Szanowny Panie Premierze!

Art. 67 ust. 1 ustawy mówi, iż utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Użycie w treści tego przepisu słowa "wymaga" oznacza, że przyjęcie statutu jest warunkiem utworzenia związku. Przepis ten jednak jest tak skonstruowany, że nie wynika z niego jednoznacznie, aby przyjęcie statutu przez rady gmin było jedynym aktem warunkującym utworzenie związku, tym bardziej że art. 64 ust. 1 ustawy mówi, iż rady zainteresowanych gmin podejmą uchwały o utworzeniu związku.

Aby uniknąć stosowania w praktyce takiej nadgorliwej, a zbędnej, interpretacji przepisu art. 67 ust. 1 ustawy, wystarczyłaby zmiana polegająca na zapisie, iż utworzenie związku następuje poprzez przyjęcie jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Taka formuła oznaczałaby, że przyjęcie statutu jest warunkiem wystarczającym do utworzenia związku bez konieczności podejmowania dodatkowej uchwały o utworzeniu związku. Uniknięto by wówczas możliwego w praktyce paradoksu polegającego na tym, że rada gminy zwykłą większością głosów podejmuje uchwałę o utworzeniu związku, a bezwzględną większością głosów nie przyjmuje jego statutu, doprowadzając tym samym do "nieutworzenia" związku.

Paradoks trybu "podwójnych uchwał" przeniósł się w praktyce na przystąpienie gminy do istniejącego związku. Ustawa nie zawiera zapisów na temat przystępowania do istniejącego związku. Najpierw bowiem rada zainteresowanej gminy podejmuje zwykłą większością uchwałę o przystąpieniu, a później bezwzględną większością głosów uchwałę o przyjęciu statutu. Również i w tym przypadku może wystąpić paradoks "przystąpienia bez przyjęcia statutu".

Problem w praktyce stwarza także przepis art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie z jego treścią statut związku powinien określać uczestników związku. Przepis ten interpretowany jest przez organ rejestrowy w ten sposób, że określenie uczestników związku powinno być konkretne, co oznacza, że statut powinien z nazwy wymieniać poszczególnych członków związku. Przy takiej interpretacji przystąpienie lub wystąpienie członka związku dokonywane może być jedynie przez zmianę statutu. Zmiana zaś statutu następuje w wyniku jednomyślnego przyjęcia zmian przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy - art. 67 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 1. W ten sposób wystąpienie gminy ze związku przestaje być jednostronnym aktem woli, a zależy od woli pozostałych uczestników podejmowanej w kwalifikowanym trybie: jednomyślność rad przy bezwzględnej większości głosów w każdej radzie. Godzi to w wyrażoną w art. 64 ust. 4 a contrario zasadę dobrowolności uczestnictwa w związku.

Paradoks takiej interpretacji ujawnia się zwłaszcza przy wykluczeniu członka związku, gdy nie wykonuje on statutowych obowiązków i gdy statut przewiduje taką sankcję, na przykład za niepłacenie składek. W tym przypadku bowiem do wykluczenia tego członka może dojść jedynie przez jednomyślną zmianę statutu, a tym samym również przez uchwałę rady wykluczonej gminy - wykluczenie naruszającego statut członka staje się niemożliwe bez jego zgody.

Reasumując powyższe problemy, należy zwrócić uwagę na fakt, że gdy na przykład związek liczy pięćdziesięciu członków, zmiany w jego składzie następują stosunkowo często. Prowadzący rejestr urzędnicy MSWiA stoją na stanowisku, że uczestnicy związku powinni być konkretnie z nazwy wymienieni w statucie, w związku z czym każda zmiana w składzie związku wymaga przyjęcia tych zmian statutu przez rady wszystkich gmin członkowskich. Przy powyższej procedurze występowania i przystępowania członków na zasadzie zmiany statutu będzie musiała być stałym punktem porządku obrad na sesjach rad gmin-członków związku i w praktyce nie można jej zakończyć. Przykład: w trakcie rozpoczęcia wprowadzania zmian statutowych według określonej na dany dzień liczby członków następują kolejne zmiany w składzie związku, na przykład wystąpienie gminy, która nie będąc już członkiem w dniu wprowadzania zmian, nie jest zainteresowana i nie ma podstaw do podejmowania uchwał w sprawie organizacji, do której już nie należy.

Wątpliwości interpretacyjne mogłaby rozstrzygnięć zmiana zarządzenia w sprawie rejestracji związków międzygminnych, chodzi o zarządzenie nr 47 Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 sierpnia 1990 r. - MP nr 33, poz. 266. Gdyby bowiem znalazł się tam zapis o tym, że podstawą zmiany członków związku w rejestrze są uchwały zainteresowanych gmin oraz uchwała zgromadzenia o przyjęciu lub wystąpieniu członka, albo uchwała zgromadzenia o wykluczeniu członka ze związku, oznaczałoby to, iż do dokonania tych zmian nie są wymagane dokumenty w postaci uchwał wszystkich rad gmin o zmianie statutu.

Występując z wnioskiem o rozważenie możliwości zmian legislacyjnych powyższych przepisów, zdaję sobie sprawę, że zmian tych można byłoby uniknąć przy innej interpretacji tych przepisów. Skoro jednak powszechne jest stosowanie tych przepisów w wyżej zaprezentowany sposób, to znaczy, że są one sformułowane tak, że stwarzają podstawy do wykładni ich w sposób, jak sądzę, nie zamierzony przez ustawodawcę.

Janusz Lorenz.