1 Dane dotyczące liczby mieszkańców podane za wnioskami w sprawie utworzenia powiatów.

Analiza formalnych, kompletnych wniosków w sprawie zmian podziału powiatowego wskazuje, że spośród proponowanych nowych 11 powiatów tylko 1 przekroczyłby - i to nieznacznie - zakładaną w pracach projektowych liczbę 50 tys. mieszkańców, większość projektowanych nowych jednostek liczyłaby trzydzieści kilka tysięcy mieszkańców. Proponowane nowe powiaty obejmowałyby jedynie po 3 do 5 gmin. W większości przypadków (por. Aneks 4) proponowane zmiany nie tylko prowadziłyby do utworzenia powiatów o słabym potencjalne, ale również powodowałyby znaczące osłabienie już istniejących jednostek powiatowych.

Z badań prowadzonych na obszarach niektórych powiatów wynika niski stopień wiedzy społeczności o zadaniach powiatu i utożsamiania się z tą jednostką - podstawową strukturą z jaką mieszkańcy łatwo się identyfikują jest gmina (miasto). Z kolei wykonywanie przez powiat oczekiwanych usług publicznych o charakterze ponadgminnym wymaga posiadania odpowiedniego potencjału infrastrukturalnego i przede wszystkim ekonomicznego. Dlatego też decyzje, które prowadzić będą do przesunięć nie jednej lecz grupy gmin, bądź do zwiększenia liczby powiatów, muszą się odnosić do docelowego systemu finansów samorządu terytorialnego, czyli nie powinny być podejmowane przed uchwaleniem nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Działania takie nie powinny w drastyczny sposób naruszać potencjału ekonomicznego istniejących jednostek.

- gmina Jastrowie (woj. wielkopolskie) - z powiatu złotowskiego do powiatu pilskiego

- gmina Oleśnica (woj. świętokrzyskie) - z powiatu staszowskiego do powiatu buskiego

- gmina Wojcieszów (woj. dolnośląskie) - z powiatu złotoryjskiego do powiatu jeleniogórskiego

Jedynie 5 spośród powyższych wniosków (dotyczące gmin: Lututów, Rząśnia, Siewierz, Świerzawa i Wojcieszów) spełnia wymogi formalne - ich bliższa analiza przedstawiona została w Aneksie 4.

Trzy z nich, przedstawione szczegółowo w Aneksie 3 i Aneksie 5, mają charakter wniosków formalnych i dotyczą następujących gmin:

- gminy Szerzyny - z województwa podkarpackiego do województwa małopolskiego

- Okonek - z woj. wielkopolskiego do zachodniopomorskiego

Wnioski dotyczące zmiany przynależności powiatowej i wojewódzkiej pojedynczych gmin mają dla całościowej oceny obowiązującego podziału terytorialnego znacznie mniejsze znaczenie od wniosków dotyczących utworzenia nowych jednostek terytorialnych. Winny one być rozpatrywane indywidualnie. Z punktu widzenia logiki podziału terytorialnego podstawowym problemem może być osłabienie potencjału jednostki terytorialnej, którą dana gmina opuściłaby w wyniku takiej korekty. Przykładowo, tego typu skutki dla województwa warmińsko-mazurskiego przyniosłaby zmiana jego granic, przenosząca do województwa pomorskiego drugi co do wielkości ośrodek miejski województwa (wniosek miasta i gminy Elbląg nie spełnia obecnie wymogów formalnych - brak jest stanowiska pozostałych 7 gmin wchodzących w skład powiatu elbląskiego oraz projektu kompleksowego rozwiązania obejmującego zachodnią część województwa warmińsko-mazurskiego).

Złożone w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji wnioski dotyczące zmian podziału terytorialnego stopnia wojewódzkiego i powiatowego świadczą o generalnie znaczącej akceptacji istniejącego podziału terytorialnego. Formalne wnioski w sprawie zmian podziału wojewódzkiego dotyczą dwóch drobnych korekt (gminy Szerzyny i Sławków) oraz jednej potencjalnej sytuacji konfliktowej dotyczącej przynależności wojewódzkiej miasta i gminy Elbląg. Ta ostatnia kwestia nie nadaje się do prostego rozwiązania, ze względu m.in. na brak w tej kwestii stanowiska pozostałych gmin wchodzących w skład powiatu elbląskiego.

Liczniejsze są problemy wynikające z braku akceptacji przynależności powiatowej gmin. Niemal połowa ujawnionych dążeń do zmiany mapy powiatowej (17 wniosków, w tym 11 formalnych i kompletnych) łączy się z dążeniem lokalnych społeczności lub elit do uzyskania statusu siedziby władz powiatu przez dane miasto. W ocenie Rządu akceptacja tego typu wniosków nie jest możliwa, gdyż prowadziłyby one do zwiększenia liczby powiatów, utworzenia jednostek terytorialnych o słabym potencjale oraz do pogorszenia warunków

wypełniania zadań publicznych o charakterze powiatowym.

Natomiast 12 ujawnionych dążeń (w tym 5 formalnych i kompletnych wniosków) do zmiany mapy powiatowej jest wyrazem dążeń do przesunięcia określonej gminy (gmin) do innego powiatu. W ocenie Rządu akceptacja tego typu wniosków jest możliwa w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy składaniu wniosków w sprawach tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia powiatów oraz określenia ich granic (Dz.U. Nr 35, poz. 322), a więc po uzyskaniu w każdej konkretnej sprawie wymaganych opinii i przeprowadzeniu wymaganych analiz.

1. Analiza nowego podziału terytorialnego na poziomie wojewódzkim i powiatowym dokonana została po niepełnych dwóch latach obowiązywania nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa oraz pracy nowych organów i urzędów administracji publicznej. W tej perspektywie czasowej ocena tylko w minimalnym stopniu dotyczyć mogła efektywności funkcjonowania nowych jednostek powiatowych i wojewódzkich. Analiza brała pod uwagę natomiast przede wszystkim dwa czynniki: potencjału nowych jednostek oraz akceptacji społecznej nowego podziału terytorialnego. Analiza potencjału jednostek terytorialnych stopnia wojewódzkiego i powiatowego skupia się na danych dotyczących infrastruktury umożliwiającej wykonywanie zadań publicznych o charakterze powiatowym i wojewódzkim. Jednak decyzje dotyczące ewentualnych znaczących zmian w kształcie terytorialnym jednostek winny być poprzedzone analizą ich rozwoju gospodarczego jako podstawy źródeł dochodów tych jednostek.

2. Przeprowadzone i przywołane analizy cząstkowe potwierdzają przekonanie o znacznym zróżnicowaniu potencjału nowych jednostek terytorialnych - zwłaszcza na poziomie wojewódzkim, ale również i powiatowym. Równocześnie jednak analizy wskazują na stosunkowo wyrównany potencjał administracyjny 16 województw oraz na symptomy dążenia do poprawy infrastruktury województw o słabszym potencjale. Wieloaspektowe porównanie potencjałów jednostek powiatowych wskazuje na wyższy potencjał miast na prawach powiatu w stosunku do powiatów i ujawnia znacząco niższy od wartości średnich potencjał większości powiatów pozbawionych większych ośrodków miejskich (a więc powiatów z siedzibą władz w miastach na prawach powiatu).

3. Analiza wniosków dotyczących zmiany podziału terytorialnego wskazuje na stosunkowo znaczną akceptację społeczną kształtu terytorialnego nowych jednostek. Sformalizowane wnioski w sprawie zmiany przynależności gmin do województw dotyczą jedynie 4 gmin, z czego w przypadku 2 gmin mają charakter drobnych korekt, których zaprowadzenie nie zmieniłoby w niczym logiki podziału wojewódzkiego. Liczniejsze są wnioski dotyczące zmian podziału powiatowego.

utworzenia nowych 17 powiatów (z czego jedynie 11 wniosków ma charakter

• formalny). Wnioski te postulują utworzenie niewielkich jednostek terytorialnych - o małej liczbie gmin, liczbie mieszkańców poniżej 50 tys., w większości przypadków o znikomym potencjale instytucjonalnym. Postulowane nowe jednostki byłyby całkowicie niezgodne z kryteriami dotyczącymi jednostek powiatowych, przyjętymi w 1998 r. przez Radę Ministrów,

• przesunięcia pojedynczych gmin z jednego do drugiego powiatu - dotyczy to 12 gmin (z czego tylko wnioski o przesunięcie 5 gmin spełniają warunki formalne). Rozpatrywanie takich wniosków powinno przebiegać w oparciu o istniejące rozwiązania prawne, które wymagają nieznacznych jedynie doprecyzowań. (Tego typu korekty zawiera rządowy projekt ustawy o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie województwa, o samorządzie powiatowym, o administracji rządowej w województwie oraz niektórych innych ustaw jest on obecnie przedmiotem prac parlamentarnych.)

4. W takiej sytuacji, brak jest przesłanek do wprowadzania generalnych zmian zasadniczego podziału terytorialnego państwa stopnia wojewódzkiego i powiatowego. Należy dokonać pojedynczych korekt powiatowego podziału terytorialnego - w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy składaniu wniosków w sprawach tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia powiatów oraz określenia ich granic (Dz.U. Nr 35, poz. 322), a więc po uzyskaniu w każdej konkretnej sprawie wymaganych opinii i przeprowadzeniu wymaganych analiz. Dotyczy to tych przypadków, gdzie istnieje wyraźne społeczne dążenie do zmiany przynależności powiatowej gmin, a równocześnie zmiana taka nie doprowadzi do pogorszenia wykonywania zadań publicznych przez podlegające uszczupleniu terytorialnemu jednostki powiatowe. Z tego względu za nieuzasadnione należy uznać tworzenie nowych powiatów. Korekta granic województw wymaga również analogicznej analizy konkretnych przypadków.

6. Za konieczne należy uznać przyjęcie rozwiązań systemowych, które ułatwiałyby łączenie się miast na prawach powiatu oraz powiatów mających w tych miastach siedzibę władz w jednolite jednostki powiatowe. Jak wskazują przeprowadzone analizy, połączenie takie prowadziłoby do utworzenia powiatów o dużym, wyższym od średniego i wyrównanym potencjale instytucjonalnym i funkcjonalnym, odpowiadałoby więc w pełni zaleceniom ustawy o samorządzie powiatowym w sprawie nadawania miastom praw powiatu. Zmiany systemowe powinny obejmować zarówno ułatwienia prawne, jak też zachęty o charakterze finansowym.

7. Konieczne jest więc podjęcie pilnych prac nad rozwiązaniami zapewniającym właściwe wykonywanie zadań powiatowych na obszarach obejmujących obecnie miasta na prawach powiatu i powiaty mające siedzibę władz w tych miastach, jak również - w szerszym ujęciu - wypracowanie modelu prawidłowego wykonywania zadań powiatowych na obszarach oddziaływania dużych miast. Problem ten obejmuje zarówno kwestię relacji miasto na prawach powiatu - powiat mający siedzibę władz w tym mieście, jak i kwestię ustroju metropolitalnego.

Poprzednia część druku