Warszawa, 08.02.2000 r.

W nawiązaniu do oświadczenia Senatora RP Pana Janusza Lorenza, złożonego w dniu 30 grudnia 1999 r., podczas 48 posiedzenia Senatu RP, w sprawie propozycji zmian w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74, ze zm.) oraz w zarządzeniu nr 47 Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 sierpnia 1990 r., w sprawie rejestracji związków międzygminnych (MP Nr 33, poz. 266), z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów uprzejmie prezentuję poniższe wyjaśnienia.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują możliwość utworzenia przez gminy związku międzygminnego. Związek międzygminny powstaje w celu zgodnego wykonywania zadań publicznych (z reguły przekraczających możliwości poszczególnych gmin lub ze względów ekonomicznych), przy czym zadania te wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Ustawodawca zdecydował, że związek posiada osobowość prawną, czyli zdolność do czynności prawnych w sferze prawa cywilnego oraz administracyjnego. Podstawowe zagadnienia dotyczące funkcjonowania związku, w tym zadania związku, zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, zasady udziału w kosztach wspólnej działalności i zyskach w pokrywaniu strat związku, uregulowane są w statucie. Należy przypuszczać, że wskazane powyżej zasady stanowiły dla ustawodawcy przesłanki do unormowania problematyki utworzenia związku międzygminnego w sposób przewidziany w art. 64-75 ustawy o samorządzie gminnym. Unormowania przyjęte w cyt. ustawie potwierdzają analogiczne rozwiązania zawarte w rozdziale 7 (dotyczącym związków powiatów) ustawy z dnia 5 czerwca o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.).

Artykuł 67 ustawy o samorządzie gminnym reguluje m. in. kwestie określania uczestników przez statut związku międzygminnego (ust. 2 pkt 2) oraz zasady przystępowania i występowania członków związku (ust. 2 pkt 7). Zatem ust. 2 pkt 2 cyt. artykułu jednoznacznie wskazuje, iż w statucie związku należy określić uczestników związku. Brak jest podstaw, aby przepis ten interpretować w ten sposób, iż w statucie nie wymienia się z nazwy poszczególnych członków związku. Można wywnioskować, że wolą ustawodawcy było, aby uczestnicy związku zostali oznaczeni indywidualnie, a nie jako kategoria podmiotów charakteryzujących się pewnymi cechami. Artykuł 67 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym normuje tryb tworzenia związku. Z interpretacji art. 64 ust. 2 ustawy wynika, iż uchwała o utworzeniu związku zapadła zwykłą większością głosów. Jednak warunkiem utworzenia związku jest przyjęcie jego statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Wymóg uzyskania tak zdecydowanej większości jest odzwierciedleniem faktu, iż przyjęcie statutu związku skutkuje bezpośrednio zmniejszeniem zakresu wykonywania niektórych, scedowanych na związek, zadań własnych gminy. Koncepcja, aby przyjmowanie nowych członków odbywało się poprzez uchwałę zgromadzenia związku nie uwzględnia faktu, iż gmina poprzez przystąpienie do związku przenosi część praw i obowiązków na inny podmiot (tym samym część wyłącznych kompetencji rady gminy, dotyczących np. kwestii finansowych). Zatem odpowiedni organ powinien decydować o materii, za którą jest odpowiedzialny. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie zapisu, iż o statucie rozstrzygałyby uchwały zgromadzenia, taka regulacja znalazłaby się w tekście ustawy.

W wyniku utworzenia związku międzygminnego powstaje nowy podmiot praw i obowiązków. Realizując dotychczasowe zadania poszczególnych gmin związek "zastępuje" te gminy, "wchodzi" w ich prawa i obowiązki, realizuje za nie przekazane przez gminy zadania. Posiada własny majątek, własne organy (zgromadzenie związku, zarząd związku), prowadzi własną gospodarkę finansową. W tej sytuacji dla związku nie może być obojętne, ile gmin i jakie wchodzą w jego skład, które z niego występują i które wstępują. Kwestie te rozstrzyga statut związku międzygminnego. Zatem skoro zmiana statutu występuje w trybie przewidzianym dla jego utworzenia, również dla uczestnictwa gmin w związku wymagane jest zajęcie stanowiska przez gminy związku.

Na zakończenie pragnę poinformować, że będący obecnie przedmiotem prac parlamentarnych poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (druki: nr 1041 i 1218) nie przewiduje zmian przepisów ustawy w zakresie dotyczącym oświadczenia Pana Senatora. Proponowane zmiany art. 69 i 73 mają jedynie charakter porządkujący i nie wpływają na zmianę zasad utworzenia i funkcjonowania związków międzygminnych.

Marek Biernacki