(Wznowienie posiedzenia o godzinie 9 minut 02)
(Posiedzeniu przewodniczą marszałek Longin Pastusiak oraz wicemarszałkowie Kazimierz Kutz i Ryszard Jarzembowski)
Marszałek Longin Pastusiak:
Wznawiamy obrady.
Proszę państwa senatorów o zajmowanie miejsc.
Wysoka Izbo, przystępujemy do rozpatrzenia punktu dwudziestego porządku obrad: informacja Rzecznika Praw Obywatelskich o działalności za rok 2002, z uwagami o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela.
Bardzo serdecznie witam w naszej Izbie rzecznika praw obywatelskich pana profesora Andrzeja Zolla i osoby towarzyszące panu rzecznikowi.
Przypominam, że zgodnie z art. 212 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, rzecznik corocznie informuje Sejm i Senat o swojej działalności oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela.
Przypominam też, że otrzymaną od rzecznika praw obywatelskich informację, która jest zawarta w druku senackim nr 382, zgodnie z regulaminem naszej Izby, skierowałem do Komisji Ustawodawstwa i Praworządności. Komisja Ustawodawstwa i Praworządności na posiedzeniu w dniu 1 lipca bieżącego roku zapoznała się z przedstawioną przez rzecznika praw obywatelskich informacją i poinformowała o tym marszałka Senatu.
W tej sytuacji proszę o zabranie głosu rzecznika praw obywatelskich pana profesora Andrzeja Zolla. Panie Profesorze, prosimy na senacką mównicę.
Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:
Panie Marszałku! Wysoki Senacie!
Przedstawiając informację w izbie poselskiej pozwoliłem sobie już na wstępie mojego przedłożenia poruszyć kwestię prawa obywateli do dobrego państwa, zgodnie z wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Problem, jak to prawo jest realizowane, nadal uważam za w pełni aktualny, podobnie jak zaprezentowaną tezę, iż z wielkimi trudnościami i często nieudolnie staramy się dojść do konstytucyjnego wzorca. Nie da się ukryć, że droga do zamierzonego celu jest jeszcze bardzo daleka.
W odbiorze społecznym państwo polskie jawi się jako państwo słabe, dotknięte rakiem korupcji i generującą ludzką biedę klęską bezrobocia. Pogarsza się poczucie bezpieczeństwa obywateli zarówno, jeśli chodzi o ochronę prawnokarną, jak i efektywną osłonę socjalną, na którą brakuje środków finansowych w budżecie państwa. Nadal mimo, a może też z powodu niekończących się reform pozostaje w zapaści system ochrony zdrowia i nie widać programu poprawy tego stanu rzeczy. Brakuje nastawionej na dłuższy dystans stabilnej wizji edukacyjnej. Nie została w pełni zinstytucjonalizowana, zwłaszcza na szczeblu rządowym, ochrona rodziny. W praktyce nie istnieje system budownictwa socjalnego. Prawo podatkowe jest skomplikowane i wysoce nieczytelne, a przy tym niestabilne. Zagrożeniem dla utrwalanych mechanizmów gospodarki rynkowej jest drogi kredyt i wysokie, nie zawsze uzasadnione prowizje i opłaty bankowe. W dalszym ciągu bezkarnie działają na rynku różni przedsiębiorcy, którzy perfekcyjnie wypracowanymi metodami doprowadzają licznych, często niezamożnych, obywateli do niekorzystnego rozporządzania swoim mieniem. Ochrona konsumentów jest nadal niedostateczna. Mimo widocznego postępu, wiele osób niepełnosprawnych nie otrzymuje niezbędnego wsparcia, potrzebnego do stosownego do możliwości tych osób włączenia się w życie społeczne.
W poddawanym permanentnym reformom obszarze wojska nie umie się odnaleźć kadra sił zbrojnych, która utraciła poczucie stabilności zawodowej. W jednostkach wojskowych nie uporano się ze zjawiskiem nagannych praktyk dyscyplinarnych, potocznie określanych mianem fali. Złe relacje między przełożonymi a podwładnymi obserwuje się także w innych służbach mundurowych, w tym przede wszystkim w policji. Nasiliły się trudności w racjonalnym wykonywaniu kar i stosowaniu środków karnych w sytuacji wysokiego przeludnienia zakładów penitencjarnych, wpływającego w zdecydowany sposób na warunki zdrowotne, sanitarne i bytowe osadzonych. Wiele można i trzeba poprawić, jeśli chodzi o sytuację mniejszości narodowych, zwłaszcza Romów, i przestrzeganie praw uchodźców.
Wymienione problemy, z którymi borykają się nasi obywatele, w większości zostały zauważone w tak zwanych rekomendacjach, sformułowanych pod adresem polskich władz przez Alvaro Gil-Roblesa, komisarza do spraw praw człowieka Rady Europy, po jego wizycie w naszym kraju w listopadzie 2002 r.
Ten stan rodzi więc pytanie, czy obywatelom przyszło żyć w demokratycznym państwie prawa? Odpowiedź nie jest prosta. Budowa państwa prawa jest procesem. Trudno jest określić, kiedy ten proces się zakończy. Jego sfinalizowanie w bardzo dużym stopniu utrudniają uchybienia władz publicznych, nieraz wyjątkowo jaskrawe. Możemy czasami odnieść wrażenie, że w procesie budowy państwa prawa nie ma postępów, a nawet spostrzegamy pewien regres.
Praprzyczyną wszystkich nieprawidłowości jest niewątpliwie złe prawo. Legislacyjny taśmociąg pracuje coraz szybciej. Jest przerażające, że "Dzienniki Ustaw" z 2002 r. liczą ponad 15 tysięcy stron. Stan prawny jest nie do przyswojenia nawet dla osób profesjonalnie parających się prawem, nie mówiąc już o zwykłych obywatelach.
Nie spowodowała opanowania zjawisk inflacyjnych w prawie zorganizowana przeze mnie 21 lutego 2002 r. konferencja "Legislacja w praktyce" ani też późniejsza, zorganizowana 22 października 2002 r. przez Komisję Ustawodawstwa i Praworządności Senatu, konferencja "Stanowienie prawa a kompetencje Senatu w procesie legislacyjnym". Spotkania te dowiodły, że jesteśmy w stanie precyzyjnie zdefiniować przyczyny nieprawidłowości w tworzeniu norm prawa i ich wadliwego charakteru, natomiast brakuje nam mocy sprawczej do zdecydowanego eliminowania tych przyczyn.
Stanowczo zbyt łatwo zmienia się w Polsce obowiązujące prawo. Wydaje się, iż jest niezbędne, aby każdemu projektowi zmiany prawa towarzyszyło uzasadnienie wykazujące, że obowiązujące prawo oparte jest na odrzucanej przez projektodawcę aksjologii lub że jest wewnętrznie sprzeczne i drogą wykładni nie da się wyłączyć tej sprzeczności, lub też że drogą wykładni nie można osiągnąć zamierzonego przez prawodawcę celu nowelizacji. Uzasadnieniem zmiany nie może być tylko brak efektów obowiązującego prawa, gdyż wynikać on będzie często nie z samej treści prawa, ale z braku jego egzekucji.
Remedium na ten stan rzeczy miałaby być ustawa o procedurach tworzenia prawa, ponieważ konstytucja nie uregulowała wyczerpująco procesu legislacyjnego. Obecnie postanowienia ustawy zasadniczej dotyczące tej materii są rozwijane i konkretyzowane w regulaminach Sejmu i Senatu, a także w zasadach techniki prawodawczej, są to jednak akty stosunkowo niskiej rangi. Uważam, że jest sprawą wielkiej wagi przygotowanie projektu ustawy o powołaniu Krajowej Rady Legislacyjnej, czuwającej nad poprawnością legislacyjną w procesie stanowienia prawa. Wyrażam satysfakcję, iż wiele osób zaangażowanych w proces tworzenia prawa podziela dzisiaj mój pogląd. Zmaterializował się on w postaci wniesionego do Sejmu przez grupę posłów projektu ustawy o Krajowej Radzie Legislacyjnej - jest on w druku nr 1881 - a także w postaci propozycji rozesłanej przeze mnie do zainteresowanych osób na początku października tego roku. Projekt został przygotowany w moim biurze.
Elementem dobrego państwa jest też obywatelskie prawo do dobrej administracji. Przypomnę, że stanowi o tym art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, która ma się stać częścią przyszłego traktatu konstytucyjnego Unii. Na podstawie obowiązujących w Polsce unormowań można i należy egzekwować prawo do dobrej administracji przynajmniej w tym zakresie, który został ustalony w przywołanym przed chwilą przepisie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zwróciłem się więc w ubiegłym roku między innymi do prezesa Rady Ministrów o to, aby oparty na art. 41 Karty Europejskiej kodeks dobrej praktyki administracyjnej wprowadził do urzędów centralnych oraz zalecił jego stosowanie także w organach administracyjnych samorządów terytorialnych. Premier przychylił się do mego przedłożenia, wyrażając pogląd, że kodeks ten niewątpliwie stanowi uzupełnienie standardów ujętych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w kodeksie etyki Służby Cywilnej.
Skoro mowa o służbie cywilnej, to przede wszystkim musi zmienić się praktyka zatrudniania w urzędach, i to na wszystkich stanowiskach merytorycznych. Dzisiaj, w sytuacji wielkiego bezrobocia, o zatrudnieniu decydują tak zwane układy, co uniemożliwia dopływ najlepszych kadr i działa antymotywacyjnie na ludzi najzdolniejszych, ale pozbawionych stosunków. To już na samym wstępie jest nadzwyczaj korupcjogenne. Fatalne skutki ma faktyczny brak konsekwentnego wdrożenia ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Służbie Cywilnej. Wszystkie rządzące od momentu wejścia w życie tej ustawy opcje polityczne ponoszą za ten stan rzeczy winę. Objęcie władzy oznacza u nas czystkę wśród urzędników, którzy z racji zajmowanego stanowiska mają służyć społeczeństwu, a nie władzy politycznej, i nie powinni być zwalniani w przypadku zmian politycznych w państwie.
Rażącym przykładem jest dopuszczenie przez obecny parlament, na wniosek rządu, do obejmowania stanowisk w Służbie Cywilnej bez przeprowadzania obligatoryjnych konkursów i bez konieczności posiadania kwalifikacji wymaganych od urzędników tej służby. Skorygował to Trybunał Konstytucyjny na mój wniosek, uznając w wyroku z 12 grudnia 2002 r. dopuszczający taką praktykę przepis ustawy za sprzeczny z art. 153 ust. 1 konstytucji. Uważam, że od zaraz należy wprowadzić praktykę zatrudniania na stanowiska merytoryczne w urzędach tylko w wyniku konkursu. Kryteria jego przeprowadzenia powinny być jednoznacznie ustalone. Powinno się zapewnić udział w konkursie osobom spełniającym takie kryteria. Przebieg konkursu winien być jawny, a jego wynik wiążący dla zatrudniającego. Dlatego z zaniepokojeniem śledzę w ostatnim czasie doniesienia prasowe o podejmowanych próbach swoistej deprecjacji polityki konkursowej i, co niestety można przewidywać, likwidacji ustanowionych z takim trudem zalążków służby cywilnej.
Również kondycja wymiaru sprawiedliwości nie odpowiada oczekiwaniom obywateli. Postępowania przed sądami trwają latami, a powolna sprawiedliwość jest często równoznaczna z brakiem sprawiedliwości. Obecnie w wielu przypadkach czas trwania poszczególnych spraw narusza, zagwarantowane w art. 45 ust. 1 konstytucji, prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz wiążące Polskę normy traktatowe. Za szczególnie niepokojący skutek tej przewlekłości uznać należy przedawnienie karalności w niektórych sprawach. Koszty postępowania są wysokie, z reguły nie do udźwignięcia nie tylko przez najuboższych. Problemem staje się dostęp do bezpłatnej pomocy prawnej.
Wzmocnienia wymaga pozycja osób pokrzywdzonych w procesie karnym. Istnieje potrzeba zapewnienia im należytej ochrony i możliwości uzyskania zadośćuczynienia. Należałoby przyspieszyć prace nad projektem ustawy o państwowym funduszu kompensacyjnym oraz opracować narodowy program pomocy ofiarom przestępstw. Niepokój musi budzić także fakt, że sprawy dotyczące wypadków drogowych, w wyniku których pokrzywdzony poniósł śmierć lub doznał ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, oraz sprawy mające za przedmiot błąd w sztuce lekarskiej, doniosłe z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych wartości życia i zdrowia, są zbyt często prowadzone przez prokuratorów bez zachowania należytej staranności i poszanowania praw osób pokrzywdzonych. Moją ocenę podziela w tym zakresie Prokuratura Krajowa. W końcu maja 2003 r. skierowałem do wszystkich wojewodów prośbę o informację na temat działań mających na celu wsparcie osób skrzywdzonych w wyniku przestępstw. Chodzi o rekompensatę strat, pomoc materialną, szczególnie ważną dla osób, które w wyniku przestępstwa utraciły możność zarabiania na życie, doznały ciężkiego uszczerbku na zdrowiu czy zostały pozbawione majątku, wsparcie prawne, medyczne i psychologiczne. Ma to posłużyć do stworzenia szczegółowej informacji o lokalnej i ogólnopolskiej sieci pomocy dla ofiar przestępstw, tworzonej przez instytucje, urzędy i organizacje zarówno rządowe, jak i pozarządowe.
Co do działań prokuratury, to nasuwa się uwaga, że wytykane przez media przykłady nieudolności w prowadzeniu części głośnych postępowań karnych znajdują, niestety, potwierdzenie również w przypadku wielu prostych, codziennych spraw. Także ujawnione publicznie, wręcz zadziwiające, postępowania prokuratury, takie jak na przykład w sprawie pana Kluski, muszą stanowić sygnał ostrzegawczy. W tej ostatniej wymienionej sprawie i kilku podobnych kierowałem wystąpienia do ministra sprawiedliwości.
Uważam, że jest najwyższy czas, aby dokonać rozdziału między urzędem ministra sprawiedliwości a urzędem prokuratura generalnego. 13 sierpnia 2003 r. zostałem oficjalnie powiadomiony, że mój pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem ministra sprawiedliwości, a w resorcie tym trwają prace nad wypracowaniem założeń, których przyjęcie pozwoli na dokonanie stosownych zmian ustawodawczych. Prokurator generalny powinien, moim zdaniem, być powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na kadencję trwającą dłużej niż kadencja parlamentu, na przykład na sześć lat, bez możliwości ponownego wyboru i powinien być odpowiedzialny za działalność podległej mu prokuratury oraz składać doroczne sprawozdania obu izbom parlamentu. Prokurator generalny powinien być związany ogólnymi dyrektywami polityki karnej, opracowanymi przez ministra sprawiedliwości i przyjętymi przez rząd.
Na marginesie tego problemu chcę powrócić do poruszonej już w toku obrad senackiej Komisji Ustawodawstwa i Praworządności kwestii, jaką jest potrzeba zmian w stanie prawnym dotyczącym urzędu rzecznika praw obywatelskich. Stan prawny odnoszący się do tego urzędu można określić jako wzorcowy. Dotyczy to zarówno wynikającego z art. 80 konstytucji uprawnienia każdego obywatela, którego prawo zostało naruszone przez władzę publiczną, do zwrócenia się do rzecznika o interwencję w obronie swoich praw, jak i wynikającego z art. 212 konstytucji zakresu przedmiotowych uprawnień rzecznika do interwencji. Coraz częściej polskie rozwiązania przedstawiane są jako wzór do naśladowania. Nie ma w polskim systemie prawnym wielu przykładów tak dobrej legislacji. Ale i do ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich mam pewną propozycję i proszę o jej rozważenie. Art. 5 ust. 2 tej ustawy dopuszcza możliwość wyboru rzecznika na drugą kadencję. Uważam, że to rozwiązanie nie jest dobre. Z uwagi na potrzebę zagwarantowania pełnej niezależności urzędu, także od sił politycznych, które będą dokonywać wyboru rzecznika na następną kadencję, urząd rzecznika powinien być jednokadencyjny. Mówiłem o tym już w Sejmie, korzystam zatem z okazji, by ponowić swoje przedłożenie na plenarnym posiedzeniu Senatu.
Panie i Panowie Senatorowie, wracając do kondycji polskiego prawa, pragnę poinformować Wysoką Izbę, że w 2002 r. skierowałem do Trybunału Konstytucyjnego dwadzieścia jeden wniosków o zbadanie zgodności wskazanych w nich przepisów prawa z konstytucją. Liczbę tę, taką samą zresztą jak w roku poprzednim, uzupełniło osiem zawiadomień o przystąpieniu do skargi konstytucyjnej.
Przedmiotem obu tych kategorii wystąpień była różnorodna problematyka, począwszy od sformułowanego w kilkunastu ustawach zakazu przynależności poszczególnych grup zawodowych do partii politycznych, zakresu spraw, w których może być przeprowadzane referendum lokalne, charakteru prawnego decyzji o zameldowaniu, poprzez świadczenia; pomoc materialną dla studentów, ochronę lokatorów, administrowanie kwaterami wojskowymi, płatne parkowanie, opłaty paszportowe czy obsadzanie stanowisk w służbie cywilnej, po tak zwane mienie zabużańskie, a więc mienie należące w przeszłości do zamieszkałych na Kresach Wschodnich II Rzeczypospolitej osób, które dobra te zmuszone były opuścić.
Tej ostatniej sprawie pragnę poświęcić nieco więcej uwagi.
Od zakończenia II wojny światowej minęło wprawdzie ponad pięćdziesiąt osiem lat, ale to nie oznacza, że zostały załatwione konsekwencje tamtych wydarzeń. Jest charakterystyczne, że prawa zabużan, potwierdzone tak zwanymi umowami republikańskimi z 1944 r. i wieloma aktami prawnymi wydanymi w okresie powojennym, w tym także ustawami III Rzeczypospolitej, do zaliczania wartości mienia pozostawionego na Wschodzie, poza obecnymi granicami państwa polskiego, na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność skarbu państwa nie były w praktyce realizowane. Tym samym prawa te stawały się coraz bardziej iluzoryczne, bowiem z substancji majątkowej skarbu państwa kolejno w majestacie prawa wyłączano składniki, do których słuszne żądania zabużan mogłyby być zgłaszane. W tej sytuacji skierowałem do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o uznanie za sprzeczne z konstytucją tych aktów prawnych, które uniemożliwiają państwu wywiązanie się ze zobowiązań wobec zabużan. W dniu 19 grudnia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny podzielił moje zastrzeżenia.
Znamienne jest jednak, że mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego dysponenci mienia skarbu państwa, których wyrok dotyczył, w dalszym ciągu bez uzasadnionej przyczyny odmawiają zabużanom prawa do udziału w przetargach. Poinformowałem o tym prezesa Rady Ministrów 30 stycznia 2003 r., wskazując jednocześnie na ewentualne skutki, w tym także dla finansów państwa, jakie może przynieść w tej sprawie wysoce prawdopodobne niekorzystne dla Polski orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, do którego wpłynęło już kilkaset skarg zabużan. W odpowiedzi zostałem w kwietniu bieżącego roku powiadomiony przez szefa Kancelarii Premiera o pilnym opracowaniu i skierowaniu do Sejmu projektu ustawy dotyczącej uprawnień zabużańskich.
W mojej opinii równie niezbędne jest uregulowanie sprawy przedwojennych obligacji. Dalsza zwłoka w rozwiązaniu tego problemu jest szkodliwa nie tylko dla wizerunku państwa, ale również dla jego finansów. Uprawniony wydaje się bowiem pogląd, że po upowszechnionym w mediach wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 16 kwietnia 2002 r., zasądzającym odszkodowanie za zaniechanie przez organy państwowe Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i III Rzeczypospolitej Polskiej realizacji warunków emisji przedwojennych papierów wartościowych, napłyną do sądów dalsze powództwa. Niewykluczone więc, że niektórzy posiadacze tych papierów skierują sprawę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu.
Nie przekonuje mnie też prezentowany przez ministra finansów pogląd, że problem uregulowania roszczeń posiadaczy przedwojennych obligacji stanowi zagadnienie odmienne od reprywatyzacji. Zobowiązania wynikające z posiadania przedwojennych papierów wartościowych powinny być traktowane na równi z problemami znacjonalizowanego mienia. Potwierdzały to zresztą projekty kolejnych ustaw reprywatyzacyjnych. Nadal będę więc podtrzymywał stanowisko moich poprzedników o potrzebie szybkiego uregulowania omawianego problemu mimo konsekwencji finansowych, jakie rodzi on dla budżetu państwa. W dniu 21 maja 2003 r. skierowałem kolejne wystąpienie w tej sprawie do ówczesnego wiceprezesa Rady Ministrów, ministra finansów.
Ze spraw rozpatrywanych na mój wniosek przez Trybunał Konstytucyjny chciałbym także zwrócić uwagę na problem zasadniczy dla kształtowania samorządności lokalnej i budowy społeczeństwa obywatelskiego, jakim jest zakres spraw, które mogą być poddane referendum lokalnemu. Na tle wielu wpływających do mnie skarg postanowiłem poddać ocenie Trybunału Konstytucyjnego zgodność art. 2 ustawy o referendum lokalnym z art. 2 i art. 170 konstytucji oraz art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.
W myśl art. 2 wskazanej ustawy w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, lub w sprawie odwołania organu stanowiącego danej jednostki. Ograniczenie przedmiotu referendum lokalnego do spraw, których załatwienie leży w kompetencjach organów jednostki samorządu terytorialnego doprowadziło do orzecznictwa sądowego o niedopuszczalności przeprowadzenia referendum w sprawie na przykład o podział gminy, jej likwidację, zmianę granic.
Trybunał Konstytucyjny uznał wprawdzie zgodność z konstytucją i europejską kartą art. 2 ustawy o referendum lokalnym, jednakże dokonał jego istotnej interpretacji jako przepisu w żadnym wypadku niewyłączającego prawa społeczności lokalnej do wyrażenia w drodze referendum stanowiska w sprawach społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi dotyczących tej wspólnoty. Musi więc ulec zmianie dotychczasowe orzecznictwo sądowe niedopuszczające do przeprowadzania referendum lokalnego.
W ubiegłym roku zakończyła się także trwająca od czterech lat sprawa Fundacji na rzecz Nauki Polskiej o zwolnienia podatkowe. Wymaga przypomnienia fakt, że fundację, inwestującą zdobywane środki w papiery wartościowe, głównie w bony skarbowe i obligacje, w przekonaniu, że dochód, z którego zyski miałyby być przeznaczone na cele statutowe, korzystać będzie ze zwolnienia podatkowego, tego zwolnienia niespodziewanie pozbawiono. W wyniku kontroli skarbowej fundacji wymierzono 75 milionów zł podatku za lata 1995-1997, a minister finansów odmówił unieważnienia decyzji Izby Skarbowej w Warszawie. Z racji utraty zwolnienia fundacja miała uiścić wraz z odsetkami około 100 milionów zł, z czego wpłaciła połowę. Podobne decyzje dotknęły ponad trzydzieści innych fundacji pomnażających pieniądze na działalność statutową poprzez inwestowanie w wybrane papiery wartościowe.
W Naczelnym Sądzie Administracyjnym sprawa zakończyła się początkowo niekorzystnie dla Fundacji na rzecz Nauki Polskiej. W uchwale z listopada 2000 r. siedmioosobowy skład NSA podzielił stanowisko organów skarbowych. W ślad za tym orzeczeniem w styczniu 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę fundacji. Ponieważ wyrok ten nadal budził moje wątpliwości, wystąpiłem do Sądu Najwyższego z rewizją nadzwyczajną. 12 marca 2002 r. skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego stwierdził, że dochód fundacji przeznaczony na cele statutowe jest zwolniony z podatku dochodowego, także w razie wykorzystania go na nabycie papierów wartościowych. W czerwcu 2002 r. Sąd Najwyższy uchylił niekorzystne dla fundacji orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Orzeczenie Sądu Najwyższego w konkretnej sprawie wiąże Naczelny Sąd Administracyjny przy jej rozstrzyganiu, toteż wyrok uchylający 5 grudnia 2002 r. decyzję warszawskiej izby skarbowej był łatwy do przewidzenia. Fundacji zwrócono 132 miliony zł należności głównej i 330 tysięcy kosztów procesu.
Podzielając mój pogląd wyrażony w rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy otworzył zarazem także innym fundacjom możliwości lokowania w ten właśnie sposób środków przeznaczonych na działalność statutową. Orzeczenie Sądu Najwyższego przecina różnego rodzaju interpretacje i arbitralne decyzje organów podatkowych, pozwalając fundacjom na uczciwe pomnażanie inwestowanych w naukę pieniędzy.
Omówione rozstrzygnięcie i cały szereg innych z tego obszaru, na przykład dotyczących naliczania podatku VAT, wykazuje jednocześnie, jak wiele wad ma polskie prawo podatkowe. Cechuje je przede wszystkim niepewność, nieprzewidywalność rozwiązań oraz daleko posunięta uznaniowość decyzji. Potwierdza to totalna krytyka, jakiej Trybunał Konstytucyjny poddał przepisy ustawy dotyczącej deklaracji majątkowych i abolicji majątkowej.
We wspólnym z prezesem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku wniesionym 17 lutego 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowaliśmy wiele unormowań ordynacji podatkowej, w tym w szczególności zgodność z konstytucją tak zwanej klauzuli obejścia prawa oraz związanie organów podatkowych interpretacjami ministra finansów. Owe przepisy wprowadziła do ordynacji podatkowej jej obszerna nowelizacja z 12 września 2002 r.
Według nas obecne brzmienie art. 24b ordynacji podatkowej wprowadzającego klauzulę obejścia prawa daje fiskusowi prawo pominięcia skutków umowy transakcji, jeśli jej celem było wyłącznie obniżenie obciążeń wobec fiskusa. Może on wówczas skutki podatkowe wywieść z celu, do którego, zdaniem organu skarbowego, w istocie zmierzał podatnik i jego kontrahent. Takie rozumienie przepisu narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 konstytucji oraz zasadę wolności gospodarczej, zapisaną w art. 22 konstytucji. Prawem obywatela jest takie ukształtowanie swoich stosunków prawnych, aby ponosić jak najmniejsze, choć oczywiście zgodne z obowiązującym prawem, ciężary podatkowe.
We wniosku kwestionujemy także art. 14 §2 ordynacji wprowadzający regułę, że organy podatkowe i kontroli skarbowej są związane interpretacją prawa dokonaną przez ministra finansów. Naszym zdaniem, przepis ten narusza prawo merytorycznego rozpoznania sprawy w dwóch instancjach gwarantowane przez art. 78 konstytucji.
Zmieniony w wyniku nowelizacji z 12 września 2002 r. art. 12 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zobowiązuje ten sąd do udzielenia odpowiedzi na pytania prawne izb skarbowych lub ministra finansów. Unormowanie to również zakwestionowaliśmy we wniosku z powodu pominięcia przesłanek oraz trybu wystąpienia z takim pytaniem. Narusza to zasadę poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 konstytucji.
Wysoki Senacie! Tradycyjnie już w informacji wiele miejsca poświęciłem szeroko pojmowanym sprawom zabezpieczenia społecznego. Problematyka ta dotyczyła, łącznie z zagadnieniami mieszczącymi się w obszarze pomocy społecznej, prawie 17% nowych spraw, które wpłynęły do podległego mi biura.
Dostrzegam, że w zakresie regulacji z tej sfery należałoby przywrócić dwuinstancyjny tryb orzekania o niezdolności do pracy przed organem rentowym. Innym, równie ważnym zagadnieniem jest zmiana warunków nabycia prawa do renty w odniesieniu do osób legitymujących się długim stażem ubezpieczenia, polegająca na rezygnacji z warunku, aby niezdolność do pracy powstała w trakcie ubezpieczenia lub przed upływem osiemnastu miesięcy od jego ustania. Chodzi też o zachowanie prawa do renty przez osoby w wieku ponad pięćdziesięciu lat, które zostały uznane za zdolne do pracy po okresie dziesięciu lat pobierania tego świadczenia. Wreszcie należałoby stworzyć możliwości nabycia prawa do renty osobom niepełnosprawnym, które z tytułu podjęcia działalności zarobkowej podlegają obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym.
Podtrzymuję też twierdzenie o potrzebie powrotu do dyskusji nad wprowadzeniem elastycznej granicy wieku emerytalnego, ponieważ obecne zróżnicowanie narusza konstytucyjną zasadę równego prawa kobiet i mężczyzn do zabezpieczenia społecznego i zasadę sprawiedliwości społecznej.
O kilku jednak zagadnieniach pragnę wspomnieć bardziej szczegółowo.
W drugiej połowie roku zostałem zaalarmowany przez panią posłankę Skowrońską, że w jej okręgu wyborczym w okolicach Tarnobrzega i Mielca Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadza weryfikację wcześniejszych emerytur przyznawanych ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi. Wiele z takich dotychczas przyznanych emerytur zostało w wyniku tej weryfikacji odebrane, gdyż dowody, na podstawie których przyznano świadczenie, zostały obecnie przez organy ZUS odmiennie ocenione. Setki osób zostały pozbawione środków do życia, i to w sytuacji, w której po kilku latach otrzymywania wcześniejszej emerytury osoby takie nie mają żadnych szans na znalezienie pracy.
Interweniowaliśmy natychmiast. Dyrektor zespołu w moim biurze pojechał na miejsce zbadać sprawę. Przedstawiłem rezultaty tego badania panu wicepremierowi Jerzemu Hausnerowi. Przystąpiłem do procesów, jakie osoby pozbawione świadczeń wytoczyły Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Niestety, z małymi wyjątkami, procesy te kończyły się dla skarżących niekorzystnie. Miałem w tej sprawie zasadnicze wątpliwości natury prawnej, skierowałem więc do Sądu Najwyższego pytanie prawne. W dniu 5 czerwca 2003 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych podjął uchwałę udzielającą odpowiedzi na to pytanie.
Sąd Najwyższy uchwalił: "Odmienna ocena dowodów dołączonych do wniosku o emeryturę lub rentę przeprowadzona przez organ rentowy po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej świadczenie nie jest okolicznością uzasadniającą wszczęcie z urzędu postępowania o ponowne ustalenie prawa do świadczenia na podstawie art. 114 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". Tyle cytat.
To stanowisko Sądu Najwyższego przyjąłem z wielką satysfakcją, tym bardziej że nie dotyczyło tylko lokalnego problemu w okolicach Tarnobrzega. Podobne praktyki miały miejsce na przykład na terenie Wałbrzycha. Miałem tam w czerwcu bieżącego roku spotkanie z górnikami, którym też odbiera się w znacznym zakresie przyznane wcześniej renty. Mogłem tym ludziom, bardzo zgorzkniałym i zrażonym do funkcjonowania państwa, podać informację otwierającą chociaż niektórym szansę odzyskania rent.
Można byłoby więc powiedzieć, że sprawa została pozytywnie załatwiona. Niestety nie do końca. Pozostały bowiem osoby, w sprawach których sądy powszechne prawomocnie już odmówiły uchylenia decyzji organu rentowego i dla których minęły terminy do wniesienia kasacji. Rzecznik, jak wiadomo, utracił ostatnio prawo do wnoszenia kasacji w wydłużonym terminie. Panie Marszałku, Wysoki Senacie, korzystam zatem z okazji, by z tej wysokiej trybuny poruszyć problem wnoszenia przez rzecznika praw obywatelskich kasacji w sprawach cywilnych po upływie terminu określonego dla strony postępowania, czyli w sześć miesięcy od dnia doręczenia orzeczenia zamiast ogólnie wskazanego jednego miesiąca.
Prawo to zostało rzecznikowi odjęte wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Należy jednak podkreślić, że w orzeczeniu z dnia 19 lutego 2003 r. eliminującym uprawnienie rzecznika z porządku prawnego Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował z punktu widzenia zasad konstytucyjnych ani samej możliwości i celowości istnienia szczególnej skargi konstytucyjnej, wnoszonej przez podmiot konstytucyjnie powołany do ochrony wolności i praw, ani też wydłużenia terminu do wniesienia takiego środka odwoławczego w stosunku do terminu przewidzianego dla stron postępowania. Wręcz przeciwnie. Trybunał Konstytucyjny sformułował sygnalizację wskazującą na konieczność wprowadzenia do systemu prawnego kasacji w obronie prawa odwołania się od prawomocnego orzeczenia sądu naruszającego podstawowe wolności i prawa.
Pragnę więc zaapelować do Wysokiej Izby o przywrócenie kasacji rzecznika praw obywatelskich w obronie wolności i praw gwarantowanych w konstytucji, a także o wprowadzenie, z uwagi na reformę sądownictwa administracyjnego, odpowiedniego środka zaskarżenia prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych. Aktualnie moi przedstawiciele uczestniczą w bardzo zaawansowanych pracach w Ministerstwie Sprawiedliwości nad pierwszą z tych spraw.
W czasie spotkania w Wałbrzychu został mi również przedstawiony inny problem związany z odbieraniem rent. W latach dziewięćdziesiątych stosunkowo liberalnie, a nawet z pewną zachętą, przyznawano renty z uwagi na czasową niezdolność do pracy. Renty te miały charakter socjalny, wspomagający redukcję zatrudnienia w górnictwie. Osoby, które otrzymały takie renty, często są dzisiaj w sytuacji dramatycznej. Ponowne badania lekarskie nie potwierdzają braku zdolności do pracy i osobom tym odbierana jest renta. Podobnie jak w Tarnobrzegu, tak i w Wałbrzychu, osoby te nie mają żadnych szans na znalezienie pracy i są skazane na pomoc społeczną często w wysokości 20 czy 30 zł miesięcznie.
To prawda, że w Polsce jest armia rencistów, że przekracza to znacznie standardy w innych państwach. Przyznając kiedyś tym ludziom renty, nie przewidziano jednak, co będzie z nimi za kilka lat: czy będą mogli powrócić do zawodu, czy będą mieli szansę na utrzymanie siebie i rodziny. Wielu z rozmawiających ze mną górników straciło prawo do świadczeń górniczych. Wpadli w pułapkę, którą zastawiła jednak ówczesna polityka socjalna państwa. Myślę, że nie tylko te osoby powinny ponosić konsekwencję zbyt liberalnego przyznawania rent. Konsekwencje tego musi ponosić również państwo. Występowałem zatem do odpowiedniej komisji sejmowej, aby przygotować w stosunku do takich przypadków rozwiązania ochronne.
Ten problem jest szczególnie dzisiaj aktualny w związku z ostatnimi propozycjami rządu w sprawach weryfikacji rent na bardzo dużą skalę. W szczególności uważam, że osoba, która jest na rencie dłużej niż dziesięć lat, nie powinna tracić renty. W obecnych warunkach utrata renty oznacza dla niej pozbawienie jakichkolwiek źródeł utrzymania. Sprawy rentowe ciągną się latami. W tym czasie osoby zainteresowane nie mogą na przykład korzystać z zasiłku dla bezrobotnych, bo konieczne jest do tego przedstawienie zaświadczenia o zdolności do pracy, a przecież w postępowaniu rentowym wykazują, że do pracy nie są zdolni. W okresie trwania postępowania osoby te skazane są więc jedynie na pomoc społeczną. Sąd w sprawach rentowych powinien ograniczać się do badania legalności postępowania, a nie orzekać o zdolności do pracy. Konieczne jest przywrócenie w postępowaniu przed organami rentowymi drugiej instancji, orzekającej o stanie zdrowia i o zdolności do pracy. Obecnie sądy muszą wzywać biegłych lekarzy, co nadmiernie wydłuża i podnosi koszty postępowania. Otrzymuję też wiele skarg na staranność w przeprowadzaniu badań przez lekarzy orzeczników. Ważne jest, aby ci lekarze pamiętali, że interes ich pracodawcy nie może przeważać nad dobrem pacjenta. Powinni pamiętać, i to szczególnie wtedy, gdy stwierdzają, iż brakuje podstaw do otrzymania renty, że mają przed sobą osobę postawioną w bardzo trudnej sytuacji życiowej. Trzeba wtedy przynajmniej okazać zrozumienie dla tej sytuacji.
Niewydolność jest charakterystyczną cechą pomocy społecznej. Niektóre świadczenia z jej zakresu nie są wypłacane bądź realizowane w zaniżonej, czasem wręcz symbolicznej wysokości. Ma to uzasadniać fakt, że brakuje środków budżetowych. W obecnej sytuacji dochodowej ludności, przy aktualnie występującej skali bezrobocia, taki stan stwarza zasadniczy problem dla organów władz publicznych nie tylko przy konstruowaniu projektu ustawy budżetowej, nad którym lada moment rozpoczną się prace w parlamencie; także na funkcjonowanie domów pomocy społecznej, dla rodzin zastępczych oraz placówek opiekuńczo-wychowawczych przeznaczone są niewystarczające środki.
Dalszej instytucjonalizacji i odwzorowania strategii rządu wymaga ochrona praw dzieci i rodziny. Z uwagi na mnożenie się zagrożeń w tej dziedzinie naczelnym zadaniem staje się ochrona przed przemocą. Konieczne jest energiczne egzekwowanie środków prawnych, które ograniczają ekspansję przemocy i pornografii w środkach masowego przekazu. Jeszcze raz powtórzę mój zeszłoroczny apel o powołanie ministerstwa do spraw rodziny i młodzieży. Sprawy z tego zakresu pozostały na marginesie zainteresowań kilku ministerstw, a przecież chodzi w tym przypadku o podstawowy problem polityki społecznej, który powinien być rozwiązywany przez resort traktujący sprawy rodziny i dzieci jako zagadnienie centralne.
Trudno dostrzec wizję edukacyjną. A tymczasem wykształcone i świadome swoich praw i obowiązków społeczeństwo stanowi nie tylko gwarancję właściwego ich rozumienia, ale także prawdziwy, znaczący kapitał w procesie akcesyjnym i coraz bliższym formalnym przyjęciu Polski do Unii Europejskiej. Jestem bardzo zaniepokojony licznymi informacjami, które zdają się wskazywać na to, że reforma polskiego systemu edukacji nie jest kontynuowana. Prawem każdego rządu jest kreowanie polityki państwa i ustalanie priorytetów, w tym także w zakresie polityki edukacyjnej. Ale wprowadzane programy powinny jednocześnie uwzględniać postulat dobrego, a więc przede wszystkim precyzyjnego i stabilnego prawa, określającego zadania edukacyjne. Obawy musi budzić to, że brakuje spójnego programu rządu, wprowadzającego kolejne etapy reformy edukacji. Przygotowywane nowelizacje mają charakter cząstkowy i w wielu przypadkach nie tylko nie eliminują rozwiązań, które nie sprawdziły się w trakcie wdrażania reformy i wymagają korekty lub wsparcia ze strony państwa, ale wręcz osłabiają rozwiązania tworzące podstawowe filary zapoczątkowanej w 1998 r. reformy systemu edukacji. Konsekwencją tej diagnozy będzie opracowany w moim biurze, przede wszystkim przez przedstawicieli organizacji obywatelskiej ekspertów, wniosek do prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o podjęcie inicjatywy ustawodawczej zmierzającej docelowo do powołania rady edukacji narodowej jako niezależnego obywatelskiego organu, określającego między innymi strategię polityki edukacyjnej oraz monitorującego stan i rozwój edukacji narodowej.
Krytyczna ocena dotyczy również poddanego kolejnej reformie systemu ochrony zdrowia. Równy dostęp do gwarantowanej przez państwo opieki medycznej pozostaje tylko w sferze haseł. Nie udało się osiągnąć powszechnej poprawy jakości usług medycznych, nie udało się zaspokoić oczekiwań, jeśli chodzi o usprawnienie zaopatrzenia w leki, przedmioty ortopedyczne i środki pomocowe, co jest szczególnie ważne dla wymagających rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Zaniepokojenie budzi rosnące zadłużenie publicznych zakładów służby zdrowia, a zwłaszcza szpitali. Już dzisiaj można bardzo krytycznie odnieść się do funkcjonowania utworzonego 1 kwietnia 2003 r. Narodowego Funduszu Ochrony Zdrowia. Kolejny raz zwracam uwagę na niewykonanie nakazu adresowanego do ustawodawcy w art. 68 konstytucji. Nie został ustalony zakres świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Wydaje się, że byłby to punkt wyjścia przy próbie uzdrawiania służby zdrowia.
Przede wszystkim dzięki wkładowi organizacji obywatelskich, ale także przy współpracy z przedstawicielami kilku resortów, został przygotowany w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich projekt programu wczesnego diagnozowania i terapii niepełnosprawności. Projekt ten został przedstawiony rządowi. Liczę na szybkie wdrożenie tego programu, bo dzięki niemu wiele dzieci może odzyskać pełną sprawność lub ich niesprawność może zostać zminimalizowana.
Wiele uwagi poświęcałem tworzeniu korzystnego klimatu społecznego wokół mniejszości narodowych i etnicznych oraz ich praw do zachowania własnej kultury, tradycji, języka ojczystego, a także potrzebie podjęcia systemowych działań na rzecz poprawy dramatycznego położenia Romów. Dla obrońców praw człowieka istotne wyzwanie stanowi przestrzeganie tych praw w sytuacjach ekstremalnych, spowodowanych na przykład działaniami wojennymi czy też zbliżonymi do wojennych. Wojny i inne konflikty powodują z reguły duży napływ uchodźców. 15 czerwca 2003 r. obchodziliśmy Międzynarodowy Dzień Uchodźcy. Dwa dni wcześniej uchwalono dwie nowe ustawy o cudzoziemcach oraz o udzielaniu im ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Będę z uwagą śledził, jak te akty zostaną wkomponowane w polski porządek prawny. Z oczywistych powodów moją troskę budzi kwestia integracji uchodźców w społeczeństwie polskim. Kraje europejskie, mające niewątpliwie znacznie bogatsze doświadczenia związane z problematyką uchodźców, wypracowały programy integracyjne, w których szczególny nacisk kładziony jest nie tylko na pomoc finansową pozwalającą na godną egzystencję, ale również, a może przede wszystkim, na szeroko rozumianą integrację. W Polsce system programów integracyjnych jest natomiast bardzo powoli dopracowywany.
Pragnę też podzielić się z Wysokim Senatem swoimi doświadczeniami dotyczącymi moich działań na rzecz ochrony praw cudzoziemców. Z takich powodów jak bariera językowa, jak nieznajomość polskiego prawa, w tym możliwości ubiegania się o pomoc rzecznika praw obywatelskich w ochronie naruszonych praw, liczba skarg skierowanych do mnie bezpośrednio przez cudzoziemców jest stosunkowo niewielka. Już od kilku lat utrzymuje się w granicach stu, stu dwudziestu skarg rocznie. Stąd dużą wagę przykładam do aktywnego rozpoznawania w terenie problemów, z jakimi cudzoziemcy borykają się w Polsce. Badania terenowe prowadzone są przede wszystkim w tych obszarach, w których, jak zakłada się hipotetycznie, niekorzystne zjawiska mogą występować najczęściej. Systematycznie wizytujemy, ja, moi zastępcy i współpracownicy, poszczególne granice, badając standardy obsługi na przejściach granicznych oraz przestrzeganie praw osób je przekraczających. Uwagę koncentrujemy zwłaszcza na naszej granicy wschodniej, bowiem mamy rozeznanie, że najczęściej to tam dochodzi do nieprawidłowości. W tej sprawie aktywnie współpracujemy z ombudsmanami Federacji Rosyjskiej, Ukrainy i Litwy. Przedmiotem cyklicznie prowadzonych badań terenowych jest stan przestrzegania praw cudzoziemców podlegających procedurze deportacyjnej, w tym zatrzymaniu oraz umieszczeniu w ośrodkach strzeżonych dla cudzoziemców, w aresztach deportacyjnych; badamy także warunki w tych miejscach przymusowego pobytu. Szczególnie dużą wagę przywiązuję do systematycznego monitorowania na miejscu warunków, jakie stwarzane są cudzoziemcom ubiegającym się w Polsce o status uchodźcy.
Polityka wobec imigrantów i uchodźców budzi wiele emocji, jest źródłem uprzedzeń oraz dzieli opinię publiczną społeczeństw Europy. Zjawisko migracji postrzegane jest nierzadko w kategoriach zagrożenia. Problem ten ze szczególną ostrością uwidocznił się po tragicznych wydarzeniach z 11 września 2001 r. w Stanach Zjednoczonych. Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej stało się w ostatnich latach dobrem o szczególnej wartości. Nie należy się dziwić, iż w warunkach jednolitego rynku, zniesienia granic wewnętrznych mieszkańcy poszczególnych państw chcą mieć pewność, że napływ cudzoziemców nie obniży poziomu ich bezpieczeństwa. Zrozumiała jest więc waga, jaką się przywiązuje do ochrony zewnętrznych granic Unii. Nie sposób jednak nie dostrzec niepożądanego zjawiska swoistego mieszania dwóch kwestii - maksymalnego uszczelniania granic dla uniknięcia nielegalnej migracji i zorganizowanej przestępczości z wprowadzaniem utrudnień w legalnym przekraczaniu granicy poprzez ustanawianie obostrzeń w systemie wizowym i procedurach kontrolnych.
Najtrudniejszym fragmentem polityki migracyjnej państw europejskich staje się dziś polityka wobec uchodźców, bo obecna sytuacja różni się znacznie od istniejącej w poprzednich dziesięcioleciach, kiedy azyl w państwach Europy Zachodniej otrzymywali uchodźcy z Europy Środkowej i Wschodniej. Ich obecność była wówczas żywym świadectwem podziału kontynentu, a równocześnie dowodem moralnej przewagi zachodnich demokracji nad blokiem sowieckim. Dziś natomiast ubiegający się azyl zdają się budzić kontrowersje, zaś solidarność i otwartość wobec uchodźców ustępuje przed obawą o skutki ich masowego napływu. Problemy te zdają się być szczególnie ważne nie tylko dla działania mojego urzędu, ale także dla innych ombudsmanów europejskich. Dostrzegam potrzebę naszego aktywnego zaangażowania się w sprawę pogodzenia polityki migracyjnej opartej na respektowaniu spraw człowieka ze strachem przed migrantami. Ważne, by nie była przekraczana delikatna granica między potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa a standardami ochrony praw migrujących cudzoziemców. Powinniśmy też czuwać, by zachowane zostały racjonalne proporcje pomiędzy ochroną interesów własnych państw oraz społeczeństw a prawnymi i moralnymi zobowiązaniami wobec ludzi poszukujących ochrony przed prześladowaniami, by ochrona uchodźców nie była wypierana w praktyce władzy publicznej przez ochronę przed uchodźcami.
Panie Marszałku! Wysoki Senacie! W okresie objętym tą informacją nasiliły się trudności w racjonalnym wykonywaniu kar i stosowaniu środków karnych w warunkach wysokiego przeludnienia jednostek penitencjarnych. W istotny sposób pogorszyły się warunki zdrowotne, sanitarne i bytowe osób pozbawionych wolności, a także nastroje osadzonych. Problemy związane z ich rozmieszczeniem w aresztach śledczych i zakładach karnych wpływają negatywnie na dobro postępowań karnych oraz na zapobieganie szkodliwym wpływom osób głęboko zdemoralizowanych na innych osadzonych i ich bezpieczeństwo osobiste. Niewystarczająca liczebnie kadra penitencjarna i bezczynność więźniów spowodowana niedostatkiem zatrudnienia oraz zajęć kulturalno-oświatowych i sportowych to przyczyny iluzorycznej pracy resocjalizacyjnej ze skazanymi w ramach poszczególnych systemów oddziaływania. Do blisko trzydziestu jeden tysięcy wzrosła na koniec 2002 r. liczba odroczeń wykonania kary pozbawienia wolności. Rozwiązywaniu tego problemu powinno służyć tworzenie w ustawodawstwie i praktyce jego stosowania szerokich możliwości dla orzekania oraz właściwego wykorzystywania kar i środków karnych o charakterze probacyjnym. Konieczne jest także radykalne zwiększenie etatów w służbie penitencjarnej, o co zabiegam od lat.
W obszarze problematyki wojska i tak zwanych służb mundurowych realia służby przynoszą ciągle zagrożenia dotyczące łamania wolności i praw obywatelskich, natomiast stosunkowo trudna i nie zawsze skuteczna jest obrona przed tymi zagrożeniami. Akceptacja tak zwanej fali przez większość żołnierzy pełniących służbę z poboru oraz odnotowywane w jednostkach wojskowych fakty nadużywania alkoholu i coraz większa dostępność środków odurzających znajdują potwierdzenie nie tylko w moich obserwacjach, ale także w bulwersujących opinię społeczną artykułach w prasie i informacjach mediów elektronicznych. Wskazuje się nawet na udział niektórych przedstawicieli kadry zawodowej w rozprowadzaniu narkotyków. Sygnały te nie są błahe i wymagają natychmiastowego, zdecydowanego i skoordynowanego przeciwdziałania ze strony wszystkich służb odpowiedzialnych za utrzymanie odpowiedniego poziomu dyscypliny i karności w siłach zbrojnych Rzeczypospolitej, w tym przede wszystkim ze strony dowódców żandarmerii i prokuratury wojskowej oraz pionu wychowawczego. Wymaga to także aktywnego wsparcia Wojskowych Służb Informacyjnych. Ten ważny problem podniosłem między innymi w rozmowie z panem posłem Jerzym Szmajdzińskim, ministrem obrony narodowej, przeprowadzonej w pierwszych dniach lipca bieżącego roku.
W tym miejscu pragnę nawiązać do mojej współpracy z mediami. Oceniam ją jako bardzo owocną i korzystną dla obu stron. Mój obowiązek i prawo do informowania opinii publicznej o mojej działalności zapisany jest w konstytucji i w ustawie o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Realizowane to było przy założeniach, że jawność pracy rzecznika jest zasadą jego funkcjonowania w państwie demokratycznym, że stanowi ona istotny czynnik wspomagający skuteczność działań oraz ważny element w procesie edukacji prawnej i społeczeństwa. Chcę podziękować całemu środowisku medialnemu za systematyczne informowanie o mojej działalności i swoiste wskazywanie obszarów z życia społecznego, w których moje działania były oczekiwane. Działalność dziennikarzy wskazujących na łamanie praw obywatelskich przez władze publiczne jest bardzo częstym powodem wszczęcia przeze mnie postępowania, doprowadzającego do skutecznych interwencji w obronie pokrzywdzonego obywatela. Nie mogę jednak pominąć milczeniem przypadków braku współpracy z telewizją publiczną, a zwłaszcza bezskuteczności moich wysiłków zmierzających do skłonienia telewizji publicznej do szerszej prezentacji osiągnięć organizacji obywatelskich, problemów związanych z budową społeczeństwa obywatelskiego, wysiłków dotyczących wypełnienia przez telewizję misji podnoszenia poziomu edukacji obywatelskiej społeczeństwa.
W kontekście współpracy z mediami pragnę także odnieść się do problemów prawnych dotyczących Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Wystąpiłem do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z konstytucją uprawnień rady, między innymi dotyczących określania uprawnień abonamentowych. Zwraca uwagę fakt, że obowiązująca jeszcze dzisiaj ustawa, a także projekt, którego proces legislacyjny został ostatnio przerwany, nie odpowiadają normom konstytucyjnym. Zgodnie z konstytucją krajowa rada jest organem kontroli państwowej i ochrony prawa. W myśl unormowania zawartego w art. 213 ust. 1 ma ona stać na straży wolności słowa prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Ma to być więc organ czuwający przede wszystkim nad tym, aby władza publiczna nie ograniczała wolności słowa i pluralizmu mediów. Ustawa powinna wyposażyć krajową radę w instrumenty umożliwiające wykonywanie tak określonych kompetencji. Obowiązująca ustawa wyposaża jednak radę, wbrew konstytucji, w atrybuty władzy administracyjnej.
Kolejny problem w tym szerokim spektrum wolności mediów, którym to problemem tym razem pozwoliłem sobie zainteresować senacką Komisję Ustawodawstwa i Praworządności, stanowi sfera prawa prasowego. W swoim wystąpieniu proponuję, aby to nie prokuratura ścigała z oskarżenia publicznego dziennikarzy za nieopublikowanie sprostowania czy odmowę autoryzacji wypowiedzi. Takie sprawy powinny toczyć się z oskarżenia prywatnego. Zagadnienie to polecam łaskawej uwadze państwa senatorów.
Przedmiotem działań rzecznika jest ochrona wolności praw człowieka i obywatela wynikających z konstytucji oraz przepisów innych aktów normatywnych. Problem stanowi potrzeba wyważenia, zarówno w sprawach generalnych, jak i indywidualnych, zróżnicowanych interesów poszczególnych osób, grup zawodowych, a nawet całych społeczności oczekujących mojej interwencji, naturalnie na swoją, niejednokrotnie bardzo subiektywnie pojmowaną, korzyść. Rzecznik praw obywatelskich zderza się nie tylko z niedoskonałym prawem, ale często także z diametralnie różnym jego pojmowaniem, z emocjonalnym podejściem do konkretnych rozwiązań, przybierającym w skrajnych przypadkach wręcz formę nacisków na podjęcie działań w kierunkach konkretnych, pozytywnych w rozumieniu wnioskujących, decyzji. W każdym społeczeństwie występuje zjawisko konfliktu interesów. Można nawet przyjąć, że jest ono w pewnym sensie naturalne, że istnieje od zarania dziejów. Truizmem wydaje się stwierdzenie, że okres przemian ustrojowych spowodował silne rozwarstwienie społeczeństwa, jeśli chodzi o dochody. Nie ulega wątpliwości, że okres zmian systemowych pozwolił niektórym grupom społeczeństwa polskiego na wzrost dochodów i ogólnie bogactwo, a dla innych oznaczał pauperyzację i kłopoty ze znalezieniem miejsca w nowej rzeczywistości, które dawałoby możliwość utrzymania dotychczasowego, często niskiego poziomu życia. Gdyby więc przyjąć za obszar rozważań sferę stosunków ekonomicznych, to potencjalna możliwość uwikłania rzecznika praw obywatelskich w sytuacje konfliktowe byłaby znacząca. Przy tym istotne jest zastrzeżenie, że w odbiorze społecznym rzecznik jest postrzegany przede wszystkim jako organ zobligowany do występowania w interesie osób ubogich. Odczucie to musi być uznane za jednostronne - przede wszystkim ze względu na dyspozycję art. 208 konstytucji, powierzającą rzecznikowi stanie na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Tak więc wzorzec konstytucyjny będzie miał znaczenie rozstrzygające dla pozycji rzecznika, jaką będzie mógł zająć, jeśli znajdzie się w sytuacji konfliktu interesów.
Najbardziej spektakularny wymiar mają konflikty w sprawach mieszkaniowych, stanowiących liczną grupę w całości skarg kierowanych do urzędu rzecznika. Chodzi tu przede wszystkim o zachowanie przez ustawodawcę równowagi pomiędzy ochroną praw lokatorów oraz ochroną praw właścicieli. Występuje tu bowiem klasyczna sprzeczność interesów - z jednej strony właścicieli domów, którzy często dopiero po wieloletnich staraniach odzyskali należną własność, a z drugiej strony praw lokatorów zagrożonych postępowaniem eksmisyjnym. Problem ten podnosiłem już w poprzednich informacjach o działalności rzecznika praw obywatelskich. I nadal stoję przed dylematem, w czyim interesie mam interweniować, gdy nadejdzie skarga w sprawie zgodnej z prawem eksmisji: czy mam interweniować w interesie właściciela, czy lokatora?
Konsekwentnie prezentuję więc pogląd, że przede wszystkim powinien zostać rozwiązany problem. Oczywiście nie chodzi o to, żeby los konkretnego człowieka zostawiać na boku, bo ten los jest najważniejszy, stanowi punkt wyjścia. Rzecznik musi jednak myśleć również generalnie o tym, jak zapewnić respektowanie praw właścicieli i ochronę lokatorów. Musi po prostu bić się o budowę mieszkań socjalnych. W ogóle brakuje spójnej polityki mieszkaniowej, konieczne jest więc opracowanie programu rozwoju mieszkalnictwa.
Silny związek tematyczny ze sferą spraw mieszkaniowych wykazuje niewątpliwie problematyka prawa budowlanego. Jednym z najbardziej znanych, a zarazem konfliktogennych przepisów w tej dziedzinie był art. 48 prawa budowlanego, który został poddany kontroli konstytucyjnej w marcu 2002 r. Norma ta dotyczyła tak zwanej samowoli budowlanej, której konsekwencją był nakaz bezwzględnej rozbiórki wzniesionego niezgodnie z prawem obiektu. Tak było na przykład w wypadku zamieszkanego osiedla mieszkaniowego we Wrocławiu czy hotelu Gołębiewski w Białymstoku. Przepis ten miał kontrowersyjny charakter i był od lat kwestionowany. Zdarzało się bowiem, że był interpretowany rozszerzająco i zawierał sankcje często nieadekwatne do winy tych, którzy w zróżnicowanym zakresie naruszyli porządek prawny. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że zaskarżony przepis, mimo swego skrajnego rygoryzmu, jest zgodny z art. 64 ust. 2, w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji.
Nowelizacja prawa budowlanego, która weszła w życie 11 lipca tego roku, powinna pozwolić na bardziej elastyczne stosowanie prawa w przypadkach samowoli budowlanej. Z uwagą będę obserwował stosowanie w praktyce zmienionego art. 48 wspomnianej ustawy, zwłaszcza że na rozstrzygnięcie nadal czeka skarga na nakaz rozbiórki wału przeciwpowodziowego wzniesionego przez samych mieszkańców na terenie województwa podkarpackiego.
Szczególnie istotnym kierunkiem mego działania jest współpraca z organizacjami społecznymi. Trudno przecenić wagę tego obszaru aktywności obywatelskiej, dlatego uruchomiłem szereg programów, które służą załatwianiu problemów, a nie poszczególnych spraw. Wymienię je, poczynając od programów z 2000 r., kiedy sprawa współdziałania znalazła bezpośrednie odzwierciedlenie w ustawie o rzeczniku praw obywatelskich.
I tak na przykład dotyczy to programu wychodzenia z bezradności społecznej, splecionego z odrębnym programem "Edukacja dla rozwoju". Elementy tych programów niejako spina cykliczny konkurs "Pro publico bono", promujący najlepsze inicjatywy obywatelskie. Od siedmiu lat funkcjonują w Polsce również biura porad obywatelskich. Dzisiaj są tylko trzydzieści trzy takie biura, a powinny one działać w każdej z gmin.
Patronuję też uniwersyteckim poradniom prawnym, w których studenci, pod opieką pracowników naukowych, udzielają darmowych porad, pomagając osobom ubogim, których nie stać na adwokata. Pomysł przywędrował do nas ze Stanów Zjednoczonych Ameryki. Kliniki prawa, jak je się powszechnie nazywa, nie narzekają na brak klientów. Niedawno podpisałem umowy o współpracy z dwoma kolejnymi klinikami, działającymi na uniwersytetach w Łodzi i Katowicach. Wcześniej zawarłem takie porozumienia z sześcioma innymi poradniami - krakowską, warszawską, dwiema białostockimi, toruńską oraz szczecińską. Kliniki prawa, które mają ze mną umowy, przekazują mi kwartalne raporty ze wskazaniem spraw, w których naruszono prawo i potrzebna jest interwencja rzecznika. Tym samym kliniki stały się jakby wydłużonym ramieniem mego działania w terenie, co będzie mieć istotne znaczenie w związku z wchodzącą w życie 1 stycznia 2004 r. reformą sądownictwa administracyjnego. Bardzo liczę na owocny przebieg spotkania z opiekunami naukowymi uniwersyteckich poradni prawnych, które odbędzie się 21 października tego roku w Warszawie.
Szczególny charakter ma pilotowanie wdrażania rozwiązań ustawy o dostępie do informacji publicznej, które także wykształca się w oddzielny proobywatelski program. Na podkreślenie zasługuje coraz częstsze orzecznictwo sądowe w zakresie ochrony prawa do informacji publicznej. Przyłączam się do tych postępowań, uznając, że ochrona tego prawa obywatelskiego ma fundamentalne znaczenie także dla lepszego funkcjonowania administracji. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem, moim zdaniem, bardzo skutecznym środkiem walki z korupcją i różnego rodzaju patologiami gnębiącymi nasze państwo, nadużyciami władzy, trwonieniem publicznego grosza. Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej nie spowodowało jednak głębszych zmian w świadomości przedstawicieli władzy publicznej, i to wszystkich szczebli, z niektórymi ministrami włącznie, a także w świadomości obywateli, którzy nadal nie potrafią korzystać z tego prawa.
Dla ilustracji problemu pragnę przypomnieć o sprawie, w której prowadziłem intensywną korespondencję z urzędami różnego szczebla, z premierem włącznie, w sprawie uznania Polskich Norm za dokumenty podlegające udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obywatelka, której odmówiono tego dostępu, zwróciła się ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyłączyłem się do tego postępowania. W wyroku z 2 lipca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił prezentowane przez nas stanowisko, że Polskie Normy są informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie wspomnianej ustawy.
Przechodząc do kontaktów międzynarodowych, muszę odnotować fakt dalszej realizacji porozumienia zawartego przed niemal sześciu laty pomiędzy rzecznikiem praw obywatelskich a regionalnym biurem na Europę i kraje Wspólnoty Niepodległych Państw w ramach Programu Narodów Zjednoczonych do spraw Rozwoju - "Regionalnego programu wspierania demokracji, społeczeństwa obywatelskiego i administrowania państwem", zawartego w celu zapewnienia zainteresowanym państwom oraz organizacjom pozarządowym w krajach Europy Wschodniej, Europy Środkowej, republikach nadbałtyckich oraz we Wspólnocie Niepodległych Państw pomocy w ich wysiłkach zbudowania instytucji zajmującej się ochroną i promocją praw człowieka i obywatela. Pomoc ta wyraża się między innymi w analizowaniu projektów ustaw ombudsmańskich, szkoleniu - w Polsce i na miejscu - personelu urzędów ombudsmana, pomocy w organizacji i zarządzaniu biurami ombudsmana oraz prowadzeniu spotkań i wymianie doświadczeń. Zostały zawarte i są realizowane umowy dwustronne o współpracy, między innymi z ombudsmanami Litwy, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy i Uzbekistanu. Wspieramy też działania ombudsmana powołanego w Kosowie przez Organizację Narodów Zjednoczonych.
Ponadto w 2002 r. miała miejsce w Krakowie konferencja członków Europejskiego Instytutu Ombudsmana, którego mam zaszczyt być wiceprezydentem. Podczas tej konferencji przedstawiłem propozycję utworzenia w Oświęcimiu centrum praw człowieka, będącego instytucją o charakterze międzynarodowym. Wyszedłem też z inicjatywą opracowania europejskiej karty skutecznego ombudsmana. Chodzi o minimum warunków, które musi spełniać określona instytucja, aby mogła zostać uznana za urząd ombudsmana. Ma to być również rodzaj wzorca służącego jako model dla państw dopiero tworzących instytucje demokratyczne. Dokument ten przedstawiłem w tym roku w Paryżu na posiedzeniu zwołanym przez komisarza praw człowieka Rady Europy. Prace nad nim trwają w Europejskim Instytucie Ombudsmana i będą kontynuowane w Sarajewie w dniach 28 i 29 października tego roku.
Interesującym przedsięwzięciem było przeprowadzone 7 i 8 kwietnia 2003 r. w Atenach seminarium narodowych ombudsmanów państw należących do Unii Europejskiej, w którym uczestniczyłem jako jedyny ombudsman spoza Wspólnoty. Z kolei ja zorganizowałem w dniach 29 i 30 maja tego roku w Warszawie konferencję pod hasłem "Ombudsman a prawo Unii Europejskiej" dla rzeczników praw człowieka z dziesięciu państw kandydujących do Wspólnoty. Uczestniczyli w niej także profesor Nikiforos Diamandouros, ombudsman europejski, a także przedstawiciele Azerbejdżanu, Turcji oraz Holandii, która będzie w przyszłym roku gospodarzem konferencji rzeczników państw unijnych. Wierzę, że będziemy wtedy już wśród ich grona, a wejście Polski do Unii Europejskiej postawi przed polskim rzecznikiem nowe zadania, przede wszystkim w zakresie przestrzegania przez władze publiczne prawa unijnego odnoszącego się do wolności praw człowieka i obywatela.
Panie Marszałku, Wysoki Senacie, kończąc składanie dorocznej informacji, pragnę wyrazić paniom i panom senatorom oraz panu marszałkowi podziękowanie za współpracę i wsparcie w wypełnianiu przeze mnie obowiązków wynikających z konstytucji i ustawy. Dziękuję bardzo.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję, Panie Profesorze.
Chwileczkę, Panie Profesorze, my tak łatwo tutaj nie zwalniamy naszych gości z obowiązków. Zgodnie z naszym regulaminem, przystępujemy bowiem do zadawania pytań panu rzecznikowi.
Aby sprawnie przebiegała ta faza naszej debaty, bardzo proszę państwa senatorów chętnych do zadawania pytań o podniesienie ręki. Pan senator sekretarz będzie zapisywał wszystkich państwa pragnących zabrać głos, a ja, zanim zbierzemy listę mówców, zadam swoje pytania.
Panie Rzeczniku, przede wszystkim dziękuję za bardzo kompleksowe przedstawienie pańskiej działalności, gdyż rzecznik praw obywatelskich jest bardzo aktywny. Rzeczywiście, kontynuuje pan znakomite tradycje pańskich poprzedników.
A teraz dwa pytania. Pierwsze. Wspomniał pan tutaj przed chwileczką, że wystąpił pan do Trybunału Konstytucyjnego z dwudziestu jeden wnioskami. Moje pytanie brzmi: jak pan ocenia współpracę z Trybunałem Konstytucyjnym, na ile Trybunał Konstytucyjny wyszedł naprzeciw pańskim oczekiwaniom? To jest pierwsze pytanie.
Druga sprawa. Rzecznik oczywiście stoi na straży takich praw, które mają uniwersalny charakter, nie są tylko cechą charakterystyczną naszego państwa. Jak pan zatem ocenia współpracę międzynarodową? Ja pamiętam tę konferencję, którą pan zorganizował, uczestniczyłem w niej, była to znakomita konferencja. Ale jak pan ocenia współpracę ze swoimi odpowiednikami z innych państw, zwłaszcza z tych, w których tradycje tego urzędu, który pan sprawuje, są znacznie dłuższe, a doświadczenia znacznie bogatsze?
Czy chciałby pan odpowiadać na pytania od razu, czy dopiero po wszystkich pytaniach? Jak pan woli? Panu zostawiamy wybór.
(Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll: Może będzie łatwiej, jeżeli będę mógł odpowiadać od razu.)
Tak? Proszę bardzo.
Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:
Jeżeli chodzi o współpracę z Trybunałem Konstytucyjnym, muszę zwrócić uwagę na jedną kwestię. Nie można skuteczności tej współpracy oceniać tylko pod kątem liczby wniosków, które zostały przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięte po myśli składającego wniosek. Ja występuję bowiem do Trybunału Konstytucyjnego również w sytuacjach, w których mamy do czynienia z wątpliwością prawną, kiedy chodzi o dokonanie rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w jedną lub w drugą stronę. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny nie podzieli argumentacji rzecznika, ale doprowadzi do stabilizacji interpretacji prawnej, to ja uważam to za sukces, bo mamy do czynienia z jasnością prawną. Oczywiście, przegrywam niektóre sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym, i to sprawy, co do których nie zgadzam się ze stanowiskiem trybunału, ale jest to instancja, której rozstrzygnięć kwestionować nie mogę.
Dzisiaj przedstawiłem problem odebrania rzecznikowi praw obywatelskich prawa do kasacji w sprawach cywilnych. Uważam, że jest to sprawa bardzo poważna, bo nie jestem w stanie w ciągu miesiąca przygotować kasacji w wypadku postępowania, w którym nie brałem udziału. Jeżeli obywatel, po wydaniu przez sąd prawomocnego wyroku, zwraca się do mnie o to, ażebym wystąpił z kasacją, to ja muszę ściągnąć akta.
Poza tym ja nie piszę kasacji dla kogoś - to jest nieporozumienie. Owszem, piszę kasację w imieniu strony, ale w obronie prawa, konstytucji. Niestety, Sąd Najwyższy nie do końca chyba to rozumie, stąd taki wyrok, jaki zapadł w wyniku pytania jednej z izb Sądu Najwyższego o konstytucyjność tego przepisu. Sąd Najwyższy od samego początku był przeciwny nowelizacji, która zresztą została przeprowadzona na wniosek tej Izby. A nowelizacja ta dawała rzecznikowi prawo do wnoszenia kasacji. Odebranie jej rzeczywiście osłabia ochronę praw obywatelskich. Bardzo proszę o rozważenie tej sprawy.
Muszę powiedzieć, że współpraca z trybunałem jest bardzo dobra, ale zwracam też uwagę Wysokiej Izby na problemy, które są coraz częściej opisywane w prasie. Chodzi o tryb wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Jest niepokojące, że coraz większa liczba sędziów trybunału to byli parlamentarzyści. W związku z tym powstaje problem wyłączenia ich ze spraw dotyczących ustaw, nad którymi oni głosowali, co do których zabierali głos. To jest niepokojące. Powinno się wprowadzić co najmniej, no, taki okres karencji, przynajmniej jednej kadencji, ażeby taka osoba nie mogła w tym okresie pełnić funkcji sędziowskiej w trybunale. Jest to niewątpliwie sprawa, która obecnie ma praktyczny oddźwięk, bo mamy w trybunale wniosek o wyłączanie sędziów z postępowania. Należałoby zatem więcej w tej sprawie zrobić.
Jeżeli chodzi o współpracę z moimi odpowiednikami, to ta współpraca przebiega nieco inaczej. Otóż polski rzecznik ma największe kompetencje spośród wszystkich rzeczników w Europie. Nie ma drugiego rzecznika, który by miał takie umocowanie, że każdy może się do niego zwracać w każdej sprawie dotyczącej władzy publicznej. U nas nie ma ani podmiotowego, ani przedmiotowego ograniczenia. Poza tym polski rzecznik dysponuje bardzo silnymi instrumentami, takimi jak właśnie wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, możliwość występowania do sądu czy wnoszenia nadzwyczajnych środków zaskarżania. Takich możliwości ombudsmani europejscy najczęściej nie posiadają. Ta współpraca polega więc raczej na zadawaniu pytań w moim kierunku, na zainteresowaniu polskimi rozwiązaniami, nie zaś odwrotnie. Ale oczywiście ja też często korzystam z doświadczeń moich kolegów zagranicznych.
W ramach mojej działalności w Europejskim Instytucie Ombudsmana te spotkania są stosunkowo częste. Omawiamy szereg zagadnień, chcąc doprowadzić do pewnego podniesienia standardu ochrony praw człowieka. W szczególności są to sprawy o charakterze międzynarodowym, przede wszystkim sprawy uchodźców - było już wiele konferencji poświęconych tym problemom - sprawa przyznawania azylu, sprawa integracji osób, które migrują, z lokalnymi społecznościami. Te wszystkie zagadnienia są oczywiście w centrum tej współpracy.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję.
Pani senator Doktorowicz, następnie pan senator Izdebski.
Senator Krystyna Doktorowicz:
Bardzo dziękuję, Panie Marszałku. Jeżeli pan marszałek pozwoli, zadam dwa pytania panu profesorowi.
Panie Profesorze, na wstępie swojego wystąpienia był pan uprzejmy stwierdzić, iż mamy do czynienia ze zjawiskiem inflacji ustawodawczej, to znaczy, że jest za dużo prawa. Jest to kwestia, która dotyczy również parlamentu. Być może wskazał pan pewne środki zapobiegawcze ze strony pana urzędu, ale chciałabym zapytać, jak pan ma zamiar dalej postępować w tej kwestii. Bo rozumiem, że ta inflacja prawna i legislacyjna stanowi pewne zagrożenie dla praw obywatelskich.
I drugie pytanie, jeżeli pan marszałek pozwoli. Panie Profesorze, jedna sprawa bardzo mnie zaniepokoiła. Otóż zwrócił pan uwagę na bardzo złą współpracę z telewizją publiczną, a nawet niemalże na brak tej współpracy. Chciałabym poznać przyczyny tego stanu według pana oceny. Jakie działania należy podjąć, żeby to się zmieniło? Przecież informacja o pana urzędzie należy do misji telewizji publicznej. Jest bardzo niepokojące to, co pan powiedział. Bardzo dziękuję.
Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:
Jeżeli chodzi o pierwszą kwestię, to fakt inflacji jest bezsporny. Bo jeżeli mamy właśnie piętnaście tysięcy stron "Dziennika Ustaw", to - proszę zwrócić na to uwagę - prawo traci swoją podstawową funkcję: motywowania adresatów normy prawnej do określonego postępowania. Prawo w takich rozmiarach nie jest w stanie dotrzeć do obywatela. Możemy to zresztą pokazać wyraźnie. Wysoka Izba świetnie zna takie sytuacje, kiedy to przed wprowadzeniem w życie aktu normatywnego jest on kilka razy nowelizowany. Możemy pokazać piętrowe nowelizacje, w których nowelizuje się przepisy nowelizujące. Można w końcu pokazać przykłady uchylania przepisu dawno już uchylonego albo nawiązywania do przepisu dawno uchylonego. To są pewne błędy zupełnie podstawowe. Jeżeli chodzi o sprawy legislacji, nad tą sytuacją już się nie panuje, ona się wymknęła spod kontroli.
Jakie są metody działania? Rzecznik ma oczywiście bardzo ograniczone możliwości działania w tej dziedzinie. Bardzo dobrze, że nie ma inicjatywy ustawodawczej, bo to by było upolitycznienie tego organu. To jest właściwie standard, że ten urząd nie ma inicjatywy ustawodawczej. Ale mnie się wydaje... Prowadzimy prace zmierzające w tym kierunku, ażeby przyjąć ustawę o sposobie tworzenia prawa. Bo to nie jest tylko problem pracy parlamentu, to jest także problem pracy w rządzie - tam jest źródło wielu błędów.
Ale generalną sprawą powinno być utrudnienie zmiany prawa. W Polsce obserwujemy bowiem zjawisko, które właściwie jest powszechne: gdy dochodzimy do wniosku, że jakaś norma nie funkcjonuje w sposób zadawalający, to pierwszą reakcją jest próba zmiany tej normy, a nie zanalizowanie, dlaczego ona nie funkcjonuje. A bardzo często jest tak, że ona nie funkcjonuje, bo egzekucja jest nieprawidłowa. I właśnie tu należy wprowadzić jakieś środki zaradcze. Bo ta nowa norma też nie będzie funkcjonowała, jeżeli my nie będziemy potrafili poprawić egzekucji. A my tak stale zmieniamy prawo, właściwie nie zastanawiając się nad przyczynami poprzedniej porażki.
Stąd mój postulat, żeby każdy projekt nowelizacji zawierał uzasadnienie, dlaczego dotychczasowa norma prawna nie może być wykorzystana. Bo kiedy powinno dojść do zmiany prawa? Wtedy, kiedy nie zgadzamy się z aksjologią poprzedniego przepisu, kiedy jest wewnętrzna sprzeczność, której nie jesteśmy w stanie usunąć przy pomocy interpretacji, albo kiedy ta norma jest nieracjonalna, kiedy dochodzimy do wniosku, że ona jest nieracjonalna. Trzeba więc wykazać w uzasadnieniu, że zachodzi któryś z tych wypadków. Ja takich uzasadnień w projektach nowelizacyjnych nie spotykam, a wydaje mi się, że są one konieczne.
Postuluję też, ażeby utworzyć organ, krajową radę legislacyjną, który byłby organem eksperckim, ale na tyle umocowanym, i stąd potrzebna jest ustawa mówiąca o umocowaniu takiego organu, ażeby każdy projekt był przez niego opiniowany i żeby parlament musiał zapoznać się z tą opinią. Oczywiście parlament jest suwerenny i może taką opinie zlekceważyć, ale powinien się z nią zapoznać. Wtedy odpowiedzialność ponosiłby ten poseł, który wnosił o zlekceważenie opinii, ponosiłby odpowiedzialność polityczną. Byłoby też dobrze, żebyśmy wzorem innych państw nazywali ustawy, może od nazwiska wnioskodawcy. Będzie to może jakiś hamulec dla takich bardzo pochopnych wniosków o nowelizację czy o wprowadzenie jakiejś poprawki: niech to będzie poprawka pana X czy pana Y i niech oni później za nią się czerwienią.
Co do stosunków z telewizją, to mnie przede wszystkim chodziło o to, żeby pokazać organizacje obywatelskie i sukcesy społeczeństwa obywatelskiego. Jesteśmy przygnieceni informacją na "nie". A naprawdę to społeczeństwo ma bardzo dużo sukcesów i trzeba to pokazać. Ja w Konkursie Pro Publico Bono mam ten piękny obraz kilkuset zrealizowanych, bo tylko takie biorą w nim udział, inicjatyw obywatelskich. Byłem u prezesa Kwiatkowskiego dwukrotnie i mówiłem mu, że są gotowe scenariusze, bo te aplikacje, które wysyłane są na konkurs, to naprawdę często są gotowymi scenariuszami, ale nie wzbudziło to zainteresowania i niestety nic w tej sprawie nie jestem w stanie zrobić. Telewizja publiczna tymi sprawami się nie interesuje.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję.
Pan senator Izdebski, następnie pan senator Pawełek.
Senator Sławomir Izdebski:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Moje pytanie również dotyczy telewizji publicznej. Chciałbym zapytać, czy interesował się pan bardziej dogłębnie rzeczywistym dostępem partii politycznych, parlamentarzystów do telewizji publicznej. Z dostępnych nam informacji wynika, że telewizja publiczna w programach o charakterze politycznym, publicystycznym dla przedstawicieli partii rządzących przeznacza ponad 75% czasu antenowego, a dla przedstawicieli partii opozycyjnych - niecałe 25%. Myślę, że jeżeli nawet Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji przekroczyła swoje uprawnienia, dokonując wyłączeń o charakterze podmiotowym w korzystaniu przez partie polityczne z ustawowo zagwarantowanego im prawa, to telewizja publiczna idzie jeszcze dalej w nieprzestrzeganiu tego prawa. Zdarza się niejednokrotnie, że twórcy programów polityczno-publicystycznych w telewizji publicznej twierdzą, że są to ich programy autorskie, w związku z czym nie muszą przestrzegać uprawnień partii politycznych do dostępu do telewizji publicznej. Chciałbym znać pańskie stanowisko w tej sprawie. Dziękuję bardzo.
Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:
Panie Senatorze, tą sprawą się interesowałem, a mianowicie wystąpiłem z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, kwestionując konstytucyjność tego rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, o którym pan senator wspomniał. To ograniczenie, wprowadzenie pewnego limitu uzależnionego od liczby głosów uzyskanych w czasie wyborów, no, nie znajduje oparcia w zapisach konstytucji mówiących o dostępie partii politycznych do środków masowego przekazu, szczególnie do telewizji. Trzeba tę sprawę inaczej rozwiązać, a w każdym razie musi być oparcie ustawowe dla rozporządzenia krajowej rady. Takiego oparcia nie ma i dlatego zakwestionowałem to.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję.
Pan senator Pawełek, następnie pan senator Nicieja.
Senator Kazimierz Pawełek:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Panie Profesorze, moje pytanie będzie dotyczyło pana pomysłu, iżby prokuratorzy przestali ścigać nieuczciwe media, które nie chcą drukować sprostowań instytucji i obywateli. Ja powołam się na przykład, który pan przedstawił, i nazwisko, które był pan uprzejmy przytoczyć, nazwisko pana Romana Kluski, no, i dodam jeszcze, nazwisko jego najbliższego współpracownika, pana Dębskiego, których wymiar sprawiedliwości zniszczył, a media opluły. I niewiele z tych mediów napisało prawdę, czy też wydrukowało sprostowania, aczkolwiek panu Dębskiemu udało się, właśnie przez prokuratora, uzyskać to, że w kilku zostały wydrukowane sprostowania.
Moje pytanie jest takie: czy nie sądzi pan, że rezygnacja z interwencji prokuratorskich będzie zmniejszeniem osłony praw obywatelskich, a szczególnie praw obywateli, których czasami media niszczą? Bo według mnie jest to jak gdyby zmniejszenie obrony obywateli. Dziękuję.
Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:
Panie Senatorze, ja mam tu zasadnicze wątpliwości, też wynikające z obserwacji konkretnych spraw. Jest to bardzo często wikłanie prokuratury w konflikt polityczny, konflikt o podłożu politycznym. Twierdzę, że nie będzie tu osłabienia ochrony praw, bo przecież osoba zainteresowana może wystąpić do sądu z aktem oskarżenia, prywatnym aktem oskarżenia. Zgodnie z procedurą karną w sprawach szczególnych prokurator może przystąpić do każdego postępowania, również i prywatnoskargowego. Wobec tego nie widzę tutaj osłabienia tej ochrony, bo i tak dojdzie do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Ale gdy prokurator ma wszczynać postępowanie z urzędu lub go nie wszczynać, to bardzo często w naszych realiach ta decyzja jest właśnie decyzją o charakterze politycznym.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję.
Pan senator Nicieja, a następnie pani senator Liszcz.
Senator Stanisław Nicieja:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Pani Profesorze, czy nie niepokoi pana ogromny rozziew, jeśli chodzi o traktowanie osób publicznych i osób prywatnych? Osoba publiczna, nawet gdy dopuści się błahego uchybienia, trafia na pierwsze strony gazet pod własnym nazwiskiem, z własną funkcją, z własną twarzą, a osoba prywatna, nawet gdy popełni wielkie przestępstwo, monstrualny mord, taki jak choćby, to przykład z ostatnich tygodni, kobieta, która zamordowała pięcioro swoich dzieci i umieściła je w beczce, jest chroniona: ma przysłoniętą twarz, zaszyfrowane nazwisko. Gangster, który dostaje wysoki wyrok, jest znany pod pseudonimem: Baranina, Pershing... Czy to jest prawidłowe? Ja chcę być dobrze zrozumiany: nie chodzi mi o to, żeby bronić osób publicznych - niech się one same bronią. Ale czy opinia publiczna nie ma prawa znać nazwisk morderców, i to często tak monstrualnych? Dlaczego są oni do końca chronieni? Dziękuję.
Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:
Opinia publiczna powinna znać nazwiska morderców, ale wtedy, kiedy w prawomocnym wyroku stwierdzi się, że to jest morderca. Jeśli chodzi o ten wypadek, o którym pan senator teraz powiedział, to w dalszym ciągu mamy do czynienia z kobietą podejrzaną o dokonanie zabójstw dzieci, a nie z mordercą. Nie możemy tego określenia tutaj wprowadzać.
(Senator Stanisław Nicieja: Ale przyznała się.)
A przede wszystkim język polski oddaje bardzo dobrze istotną różnicę między tymi dwiema kategoriami osób. Mamy osoby publiczne i z tego coś wynika. Nie musimy być osobami publicznymi, ale gdy jesteśmy, to to znaczy, że sfera naszej prywatności jest bardzo ograniczona. I jeżeli weźmiemy na przykład orzecznictwo trybunału sztrasburskiego, to okaże się, że sfera prywatności osób publicznych jest bardzo ograniczona. Dlatego, że jesteśmy osobami publicznymi, społeczeństwo może domagać się bardzo dokładnej informacji o naszym życiu. Jeśli chodzi o osoby prywatne, to ta sfera prywatności jest znacznie szersza: dopiero gdy mamy wyrok sądowy, ochrona danych osobowych nie obowiązuje.
(Senator Stanisław Nicieja: Przepraszam, czy mogę dopowiedzieć? To jest kwestia wyroku. Na przykład jest wyrok w sprawie Inki i dalej jest używany pseudonim Inka, dalej nie wiemy, kto to jest. Jak szeroka jest ta przestrzeń ochrony?)
Ale czy mamy prawomocny wyrok? Jeszcze nie ma prawomocnego wyroku w tej sprawie, o ile dobrze się orientuję, więc poczekajmy.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję bardzo.
Pani senator Liszcz, następnie pan senator Dzido.
Senator Teresa Liszcz:
Chciałabym wrócić do spraw socjalnych, ubezpieczeniowych. Czy dotarły do pana profesora sygnały o tym, że dosyć masowo pozbawia się zasiłków macierzyńskich kobiety, co do których ustalono, że podjęły zatrudnienie, a więc weszły w stosunek ubezpieczenia, w momencie, kiedy już były w ciąży? Zakłada się bowiem, że specjalnie po to się zatrudniły, żeby następnie korzystać ze środków z ubezpieczenia, ze świadczeń z ubezpieczenia chorobowego i macierzyńskiego. To pierwsza sprawa.
Druga sprawa. Bardzo głośne były ostatnio przypadki skrajnego znęcania się nad pensjonariuszami domów opieki społecznej. Czy rzecznik prowadził jakieś kontrole w domach opieki społecznej i czy potwierdzają się te doniesienia, które ostatnio pojawiały się w prasie?
I trzecie sprawa. Na stronie 38 informacji pisze pan profesor o wadliwym orzekaniu w drugiej instancji przez sądy orzekające w trybie apelacji w postępowaniu uproszczonym, o tym, że ograniczają one swoją kontrolę orzeczeń tylko do sprawy legalności i nie badają strony faktograficznej. Pan profesor pisze, że minister nie odpowiedział na pana wystąpienie w tej sprawie. Sprawa jest wyjątkowo delikatna, bo dotyczy sposobu orzekania przez niezawisłe sądy. Ale ciekawa jestem, czy jest już odpowiedź ministra sprawiedliwości. Dziękuję.
Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:
Ze sprawą zasiłków macierzyńskich spotkałem się, bo takie sprawy do mnie trafiły, ale muszę powiedzieć, że sytuacja jest tu bardziej skomplikowana. Bo z drugiej strony mamy konkretne wypadki, w których na przykład osobą zatrudniającą taką kobietę w ciąży jest jej szwagier. I tutaj wskazuje się na to, że mamy do czynienia z pewnymi nadużyciami, bo możemy podejrzewać, że samo zatrudnienie miało charakter fikcyjny i chodziło o to, ażeby w okresie urlopu macierzyńskiego ten zasiłek był wypłacany. Są tutaj pewne problemy. Musimy te sprawy badać indywidualnie, bo nie zawsze osoba skarżąca rzeczywiście nie próbuje nadużyć takiego uprawnienia. To są bardzo delikatne sprawy.
Jeżeli chodzi o znęcanie się w domach opieki społecznej, to są to oczywiście sprawy, którymi bardzo się interesuję. My dokonujemy częstych inspekcji domów opieki społecznej. Akurat w tych domach, które prasa wymieniała, wcześniej nie byliśmy, ale wydałem polecenie i w tych dniach taka kontrola - nie wiem, bo teraz nie byłem przez dwa dni w Warszawie, czy ona już się odbyła, czy jeszcze nie - miała się odbyć, mieliśmy te sprawy zbadać. Postępowanie w sprawach zarówno częstochowskiej, jak i łódzkiej wszczęliśmy.
Jeżeli chodzi o problem legalności, to muszę powiedzieć, że w tym momencie jestem trochę zaskoczony tym pytaniem. Nie mogę odpowiedzieć, czy przypadkiem w ostatnich dniach nie wpłynęła odpowiedź ministra sprawiedliwości. Ale problem jest. Postępowanie apelacyjne, no, jednak powinno zawierać elementy merytorycznego rozpoznania, nie może sprowadzać się do postępowania kasacyjnego.
(Przewodnictwo obrad obejmuje wicemarszałek Kazimierz Kutz)
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję.
Senator Dzido.
Senator Henryk Dzido:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Panie Profesorze, czy może pan na podstawie doświadczeń pańskiego urzędu ocenić zabezpieczenie praw należnych osobom pokrzywdzonym, ale przez wymiar sprawiedliwości? Mam tu na myśli osoby, które są stawiane w stan oskarżenia w sposób bezpodstawny, co jest stwierdzone finalnie, czyli w wyroku - osoby te nie mają żadnej możliwości dochodzenia satysfakcji materialnej - oraz osoby, które dochodzą odszkodowania za bezpodstawne pozbawienie wolności, po wyroku uniewinniającym. Dojście tych osób do uzyskania satysfakcji w tych sprawach, no, trwa niestety chyba zbyt długo.
I drugie pytanie, Panie Profesorze; tu też odwołuję się do doświadczeń pańskiego urzędu. Czy w Polsce prawa bezrobotnych, gwarantowane przez konstytucję, są należycie zabezpieczone i czy ta sytuacja była przez pana dostrzeżona? Dziękuję.
Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:
Jeżeli chodzi o problem pokrzywdzonych przez wymiar sprawiedliwości, to tych spraw jest stosunkowo dużo w praktyce mojego biura, i to często spraw bardzo dawnych. Ja w dalszym ciągu występuję bowiem z wnioskami o kasację orzeczeń, które zapadały w latach czterdziestych czy pięćdziesiątych, i to jest efekt tych kasacji. Bo bardzo często orzeczenie kończy się uniewinnieniem przez Sądy Najwyższy osoby skazanej w tamtych latach, a to daje podstawę do dochodzenia odszkodowania za bezpodstawne skazanie. Trafiają do mnie również takie wnioski dotyczące spraw bardziej współczesnych i też podejmujemy te sprawy. Jeżeli chodzi o długotrwałość postępowania, to zgadzam się z panem senatorem. Ale to nie jest tylko sprawa odszkodowań, to jest generalny problem naszego wymiaru sprawiedliwości. Oczywiście w tych sprawach postępowanie trwa znacznie za długo. To są sprawy, które pojawiają się w moim biurze nadal stosunkowo często, szczególnie jeżeli chodzi o, powiedzmy generalnie, sprawy rehabilitacyjne dotyczące wyroków jeszcze z okresu stalinowskiego czy późniejszych okresów.
Jeżeli chodzi o problem bezrobotnych, to Panie Senatorze, jest to centralny problem, którym biuro się interesuje. Uważam to za katastrofę społeczną. I wielokrotnie domagam się w moich wystąpieniach wręcz środków nadzwyczajnych w zwalczaniu bezrobocia.
Czy prawa tej grupy osób są dostatecznie chronione? No, przecież wiemy o tym, że okres, w którym osoby te otrzymują zasiłek dla bezrobotnych, jest ograniczony i później te osoby przechodzą do systemu pomocy społecznej, a tam środków permanentnie brakuje. Wysoka Izba, państwo senatorowie na pewno zdają sobie sprawę z tego, że w budżecie na 2003 r. potrzeby tego sektora są zaspokojone w 70%, bo po prostu nie ma pieniędzy, a więc dzisiaj zasiłki z pomocy społecznej rzeczywiście wynoszą po 20, 30 zł miesięcznie. I z tego trzeba sobie zdawać sprawę. Do tego dochodzi to, co ostatnio sygnalizowano i przedstawiano na konferencji miejskich ośrodków pomocy społecznej: że liczba osób zgłaszających się do tych ośrodków jest o około 20% większa niż rok wcześniej. A więc bieda gwałtownie narasta. Ja jeżdżę dużo po Polsce i widuję te ośrodki biedy - to jest przerażające, a źródłem tej biedy tam jest bezrobocie. Tak więc oczywiście zabezpieczenie prawne jest tutaj niewystarczające, prawo wobec tych osób jest niewykonywane.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję.
Senator Biela.
Senator Adam Biela:
Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.
Pierwsze pytanie dotyczyłoby pomysłów co do ustanowienia jakiejś instytucji centralnej, która zajmowałaby się rozpatrywaniem kwestii podejmowania, chociażby przez władze administracyjne, działań w sposób niezgodny z prawem. Otóż istniejąca instytucja skargi konstytucyjnej przewiduje zgłaszanie przez każdego obywatela zastrzeżeń, ale tylko w stosunku do istniejących aktów prawnych. Wydaje mi się, iż do pana urzędu tak dużo wniosków napływa dlatego, że nie ma żadnej instytucji, która by mogła rozstrzygać te kwestie. Stąd też to wszystko przechodzi do rzecznika praw obywatelskich. To samo pytanie, dotyczące zasadności istnienia takiej instytucji, zadawałem na tej samej sali prezesowi Trybunału Konstytucyjnego, gdy przedstawiał on Wysokiej Izbie swoje sprawozdanie. Ciekaw jestem, co pan profesor sądzi na ten temat? A jeśli pana odpowiedź w tej sprawie będzie pozytywna, to proszę też powiedzieć, jak i w jakim zakresie mogłyby być według pana rozgraniczone kompetencje między pana instytucją a tym ewentualnym nowym ciałem?
Druga kwestia dotyczyłaby pewnego naruszania pewnych praw przez system fiskalny. Otóż w dotychczasowym systemie fiskalnym jest taka sytuacja, iż osoba prawna, firma płaci podatek - zarówno dochodowy, jak i podatek VAT - niezależnie od tego, czy uzyskała pieniądze za towar lub usługę. Płaci niezależnie od tego! Natychmiast, automatycznie pobiera się od takiej firmy tę opłatę. W związku z tym absurd nie każe długo na siebie czekać - po prostu po jakimś czasie tej firmy już nie ma. Bo skąd ma ona brać środki na dalsze istnienie, zwłaszcza że musi też zapłacić te podatki? No, nie jest to możliwe. I to jest jedna z przyczyn bezrobocia, w które tak narasta. Kilkakrotnie, w poprzedniej kadencji i w obecnej, podejmowano próby zmiany tego systemu, ale Ministerstwo Finansów, które pojawia się w rozstrzygającym momencie, zawsze - niezależnie od opcji politycznej - mówi, że zmiana tej sytuacji stanowiłaby naruszenie istniejącego systemu, a więc jest niemożliwa. W związku z tym mamy taką sytuację, jaką mamy. Ale upadek firm jest, moim zdaniem, jedną z przyczyn pogłębiającego się bezrobocia, a więc to jest jakiś absurd. Ciekawy jestem, co pan profesor sądzi o tej sprawie? Myślę, że jakieś skargi w tej kwestii na pewno do rzecznika praw obywatelskich napłynęły.
I wreszcie trzecie pytanie...
(Głos z sali: Czas!)
Aha, to już trzeciego nie zadam.
(Wicemarszałek Kazimierz Kutz: Panie Senatorze, no, to ma być minuta. To jest dużo czasu na pytanie. A przemawiać będzie można później.)
Już? No, sprawa Torunia. Czy to, co zdarzyło się w Toruniu, zaniepokoiło pana urząd, czy nie? Bo jest to sygnał czegoś jakościowo nowego, jeśli chodzi o naruszanie praw obywatelskich i praw człowieka. Dziękuję.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Przypominam następnym pytającym, że zadawanie pytania nie powinno przekraczać jednej minuty.
Podaję w tej chwili kolejność pytających: następny będzie senator Jarmużek, potem senator Litwiniec, potem moja osoba, potem pani Kurska, potem pan Janowski, a potem pan Kulak i pan Marek Balicki. Taka jest kolejka.
Bardzo proszę, Panie Profesorze.
Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:
Panie Senatorze, ja nie jestem zwolennikiem tworzenia nowych urzędów centralnych, które by miały rozpatrywać skargi obywateli na działalność... no, chyba sądów czy organów administracji, tym bardziej że takie urzędy są już w Polsce.
Ale skorzystałbym z okazji odpowiadania na pańskie pytanie i oceniłbym obowiązującą dzisiaj regulację dotyczącą skargi konstytucyjnej. Otóż uważam, że art. 79 konstytucji jest źle napisany, a w szczególności zbyt wąsko określa on możliwość wystąpienia ze skargą konstytucyjną, gdyż pozwala obywatelowi zaskarżyć jedynie normę prawną, na podstawie której została wydana decyzja, wyrok czy orzeczenie sądowe. A więc właściwie obywatel w tym postępowaniu, kwestionując porządek prawny, zastępuje organy państwa: rzecznika, ministra sprawiedliwości, prokuratora generalnego itd. Do tego na początku kazano jeszcze mu za to płacić. Dobrze, że dzisiaj skarga konstytucyjna wolna jest już od opłaty, ale wcześniej obywatel musiał jeszcze za to płacić. Efektem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podzielającego stanowisko skarżącego, czyli uznającego daną normę za niekonstytucyjną, jest tylko to, że ten człowiek będzie mógł wznowić postępowanie. A więc uważam, po pierwsze, że skutkiem w takiej sprawie powinno być uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy sądowi do ponownego jej rozpoznania - a nie to, by ten człowiek jeszcze musiał zabiegać o wznowienie postępowania - a po drugie, że brakuje w naszym systemie skargi na decyzje czy na prawomocny wyrok sądu, łącznie z wyrokiem Sądu Najwyższego. Bo mogę podać przykłady spraw, w których orzeczenia Sądu Najwyższego są niezgodne z konstytucją. I to jest problem.
Poza tym wydaje mi się, że to napięcie między Sądem Najwyższym a trybunałem - które sam też odczuwałem, gdy byłem prezesem trybunału - doprowadziło do tego, że w naszym modelu prawnym Trybunał Konstytucyjny nie jest organem wymiaru sprawiedliwości, podczas gdy w tym wąskim wycinku powinien nim być. Powinien nim być! A więc ja zostawiłbym jednak interpretację konstytucji Trybunałowi Konstytucyjnemu, a nie Sądowi Najwyższemu. Bo to obecne rozwiązanie prowadzi właśnie do takich rozbieżności, nie jest to więc rozwiązanie prawidłowe. I wydaje mi się, że jeżeli dojdzie kiedyś do zmiany konstytucji, to problemy skargi konstytucyjnej i skuteczności orzeczeń trybunału powinny być przedmiotem nowych przemyśleń.
Jeżeli chodzi o naruszanie prawa przez system fiskalny, to, Panie Senatorze, za dużo pan ode mnie wymaga. Bo skoro parlamenty kilku kadencji nie są w stanie zmusić ministra finansów do zmiany stanowiska, to ja też nie jestem w stanie tego zrobić, mimo że występuję często, a moją bronią jest najczęściej skarga do trybunału. I nie przesadzę, gdy powiem, że palców co najmniej jednej ręki by zabrakło, gdybym miał wskazać liczbę wniosków w sprawach dotyczących systemu podatkowego i podatku VAT, które złożyłem do Trybunału Konstytucyjnego. Oczywiście otrzymuję skargi od przedsiębiorców, którzy wygrywają sprawę przed NSA, ale, co gorsze, w związku z długotrwałością postępowania sądowego ich firmy dawno już zbankrutowały, bo na skutek błędu urzędnika musiały płacić nienależne podatki. Dobrze więc, że dzisiaj już rozważamy wprowadzenie płacenia przez państwo odszkodowań za tego typu pomyłki. No ale proszę tylko zwrócić uwagę na to, że w tym też jest bardzo duże niebezpieczeństwo, bo te odszkodowania mogą z kolei zupełnie zrujnować budżet.
Sprawa Torunia. Oczywiście, że wszczęto w tej kwestii sprawę w moim biurze, badamy więc to dokładnie. Sprawa jest też w prokuraturze, obserwujemy to postępowanie prokuratorskie. Ja wczoraj nawet byłem w Legnicy, gdzie miałem spotkanie z młodzieżą, spotkanie ze środowiskiem nauczycielskim i gdzie rozmawialiśmy między innymi o tej sprawie. I to, co jest bardzo smutne, to jest to, że nauczyciele, którzy wczoraj się ze mną spotkali i mówili o tych sprawach, stwierdzili, że to nie była sytuacja odosobniona, że problem terroryzowania nauczycieli przez uczniów zaczyna być dzisiaj powszechny. Ale, proszę państwa, przecież sami sobie kiedyś zafundowaliśmy to, że szkoła ma zajmować się nauczaniem, a nie wychowywaniem. Chyba więc trzeba zastanowić się nad tym, czy nie należy jednak zbliżyć szkoły do rodziny, czy jednak nie wpuścić, że tak powiem, w większym stopniu rodziców do szkoły. Przypominam, że w poprzedniej kadencji parlamentu upadł projekt ustawy, w której mówiło się o obligatoryjnym stworzeniu w każdej szkole rad rodziców, rad mających określone kompetencje ustawowe. No, to upadło w zeszłej kadencji. A przecież to nie jest tylko jakiś jeden wyodrębniony segment tego problemu. Mamy tu pewien kompleks zagadnień. A więc jest to efekt pewnych błędów, które są chyba popełniane na bardzo różnych płaszczyznach, również na płaszczyźnie ustawodawczej.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Senator Jarmużek.
Senator Zdzisław Jarmużek:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Panie Profesorze, w swojej głównej wypowiedzi, a także w odpowiedziach na pytania kolegów i koleżanek, poddał pan bardzo surowej ocenie wszystkie instytucje życia publicznego naszego państwa, włącznie z Sądem Najwyższym. No, z wyjątkiem wzorowo działającego urzędu pana profesora, z którego przykład chcą brać rzecznicy innych państw. Interesuje mnie to, czy pan profesor mógłby ocenić stan naszego prawa i działania prawa w poszczególnych instytucjach, ale na tle podobnych nieprawidłowości, stanu w innych krajach. Bo przecież my nie żyjemy w próżni i naszą sytuację musimy porównywać z tym, co jest w naszym otoczeniu. Chodzi mi zwłaszcza o pańskie porównanie oceny stanu naszego państwa z oceną byłych państw obozu socjalistycznego, a także zachodniej Europy. Dziękuję bardzo.
Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:
Panie Senatorze, jedno chciałbym wyjaśnić. Ja w swojej wypowiedzi, mówiąc o tym, że instytucja rzecznika jest postrzegana w Europie jako interesująca i jako taka, z której można brać przykład, nie mówiłem o działalności polskiego rzecznika, lecz o ustawodawstwie obowiązującym w tej materii. A sama ocena działalności rzecznika nie należy do mnie.
Jeżeli zaś chodzi o stan prawa i stan przestrzegania prawa - bo to są dwie różne kwestie - to proszę zwrócić uwagę na opublikowaną niedawno obiektywną chyba ocenę tego, jak wygląda sytuacja z korupcją w Polsce. Otóż wyprzedziła nas Białoruś, wyprzedziły nas też inne państwa byłego obozu socjalistycznego. Daleko nam do Czech, daleko nam do Słowacji, no ale też właśnie do Białorusi, wymienianej zwykle jako państwo, które nie jest godne tego, by brać z niego przykład, ale które już jeśli chodzi o korupcję powinno być brane przez nas jako przykład. Wobec tego moja ocena tego, co jest dzisiaj w Polsce, ocena bardzo krytyczna, ma chyba podstawy. Bo problem złej legislacji to jest... Nie chodzi mi o sprawy, które może dla rzecznika praw obywatelskich mogą być zasadnicze, jeżeli chodzi o samo prawo. Ja twierdzę, że obowiązująca konstytucja i przepisy obowiązujące w zakresie podstawowych wolności i praw człowieka są jak najbardziej godne zaaprobowania, zresztą nie odbiegają od standardów przyjętych w demokratycznych państwach prawa. Ale jeżeli weźmiemy pod uwagę problem ich stosowania, jeżeli weźmiemy pod uwagę właśnie to, że cały nasz system prawny, od samego dołu aż po rząd, jest zarażony korupcją, i jeżeli weźmiemy pod uwagę to, że pewne segmenty życia publicznego, które dla obywateli mają podstawowe znaczenie, nie funkcjonują - tak jak na przykład służba zdrowia, bo przecież ona nie funkcjonuje - to te właśnie sprawy będą podstawą mojego bardzo krytycznego osądu tej obecnej sytuacji w Polsce.
Proszę zrozumieć, że obowiązkiem rzecznika praw obywatelskich jest sygnalizowanie tych nieprawidłowości. Przyjrzyjmy się więc wymiarowi sprawiedliwości, który przecież też jest podstawowym segmentem dla obywatela i w którym są realizowane te normy prawne mające chronić prawa obywatelskie. Te normy - powtarzam - nie są złe. No ale jeżeli po sześciu latach dochodzi do stwierdzenia, że podatek, który zrujnował daną firmę, się nie należał, to naprawdę trudno mówić, że norma prawna stwierdzająca, że podatek się nie należał, w dostatecznym stopniu chroniła prawa obywatelskie. Musimy więc bardzo dużo zrobić, żeby można było powiedzieć, że należymy do obozu państw prawa. Bo prawo to nie tylko dobra ustawa, to jest też dobre stosowanie tej ustawy.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję.
Senator Litwiniec.
Senator Bogusław Litwiniec:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Szanowny Panie Profesorze!
Będę kontynuował problem poruszony przez panią senator Doktorowicz, a związany z czuwaniem nad jakością prawa, do czego wszak jest powołana nasza Wysoka Izba. Moje pytanie dotyczy jednak nie tyle inflacji, to jest liczby stanowionych ustaw, ale tak zwanej hipertrofii prawa, a więc przesadnej skłonności do wprowadzania przez ustawodawcę postanowień nazbyt drobnych, artykułów przesadnie szczegółowych, tak przesadnie, że w akcie wysokiej rangi parlamentarnej zaciera się cel i sens, dla którego został on ustanowiony. Na tle tej drobiazgowości karleją wszak motywy aksjologiczne, a więc pośrednio powinność edukacyjna, dyscyplinująca i kształtująca społeczeństwo obywatelskie. To właśnie mnie niepokoi i pytam, co pan na ten temat, na temat hipertrofii prawa, stanowionego między innymi przez naszą Izbę, sądzi?
Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:
Panie Senatorze, w dużym stopniu zgadzam się z tą oceną - rzeczywiście, mamy do czynienia z przesadnym regulowaniem niektórych problemów - ale z pewnym zastrzeżeniem. Otóż są obszary, gdzie nam pewnych regulacji brakuje. My bardzo często nie doceniamy znaczenia przepisów proceduralnych, przepisów, określających jasno postępowanie urzędnika, który ma podejmować taką czy inną decyzję. Chodzi o to, ażebyśmy nie zostawiali urzędnikowi za dużej swobody, by nie było za dużej uznaniowości, bo to są błędy, które powodują ujawnienie się pewnych skłonności korupcyjnych, powodują niejasność czy niezrozumiałość pewnych decyzji.
Ja chciałbym jeszcze raz powołać się na ten kodeks dobrego postępowania administracyjnego Unii Europejskiej. Proszę zwrócić uwagę na jedno. Może to moje stwierdzenie jest zbyt uproszczone, ale coś w tym jest. Mianowicie nasz kodeks postępowania administracyjnego, z którego jesteśmy zresztą dumni i może nie bez podstaw, ma około trzystu artykułów, zaś kodeks dobrego postępowania administracyjnego ma tylko dwadzieścia dziewięć artykułów, a właściwie reguluje wszystko, co jest potrzebne. Powinniśmy brać wzór z takiej techniki tworzenia prawa. Tam są bardzo krótkie i bardzo zwięzłe stwierdzenia, na przykład takie, że jeżeli urzędnik podejmując decyzję odstępuje od dotychczas przyjętej praktyki w załatwianiu analogicznych spraw, to musi w sposób szczególny uzasadnić odstąpienie od dotychczasowej praktyki. Proszę zobaczyć, jakie to proste, w jak znakomity sposób może to sprawić, że sprawy nie będą obarczone podejrzeniem o korupcję.
My naprawdę powinniśmy bardziej przyjrzeć się temu, jak się tworzy prawo w innych państwach, a może wrócić nawet do tych wzorców, na których opierała się komisja kodyfikacyjna i parlament czy prawnicy tworzący prawo w okresie przedwojennym. Chodzi mi o technikę legislacyjną - proszę zobaczyć, jak są napisane takie pomniki prawa jak kodeks karny Makarewicza, kodeks zobowiązań czy inne akty prawne pochodzące z tamtych czasów. To nie były ustawy liczące po pięćset artykułów i będące tomami, tylko to były zwięzłe, krótkie ustawy, bardzo dobrze regulujące życie społeczne.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Teraz nadeszła moja kolej.
Panie Profesorze, chciałbym zapytać o los społeczności, które podlegają reformom kompleksowym - oczywiście mam na myśli górników - polegających na przykład na tym, że z likwidacją kopalń następuje pełna likwidacja miejsc pracy w danej miejscowości. Ta metoda - nazwałbym ją polską metodą, bo w Europie tak radykalnych reform nie przeprowadzano - jest, moim zdaniem, wysoce niehumanitarna. Jest to bowiem wielki wstrząs dla społeczności lokalnej, lawinowo w konsekwencji poszerza się sferę biedy, odrzucenia społecznego, degradacji i wielu patologii. Pytam pana o to, czy takie przeprowadzanie reform w Polsce jest zgodne z konstytucją. Może mógłby mi pan poradzić, czy nie pora, abym wytoczył rządowi proces w tej sprawie.
Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:
Kompetencje rzecznika są, Panie Marszałku, ograniczone. To nie jest urząd, który ma jakiekolwiek władcze kompetencje, ma jedynie kontrolne kompetencje. Jeżeli chodzi o możliwe postępowanie sądowe, to może być ono wdrożone wtedy, kiedy zapadną pewne decyzje, to znaczy w sytuacji, kiedy zostaną wydane określone akty normatywne. Wówczas rolą rzecznika może być oddanie tych aktów pod kontrolę Trybunału Konstytucyjnego. W wypadku, gdy zapadną decyzje w indywidualnych sprawach, możliwe jest postępowanie kontrolne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ale takich decyzji jeszcze nie ma.
Poza tym to jest to, o czym ja już mówiłem - u nas występuje bardzo często, i to są najtrudniejsze oczywiście sprawy, konflikt interesów. I ja tutaj muszę być bardzo ostrożny, dlatego że wkraczanie w taki konflikt jest w dużej mierze zachowaniem o cechach zachowania politycznego. A rzecznik musi być daleki od tego i dlatego ja bardzo obserwuję ten proces zamykania kopalń.
Będę także - co dzisiaj powiedziałem - bardzo dokładnie obserwował zapowiedzianą weryfikację rent i emerytur, będę bardzo dokładnie to obserwował. Ale interweniować mogę dopiero wtedy, kiedy jest decyzja. Dzisiaj jeszcze nie mam do tego podstaw.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Ale ja chciałbym też zapytać o pański osobisty pogląd: czy tak przeprowadzane reformy nie są przesadne w świetle pierwszej ustawy?
Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:
Panie Marszałku, przede wszystkim brak mi pewnej wiedzy. Przecież ja nie dysponuję wiedzą, którą dysponuje rząd przy podejmowaniu decyzji, i nie dysponuję wiedzą ekonomiczną, którą dysponują eksperci w sprawach funkcjonowania całego systemu produkcji węgla. Ale na zdrowy rozum - to jest moja opinia, czyli opinia człowieka, który nie jest ekspertem w tych sprawach - jeżeli mamy likwidować kopalnię w jakiejś miejscowości, a jest to jedyny zakład pracy, to trzeba się zastanowić wcześniej nad stworzeniem w tej miejscowości jakiegoś innego zakładu pracy; dać jakieś preferencyjne warunki, ażeby skłonić takiego czy innego przedsiębiorcę z innej branży do tego, by zechciał tam zainwestować. Ściągnąć... Ja nie wiem, czy nie należałoby zastosować takiej szerokiej polityki inwestycyjnej, która stworzyłaby pewną osłonę w sytuacji, jaka tam ma miejsce. Nie wiem, czy było dobrym rozwiązaniem rozdanie bardzo wysokich odpraw górnikom, bez żadnego wsparcia, bo odprawy te w gruncie rzeczy zostały przejedzone, nie ma żadnych pozytywnych efektów, a stracono wiele pieniędzy, pieniędzy, za które można było tworzyć właśnie miejsca pracy. Czyli to jest kwestia decyzji politycznych, a nie rzecznika praw obywatelskich.