy okazji rozpatrywania jakiejś sprawy. Niemniej jednak faktem jest, że tego rodzaju przesłanka odpowiedzialności istnieje i ona może owocować także odpowiedzialnością odszkodowawczą. Oczywiście, to nie jest odpowiedzialność parlamentu. Roszczenia mogą być dochodzone od Skarbu Państwa, poprzez Ministerstwo Skarbu, które reprezentuje jako statio fisci Skarb Państwa, ale przecież nie o to w końcu chodzi, kto jest formalnie pozwany i legitymowany w procesie cywilnym. Chodzi o to, z czyjej kieszeni wyjmowane są pieniądze, ostatecznie, dla zapłacenia obywatelowi za błędy legislacyjne, a są wyjmowane z kieszeni podatnika, z kieszeni wszystkich obywateli.

Chciałbym obecnie przejść do ostatniego już wątku. Wiem, że trochę nadużywam cierpliwości Wysokiego Senatu, ale chcę przejść do kilku ostatnich uwag związanych z wykonywaniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bo jest to problem, który budzi mój najwyższy niepokój, budzi najwyższy niepokój Trybunału Konstytucyjnego, i który rzeczywiście od kilku co najmniej lat stanowi, moim zdaniem, bulwersujący przykład naruszania standardów konstytucyjnych, standardów państwa prawnego.

Chciałbym przede wszystkim zauważyć, że problem wykonalności wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest w gruncie rzeczy dość świeży. On się pojawia w ostatnich kilku latach. W praktyce pojawił się po 1999 r., czyli dopiero w dwa lata po wejściu w życie nowej konstytucji, bo od tego momentu wyroki Trybunału Konstytucyjnego stały się w pełni ostateczne i to już nie parlament decyduje o ich wejściu w życie. Wobec tego zapomniano, że samo wejście w życie wyroku w wielu wypadkach nie zapewnia, nie oznacza automatyzmu przywrócenia zgodności prawa z konstytucją. Wejście w życie wyroku, który prowadzi do eliminacji przepisu niezgodnego z konstytucją, może usunąć przyczynę niekonstytucyjności, ale nie musi tego uczynić. Nie zawsze tak będzie, ponieważ sytuacje są, pamiętajmy, bardzo zróżnicowane.

Może zdarzyć się na przykład tak, że po wydaniu przez sąd konstytucyjny wyroku eliminującego normę niekonstytucyjną powstaje w systemie nieusuwalna luka prawna, która także jest niezgodna z konstytucją. Przykładem takiej nieusuwalnej luki jest usunięcie przepisów, które regulowały przyjęcia na aplikację prawniczą. Do dzisiaj ta luka nie jest usunięta, ten stan istniejący aż do dzisiaj, istniejący od dwóch lat, nie jest zgodny z konstytucją. Dziesiątki tysięcy młodych ludzi nie może dostać się na aplikację prawniczą. Parlament nie jest w stanie uzgodnić odpowiedniej formuły, która by przywracała zgodność z konstytucją. To jest przykład luki konstytucyjnej nieusuwalnej przecież dla Trybunału Konstytucyjnego, który nie jest pozytywnym ustawodawcą i który nie ma kompetencji do wypełnienia takiej luki.

Innym przykładem jest sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny określa termin wejścia w życie wyroku, odracza, krótko mówiąc, wejście w życie wyroku, stwarzając parlamentowi możliwość dostosowania w tym czasie prawa do wymagań zgodności z konstytucją. I tu oczywiście w tym okresie, krótkim, maksymalnie półtorarocznym, ale najczęściej jest on oczywiście krótszy, jest powinnością prawodawcy wprowadzenie do systemu prawnego tych przepisów, które pozwolą na skuteczne zastąpienie niekonstytucyjnych norm odpowiednią regulacją. I tak się też, niestety, w bardzo wielu przypadkach nie dzieje. I znowu przykładem jest ustawa, która została uznana za niezgodną z konstytucją o mieniu zabużańskim - wyrok z grudnia 2004 r. Trybunał określił moment wejścia w życie wyroku, odraczając ten moment, okres odroczenia upłynął, zmian legislacyjnych nie ma do dzisiaj, wobec czego mamy do czynienia ze stanem, który na pewno nie odpowiada określonym w samym wyroku standardom.

Może zdarzyć się tak, że Trybunał Konstytucyjny wydaje wyrok zakresowy, czyli tak zwany wyrok, w którym usuwa niekonstytucyjność pewnego fragmentu normy. Przykładem jest regulacja dotycząca ordynacji podatkowej, którą Trybunał kontrolował w 2003 r., uznając, że, odnoszące się do odszkodowawczej odpowiedzialności władzy publicznej za wadliwe decyzje przepisy art. 260 ordynacji podatkowej, które ograniczają tę odpowiedzialność tylko do tak zwanego damnum emergens, czyli szkody efektywnej, czyli efektywnego uszczerbku, są niezgodne z konstytucją w takim zakresie, w jakim ograniczają tę odpowiedzialność odszkodowawczą. To wymagało oczywiście interwencji ustawodawczej przynajmniej w tym celu, żeby usunąć nieporozumienia, które powstają na tle literalnego brzmienia przepisu, literalnego brzmienia innego niż rzeczywista treść normy funkcjonującej w obiegu. Tego rodzaju sytuacja wymaga pilnej interwencji ustawodawczej, a ta nie nastąpiła do dzisiaj.

Czasami po wyroku Trybunału Konstytucyjnego potrzebna jest regulacja w postaci wprowadzenia jakiegoś nowego mechanizmu, którego wcześniej brakowało. Przykładem była, też mocno opóźniona, interwencja ustawodawcza dla wprowadzenia regulacji w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym już po upływie terminu odroczenia... Nie, przepraszam, po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, po wielu miesiącach dopiero, nastąpiła odpowiednia zmiana kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dopuszczająca możliwość wystąpienia przez biologicznego ojca z powództwem ustalenia ojcostwa, czyli z powództwem zapewniającym ochronę jego praw rodzicielskich w stosunku do dziecka naturalnego pozamałżeńskiego.

Trybunał Konstytucyjny nie dysponuje instrumentami, które pozwalają na to, by zapewnić egzekucję swoich orzeczeń. Takich instrumentów nie przewiduje konstytucja. To są instrumenty, które są poza kompetencjami, poza gestią sądu konstytucyjnego. Instrumenty, które mogą zapewnić wykonalność wyroków, leżą w gestii prawodawcy. Wobec tego leżą przede wszystkim w gestii tych, którzy inicjują odpowiednie procedury prawodawcze, i tych, którzy tworzą prawo.

Ten stan rzeczy, jak sądzę, stan niewykonywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego narasta. One stają się coraz bardziej palącym problemem. Ja już wspomniałem o kilku przykładach, ale nawiąże jeszcze do tych, które teraz, z perspektywy zbliżających się wyborów, wydają się niezwykle pilne. Do dzisiaj nie jest wykonane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, które dotyczyło art. 87d ordynacji wyborczej, przepisu, który przewidywał przepadek pieniędzy wpłacanych na kontro komitetów wyborczych nie za pośrednictwem przelewu bankowego. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślił przy tym, że nie chodzi tutaj o samą sankcję, która jest trafna, słuszna i ma na celu zapewnienie przejrzystości procesu zbierania, gromadzenia środków finansowych na wybory. Niekonstytucyjność wynika z tego, że w gruncie rzeczy norma prawna nie określa do kogo adresowana jest sankcja i kto jest odpowiedzialny, mówiąc wprost, z tytułu owego przepadku. To powinno być uzupełnione. Do dzisiaj regulacja ta nie została odpowiednio naprawiona przez działania prawodawcze. W efekcie nie mamy w systemie, przed zbliżającymi się wyborami, bardzo ważnego mechanizmu, bo on za taki został uznany w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, zapewniającego transparentność środków finansowych na kampanię wyborczą. To jest bardzo niepokojąca sytuacja.

Podobnie niepokojące jest niewykonanie do dzisiaj, niepodjęcie nawet prac legislacyjnych przez parlament w odniesieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1999 r., dotyczącego ustawy o Funduszu Wczasów Pracowniczych. Do dzisiaj, mimo wyraźnych wskazań windykacji w naszym orzeczeniu sprzed sześciu lat, nie zostały podjęte żadne działania prawodawcze, nawet zainicjowane działania prawodawcze, które mogłyby niejako spełnić wyraźnie określone windykacje tego wyroku. To zresztą nie jedyny wyrok, w odniesieniu do którego nie podjęto żadnych działań prawodawczych, nie tylko nie podjęto, ale i nie próbowano żadnych działań. Do takich należy również wyrok z 16 marca 2004 r. dotyczący niepodjętych depozytów sądowych. To jest także przykład braku jakichkolwiek inicjatyw ustawodawczych.

Jakie są środki zaradcze? One muszą być podjęte, gdyż sytuacja, w której niewykonywane są wyroki sądu konstytucyjnego, oznacza, że tolerujemy w państwie prawa niezgodność z konstytucją, tolerujemy w państwie prawa fakt, że konstytucja jest łamana. Bo niewykonywanie wyroków sądu konstytucyjnego oznacza łamanie konstytucji. Taka sytuacja jest groźna, niebezpieczna dla świadomości obywatelskiej, niebezpieczna dla funkcjonowania instytucji prawnych. Jest konieczne podjęcie środków zaradczych. Jest konieczny w związku z tym, jestem o tym przekonany, system monitorowania orzeczeń, który byłby przekładalny na prace ustawodawcze. Są konieczne pewne zmiany w procesach tworzenia prawa. I w tej chwili, pomijając dalej idące zmiany, być może na poziomie samej konstytucji, która powinna doprecyzowywać zagadnienia związane z wykonywalnością wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Myślę, że mniej radykalne czy mniej głębokie zmiany byłyby już osiągalne dzisiaj na poziomie regulaminów Sejmu i Senatu. Sądzę, że tego rodzaju zmiany mogłyby zapewnić na przykład pewien priorytet dla projektów ustawodawczych, które dotyczą ustaw stanowiących wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Chciałbym powiedzieć, że jestem bardzo wdzięczny panu marszałkowi za odpowiedź na inicjatywę, z którą pozwoliliśmy sobie wystąpić, skierowaną na ręce pana marszałka do Senatu. Wskazuje ona na to, że być może to właśnie Senat jako organ refleksji, organ, który otacza szczególną troską jakość procesów prawodawczych, byłby dobrze usytuowanym w państwie prawa organem mogącym czuwać nad tym, by wyroki Trybunału Konstytucyjnego były wykonywane. Pan marszałek odniósł się pozytywnie do tej inicjatywy, deklarując potrzebę podjęcia w tym kierunku odpowiednich inicjatyw, zarazem jednak stwierdził, że nie jest to możliwe przed końcem kadencji Senatu. Problem wobec tego na pewno musi być dostrzeżony w przyszłości.

Jestem przekonany, że ta kwestia będzie jeszcze przedmiotem pogłębionej debaty, będzie przedmiotem pogłębionych refleksji i będzie jeszcze dyskusja nad tym, co należy czynić. Bo w gruncie rzeczy chodzi tu nie o partykularny problem Trybunału Konstytucyjnego, to nie jest specyficzny problem związany z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ale o dobro państwa. To jest problem związany bezpośrednio z interesem państwa prawa. Przecież Rzeczpospolita jest dobrem wspólnym i naszą powinnością jest wspólne dążenie do respektowania najwyższych standardów prawnych. Dziękuję państwu za uwagę.

Marszałek Longin Pastusiak:

Dziękuję, Panie Prezesie. Dziękuję bardzo.

(Oklaski)

Oklaski rzadko się zdarzają, Panie Prezesie, w tej Izbie, ale niech one świadczą o uznaniu Senatu i senatorów dla pracy Trybunału Konstytucyjnego.

A ja chciałbym jeszcze raz potwierdzić - nie pierwszy raz jest o tym mowa, a dziś pan bardzo mocno to podkreślał, podając konkretne przykłady - że nie ma implementacji, nie ma wdrażania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w proces legislacyjny. Senat Rzeczypospolitej rzeczywiście przyczynia się do poprawy jakości stanowionego prawa, więc zaangażowanie Senatu w monitoring implementacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego do procesu legislacyjnego niech będzie jeszcze jednym zadaniem Senatu. Postawiłem tę sprawę na posiedzeniu Prezydium Senatu i zastanawiamy się, w jaki sposób to wkomponować, powiedzmy, w struktury działalności Senatu. Ewentualnie można uzupełnić nasz regulamin tak, żeby nadać temu bardziej trwały charakter, żeby nie miało to charakteru okazjonalnego, dotyczącego jedynie tej kadencji Senatu. Dziękuję bardzo.

Przechodzimy do pytań. Już jest kilka osób, panów senatorów, którzy się zgłosili i są gotowi do zadawania pytań.

Jako pierwszy głos zabierze pan senator Wittbrodt, a następnie pan...

Senator Edmund Wittbrodt:

Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.

Panie Prezesie, Panie Profesorze!

Chciałbym najpierw podziękować za te niezwykle ważne stwierdzenia, informacje, które pan nam przekazał. Mam jednak w związku z nimi trzy pytania.

Właściwie całe wystąpienie pana prezesa dotyczyło jakości prawa. Czy można powiedzieć, że w okresie minionych piętnastu lat nastąpiło w tej kwestii pogorszenie, czy to jest mniej więcej stały stan, czy też widoczna jest poprawa?

Drugie pytanie. Mówił pan o tym, że Trybunał Konstytucyjny - to jest oczywiste - orzeka zgodność legislacji wewnętrznej, krajowej w stosunku do konstytucji, ale również mówił pan o implementacji prawa unijnego, czyli rozszerza się działalność Trybunału na to, co się dzieje poza krajem. I w związku z tym mam pytanie. Mówi się o mieniu zabużańskim, więc czy na przykład roszczenia niemieckie nie mogą być w jakiś sposób rozpatrywane? I kwestia traktatu konstytucyjnego. Wiemy, że prezydent Niemiec wstrzymał podpisanie do czasu orzeczenia trybunału...

I wreszcie ostatnie pytanie. Tak jak mieliśmy, mamy jeszcze, instytucję UKIE, która orzekała przy tworzeniu prawa zgodność proponowanego prawa z prawem unijnym, czy nie byłoby dobrze, gdybyśmy w Polsce powołali jakiś zespół, który by orzekał właśnie... Bo UKIE stało na straży prawa unijnego, a czy nie przydałby się taki zespół, który by stał na straży przestrzegania norm zewnętrznych w stosunku do prawa polskiego, do konstytucji polskiej?

(Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan: Czy mam odpowiadać?)

Marszałek Longin Pastusiak:

Jeżeli pan prezes woli odpowiedzieć od razu, to bardzo proszę, a możemy też zebrać kilka pytań. My tutaj zostawiamy swobodę.

(Senator Franciszek Bachleda-Księdzularz: Lepiej od razu.)

(Senator Zbigniew Romaszewski: Od razu.)

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

Tak? Dobrze.

Pierwsze pytanie pana senatora - czy możemy dostrzec zjawisko pogarszania się dzisiaj w Rzeczypospolitej w prawa stosunku do poprzedniego okresu? Sądzę, że ta teza jest niestety prawdziwa. Wydaje się, że mamy do czynienia ze stale pogarszającą się jakością tworzonego prawa. Oczywiście, istnieją czynniki obiektywne, które wskazują na to, że tak się dzieje - choćby ten kolosalny wysiłek ustawodawczy związany z koniecznością implementacji prawa. No, proszę państwa, osiemdziesiąt tysięcy stron aktów prawa unijnego trzeba było implementować do systemu prawnego Rzeczpospolitej. To był heroiczny, bezprecedensowy wysiłek, którego nie możemy porównać z jakimkolwiek innym wysiłkiem w historii prawa, w historii jakiegokolwiek znanego nam systemu prawnego. To musiało ewokować błędy, to musiało w gruncie rzeczy prowadzić do nie zawsze przejrzystych i precyzyjnych rozwiązań prawnych.

No, ale nie tylko są te obiektywne przyczyny błędów. Mnie się wydaje, że to, co jest w Polsce zjawiskiem podstawowym czy podstawową przyczyną, źródłem złej jakości prawa, to podchodzenie do instrumentów prawnych jako w gruncie rzeczy jedynego lekarstwa na istniejące bolączki prawne, podczas gdy bardzo często w zasięgu ustawodawcy czy w zasięgu organów państwa istnieje wiele dostępnych instrumentów, które mogą się okazać absolutnie skuteczne w uruchamianiu korzystnych zjawisk.

Chciałbym powiedzieć na zasadzie trochę anegdotycznej, że niedawno gdzieś słyszałem w mediach, jak jedna z prokuratur, chyba na zachodzie Polski, odkryła - odkryła, tak to zostało powiedziane - istnienie przepisu w kodeksie cywilnym, że można orzec przepadek przedmiotu świadczenia, jeżeli jest to świadczenie w wyniku przestępstwa. Ja muszę powiedzieć, że byłem zdumiony. Jestem akurat profesorem prawa cywilnego, więc może mam skrzywiony pogląd na tego rodzaju stwierdzenia, ale jeżeli przepis obowiązuje blisko pięćdziesiąt lat w systemie prawnym i prokuratura odkrywa nagle istnienie tego przepisu jako efektywnego panaceum, to muszę powiedzieć, że rośnie moje zdumienie i niepokój zarazem. Gdyby nie to niezwykłe odkrycie, to być może za chwileczkę mielibyśmy jakąś próbę wmontowania do systemu prawnego kolejnych instrumentów, które są po prostu niepotrzebne.

To jest źródłem inflacji prawa. Nie docenia się tego, co nazwałbym przestrzeganiem istniejącego prawa, jego skuteczną egzekucją, badaniem jego efektywności, badaniem, czy to, co mamy, jest rzeczywiście skuteczne - a bardzo często tak bywa. My niestety nawet nie potrafimy w większości przypadków ocenić, czy te instrumenty, które mamy, są dostatecznie mocne i dostatecznie efektywne, jeśli chodzi o osiągnięcie zamierzonych celów.

Inflacja prawa jest oczywiście problemem nie tylko polskim, można powiedzieć, że jest w jakimś sensie problemem uniwersalnym, ale w Polsce ona przekroczyła, moim zdaniem, pewną barierę racjonalności, barierę, która wyznacza określony, gorący punkt systemu. Powyżej tego punktu jesteśmy w sytuacji, w której nie można już liczyć na to, że obywatele będą mogli wykazywać zaufanie do państwa prawa i że będziemy dobrze się czuli w systemie tworzonym przez to państwo.

Obywatel nie jest w stanie tego prawa poznać, nie są w stanie poznać prawa w tej chwili już nawet bardzo profesjonalni prawnicy. My prawo poznajemy nie przez dzienniki ustaw, lecz przez system Lex, czyli przez system prywatnej bazy danych. Proszę państwa, tak się prawo dzisiaj rekonstruuje, ponieważ inne sposoby poznania prawa są nieosiągalne. Nikt nie jest w stanie nadążyć za pięćdziesięcioma czy stoma nowelami, które do jakiejś ustawy są wprowadzane, często przed wejściem w życie tej ustawy.

Dzisiejsza sytuacja, punkt, w którym obecnie jesteśmy, bardzo niepokoi. I muszą być podejmowane środki zaradcze. Należy tutaj bardzo liczyć także na pewną swoistą powściągliwość prawodawczą, być może przede wszystkim na powściągliwość, która powinna być wykazywana przez organy ustawodawcze. Trzeba też liczyć na racjonalność i rozsądek w tworzeniu prawa, bo przecież ma ono pełnić funkcje związane z ważnymi wartościami państwa prawnego i nie ma służyć czysto partykularnym, pragmatycznym interesom określonych grup, wąskich grup społeczeństwa.

Drugie pytanie pana senatora dotyczyło implementacji prawa Unii Europejskiej. Tu jest szeroka gama problemów. Jakie są w tym aspekcie funkcje Trybunału Konstytucyjnego? Otóż, rzeczywiście, problem jest dopiero przedmiotem dojrzewania w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. To nie jest tak, że mamy od razu gotowe odpowiedzi na wszystkie pytania. Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego są wprawdzie określone oczywiście w samej konstytucji, ale nie jest tak, że jednoznacznie wynikają stąd wszystkie możliwe wnioski. Na przykład powstaje pytanie: jakie są granice kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do prawa europejskiego tworzonego poza sferą kompetencji polskiego prawodawcy?

Powiedzieliśmy bardzo wyraźnie w niedawno wydanym orzeczeniu o traktacie akcesyjnym, że Trybunał Konstytucyjny może kontrolować, niejako przy okazji, pewne elementy czy wręcz prawo pierwotne za pośrednictwem traktatu akcesyjnego. Trybunał Konstytucyjny ma prawo do kontrolowania traktatu akcesyjnego, traktat akcesyjny jest elementem prawa pierwotnego Unii Europejskiej. Nie ma żadnych wątpliwości - chociaż to było przez niektóre środowiska kwestionowane - że Trybunał Konstytucyjny może kontrolować traktat akcesyjny czy za pośrednictwem traktatu akcesyjnego. I tak się też stało. Trybunał skontrolował również pewne regulacje traktatu rzymskiego, traktatu z Maastricht, traktatu nicejskiego, myśmy je poddali kontroli. Nie ma więc wątpliwości, że uznanie w samej konstytucji, że do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy badanie zgodności z konstytucją umów międzynarodowych, a do takich należy traktat akcesyjny, pozwala na wprowadzanie kontroli tego rodzaju aktów.

Pewne jest, oczywiście - mówię "oczywiście", ale to wcale nie było oczywiste i nie jest oczywiste w orzecznictwie niektórych europejskich sądów konstytucyjnych, ale my takie stanowisko przyjęliśmy - pewne jest dla nas, dla polskiego Trybunału Konstytucyjnego, że nie ma żadnych ograniczeń w kontrolowaniu ustaw, które stanowią implementację prawa wspólnotowego. My możemy kontrolować ustawy, które implementują prawo wspólnotowe, możemy kontrolować ich zgodność z konstytucją. To jest funkcja polskiego sądu, to jest polska konstytucja i nikt nie może nas w tym wyręczać i nas zastępować. Tyle możemy zrobić i będziemy to robić, będziemy to na pewno robić.

Problem oczywiście powstaje wtedy, kiedy mamy do czynienia z kontrolą bezpośrednią prawa wtórnego. Ze względu na przyjęcie traktatu akcesyjnego trzeba w zasadzie uznać, że kontrola prawa wspólnotowego, wtórnego, jako takiego, jest zasadniczo pozostawiona kompetencji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Mówię "zasadniczo", nie zamykam kompletnie i całkowicie furtki, bo tego żaden sąd konstytucyjny, który myśli w pewnej perspektywie, myśli o gwarancjach, nie może uczynić - przynajmniej tak sądzę. My nie możemy zadeklarować, że nigdy polski sąd konstytucyjny nie będzie mógł wkroczyć na teren prawa wspólnotowego, na przykład wtedy, kiedy by się okazało, że organizacja międzynarodowa, w której Polska uczestniczy i której reguły zobowiązała się respektować, wkracza na drogę niedemokratyczną i zaczyna łamać standardy prawne czy fundamentalne, podstawowe prawa, gwarantowane przez polską konstytucję. Sądzę, że jeżeli tego rodzaju sytuacja pojawiałaby się, polski sąd konstytucyjny miałby prawo reagowania. Ale jest to sytuacja czysto hipotetyczna, chyba nieprawdopodobna - chciałbym w to wierzyć. Taka możliwość pozostawiona jest jako swoisty bezpiecznik, ostateczność, jako ultima ratio, na wypadek, gdyby interes Rzeczypospolitej byłby zagrożony.

Jestem przekonany, że musi być wypracowana jakaś konstrukcja czy może pewna praktyka związana z kontrolą regulacji prawa wspólnotowego, które mogą budzić zasadnicze wątpliwości w świetle prawa pierwotnego, czyli umów międzynarodowych, zanim wejdą te akty w życie.

Pan senator wspomniał o traktacie konstytucyjnym, który był kontrolowany na przykład przez francuską Conseil Constitutionnel już w 2004 r. Proszę zwrócić uwagę, że francuska Rada Konstytucyjna badała traktat konstytucyjny, zanim był on ratyfikowany. Czyli Rada Konstytucyjna, która wskazała na niezgodność traktatu konstytucyjnego z francuską konstytucją i kazała Zgromadzeniu Narodowemu Francji zmienić konstytucję przed przystąpieniem do ratyfikacji, przygotowała niejako system prawny do wejście w życie traktatu i do ratyfikacji.

W Polsce, niestety, nie mamy takiej możliwości, ponieważ jedynym organem, który może skierować traktat do kontroli prewencyjnej, czyli przed wejściem w życie, jest prezydent. Ale prezydent dostaje do ratyfikacji konstytucję czy dostanie traktat konstytucyjny dopiero albo po referendum, albo po głosowaniu w parlamencie. Czyli na wcześniejszym etapie nie ma możliwości skontrolowania, w pewnym sensie prewencyjnie, traktatu konstytucyjnego w odniesieniu do tych regulacji, które mogłyby budzić wątpliwości. Oczywiście, byłoby lepiej, gdyby Rzeczpospolita w odniesieniu do tych aktów prawa międzynarodowego, które mogą wchodzić w konflikt z polską konstytucją... Ja nie chcę powiedzieć, że tutaj akurat jest konflikt, nie chcę na ten temat mówić, mówię czysto teoretycznie, ale w tych przypadkach, w których mogą się pojawić obawy tego typu, pożądana byłaby droga umożliwiająca zbadanie takiego traktatu, umowy przez sąd konstytucyjny w trybie szerszej kontroli prewencyjnej.

Sądzę, że musi być wypracowana metodologia implementacji prawa europejskiego w naszym systemie. My chyba tej metodologii ciągle jeszcze nie mamy, funkcje takiego organu wiodącego może spełniać wyłącznie minister do spraw europejskich, jakby kontynuacja Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej. Czy trzeba tutaj wprowadzić jakieś inne, zasadniczo nowe rozwiązania? Wydaje mi się, że jest pożądane stworzenie całego systemu w ramach administracji państwa, która jest odpowiedzialna za przygotowanie projektów prawodawczych związanych z implementacją, stworzenie organów, które by szybko reagowały i szybko przygotowywały nasz system prawny do wprowadzania odpowiednich regulacji.

Problem, proszę państwa, jest niezwykle poważny. Ja wspomniałem o tym, że Polska odpowiada dzisiaj wobec swoich obywateli za bezprawność normatywną, ale Polska odpowiada również odszkodowawczo wobec swoich obywateli za to, że nie implementuje określonych regulacji prawa wspólnotowego. To jest również problem budżetu, to jest problem kasy państwa. Jeżeli bowiem przy tej ilości aktów prawa wspólnotowego nie będziemy w stanie reagować na czas, to mogą powstać niezwykle poważne konsekwencje. Jeżeli w swoim orzeczeniu Europejski Trybunał Sprawiedliwości stwierdzi, że polski system nie implementował na przykład dyrektywy czy nie zapewnił, krótko mówiąc, odpowiedniego skutku efektywnego prawa wspólnotowego w systemie, będziemy odpowiadali za taką sytuację odszkodowaniem.

Marszałek Longin Pastusiak:

Dziękuję.

Pan senator Bachleda-Księdzularz, następnie pan senator Szafraniec.

Senator Franciszek Bachleda-Księdzularz:

Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.

Szanowny Panie Prezesie, Panie Profesorze!

Bardzo cieszy mnie fakt, że pan podkreślił również sprawę istnienia drugiej Izby parlamentu, konieczności jej utrzymania, a nawet wzmocnienia. Tylko pojawia się pytanie o sposób... Bo wydaje mi się, że nie ma lepszego czasu jak teraz na wyartykułowanie tego w polskiej prasie. Jakieś takie stanowisko Trybunału jasne... Tutaj tak mówiono, ale twierdzę, że środki masowego przekazu tego nie upublicznią, gdyż ich ton jest trochę inny, idzie to w drugą stronę.

I teraz moje pytanie do pana prezesa jest takie: czy nie należałoby tego jakoś szczególnie podkreślić w pana wystąpieniu, po wystąpieniu tutaj? Jakie działania zmierzające w tym kierunku zamierza pan podjąć? Bo praktyka pokazuje definitywnie, że takie coś w tej chwili powinno nastąpić, taki głos powinien się pojawić. Dziękuję bardzo.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

Panie Senatorze, tu mam taką refleksję... Dziękuję za tę uwagę. Ja oczywiście także doceniam znaczenie i rolę mediów w kształtowaniu opinii w debacie publicznej. Debata publiczna ma sens tylko wtedy, kiedy opinia publiczna jest informowana o poglądach, o stanowiskach, o ważnych faktach z życia publicznego. Problem polega na tym, że niestety - tutaj wypowiadam pogląd, którym się dzieliłem na posiedzeniu komisji senackiej kilka dni temu - media nie spełniają w tym zakresie swojej roli informacyjnej. Jest to zjawisko bardzo niebezpieczne i niepokojące.

Ale ja nie mam żadnego wpływu na to, czy jakaś informacja albo nawet udzielony przeze mnie wywiad, czy moja wypowiedź dla mediów będą rzeczywiście odpowiednio nagłośnione, czy opinia publiczna zostanie o tym w jakiejkolwiek formie poinformowana. Zdarzało mi się wielokrotnie, że udzielałem różnych wywiadów i wypowiedzi, ale to nie miało żadnego dalszego ciągu, dlatego że zwyciężały informacje na temat kolejnych sensacyjnych wydarzeń w naszym życiu publicznym czy z kroniki przestępczości, którą media sobie upodobały jako punkt odniesienia informacji.

Mamy więc do czynienia z problemem bardzo trudnym do rozwiązania. W przestrzeni publicznej, jak powiadam, wiele bardzo ważnych elementów debaty o państwie prawa dzisiaj się nie pojawia, bo nie mają szansy przedrzeć się przez pewnego rodzaju szum informacyjny, który zakłóca to.

Ja powiem na przykład o orzeczeniu o traktacie akcesyjnym, o którym się nie pojawiła żadna informacja w mediach, żadna informacja w mediach wieczornych, w którymkolwiek dzienniku publicznym. To było jedno z najważniejszych orzeczeń, jeżeli nie najważniejsze, Trybunału Konstytucyjnego i nie było żadnej informacji o nim. Najważniejsze orzeczenie wydane przez Trybunał w ciągu dwudziestu lat i zero wiedzy na ten temat dla obywateli. Muszę powiedzieć, że to jest szokujący przypadek.

Ja o pozycji Senatu mówiłem w swoich wywiadach, mówiłem o tym wiele razy w swoich wywiadach udzielanych "Rzeczpospolitej", a także telewizji. Na pewno nie zmienię swoich poglądów i przy różnych okazjach będę tego stanowiska, które jest moim własnym stanowiskiem, bronił.

Marszałek Longin Pastusiak:

Dziękuję.

Pan senator Szafraniec. Następnie pani senator Simonides.

Senator Jan Szafraniec:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Panie Prezesie, z przyjętej swego czasu ustawy o współpracy między parlamentem, rządem i Unią Europejską wynika, że zarówno Sejm, jak i Senat zostają ograniczone, jeśli chodzi o ich kompetencje ustawodawcze, jedynie do roli ciał opiniujących czy też ciał informowanych o aktach prawnych, które tworzone są dla Polski poza jej granicami. Czy nie sądzi pan, że to koliduje z art. 95 konstytucji, który mówi, że Sejm i Senat stanowią władzę ustawodawczą w Polsce? Jeśli spojrzymy prawdzie w oczy, to stwierdzimy, że tak naprawdę to my teraz nie tworzymy aktów prawnych, a jedynie akceptujemy akty prawne tworzone w Unii Europejskiej. Do każdego aktu prawnego jest dołączona taka opinia Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, w której w konkluzji stwierdza się, że projektowana ustawa jest zgodna z prawem Unii Europejskiej. Dlaczego my nie otrzymujemy podobnych opinii, które by mówiły, że dana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej? Dziękuję.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

Dziękuję bardzo.

Panie Senatorze, problem współpracy parlamentu w tworzeniu projektów aktów Unii Europejskiej, bo przedmiotem rozstrzygnięć ustawy europejskiej... Pamiętajmy bowiem, że ustawa ta dotyczyła fazy poprzedzającej przejście projektów do polskiego parlamentu, to znaczy przejście, prawda, prawa do fazy implementacji w polskim parlamencie. Jest jednak niewątpliwie faktem - i to jest zdanie wypowiadane nie tylko przez mnie, ale przez bardzo wielu specjalistów od problematyki europejskiej, a bardziej od integracji europejskiej - że Unia Europejska cierpi na deficyt demokratyczny. Rzeczywiście, prawo Unii Europejskiej jest tworzone przez organy w istocie rzeczy utworzone przez reprezentantów władzy wykonawczej, ale w niewielkim tylko stopniu uczestniczy w tym odpowiednik władzy ustawodawczej, czyli Parlament Europejski.

Ta sytuacja może ulec zmianie po wejściu w życie Traktatu Konstytucyjnego, który przewiduje właśnie dowartościowanie w ogromnym stopniu roli parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego. Parlamenty narodowe będą miały znacznie większe niż dotychczas uprawnienia w tworzeniu prawa europejskiego, w wyrażaniu stanowiska, w wypowiadaniu sprzeciwu w stosunku do projektów ustaw ramowych i w zakresie występowania z inicjatywami odpowiednich regulacji.

Jeśli chodzi w ogóle o funkcje ustawodawcze - bo tego dotyczy także pytanie pana senatora - wynikające z art. 95 konstytucji, to trzeba powiedzieć, że gdy czytamy art. 95, to widzimy, iż dotyczy on tworzenia prawa polskiego. Tak więc nie można przenosić automatycznie uregulowań art. 95 na funkcje związane z tworzeniem prawa, które jest prawem wspólnotowym. Oczywiście, to jest tworzenie elementów porządku prawnego, który obowiązuje w Rzeczypospolitej, ale konstytucja, mówiąc o władzy ustawodawczej, odnosi się do tych regulacji, które stanowią efekt działań polskich organów prawodawczych. Faktem jest, że w tej chwili jest bardzo silny związek między regulacjami tworzonymi przez Unię Europejską a prawem wewnętrznym. Można powiedzieć, że w jakimś stopniu polskie prawo - niezależnie od tego, czy to będzie 60 czy 70% tego prawa - jest determinowane przez prawo unijne. Wobec tego sądzę, że można spojrzeć na funkcję władzy ustawodawczej szerzej, inaczej, niż to dotychczas czyniono, i w tym właśnie kierunku poszło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące ustawy europejskiej, bo ono wskazuje, że art. 95, no, musi być w tej chwili odczytywany funkcjonalnie i dynamicznie, szerzej, jako przepis, który ma zapewniać organom prawodawczym, najważniejszym organom ustawodawczym państwa udział w procesie tworzenia projektów aktów prawa wspólnotowego. I stąd właśnie bierze się ten wniosek, który Trybunał Konstytucyjny wyprowadza z tak rozumianego art. 95, przy jego dynamicznej wykładni, że regulacja, która odsuwa Senat od możliwości wyrażenia stanowiska w sprawie projektu Unii, jest niezgodna z art. 95. Proszę zwrócić uwagę na to, że trybunał mówi o sprzeczności z art. 95 konstytucji przy takim jego rozumieniu.

Ale, jak sądzę, radykalna zmiana sytuacji może nastąpić dopiero wtedy, kiedy będzie usunięty tak duży deficyt demokratyczny w tworzeniu prawa w samej Unii Europejskiej. To są rozwiązania, które dopiero mogą być wprowadzone w przyszłości. Dziękuję.

Marszałek Longin Pastusiak:

Dziękuję.

Pani senator Simonides. Następnie pani senator Koszada.

Senator Dorota Simonides:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Panie Prezesie, ja mam takie pytanie: czy nie można było wcześniej zgłosić nam tych luk prawnych przez jakiegoś łącznika, pełnomocnika - nie wiem, w jaki sposób, ale tu nie ma drożności - żebyśmy natychmiast mogli podjąć inicjatywę ustawodawczą i natychmiast to poprawić? Teraz istotnie czasu jest mało.

Mam też drugie pytanie: czy można wyborcom jednoznacznie powiedzieć, że naszej polskiej konstytucji przysługuje pierwszeństwo przed Traktatem Konstytucyjnym? Tak to zrobiły Niemcy. Trybunał w Karlsruhe powiedział, że Verfassung, konstytucja niemiecka jest ważniejsza od prawa wspólnotowego, i pewne procesy zostały wygrane - śledziłam to.

I trzecie, krótkie pytanie, dotyczące sprawy, która mnie bardzo niepokoi. Pracujemy nad projektem ustawy o szkolnictwie wyższym i jest tam zapis, w konsekwencji którego można usunąć kilka uniwersytetów w Polsce. A przecież te uniwersytety były powołane w ustawach naszego parlamentu. Jak może być tak, że w jednej ustawie, którą będziemy przyjmować, jeszcze my, w najbliższym czasie, usuwamy inne ustawy, które już przyjęliśmy? Dziękuję.

Marszałek Longin Pastusiak:

Proszę, Panie Prezesie.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

Jeśli chodzi o sprawę luk prawnych, to chciałbym mocno podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny po wydaniu każdego orzeczenia, które wskazuje na konieczność podjęcia inicjatywy ustawodawczej, odpowiednich działań prawodawczych, wysyłając orzeczenie do wszystkich najwyższych organów państwa, jednocześnie wskazuje konieczność poczynienia takich kroków. To jest przez nas w wypadku każdego orzeczenia wyraźnie czynione. Zresztą obecnie w każdym orzeczeniu - i to jest instrument, którym się posługujemy, bo nie mamy innych instrumentów - my staramy się, jeżeli jest tego rodzaju sytuacja i potrzeba, pokazać, jakie rozwiązania ustawowe są konieczne. W każdym uzasadnieniu naszego orzeczenia w tej chwili...

(Senator Dorota Simonides: Czyli wina leży po naszej stronie?)

Ja nie chcę wskazywać organów winnych. Myślę, że problem jest bardzo złożony. Bo to jest rzeczywiście problem organów ustawodawczych - na przykład w jakimś sensie do organów ustawodawczych powinno należeć zapewnienie szybkiej ścieżki legislacyjnej tym projektom - ale to jest w dużym stopniu także problem tych podmiotów, które są odpowiedzialne za inicjowanie procedur ustawodawczych. To jednak rząd przygotowuje projekty i to rząd powinien te projekty tak konfigurować, aby uwzględnić wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Ale oczywiście w sytuacji, gdy rząd jest bierny, liczyłbym także na inicjatywy samego parlamentu, właśnie na przykład na inicjatywy senackie. I sądzę, że w przyszłości właśnie ten kierunek stanie się najbardziej efektywny. Ta możliwość kooperacji z Senatem, który będzie przecież mógł załatwiać sprawy wyraźnie wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny, po prostu byłaby idealna z punktu widzenia efektywności wykonywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Gdy chodzi o problem pierwszeństwa konstytucji, to muszę powiedzieć, że Trybunał Konstytucyjny w istocie poszedł tą samą drogą, którą poszedł trybunał w Karlsruhe, także w swoich wcześniejszych orzeczeniach: Solange I i II oraz orzeczeniu o traktacie z Maastricht. My powiedzieliśmy w naszym orzeczeniu o traktacie akcesyjnym, które zostało kilka dni temu podpisane, to znaczy podpisane zostało uzasadnienie, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ma bezwzględne pierwszeństwo przed prawem wspólnotowym, to znaczy jest najwyższym aktem normatywnym. A więc pierwszeństwo prawa wspólnotowego na pewno nie może być rozumiane w ten sposób, że jest to system prawny wyższy od norm konstytucyjnych. I w naszym uzasadnieniu te argumenty są zrekapitulowane, jak sądzę, w dość przejrzysty sposób, myślę, że one są bardzo przejrzyście wskazane, mogą być także narzędziem... no właśnie, narzędziem pewnej edukacji świadomości prawnej obywateli Rzeczypospolitej. Ale ta szansa została w dużym stopniu utracona, ponieważ nie było żadnej informacji o wyroku Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii.

A nasze rozumowanie opiera się między innymi na takich elementach... Cały proces akcesji, integracji europejskiej znajduje przecież swoje umocowanie w samej konstytucji. To konstytucja określa granice akcesji i integracji. Wobec tego to także konstytucja określa mechanizm przekazywania kompetencji i ich zakres. Te kompetencje, które przekazujemy, nie mogą być większe, szersze niż te, które przekazaliśmy na mocy naszej suwerennej władzy. My podejmujemy także dokładnie ten wątek, który podjął trybunał w Karlsruhe, a mianowicie mówimy, że nie istnieje kompetencja kompetencji po stronie organów unijnych, że jeśli chodzi o kompetencje przekazane, to głos Rzeczypospolitej musi być tak samo uwzględniany przy określaniu ich zakresu, doprecyzowaniu prerogatyw przekazanych jak i głos organów unijnych. Wreszcie powiadamy, że gdy w sytuacjach skrajnych dochodzi nawet do kolizji między regulacją wspólnotową a konstytucją, to w żadnym wypadku nie może to oznaczać, że przepis konstytucji traci swoją moc. Ja sądzę, że praktyczną aplikacją tego rozumowania jest nasze wcześniejsze orzeczenie o europejskim nakazie aresztowania, w którym Trybunał Konstytucyjny mówi: no, dobrze, rzeczywiście, jest europejski nakaz aresztowania, ale on jest niezgodny z konstytucją i w związku z tym jest niezgodna z konstytucją regulacja, która wprowadza ENA do polskiego systemu.

Tak więc, jak sądzę, ten problem jest chyba w tej chwili bardzo jasno i transparentnie zaprezentowany w naszym orzecznictwie, które będzie się dalej rozwijało. No, to są pierwsze kroki, powiedzmy, jeśli chodzi o rozstrzygnięcia Trybunału związane z Unią Europejską.

Co do szkół wyższych, to powiem szczerze, Pani Senator, że nie potrafię w tej chwili na to pytanie odpowiedzieć, bo nie znam do końca, w pełni projektu ustawy o szkolnictwie wyższym. To znaczy nie analizowałem pod tego rodzaju kątem tej regulacji. Jak zrozumiałem, ustawa o szkołach wyższych likwiduje określone uniwersytety, które były wcześniej powołane ustawami...

Senator Dorota Simonides:

Nie, jest tak, że przekształca...

(Senator Edmund Wittbrodt: Przekształca.)

(Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan: Przekształca...)

...te uniwersytety, które nie mają dwunastu działów dających habilitacje. Te uniwersytety muszą mieć inne nazwy. A przecież my powołaliśmy uniwersytety w Bydgoszczy, w Rzeszowie, w różnych innych miastach ustawami. I teraz ta ustawa...

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

No tak, ale tu, Pani Senator, może być przecież tak, że to jest jednak lex posterior, a lex posterior derogat legi priori. To jest ta reguła, że ustawa, akt tej samej rangi, bo ta ustawa jest równorzędna...

Ale myślę - tu już abstrahuję od problemów prawnych i konstytucyjnych - że to, co dzisiaj w Polsce jest moim zdaniem, i to już mówię bardziej jako profesor uniwersytetu niż jako prezes trybunału, rzeczywiście podstawowym dylematem i bolączką, to jest problem jakości nauczania, to jest jakości nauczania. Musimy zrobić wszystko, żeby te szkoły wyższe, które funkcjonują, były poddane odpowiednim procedurom oceny jakości nauczania. Jakość dydaktyki to jest przyszłość naszych szkół wyższych i naszych studentów. To jest zupełnie podstawa sprawa. Dziękuję bardzo.

Marszałek Longin Pastusiak:

Ja przepraszam panią senator Koszadę, ale po odpowiedzi na jedno z pytań pani senator Simonides nie mogę się oprzeć, Panie Prezesie, żeby nie zadać panu, jako wielkiemu autorytetowi prawa konstytucyjnego, takiego pytania: czy dokument, który się nazywa Traktat Konstytucyjny dla Europy, jest konstytucją w takim rozumieniu, jak my rozumiemy konstytucję?

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

Panie Marszałku, oczywiście nie jest konstytucją. Ja sądzę, że w sumie wiele nieporozumień powstało ze względu na przyjęcie tej formuły semantycznej. Traktat Konstytucyjny jest traktatem międzynarodowym, jest umową międzynarodową. W dodaniu w tym sformułowaniu: Traktat Konstytucyjny - zwróćmy zresztą uwagę na to, że to jest traktat konstytucyjny, a zatem nie konstytucja, tylko traktat - przymiotnika "konstytucyjny" chodziło o zwrócenie uwagi na to, że mamy tutaj do czynienia z próbą całościowego uporządkowania po raz pierwszy całego systemu regulacji prawnych i instytucjonalnych Unii Europejskiej. I jest jeszcze jeden element, który wydaje mi się ważny i który jest trochę tracony z pola widzenia w dyskusjach nad traktatem konstytucyjnym, a mianowicie to, że po raz pierwszy w istocie rzeczy podjęto próbę przekształcenia Unii Europejskiej czy Wspólnot Europejskich z obszaru wspólnej gospodarki, wspólnej wymiany handlowej, wspólnych regulacji celnych, we wspólnotę celów politycznych. A więc chodziło o nawiązanie w tym wypadku do idei Europy, która jest budowana w oparciu o tę samą aksjologię czy te same wartości i prawa fundamentalne. I to jest to, co jest dla naszej części Europy szczególnie ważne, czyli postrzeganie tożsamości europejskiej w innych kategoriach niż tylko czysto gospodarcze. My chcielibyśmy widzieć Europę jako instytucję budowaną w oparciu o wspólnotę wartości i aksjologię, a nie tylko jako wspólnotę celów gospodarczych. Ja myślę, że tego rodzaju cele integracji europejskiej czy wyzwania przed nią stojące, wybiegające znacznie poza dotychczasowe projekty integracyjne, są w jakimś sensie wyrażane przez nazwę "traktat konstytucyjny".

Marszałek Longin Pastusiak:

Dziękuję bardzo.

Ja wolę nazywać to regulaminem Unii Europejskiej.

Pani senator Koszada, a następnie pan senator Litwiniec.

Senator Aleksandra Koszada:

Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.

Panie Prezesie, już na posiedzeniu komisji ustawodawstwa bardzo długo dyskutowaliśmy nad tymi wszystkimi kwestiami, ale ja mam pytania. Czy nie ocenia pan, że parlament zbyt lekko przechodzi do porządku dziennego nad informacjami Trybunału Konstytucyjnego? Bo praktycznie co roku wysłuchujemy pewnych informacji, natomiast konkretnych działań nie ma. Czy to nie powinno być jakoś systemowo rozwiązane? Między innymi również, jeśli chodzi o wykonawstwo wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Może poszczególne wyroki powinny analizować poszczególne komisje, w kompetencjach których pozostawała i gdzie była omawiana szczegółowo dana ustawa?

Zastanawiam się również, jaka byłaby tu pana ocena - na posiedzeniach komisji ustawodawstwa ten temat wielokrotnie był podnoszony, mówiła o tym pani przewodnicząca komisji - w kwestii ustawy o tworzeniu prawa. Czy jednak nie należałoby się zastanowić nad tą ustawą, zawierając w niej również docelowy model, jak powinno wyglądać wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego? Bo rzeczywiście w tym, co pan przedstawiał, praktycznie w wielu przypadkach mamy do czynienia z chaosem prawnym.

I może takie trochę przewrotne pytanie: dlaczego tworzone prawo jest takie złe? Jaka jest pana ocena? Oczywiście znacząca jest ilość tworzonego prawa, ale Sejm ma bardzo dużo czasu na debatę nad poszczególnymi ustawami, Senat ma go znacznie mniej. Wprowadzamy tak wiele poprawek, tyle, ile w tym krótkim czasie jesteśmy w stanie zgłosić, które poprawiają to prawo, ale dlaczego na tym wcześniejszym etapie nie można wielu kwestii dostrzec, rozstrzygnąć, poprawić? Dziękuję.

(Przewodnictwo obrad obejmuje wicemarszałek Kazimierz Kutz)

Wicemarszałek Kazimierz Kutz:

Dziękuję. Strasznie długie było to pytanie.

(Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan: Pani Senator...)

Bardzo proszę.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

Panie Marszałku! Wysoki Senacie!

Chciałbym najpierw odpowiedzieć na pytanie pierwsze. Informacja Trybunału Konstytucyjnego rzeczywiście, z żalem to stwierdzam - i tu muszę zgodzić się z panią senator - nie znajduje swojego wyraźnego odzwierciedlenia w późniejszych pracach parlamentarnych czy debatach parlamentarnych, ale także po prostu w konkretnych działaniach ustawodawczych. Z żalem to stwierdzam dlatego, że my bardzo wiele staraliśmy się uczynić dla udostępnienia dorobku Trybunału Konstytucyjnego, przygotowując między innymi takie opracowania syntetyczne, dostosowane do potrzeb posłów i senatorów, informujące na przykład o procedurach prawodawczych, ale także o całych segmentach problemów, którymi się Trybunał zajmował, takich jak chociażby ochrona praw lokatorów. W zeszłym roku było opracowanie w tej kwestii specjalnie dla parlamentu. I niestety, niewiele z tego wynika. To znaczy powtarzam każdego roku podobne myśli czy podobne postulaty, ale one nie mają swojego dalszego ciągu w pracach parlamentarnych. Bardzo doceniam - muszę to powiedzieć - kooperację z Senatem, z komisją senacką, ponieważ w komisji Senatu moja debata czy wymiana poglądów była, co stwierdzam z pełnym przekonaniem, znacznie ciekawsza niż w Sejmie. I operowała ona określonymi elementami merytorycznymi, których zupełnie zabrakło w czasie mojego wystąpienia na posiedzeniu komisji sejmowej. Ale przecież jest faktem, że nie o to chodzi, by wzajemnie się przekonywać do określonych słusznych racji, ale o to, by mogły z tego wynikać dalsze konkretne, realne działania prawodawcze. I dlatego ja bym... Na przykład jednym z elementów, który wynika z naszej tegorocznej informacji - i bardzo bym prosił o uwzględnienie tych postulatów także przez Wysoki Senat, na przykład przy rozpatrywaniu ewentualnych zmian regulaminowych - jest nadanie projektom ustaw związanych z implementacją wyroków Trybunału Konstytucyjnego odpowiedniej rangi, szybkiej ścieżki, co jest bardzo ważne.

Czy ustawa o tworzeniu prawa... Taka ustawa jest to prawdopodobnie pomysł dobry, ale bardzo trudny do realizacji, z jednego prostego względu - tutaj narażamy się ciągle na pewne rafy związane z progami konstytucyjnie wyznaczonymi dla tego, co można uczynić. Powstaje zawsze pytanie, czy ustawa, która by w sposób kategoryczny nakazywała określonym organom państwa pewne działania niewynikające z konstytucji, przypadkiem nie wchodziłaby tutaj w materię konstytucyjną. A więc pamiętajmy tutaj jednak o niezwykłej ostrożności, o potrzebie wstrzemięźliwości, chociaż oczywiście pewne kwestie, związane na przykład z procedurami występowania z inicjatywami prawnymi po wydaniu wyroków przez Trybunał Konstytucyjny, mogą być rozstrzygnięte, takie kwestie, jak na przykład dotyczący odpowiednich organów obowiązek przygotowania w odpowiednim czasie projektów implementujących orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. I to mogłoby się w takiej ustawie znaleźć.

Odnosiłem się do wielu elementów i aspektów pytania pani senator, dlaczego prawo jest złe, ale o jednej rzeczy jeszcze może powiem dodatkowo. Sądzę, że to, co dostrzega się na etapie prac parlamentarnych w Sejmie, moim zdaniem jest często przejawem właśnie braku swoistej autowstrzemięźliwości, powściągliwości poselskiej. Bo to, co jest zjawiskiem w jakimś stopniu patologicznym, to niszczenie na poziomie prac parlamentarnych spójności, koherentności projektów, które wpływają do parlamentu, a często są przygotowane przez bardzo fachowych prawników, bardzo wybitnych specjalistów. Z prawdziwym niepokojem patrzę zawsze, jak wpływa na przykład projekt Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego czy komisji prawa karnego, a więc przygotowany przez najwyższych specjalistów w państwie...

(Senator Zbigniew Romaszewski: Trzynasta nowelizacja k.p.k.)

No tak, to też jest niedobrym sygnałem. To też jest niedobrym sygnałem, bardzo niepokojącym. To jest przejaw inflacji prawa. Ale w każdym razie przynajmniej nie pogłębiajmy tego na poziomie prac parlamentarnych, wprowadzając kolejne poprawki, często przypadkowe i nieprzemyślane - bo one nie mogą być w tej fazie przemyślane - które burzą spójność projektu.

Wicemarszałek Kazimierz Kutz:

Pan Litwiniec.

Senator Bogusław Litwiniec:

Bardzo dziękuję, Panie Marszałku.

Mam do pana prezesa, szanownego pana profesora, dwa pytania. Jedno będzie dotyczyło tematu, który już pan był uprzejmy tu przywołać, czyli bezrefleksyjnego przenoszenia prawa unijnego. A drugie będzie dotyczyło ściśle tematu konstytucyjnego, mianowicie społecznej gospodarki rynkowej, z naciskiem na społeczną.

Ale, Panie Marszałku, żebym był zrozumiały, muszę chyba dodać malutką preambułę dotyczącą mego wykształcenia, jako chyba jedynego senatora w tej izbie...

(Wicemarszałek Kazimierz Kutz: Ale my wszyscy wiemy, jakie pan ma wykształcenie.)

Wykorzystam minutę.

(Wicemarszałek Kazimierz Kutz: Minutę? Bardzo proszę.)

... jako jedynego w tym gronie, w tej izbie refleksji, która albo jest izbą refleksji, albo tylko izbą pytań. I w tejże izbie refleksji jest senator, który był uczony łaciny, i to jeszcze przez prawnika. Uczył mnie łaciny na prawie rzymskim. A prawa rzymskiego uczył mnie przez nieustanne powoływanie się na ducha praw obok litery praw. Być może dlatego, że to było tylko liceum, ten duch praw nieustannie był przywoływany.

A teraz przejdę do konkretów. Otóż, Panie Prezesie, wspomniał pan - i to zdanie uderzyło w sedno sprawy - że prawo polskie jest niezgodne z prawem. Ja mam taką samą refleksję na temat tak zwanej atrofii prawa. Niedługo - proszę wybaczyć artyście taki zwrot, jaki wypowiem - liczba moich posiedzeń w małżeńskim łóżku zostanie uregulowana prawem. Tego rodzaju atrofii ja nie chcę i myślę, że nie chce tego wielu obywateli. Potrzebne jest więcej ducha praw niż po prostu tak szczegółowych zapisów, tej litery.

I teraz konkretne pytanie.

(Wicemarszałek Kazimierz Kutz: No!)

Czy w ramach tego ducha praw Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując zagadnienie energii odnawialnej, w tym biopaliw, brał pod uwagę to, z czym ja spotkałem się w Europie, a co pan nazwał ultima ratio? Tak, to, co jest, nazwijmy to, duchem praw dotyczących potrzeby perspektywicznej naszego kontynentu, który nie posiada dostępu do tej energii. Tej, którą nazywamy ropą, czy tej, którą nazywamy gazem. Będąc w Europie, słyszałem więcej o duchu praw podczas rozmów na temat tejże konstytucji...

(Wicemarszałek Kazimierz Kutz: Panie Senatorze, jeszcze jest dyskusja... Jeszcze jest dyskusja, więc proszę...)

... niż o literze. Obawiam się, że moje pytanie może sprawić kłopot. Czy Trybunał brał pod uwagę rację stanu Europy, która nie ma zapasów energii, a w związku z tym stawia swoimi wymaganiami na ducha praw, ustanawiając prawa dotyczące energii odnawialnych?

Drugie jest pytanie proste i krótkie. Wielu osób oczekuje od skromnego senatora interpretacji, jak należy rozumieć społeczną gospodarkę rynkową, zwłaszcza opartą na solidarności. Czy pan mógłby, korzystając z tej okazji, dać taką małą pomoc w zakresie rozumienia społecznej gospodarki rynkowej w duchu solidarności? Dziękuję uprzejmie.

Wicemarszałek Kazimierz Kutz:

Komuś dzwoni komórka. Bardzo proszę...

(Głos z sali: To nie jest komórka. Telefon.)

Tak?

(Głos z sali: Tutaj dzwoni.)

Czyj to jest telefon?

(Senator Franciszek Bachleda-Księdzularz: Telefon wewnętrzny Senatu.)

(Wesołość na sali)

Czy ktoś ma nożyce? Ktoś ma nożyce? Bardzo proszę przeciąć ten kabel.

(Wesołość na sali)

(Senator Franciszek Bachleda-Księdzularz: Na konto pana marszałka przerwałem rozmowę.)

Proszę bardzo, panie...

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

Problem związany z biopaliwami. Otóż chciałbym powiedzieć, że Trybunał Konstytucyjny oczywiście doceniał samą ideę wprowadzania biopaliw i ich znaczenie na przykład dla ochrony środowiska czy dla poszukiwania alternatywnych źródeł energii. To jest oczywiste. My mamy świadomość tego, że prawdopodobnie w przyszłości w tym kierunku będą ewoluowały rozwiązania wielu krajów. Problem polegał tylko na tym, że dostrzegając tę rację, jednocześnie Trybunał musiał brać pod uwagę też inne racje, związane z istniejącą sytuacją gospodarczą polskich producentów, i ochronę polskiego konsumenta. Nie wszystko, co jest słuszne i sensowne, da się od razu wprowadzić. I nie wszystko wprowadzi się określoną metodą. Tu chodziło bardziej o spór, jaką metodą i w jakim horyzoncie czasowym wprowadzić pewne rozwiązania, niż o spór o to, czy w ogóle to jest potrzebne - bo jest potrzebne. Trybunał powiedział, że jest potrzebne, ale nie musi być wprowadzone taką metodą i w taki sposób. Pozostawił oczywiście ustawodawcy otwartą drogę, jeśli chodzi o wprowadzenie adekwatnych rozwiązań związanych z tą cała konstrukcją.

Społeczna gospodarka rynkowa jest to oczywiście jedna z zasad konstytucyjnych. I jestem przekonany, że Trybunał niejednokrotnie aplikował w swoich orzeczeniach tę zasadę. Podam może przykład bardzo charakterystyczny, dobrze ilustrujący taki właśnie kierunek myślenia w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Otóż w jednej ze skarg konstytucyjnych zaraz po wprowadzeniu nieco większych obciążeń pracodawcy związanych z kosztami zatrudniania pracownika - chodziło właśnie o świadczenia na rzecz szeroko rozumianych ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych - pracodawca skarżył do Trybunału Konstytucyjnego owe regulacje, twierdząc, że takie obciążenie jego możliwości ekonomicznych, możliwości związanych z inwestowaniem i z kreacją w samej działalności gospodarczej, narusza prawo własności, prawa majątkowe i zasadę wolności gospodarczej. Chyba na tę właśnie zasadę wolności gospodarczej kładł nacisk w pierwszym rzędzie. I w odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego jest dokonana bardzo precyzyjna wykładnia, czym jest pojęcie społecznej gospodarki rynkowej i na czym ona polega. Otóż społeczna gospodarka rynkowa opiera się na solidaryzmie. Na solidaryzmie, a wobec tego oczywiście z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy prawdopodobnie znacznie lepszym rozwiązaniem byłoby pozostawienie regulacji, które nie wprowadzają tego rodzaju obciążeń socjalnych, nie dokładają ich do kosztów prowadzonego przedsiębiorstwa, ale właśnie zasada solidaryzmu nakazuje ważenie racji. Ja sądzę, że ta zasada solidaryzmu... Przecież ona nie może być sprowadzona tylko do problemów działalności ściśle gospodarczej, ten element solidaryzmu występuje także na przykład w takich sferach regulacyjnych, jak poruszana przeze mnie dzisiaj problematyka ochrony praw lokatorów i właścicieli. Mamy gwarancję prawa własności w konstytucji, ale przecież ona nie może przekreślać innych wartości, które w demokratycznym państwie prawnym, opartym właśnie na zasadzie solidaryzmu i społecznej gospodarki rynkowej, powinny być brane pod uwagę, to znaczy ochrony praw lokatorów i sensownego kreowania wysokości czynszu, takiego, by prawo do mieszkania nie stawało się w Rzeczypospolitej prawem iluzorycznym. Dziękuję bardzo.

Wicemarszałek Kazimierz Kutz:

Pani Apolonia Klepacz będzie zadawać pytanie. A potem pan Zbigniew Romaszewski.

Senator Apolonia Klepacz:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Ja już zgłaszałam się wcześniej, bo chciałam dołączyć się tutaj do pytania, które zadawał poprzednio pan senator Litwiniec. Otóż bardzo bym prosiła pana prezesa o pewną interpretację wpisanej do konstytucji zasady zrównoważonego rozwoju. To między innymi wiąże się z biokomponentami i z pewnymi rozstrzygnięciami, które w zakresie ochrony środowiska czynimy bądź będziemy czynić. Kiedy przeglądałam orzeczenia, to zauważyłam, że opieracie się państwo w Trybunale na tym art. 31, gdzie mówi się o wolności człowieka, o zachowaniu jego godności. Ale jednocześnie gdzieś tam, w art. 5, mówi się też o potrzebie ochrony środowiska. I tu, najkrócej mówiąc, zmierza moje pytanie: jak interpretujecie państwo zasadę zrównoważonego rozwoju? Jaką ona ma rangę w państwa rozstrzygnięciach, mówiąc tutaj o duchu prawa, o czym wspominał pan senator Litwiniec? Bo mam świadomość, że obywatel i przedsiębiorca może złożyć skargę do Trybunału, natomiast środowisko - nie.

Wicemarszałek Kazimierz Kutz:

Bardzo proszę.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

Pani senator porusza bardzo skomplikowany problem tego, jakim jest dzisiaj status w konstytucji, w polskim systemie konstytucyjnym, praw, które są zaliczane do szeroko rozumianych praw czy norm programowych. A do nich należy również przepis konstytucji, który wyraźnie mówi o nakazie ochrony środowiska i respektowania walorów środowiska naturalnego jako wartości mających w Rzeczypospolitej swoistą gwarancję konstytucyjną. To jest pytanie bardziej generalne. Ja jestem zwolennikiem - i wielokrotnie ten pogląd prezentowałem - tezy, że nie można całej sfery praw ekonomicznych, socjalnych, w tym także takich właśnie regulacji, które dotyczą ochrony środowiska, sprowadzać wyłącznie do czysto dekoracyjnych, programowych czy ideologicznych postanowień konstytucji. Konstytucja ma charakter normatywny, a walor normatywny wymaga, by przy stosowaniu prawa i przy praktycznej aplikacji gwarancji konstytucyjnych brać pod uwagę także tego rodzaju normy. Wyobrażam sobie - zresztą zostało to już zastosowane w niektórych sytuacjach skargi konstytucyjnej - że normy programowe staną się samodzielną, samoistną podstawą skargi konstytucyjnej, o ile przez skarżącego zostanie wykazane, iż istnieje jakiś element czy walor normatywny tej normy. Na przykład w przypadku ochrony praw konsumenta, moim zdaniem, jest to możliwe. My w tej chwili w naszym orzecznictwie już na tyle żeśmy skonkretyzowali granice ochrony konsumenta z art. 86 konstytucji, że możemy określić w jakimś stopniu, jakie są progi ochrony konsumenta.

Niewiele jest, niestety, z przykrością to stwierdzam, orzeczeń wprost dotyczących problemów związanych z ochroną środowiska naturalnego. Praktycznie w ogóle ich nie ma. No, może przesadzam, że w ogóle nie ma. Są takie orzeczenia, ale te orzeczenia zaledwie dotykają tej kwestii, w uzasadnieniu znajdują się w nich pewne motywy odnoszące się do ochrony środowiska, przede wszystkim rzeczywiście w perspektywie art. 31 ust. 3, czyli zasady proporcjonalności. Zasada proporcjonalności z całą pewnością wymaga respektowania tego, o czym mówi pani senator, to znaczy zasady zrównoważonego rozwoju. Z całą pewnością, jeżeli mamy do czynienia z regulacjami, które kładą nacisk na przykład na osiągnięcie pewnych efektywnych celów gospodarczych czy związanych z ochroną określonych interesów majątkowych, to jakby dla przeciwwagi muszą być brane pod uwagę te wartości, które są wymienione w art. 31 ust. 3 konstytucji. Czyli w ramach zasady proporcjonalności obejmowałoby to również ochronę środowiska. Można by nawet posunąć się dalej, zgodnie z treścią tego przepisu, że w tych przypadkach, gdy tego rodzaju regulacje groziłyby naruszeniem istoty prawa do ochrony środowiska, musiałyby one być uznane za niekonstytucyjne i naruszające proporcje. Prawo do ochrony środowiska dzisiaj jest w porządku międzynarodowym traktowane jako swoiste prawo podmiotowe. Zresztą nie jest to także - choć to już wymagałoby dłuższej analizy - prawo odrzucone przez polskie orzecznictwo właśnie w kategoriach prawa podmiotowego. Tak właśnie potraktowało orzecznictwo Sądu Najwyższego prawo do ochrony środowiska na gruncie art. 23 kodeksu cywilnego, mówiąc o ochronie dóbr osobistych.

W jakim kierunku będzie ewoluowało w naszym systemie to prawo, to znaczy na ile ono uzyska rangę prawa podmiotowego, chronionego przy pomocy środków prawa cywilnego, na przykład również dóbr osobistych? To jest ciekawy problem, który jest na przykład - to powiem na zasadzie pewnej ciekawostki - przedmiotem rozpraw doktorskich, przygotowywanych zresztą w mojej katedrze, Katedrze Prawa Cywilnego na Uniwersytecie Warszawskim. Dziękuję.

Wicemarszałek Kazimierz Kutz:

Dziękuję.

Pan Zbigniew Romaszewski.

Senator Zbigniew Romaszewski:

Panie Prezesie, właściwie to pan w dużej mierze odpowiedział już na moje pytanie, ale ja je zadam. Otóż na przyszłym posiedzeniu Senatu staniemy przed problemem przyjęcia oświadczenia w sprawie jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. To będzie obejmowało na pewno poddanie ocenie na przykład jurysdykcji trybunału luksemburskiego co do tak zwanego III filaru, który dotychczas nie jest objęty traktatem. No, napotkaliśmy już na pierwszą rafę, a więc na kwestię europejskiego nakazu aresztowania. Niestety, nie jest znane jeszcze uzasadnienie wyroku z 11 maja, które pewnie część spraw wyjaśnia...

(Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan: Wczoraj to zostało wysłane.)

Ale chciałem powiedzieć parę słów na ten temat. Bo tutaj pojawia się sprzeczność: no, jak możemy uznać współpracę sądów i policji, jeżeli...? Itd., itd., itd. Problem: w jakiej mierze to jest...?

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

Panie Senatorze, Trybunał rzeczywiście zajmuje się dokładnie tym problemem. Jest w naszym uzasadnieniu specjalny paragraf dotyczący kooperacji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i sądów konstytucyjnych - między innymi jest tam kwestia pytań prejudycjalnych i zakresu kompetencji. Ten problem jest też poruszany w naszym orzeczeniu o europejskim nakazie aresztowania, gdzie mówimy, że ten III filar w gruncie rzeczy nie należy dzisiaj - w pełnym tego słowa znaczeniu - do prawa wspólnotowego. Tu chodzi o współpracę sądową, sprawy bezpieczeństwa itd. A więc mamy tu do czynienia z taką nową przestrzenią, która nie należy w pełni do regulacji prawa wspólnotowego. I dlatego właśnie potrzebna jest deklaracja w sprawie kompetencji ETS, bo dopiero ETS wtedy będzie mógł się wypowiadać na temat na przykład czegoś takiego jak decyzja ramowa, która zapada w ramach III filaru.

Trybunał Konstytucyjny bardzo wyraźnie w swoim orzeczeniu w kwestii ENA, europejskiego nakazu aresztowania, a przede wszystkim traktatu akcesyjnego, wskazuje, że kompetencje Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Trybunału Konstytucyjnego czy w ogóle sądów konstytucyjnych są w jakimś sensie równoległe wobec siebie. To nie jest tak, że ETS jest sądem nadrzędnym wobec Trybunału Konstytucyjnego, że jest to sąd, który może wydawać wiążące instrukcje, może uchylić orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego czy może wejść w kompetencje na przykład polskiego sądu konstytucyjnego i orzec o niezgodności prawa polskiego z polską konstytucją. Nie. To są kompetencje rozmijające się, równoległe. Wobec tego jeżeli nawet jest przewidywana tak figura prawna jak możliwość postawienia pytania prejudycjalnego przez sąd konstytucyjny Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości, to w żadnym wypadku nie wynika to z nadrzędnego charakteru ETS w stosunku do sądu konstytucyjnego. Wynika to z tego, że Trybunał chciałby poznać, jaka jest treść prawa wspólnotowego - i w takim celu postawi pytanie - bo o tym, jaka jest treść prawa wspólnotowego, oczywiście będzie orzekał Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

Sądzę, że uznanie kompetencji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w zakresie III filaru nie będzie zmieniało sytuacji prawnej w tym zakresie. To nie grozi niczym nowym - chciałoby się powiedzieć już kolokwialnie...

(Senator Zbigniew Romaszewski: A ekstradycja?)

Słucham?

(Senator Zbigniew Romaszewski: Ekstradycja.)

No, niewątpliwie nie można wykluczyć, że jeżeli w tym półtorarocznym okresie nie zostaną podjęte przez polskiego prawodawcę odpowiednie środki, to Europejski Trybunał Sprawiedliwości będzie mógł w ramach owego III filaru zastosować sankcje. Tak będzie: za osiemnaście miesięcy będzie mógł zastosować sankcje. Jeżeli więc nie dojdzie na przykład do renegocjacji, do usunięcia niezgodności, do zmiany polskiej konstytucji w takim punkcie, to wtedy pojawi się możliwość zastosowania sankcji.

Wicemarszałek Kazimierz Kutz:

Pani Anna Kurska.

Senator Anna Kurska:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Panie Profesorze, ja mam pytanie może trochę nietypowe, bo ta sprawa jeszcze nie była tu poruszana. Do 17 października 1999 r. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie były ostateczne, gdyż wymagały zatwierdzenia przez Sejm. Protest, bardzo zresztą stanowczy, ówczesnego prezesa - bodajże profesora Zolla, o ile pamiętam - który zastanawiał się w ogóle nad celowością istnienia w tej sytuacji Trybunału, spowodował zmianę w tym zakresie. Wiemy, że teraz te orzeczenia są ostateczne. Czy nie uważa pan, że Senat, który może tylko zgłaszać poprawki - po czym Sejm je zatwierdza, względnie odrzuca - miałby inną rangę, gdyby przynajmniej część tych spraw została mu powierzona i była właśnie przez Senat rozstrzygana? Mówi się o zmianie konstytucji, mówi się również o likwidacji Senatu, bo postuluje to Platforma Obywatelska - oczywiście jest to głos raczej odosobniony, niemniej jednak istnieje - a więc czy taką kwestię... Jakie jest po prostu pana zdanie na temat rozszerzenia kompetencji Senatu?

Wicemarszałek Kazimierz Kutz:

Bardzo proszę.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

Ja przedstawiłem, oczywiście bardzo syntetycznie, swoje stanowisko dotyczące pozycji i roli Senatu w procesie prawodawczym. Uważam, że Senat mógłby odgrywać znacznie ważniejszą rolę, gdyby jego kompetencje zostały wzmocnione. Ja zresztą, jak Wysokiej Izbie pewnie wiadomo, jestem autorem zdania odrębnego co do orzeczenia w sprawie poprawek senackich, ponieważ uważam, że orzecznictwo, ściślej interpretując pojęcie poprawki, bardzo daleko ograniczyło kompetencje Senatu w ramach procesu prawodawczego. No ale skoro tak jest, skoro taki jest ustalony kierunek orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - który zresztą, trzeba powiedzieć bardzo obiektywnie, ma mocne racje konstytucyjne, bo są tu racje właśnie konstytucyjne - to zmiana tego stanu rzeczy wymagałaby zmiany samej konstytucji. Ale zmiana konstytucji nie powinna, moim zdaniem, prowadzić do zniesienia Senatu tylko dlatego, że ma on takie niewielkie kompetencje i niewiele może zrobić, niewiele może się przyczynić do poprawy jakości prawa. Tu trzeba by spojrzeć na to odwrotnie - trzeba by było wzmocnić kompetencje ustawodawcze Senatu po to, żeby mógł on odgrywać rolę co najmniej równorzędną w ramach procesu ustawodawczego. Byłoby to potrzebne zwłaszcza w tej sytuacji, w której jesteśmy obecnie, jeśli chodzi o dramatyczną ocenę jakości prawa. Potrzebne są tego rodzaju rozwiązania, które dowartościowałyby kompetencje prawodawcze Senatu. Widziałbym tutaj na przykład inne regulacje dotyczące inicjatyw ustawodawczych Senatu. Ja myślę, że...

(Głos z sali: Senatorów.)

Senatorów, tak. To byłoby możliwe - nie Senatu, a właśnie senatorów. Czy może w Senacie, mówiąc inaczej. Widziałbym tu więc wyraźne rozstrzygnięcie tego dylematu, co pozwoliłoby na znacznie większą samodzielność czy autonomiczność poprawek Senatu, a więc w tej fazie mogłyby one doprowadzić do innego skonfigurowania projektu aktu prawnego. Dziękuję bardzo.

 

 

 

---