Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Przystępujemy do rozpatrzenia punktu czwartego porządku obrad: stanowisko Senatu w sprawie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Przypominam, że Sejm uchwalił tę ustawę na swoim pięćdziesiątym dziewiątym posiedzeniu w dniu 23 października. Dzień później otrzymaliśmy ją w Senacie. Marszałek skierował ją do Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych. Komisje po rozpatrzeniu tej ustawy przygotowały swoje sprawozdania w tej sprawie.

Z plonem ich pracy możemy zapoznać się, czytając druki nr 513A i 513B.

Zapraszam na mównicę pana senatora Andrzeja Spychalskiego, który przedstawi stanowisko Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej.

Senator Andrzej Spychalski:

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie!

W imieniu Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej z nieukrywaną radością przedstawię sprawozdanie komisji z prac nad ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Jest to projekt oczekiwany od czterech lat i daje nową nadzieję samorządowcom wszystkich szczebli, co potwierdza niezwykle aktywny udział w konsultacjach przedstawicieli gmin, miast, województw i korporacji samorządowych na wszystkich etapach działalności legislacyjnej. Ta niecodzienna dbałość i troska o ostateczny kształt tej ustawy, swoistej konstytucji finansowej samorządów, potwierdza, że Senat Rzeczypospolitej, inicjator i gorący orędownik rozwoju, umacniania i pogłębiania lokalnej samorządności, podejmuje dziś uchwałę o znaczeniu kardynalnym.

Pierwotna ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, uchwalona na jeden rok, mimo że została bardzo pozytywnie odebrana przez samorządy, stała się swoistą prowizorką, która nie przystaje już do obecnych warunków i obecnej rzeczywistości.

Przedstawiony Wysokiemu Senatowi rządowy projekt ustawy uległ w toku prac w Sejmie znacznym przeobrażeniom w stosunku do pierwotnego kształtu. Uwzględnionych zostało czternaście z siedemnastu wniosków zgłoszonych przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Wprowadzone zmiany nie rzutują jednak na pierwotne wskaźniki i stanowią dywersyfikację dochodów bez podatków, bez dodatkowych skutków budżetowych.

Pierwszy etap reformy finansów samorządowych, przewidziany na lata 2004-2006, wprowadza rozwiązania o charakterze systemowym i przygotowuje drugi etap modelu docelowego, który ma być wprowadzony nie wcześniej niż po 2006 r.

Nowy projekt ustawy zmierza do dalszej decentralizacji zadań i środków publicznych poprzez przemieszczenie około 1 miliarda 850 milionów zł dochodów państwa. Zwiększa udział samorządu w dysponowaniu środkami publicznymi. Zwiększa ekonomiczną odpowiedzialność samorządów poprzez zwiększenie udziału dochodów własnych w ogólnych środkach finansowych. Wzmacnia i silniej wiąże jednostki samorządu terytorialnego z koniunkturą gospodarki państwa. Rozbudowuje możliwości absorpcji środków unijnych poprzez zwiększenie strumienia środków i wprowadzenie elastycznego gospodarowania finansami.

Konsekwencją decentralizacji finansów jest także decentralizacja zadań, które do tej pory miały charakter rządowy, a obecnie zostały przeniesione na poziom samorządów jako zadania własne gminy. Oto ważniejsze z nich: zadania z zakresu pomocy społecznej, finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg na terenie gminy, dodatki mieszkaniowe, zadania z obszaru rynku pracy oraz organizowanie regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich, którymi zajmować się będą samorządy województw.

A oto niektóre, z konieczności przedstawione syntetycznie, rozwiązania prawne, zawarte w prezentowanym projekcie ustawy. Ustawa zwiększa udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych w gminach do 39,34%, w powiatach - do 10,25%, a w województwach - do 1,6%. Ustanawia jako źródło dochodów udział we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych zamieszkałych w gminach do 6,71%, w powiatach - do 1,4%, a w województwach - do 15,9%. Udział w CIT i PIT został przez wszystkie jednostki samorządu oceniony pozytywnie. Tworzy on zapewne bezpieczeństwo dochodowe samorządów, oparte na dwóch źródłach dochodów.

Ustawa wprowadza także dla wszystkich szczebli samorządów pięcioprocentowy dochód uzyskiwany na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Jest to wyraźny wskaźnik motywujący i zachęcający do lepszej gospodarności. Znajduje on odbicie w kasie samorządu. Aktualnie ma on wymiar symboliczny, sięga kwoty zaledwie 5-6 milionów zł w skali kraju, otwiera jednak, po dokładniejszej analizie, drogę do głębszych zmian w drugim etapie reformy.

Interesującym rozwiązaniem jest pięcioprocentowy udział w podatku dochodowym od osób fizycznych w okresie pięciu lat dla gmin i powiatów, które podejmą decyzję o połączeniu. Jest to znaczny wysiłek finansowy państwa, który może ekonomicznie zachęcić jednostki samorządu terytorialnego do łączenia się.

Nadal też, choć w zmienionych proporcjach, funkcjonować będzie subwencja wyrównawcza i równoważąca dla gmin i powiatów, wyrównawcza i regionalna dla województw oraz oświatowa dla gmin, powiatów i województw.

W trosce o stabilność finansów publicznych projekt ustawy wprowadza nieznane dotąd w systemie finansów samorządowych rozwiązanie polegające na powiązaniu mechanizmu subwencji ze wskaźnikami makroekonomicznymi, takimi jak PKB i stopa bezrobocia w określonych przedziałach wiekowych. Kwoty subwencji ustalane będą również w zależności od gęstości zaludnienia i powierzchni dróg przypadających na jednego mieszkańca. Są to standardy powszechnie stosowane w Unii Europejskiej.

Dobrym rozwiązaniem jest też wprowadzenie dość silnego, choć nieco spłaszczonego w toku prac podkomisji sejmowych, systemu wyrównawczego, czyli świadczeń jednostek bogatszych na rzecz jednostek biedniejszych. Należy pamiętać, że rozpiętość dochodów w gminach w przeliczeniu na jednego mieszkańca w skali kraju jest bardzo zróżnicowana i sięga kwoty 2 tysięcy 700 zł w gminie najbogatszej, a 160 zł w gminie najbiedniejszej, przy średniej krajowej 700 zł. Część wyrównawcza dla gmin będzie wyliczana w trzech skalach: na podstawie procentowego udziału w stosunku do średniej krajowej dochodów podatkowych państwa, podatków i opłat lokalnych. Obejmie ona gminy, których dochody nie sięgają w pierwszej skali 40%, w drugiej skali - 40-70%, a w trzeciej - 75-92%. Kwotę podstawową zwiększy kwota uzupełniająca dla tych gmin, w których gęstość zaludnienia będzie niższa niż średnia w kraju, a dochód na jednego mieszkańca nie przekroczy 150% średniego dochodu w kraju.

Część wyrównawcza subwencji ogólnej dla powiatów będzie składać się z dwóch pozycji: kwoty podstawowej i uzupełniającej. Kwotę podstawową otrzymają te powiaty, w których różnica między średnią krajową dochodów powiatów a poziomem dochodów powiatu osiągnie 88%. Kwotę uzupełniającą otrzymają powiaty, w których bezrobocie jest wyższe o 10% od średniej krajowej w trzech skalach: pierwsza skala wynosi 10-25%, druga - 25-40%, a trzecia - powyżej 40%. Część wyrównawczą subwencji otrzymają województwa, w których dochód podatkowy jest niższy od średniej krajowej i stanowi 70% różnicy między dochodem uzyskiwanym w województwie na jednego mieszkańca a dochodem średnim krajowym.

Kwota uzupełniająca subwencji będzie udzielana województwom o populacji mniejszej niż trzy miliony mieszkańców. Jest to kolejny element niwelacji dysproporcji między największymi, najbogatszymi województwami a tymi najsłabszymi, zwłaszcza najsłabiej zaludnionymi.

Gminy i powiaty będą miały także prawo do części równoważącej subwencji ogólnej. Będzie ona tworzona z części kwot uzupełniających subwencję wyrównawczą i sumy łącznej wpłaty gmin, w których dochody podatkowe przekroczą 150%. Dla powiatów będzie tworzona z wpłat powiatów, których dochody podatkowe przekroczą 110% średniej krajowej. Podział tych kwot będzie dokonywany w uzgodnieniu z samorządami terytorialnymi, by zapewnić zmiany finansowania zadań samorządowych i ewentualnie eliminować dalsze pojawiające się dysproporcje.

Dla województw część regionalna subwencji ogólnej będzie się tworzyć na zasadach zbliżonych do obowiązujących w powiatach i gminach i obejmie województwa o wskaźniku niższym od 75% średniej krajowej w wypadku parametrów już wcześniej przeze mnie podanych.

Część oświatowa subwencji ogólnej, stanowiąca nadal blisko 75% subwencji ogólnej, pozostaje w zasadzie bez istotnych zmian, na poziomie nie mniejszym niż w roku bazowym, będzie jednak powiększona o kwoty niezbędne do finansowania zadań dodatkowych, które przejmie samorząd od roku przyszłego i w 2005 r.

W projekcie ustawy przewiduje się także ustanowienie dwuprocentowej rezerwy subwencji ogólnej z przeznaczeniem na realizację w powiatach inwestycji drogowych rozpoczętych przed styczniem 1999 r. oraz na utrzymanie i eksploatację przewozów promami rzecznymi. Przewidziano także 0,6% rezerwy części oświatowej, z tym że w roku 2000 będzie ona jeszcze wynosiła 1% subwencji ogólnej z przeznaczeniem na różne potrzeby, różne zdarzenia, w tym także na zdarzenia o charakterze losowym.

Zasady i tryb przyznawania subwencji ogólnej w zasadzie nie ulegają zmianie. W ustawie wprowadzono zapisy związane z przypadkami nieterminowego i niepełnego wywiązywania się administracji rządowej względem jednostek samorządu terytorialnego z należnych wpłat z tytułu wykonywania przez te jednostki zadań administracji rządowej. W takich sytuacjach będzie przysługiwało postępowanie przed sądem i dochodzenie należności wraz z odsetkami, tak jak za zaległości podatkowe.

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie! Komisja Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej rozpatrywała w dniu 30 października projekt ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i w czasie dyskusji zgłosiła osiem poprawek.

W pierwszej kolejności rozpatrywała ten projekt Komisja Gospodarki i Finansów Publicznych. Wszystkie poprawki, z wyjątkiem jednej, są identyczne. W związku z powyższym, zgodnie z wcześniejszym porozumieniem, omówi je mój znakomity kolega, sprawozdawca Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych pan senator Tadeusz Wnuk.

Ja zaś chciałbym zarekomendować Wysokiemu Senatowi poprawkę mojej komisji, która w art. 100 po wyrazie "Sejmowi" dodaje wyrazy "i Senatowi". Ma ona na celu umożliwienie Senatowi Rzeczypospolitej zapoznanie się w terminie do 30 czerwca 2006 r. z przedłożeniem prezesa Rady Ministrów, a więc z informacją o skutkach obowiązywania tej reformy finansów samorządowych, zwłaszcza w związku z art. 20 i 41, a także z ewentualnymi propozycjami zmian tej ustawy. Taka redakcja art. 100 potwierdzi inspirującą rolę Senatu w działaniach na rzecz samorządności.

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie! W imieniu Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej rekomenduję Wysokiemu Senatowi pilnie oczekiwaną i niezwykle ważną ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - druk nr 513 - i proszę o jej uchwalenie wraz z poprawkami, zawartymi w druku nr 513A. Dziękuję.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję.

Jak już anonsował pan senator Spychalski, posłuchamy teraz pana senatora Tadeusza Wnuka, sprawozdawcy Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych.

Senator Tadeusz Wnuk:

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie! Panie Ministrze!

Z upoważnienia Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych mam zaszczyt rekomendować Wysokiej Izbie przyjęcie uchwalonej przez Sejm ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wraz z proponowanymi poprawkami, ujętymi w sprawozdaniu komisji. Analogiczną rekomendację do omawianej ustawy przedstawił przede mną Wysokiej Izbie pan senator Andrzej Spychalski w imieniu Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, w zasadzie z tych samych powodów, na podstawie podobnych lub zbliżonych ocen dotyczących rozpatrywanej reformy finansów samorządowych.

W ocenie komisji, którą reprezentuję, rozwiązania finansowe i regulacje prawne zawarte w omawianej ustawie zwiększają niewątpliwie rzeczywistą samodzielność, samorządność gmin, powiatów i województw. W ustawie jest ujęty pierwszy etap decentralizacji zadań państwa i środków publicznych oraz bardzo istotna zmiana struktury dochodów samorządów terytorialnych: zwiększenie w nich udziału dochodów własnych oraz zmniejszenie udziału subwencji i dotacji. Te zmiany systemowe powinny, zdaniem komisji, wzmacniać pozycję ustrojową samorządów i zapewnić lepsze, bardziej racjonalne wykorzystanie środków publicznych.

Z pełną aprobatą Komisja Gospodarki i Finansów Publicznych przyjęła też dokonaną przez Sejm modyfikację regulacji zapewniających wszystkim szczeblom samorządu terytorialnego zwiększone udziały we wpływach z obu podatków bezpośrednich - PIT i CIT. Za równie korzystne rozwiązanie komisja uznaje zwiększenie udziału samorządów w dochodach z gospodarowania mieniem Skarbu Państwa z 5% do 25%.

Z kolei wzrost udziału środków własnych samorządów terytorialnych może, zdaniem komisji, zwiększyć ich możliwość absorpcji środków Unii Europejskiej, a zwłaszcza - w powiązaniu z regulacjami zawartymi w projekcie ustawy o finansach publicznych, a także ze stworzonymi już warunkami prawnymi - możliwość prefinansowania z budżetu państwa przedsięwzięć realizacyjnych samorządów z udziałem środków unijnych. Przypomnę, że w projekcie budżetu państwa przewidziano na ten cel kwotę ponad 5 miliardów zł.

Wysoka Izbo! Pan senator Andrzej Spychalski przedstawił bardzo obszernie poglądy i oceny Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej w odniesieniu do dalszych rozwiązań omawianej ustawy dotyczących źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a zwłaszcza nowej konstrukcji subwencji ogólnej. Proszę więc pozwolić, że w celu uniknięcia powtórzeń w dalszej części prezentacji sprawozdania Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych przekażę szerzej jej stanowisko wobec ciągle jeszcze mających miejsce kontrowersji i dylematów związanych z tą ustawą.

Jak wiemy, organizacje samorządów terytorialnych wyraziły pozytywną opinię o regulacjach zawartych w tym akcie prawnym. To nie wyklucza ich naturalnych, licznych obaw co do rzeczywistych skutków wejścia w życie rozwiązań ustawy. Najwięcej z nich jest związanych z obecnymi doświadczeniami, czyli ze zmniejszaniem się i nieosiąganiem przewidywanych wpływów z dochodów od podatków bezpośrednich. Jednak zdaniem komisji wprowadzanie reformy finansów samorządów właśnie teraz, w okresie wyraźnego i wymiernego wzrostu gospodarczego - przy założeniu, że będzie on jeszcze bardziej trwały dzięki oczekiwanemu wzrostowi inwestycji - powinno te obawy zmniejszać. Ważącym faktem w tym względzie są także wyniki symulacji wykonanych przez Ministerstwo Finansów, dowodzące, że żadna jednostka samorządu terytorialnego nie powinna stracić w porównaniu z bazowym rokiem 2002.

W trakcie obrad komisji awizowane były także obawy samorządów wojewódzkich, związane zwłaszcza z przypisaniem im jako zadania własnego regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich. Obawy są uzasadnione, ponieważ jest to działalność trwale deficytowa, i to nie tylko w Polsce. Może obawy te będą mniejsze w wyniku zwiększenia wobec pierwotnych założeń udziału województw w przychodach z podatku dochodowego od osób prawnych czy też zwiększenia dochodów samorządów przeznaczonych na ten właśnie cel w roku przyszłym. Będzie to jednak zdaniem komisji jeden z głównych przyszłych problemów województw, i to zapewne nie tylko finansowy.

Jeszcze inne obawy samorządów związane są z likwidacją subwencji drogowej, finansowaniem dodatków mieszkaniowych czy z tak zwanym stałym niedoszacowaniem finansowania zadań rządowych. Z powodu tych obaw wiele samorządów uważa za wysoce słuszne traktowanie pierwszego etapu reformy finansów samorządowych jako okresu przejściowego potrzebnego, powiedziałbym nawet, nieodzownego do ustalenia w praktyce, jak będą się sprawdzały zawarte w nim rozwiązania systemowe.

Komisja Gospodarki i Finansów Publicznych podziela w tym przypadku pogląd rządu, aprobowany często w trakcie debaty w Sejmie, że słuszny jest podział, tej fundamentalnej przecież, reformy finansów samorządowych na dwa podstawowe etapy. Podział ten jest jednym z wielu argumentów dowodzących, że reforma określona w regulacjach zawartych w ustawie Sejmu jest odpowiedzialnym i racjonalnym kompromisem. Odpowiedzialnym kompromisem, ponieważ musi godzić oczekiwania decentralizacyjne samorządów, często daleko idące, bardzo śmiałe, z możliwościami finansowymi państwa, z bezwzględną koniecznością zagwarantowania stabilności finansów publicznych. Racjonalnym kompromisem, ponieważ tworzy podstawy i zapewnia możliwości dalszego ewolucyjnego kształtowania docelowego systemu finansów samorządowych.

Wysoka Izbo! Proszę pozwolić, że przedstawię uzasadnienie poprawek wnoszonych przez obie komisje do rozpatrywanej ustawy Sejmu.

Pierwsza z nich dotyczy art. 2 ustawy i z definicji ogólnej kwoty wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych usuwa pojęcie podatku liniowego, który nie ma charakteru normatywnego.

Kolejne poprawki, od drugiej do szóstej, dotyczą tej części przepisów ustawy, zawartych w art. 54, która jest związana z modyfikacją i synchronizacją ich treści z nową ustawą o pomocy społecznej. Poprawki te obejmują kolejno: po pierwsze, skreślenie zmiany w ustawie o pomocy społecznej, która zawiera treść normatywną identyczną z treścią obowiązującego przepisu; po drugie, uchylenie przepisów, które dotyczyły placówek opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych w formie zakładów budżetowych, w związku ze zmianą przepisu, który dopuszczał prowadzenie wymienionych podmiotów w tej właśnie formie; po trzecie, dostosowanie terminologii zastosowanej w przepisach o nadzorze i kontroli nad podmiotami wykonującymi zadania z zakresu pomocy społecznej do pojęcia przyjętego w przepisie określającym sankcje; po czwarte, zapewnienie, aby jedynym rozstrzygnięciem przysługującym wojewodzie po przeprowadzeniu czynności w zakresie kontroli lub nadzoru nad jednostkami realizującymi zadania pomocy społecznej było zalecenie.

Poprawka dotycząca treści art. 92 jest, jak należy sądzić, korektą błędu technicznego. Stanowi ona, że przy ustalaniu wysokości jednorazowej zaliczki na finansowanie zadań województw w 2004 r. uwzględnia się między innymi wysokość dochodów województw z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych wykazaną w sprawozdawczości za rok 2002, a nie, jak jest zapisane, za rok 2004.

Panie Marszałku! Państwo Senatorowie! W imieniu Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych na podstawie przedstawionego sprawozdania proszę Wysoką Izbę o przyjęcie rozpatrywanej ustawy Sejmu, wraz z proponowanymi poprawkami. Dziękuję za uwagę.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję bardzo.

Proszę pozostać jeszcze chwilę, bo mamy teraz regulaminową możliwość zadawania pytań senatorom sprawozdawcom, którymi byli, przypomnę, pan senator Andrzej Spychalski i obecny na mównicy pan senator Tadeusz Wnuk.

Zgłasza się pani senator Jolanta Popiołek. Proszę bardzo.

Senator Jolanta Popiołek:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Wiem, że z subwencji oświatowej wiele samorządów finansuje inne zadania, między innymi z zakresu kultury i sportu, zubożając tym samym szkoły. Jeśli teraz łączną kwotę części oświatowej subwencji zwiększy się o środki między innymi na odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli-emerytów i nauczycieli-rencistów, to jaka jest gwarancja, że samorządy uczciwie wypłacą nauczycielom-emerytom i nauczycielom-rencistom te środki? Czy rząd może to zagwarantować? Dziękuję bardzo.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Rozumiem, że to jest pytanie do pana senatora... Do którego sprawozdawcy?

Dobrze, proszę bardzo.

Senator Tadeusz Wnuk:

Pani Senator, już po zakończeniu pisania przeze mnie sprawozdania do Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych wpłynęły z dwóch bodajże kół Związku Nauczycielstwa Polskiego dezyderaty, by odstąpić od ujętego w ustawie przeniesienia źródeł finansowania zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, pomimo że w ustawie zapisane jest zwiększenie środków w subwencji oświatowej z tego tytułu. Ale wiem, że podnoszona kwestia była również awizowana przez Komisję Edukacji Narodowej i Sportu. Ponieważ problem ten jest już zamknięty, proponuję, by został podniesiony w trakcie debaty senackiej i ewentualnie znalazł rozwiązany na kolejnych posiedzeniach komisji.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję.

Pani senator Janina Sagatowska.

Senator Janina Sagatowska:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Ja mam pytanie do pana senatora Spychalskiego, bo pan senator Wnuk przedstawił z ramienia Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych swój punkt widzenia na temat art. 70, czyli przekazania organizowania i dotowania regionalnych przewozów samorządom wojewódzkim, a bardzo mnie interesuje stanowisko Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej. Czy komisja nie wyrażała obaw i ze spokojem, że tak powiem, przyjęła ten zapis art. 70, w którym zmienia się odpowiednio ustawę o transporcie kolejowym, wobec oporu - ja znam opór samorządów wojewódzkich - co do przekazania im tego zadania dlatego, że mają obawy co do środków na organizowanie tych przewozów? W związku z tym - wiemy, jaka jest sytuacja na kolei: strajki, zadłużenia itd. - przenoszenie tego ciężaru na samorząd uważam za wysoce niedopuszczalne.

(Wicemarszałek Ryszard Jarzembowski: Pani Senator, dyskusja jeszcze nie jest otwarta. Mamy pytania.)

To właśnie jest proste pytanie: czy samorząd w trosce... Komisja, która ma niejako troszczyć się o stan samorządu, jakoś tak przyjęła tę sytuację, nie zaproponowała chociażby skreślenia tego artykułu... Dziękuję bardzo.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję bardzo.

Proszę, pan senator Andrzej Spychalski.

Senator Andrzej Spychalski:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Pani Senator, istotnie, jest to bolesny problem. Pamiętamy, że niedawno Ministerstwo Infrastruktury zgłosiło propozycję zlikwidowania ponad tysiąca trzystu połączeń regionalnych. Wiąże się to bezwzględnie z niewydolnością kolei, które są niedofinansowane, a rentowność połączeń regionalnych spada w sposób zasadniczy. Przy tym poziomie finansowania nie da się utrzymać przewozów regionalnych, dlatego ministerstwa stanęły na stanowisku, że o tym, które i jakie linie przewozów regionalnych powinny funkcjonować, najlepiej wiedzą samorządy. Dlatego zdecydowano przekazać to zadanie w gestię samorządów, by to samorządy były moderatorem rozwiązań dotyczących połączeń kolejowych.

Chcę powiedzieć, że to nie jest jedyne rozwiązanie. Obecnie konieczne jest przeprowadzenie głębokiej restrukturyzacji przedsiębiorstw państwowej komunikacji samochodowej, które podlegają wojewodom, oraz skorelowanie tych działań z działaniami dotyczącymi przedsiębiorstw lokalnej komunikacji miejskiej. Podejmowane są już pewne próby zmierzające w tym kierunku.

Chcę jednak powiedzieć, że przekazanie zadań dotyczących przewozów regionalnych samorządom wojewódzkim nie pozostawia im jakichkolwiek szans na sfinansowanie tych zadań. Przewiduje się przekazanie w przyszłym roku z budżetu krajowego 500 milionów zł na sfinansowanie przewozów regionalnych. Przewozy regionalne otrzymają też 200 milionów zł w postaci nowoczesnego taboru kolejowego, który już wcześniej był kontraktowany. Będą to tak zwane szynobusy. W moim województwie wielkopolskim są one coraz powszechniej stosowane i pomniejszają deficyt związany z funkcjonowaniem kolei. Chcę powiedzieć, że samorządy otrzymają też 100 milionów zł w postaci nieodpłatnie przekazanych im obiektów i terenów kolejowych. Zrefundowana też będzie kwota 375 milionów zł, a więc absolutnie wszystkie wydatki, które wiążą się z finansowaniem przejazdów ulgowych.

Wydaje się, że bilans tych kwot, plus oczywiście uzupełniające środki samorządów wojewódzkich, stanowi znakomitą podstawę do tego, by przewozy regionalne były przez samorządy w miarę dobrze, ale i oszczędnie, organizowane. Dziękuję.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję.

Pan senator Lesław Podkański.

Senator Lesław Podkański:

Dziękuję bardzo.

Ja kieruję pytania do sprawozdawców dwóch komisji.

Otóż chcę tylko przypomnieć, że reforma samorządowa w Polsce została wprowadzona kilka lat temu, kiedy to wbrew woli mojego klubu i mojej partii stworzyliśmy ułomną samorządność. Obecnie próbujemy naprawiać tę ułomną samorządność. Dlatego moje pierwsze pytanie brzmi: na ile wzrośnie na każdym poziomie: gminnym, powiatowym i wojewódzkim, prawdziwa samorządność? Bo ani gminy, ani powiaty nie były w pełni samorządne, oczywiście w sensie dysponowania środkami. Czy obie komisje dokonały takiej analizy i czy możemy się pochwalić, że wprowadzając te regulacje, zwiększamy samorządność o 2%, 3% czy 5% na poszczególnych poziomach?

Drugie pytanie. W kraju mamy taką sytuację, że coraz bardziej nakładają się na siebie zadania na poziomie wojewódzkim. Mamy swoistego rodzaju dwuwładzę. Czy komisje podjęły próbę oceny i przeorientowania docelowo tego układu? W moim odczuciu powinno się iść w kierunku zwiększenia sił, uprawnień i środków samorządu wojewódzkiego i budowania na tym szczeblu władzy wojewódzkiej, a zmniejszenia władzy państwowej w urzędzie wojewódzkim. Czy ten problem był podejmowany przez komisje? Bardzo chciałbym usłyszeć odpowiedź na to pytanie. Dziękuję.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Proszę bardzo, pan senator Wnuk.

Senator Tadeusz Wnuk:

Jeżeli chodzi, Panie Senatorze, o odpowiedź na pana pytania, to powiem, że Komisja Gospodarki i Finansów Publicznych oczywiście nie dokonywała takiej oceny. Ja jednak nieprzypadkowo na samym początku swojej wypowiedzi mówiłem, że w ocenie komisji nie budzi wątpliwości fakt, że ta reforma zwiększa samodzielność oraz samorządność i gmin, i powiatów.

(Senator Lesław Podkański: Ja wiem, że zwiększa, pytam tylko o ile.)

Mam wątpliwości, bo nie wiem, czy można dokonać takiego wymiernego rachunku procentowego.

Odnosząc się do drugiej części pana wypowiedzi, przekazuję stanowisko komisji: ta reforma jest istotna, potrzebna, ale trzeba ją też postrzegać jako reformę celowo rozłożoną na dwa etapy. Na drugim etapie można myśleć o znacznie poważniejszych oczekiwaniach decentralizacyjnych, takich jak udział samorządów w podatkach pośrednich czy kwestia władztwa podatkowego. Obecnie jednak, przyjmując, że jest to okres, kiedy finanse publiczne są w konkretnej sytuacji, gdy są uwarunkowania, etap ten jest racjonalny i oczekiwany. W debacie sejmowej także było oczekiwanie, by jak najszybciej konsekwentnie rozpocząć kontynuację prac nad reformą docelową. To tyle z mojej strony.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Czy pan senator Spychalski chce jeszcze coś dodać?

Senator Andrzej Spychalski:

Ja mógłbym dodać, że w wymiarze finansowym samorządność wzrasta w granicach 2-7%. Powiedziałem podczas przedstawiania sprawozdania komisji, że decentralizacja obejmuje blisko 2 miliardy zł w skali kraju, a więc jest to dość znacząca kwota. Ona globalnie w skali kraju wynosi około 4% ogólnych środków budżetowych.

Chcę powiedzieć, że dziś znajdujemy się w sytuacji krytycznej, oszczędzanie jest pilne i konieczne. I nawet jeżeli w którymś momencie subwencje i środki, które otrzymują samorządy, nie pokrywają w pełni kosztów tej działalności, to one nakładają także na samorządy obowiązek racjonalizowania wydatków. I znowu chcę posłużyć się przykładem. W moim regionie jest duża racjonalizacja wydatków, zwłaszcza jeśli chodzi o zarządzanie systemem oświatowym, który jest beneficjentem największej części udziałów subwencyjnych. A więc myślę, że dopływ tych środków, które wpływają, a także możliwość wspierania się środkami w celu pozyskiwania środków unijnych, spowodują to, że aktywność oraz samodzielność gmin i samorządów będzie wzrastała.

I wreszcie odpowiedź na pytanie dotyczące tego, jak wygląda sprawa struktur. Jest ona przedmiotem stałej troski komisji i te sprawy były przez nas poruszane. Nie ulega żadnej wątpliwości, że system funkcjonowania samorządów oraz województw bardzo mocno uwiera i że, jak się wydaje, powstały już okoliczności i warunki do tego, zwłaszcza na tle koniecznych oszczędności budżetowych, żeby uruchomić procesy reorganizacyjne.

Podobnym problemem jest sprawa powiatów. Wydaje się jednak, że obecnie nie ma warunków politycznych do tego, by definitywnie ten problem rozwiązać. Myślę, że są za to warunki do tego, żeby pracować nad tymi rozwiązaniami symulacyjnie. Te sprawy są przedmiotem stałego zainteresowania komisji. Chcę powiedzieć, że kolejne posiedzenie będzie poświęcone między innymi szukaniu przez komisję rozwiązań i propozycji związanych z oszczędnościami w samorządach i w administracji dotyczących programu pana ministra Hausnera.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję.

Sądzę że - nawiążę do tego, o czym była mowa - główny sens wypowiedzi pana senatora Podkańskiego, a zwłaszcza to drugie pytanie, może być zaczynem ciekawej inicjatywy ustawodawczej w Senacie. Myślę, że warto to podjąć. To jest bardzo trudna materia, ale można się z nią zmierzyć.

Pan senator Andrzej Wielowieyski.

Senator Andrzej Wielowieyski:

Mam dwa pytania do pana senatora Wnuka.

Pierwsze dotyczy udziału w podatkach, zwłaszcza na szczeblu wojewódzkim, szczególnie wobec wielkich zadań regionalnych przy absorpcji funduszów. Czy w tym wskaźniku uwzględniono to, co rozpatrujemy równolegle, to znaczy dość znaczną obniżkę w CIT? Bo obniżka w CIT powoduje kilka miliardów obsunięcia i pomimo likwidacji wszystkich ulg dynamika CIT stoi pod pewnym znakiem zapytania. Poza tym w kraju będą nierówno rozkładać się spadki ściągalności CIT i wzrost z tytułu likwidacji ulg, bo to też nie jest to samo.

I drugie pytanie. Czy na posiedzeniu waszej komisji dyskutowano, bo u nas tego chyba nie było, nad sprawą bodźcowania dochodów samorządowych? Założeniem projektu było, że będzie on pobudzał jednostki samorządowe do zwiększania dochodów. Otóż przy tym systemie redystrybucji już na szczeblu powiatu, a zwłaszcza województwa, ale też i gmin - 110% - ostre przepisy jej dotyczące powodują, jak się zdaje, zupełny zanik takich bodźców. Czy o tej sprawie dyskutowano podczas posiedzenia komisji?

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję bardzo.

Proszę bardzo, który z panów senatorów do tego się odniesie?

Senator Tadeusz Wnuk:

Panie Senatorze, razem uczestniczyliśmy w posiedzeniu Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych, na którym, jak pan pamięta, wspólnie wyrażaliśmy obawy dotyczące tego, że aktualnie trudno jest w bardzo wymierny sposób określić, jak ukształtuje się sytuacja. Z jednej strony jest bowiem zwiększanie udziału samorządów terytorialnych w podatku PIT i w podatku CIT, a z drugiej strony w trakcie dzisiejszych obrad przyjęto obniżenie tych podatków. Zapewne pamięta pan senator stanowisko resortu finansów, które mówiło, że w symulacjach starano się uwzględniać obie relacje.

Przypomnę też, że w stanowisku komisji, które przedstawiałem, wyrażony został pewien niepokój wynikający z dotychczasowych doświadczeń samorządów. Na dzień dzisiejszy samorządy rzeczywiście nie otrzymują przewidywanych wpływów z podatków PIT czy CIT. I to jest powodem ich największego niepokoju.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Czy pan senator chce jeszcze zabrać głos?

(Senator Andrzej Spychalski: Nie, dziękuję, nie mam nic do dodania.)

Dziękuję bardzo panom senatorom.

Przypominam, że rozpatrywana ustawa była projektem rządowym. Do reprezentowania stanowiska rządu w toku prac parlamentarnych został upoważniony minister finansów.

Witam reprezentację Ministerstwa Finansów na czele z podsekretarzem stanu, panem doktorem Jackiem Uczkiewiczem.

Czy pan doktor Uczkiewicz chciałby teraz zabrać głos, czy może wtedy, kiedy będą pytania, które pokazałyby kwestie budzące zainteresowanie?

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Jacek Uczkiewicz: Panie Marszałku, jeżeli można...)

Bardzo proszę.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Jacek Uczkiewicz:

Panie Marszałku! Wysoki Senacie!

Dziękuję bardzo za udzielenie mi głosu. Rozumiem, że nie pierwszy raz, ponieważ podczas dyskusji szczegółowej zapewne pojawi się wiele problemów, do których również będę chciał się odnieść.

W tym momencie chciałbym przede wszystkim zwrócić uwagę państwa senatorów na kilka zasadniczych spraw i problemów związanych z reformowaniem finansów samorządów terytorialnych oraz na kilka podstawowych elementów filozofii - jeśli tak można powiedzieć - która przyświeca omawianemu dzisiaj projektowi.

To, że ustawa ma swoją trudną historię, wszyscy wiemy. Pojawia się natomiast pytanie, dlaczego ta historia jest taka trudna, dlaczego nie udały się wszystkie dotychczasowe podejścia. Odpowiedź jest oczywiście wielowarstwowa i na pewno składają się na nią w jakiejś mierze problemy budżetowe. W moim przekonaniu prawdziwe przyczyny leżą jednak w tym, że mówimy o ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ale tak naprawdę o jednej z ważniejszych ustaw ustrojowych, ponieważ mówimy o tym, ile będziemy mieli w Polsce państwa scentralizowanego, a ile zdecentralizowanego. W znacznej mierze jest to ustawa mówiąca o decentralizacji władzy publicznej w Polsce. To po pierwsze. Po drugie, jest to ustawa, która ma w tytule finanse, ale są one tylko środkiem. Ustawa ta w swej istocie dotyka bardzo wielu niezwykle wrażliwych społecznie obszarów, a więc, na przykład, pomocy społecznej, edukacji, spraw gospodarczych czy pomocy socjalnej. W takiej sytuacji budżetowej, jaka jest i przy powszechnych niedoborach we wszystkich dziedzinach te aspekty oczywiście odgrywają pewną rolę.

Trzeba także wiedzieć, że mamy bardzo złożoną strukturę samorządu terytorialnego w Polsce. To nie tylko kwestia trzech rodzajów samorządów: gminy, powiatu i województwa. Każdy z nich, a zwłaszcza gminy i powiatu, jest wewnętrznie zróżnicowany, tak że właściwie można by wymienić siedem rodzajów samorządów, których interesy nie zawsze są zbieżne. Przypomnę chociażby uchwałę Związku Gmin Wiejskich RP - sprzed roku i miesiąca - wzywającą do rozwiązania powiatów.

Przywołuję tę sprawę, żeby wskazać ten aspekt ustawy, który ma godzić bardzo wiele różnych, sprzecznych interesów. Na tę ustawę należy więc także patrzeć jako na próbę - według mnie optymalnie w tej chwili skonstruowaną - godzenia wielu różnych interesów. Jest to ustawa, w której jest pełno kompromisów. Można by je wymieniać, ale chodzi jedynie o pewną ideę.

Wreszcie sprawa podstawowa czy jedna z ważnych: w jakim kierunku mają zmierzać nasze samorządy, ich rozwój? Czy mamy w dalszym ciągu kultywować stan, który był uzasadniony w momencie ich tworzenia, kiedy musiały być one trzymane pod kloszem i mieć zagwarantowane odpowiednie środki, czy musimy mówić o samorządach jako o części państwa, która razem z całym państwem przeżywa wzloty i upadki ogólnej koniunktury gospodarczej?

Tak jak już zauważył pan senator sprawozdawca, nie ma lepszego momentu na wprowadzanie tych, zdaniem rządu, pożądanych zmian - wiążą one jeszcze mocniej niż do tej pory kondycję ekonomiczną, finansową samorządów z koniunkturą państwa - niż moment wzrostu gospodarczego. Gdybyśmy byli w okresie bessy gospodarczej, gdybyśmy staczali się, jeśli chodzi o wskaźniki gospodarcze, po równi pochyłej, to przedstawianie takiego projektu byłoby oczywiście ryzykowne. Nie ma więc lepszego momentu na dokonywanie takich zmian niż obecny.

Przecież w całej ustawie chodzi nam o to, żeby środki publiczne - mówimy bowiem o środkach publicznych, o środkach podatników - przekazywać, powierzać tym, którzy będą mogli wydawać je z lepszym pożytkiem, bardziej precyzyjnie, lepiej nad nimi panować i wybierać najlepsze rozwiązania. W naszym systemie finansowym mamy oczywiście wiele rezerw - nazywam je rezerwami prostymi - takich jak zwiększenie nadzoru, zwiększenie kontroli wewnętrznej czy wprowadzenie audytu, co obecnie czynimy. Musimy jednak sięgać po rezerwy bardziej wysublimowane, bardziej złożone, opierające się na zwykłym gospodarskim pomyślunku, na inicjatywności, ale także na umiejętności zarządzania ryzykiem przy przygotowywaniu i podejmowaniu określonych decyzji.

Trzynaście lat odrodzonych samorządów w Polsce upoważnia do przejścia do kolejnego etapu, odwołującego się właśnie do owej gospodarności i pomysłowości. Żeby jednak można było coś robić, trzeba mieć więcej swobody w dysponowaniu środkami finansowymi. Ta ustawa zmierza właśnie ku temu, żeby dać samorządom maksymalnie dużo swobody w dysponowaniu środkami finansowymi.

Kolejna sprawa, chcemy wyciągać wnioski z doświadczeń, z przeszłości, ponieważ - jak już powiedziałem na wstępie - doświadczeń jest wiele. Nasi poprzednicy przygotowali projekt ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który zakładał, że jedna gmina na cztery będzie stratna w wyniku wprowadzenia proponowanych w 2001 r. reform oraz że dwa z pięciu powiatów będą stratne. W skrajnych wypadkach ponad 30%. Jeżeli doda się do tego fakt, że skutki transferów miały być tam większe, to widać było, że tamte projekty prowadziły do bardzo dynamicznego rozwarstwienia sytuacji ekonomicznej jednostek samorządu terytorialnego.

My wychodziliśmy z innego założenia. Jako jedno z podstawowych założeń przyjęliśmy, że w warunkach porównywalnych, czyli w warunkach roku 2002 - a więc ostatniego roku, w przypadku którego dysponujemy pełną wiedzą, nie o planowanych założeniach, parametrach budżetów centralnego i lokalnych, ale o wykonanych - proponowane przez nas zmiany systemowe nie będą generowały kategorii jednostek tracących.

Oczywiście, jeżeli z jednej strony ideą jest przenoszenie maksymalnej części zadań, będących w tej chwili zadaniami administracji rządowej, administracji centralnej, do kategorii zadań własnych samorządów, a w ślad za tym transferowanie środków publicznych, via podatki bezpośrednie, do samorządów jako dochody własne, to zagwarantowanie przy tym mechanizmie, że w warunkach roku 2002 wprowadzone zmiany systemowe nie będą generowały kategorii jednostek tracących, spowoduje w konsekwencji bardzo silny system wyrównawczy. Chciałbym zwrócić uwagę państwa na ten system wyrównawczy, ponieważ naszym zdaniem stanowi on również istotny postęp w patrzeniu na kwestię dbania o najbiedniejsze samorządy.

Zwrócę uwagę Wysokiej Izby na różnice w średniej dochodowości podatkowej w gminach. Stosunek średniej dochodowości podatkowej na głowę mieszkańca najbogatszej gminy do takiej samej dochodowości najuboższej gminy jest jak 170:1. Dochodowość naszych samorządów jest bardzo zróżnicowana. W związku z tym wprowadzenie takich mechanizmów stymulujących aktywność ekonomiczną, stymulujących poszukiwanie nowych, lepszych, bardziej racjonalnych sposobów wykorzystania środków publicznych, musi uwzględniać również to duże zróżnicowanie dochodowe samorządów.

I przedostatnia sprawa - chciałbym przedstawić tylko pewien szeroki aspekt, ten najbardziej ogólny, wprowadzanych reform - to kwestia konsultacji społecznych. Otóż od samego początku założyliśmy, postanowiliśmy, że ustawa ta będzie tworzona w ścisłym związku, w ścisłym kontakcie i po konsultacjach ze środowiskami samorządowymi. Miało to miejsce zarówno w przypadku dyskusji nad założeniami do tej ustawy, jak również dyskusji zinstytucjonalizowanej. Mam tutaj na myśli Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz Zespół do spraw Finansów Publicznych, jak i te liczne, a nawet bardzo liczne kontakty, spotkania z różnymi grupami samorządów terytorialnych, w różnych układach, a to regionalnych, a to, powiedzmy, podmiotowych, typu powiaty, miasta itd. Jednym słowem, mogę powiedzieć tutaj Wysokiej Izbie, że ten projekt był bardzo, bardzo gruntownie przedyskutowany z samorządami i uzyskał on w finale akceptację strony samorządowej; oczywiście nie wyklucza to poszukiwania lepszych rozwiązań przez różne organizacje samorządowe. Projekt jest również efektem takiego właśnie założenia i takiej bardzo mozolnej, ale bardzo twórczej, owocnej konsultacji ze środowiskami samorządowymi.

Ostatnia sprawa w tym wstępie do debaty. Panie Marszałku, Wysoki Senacie, rząd popiera, zgadza się z poprawkami zgłoszonymi przez komisje senackie. Dziękuję uprzejmie.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję.

Proszę jeszcze pozostać, Panie Ministrze, mamy bowiem teraz regulaminową turę pytań.

Przypomnę, chodzi o pytania mogące trwać tylko minutę, nie komentarze.

Proszę, pan senator Lesław Podkański.

Senator Lesław Podkański:

Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.

Będę mówił szybko, bo mam cztery pytania.

Pierwsze, Panie Ministrze...

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Jacek Uczkiewicz: Będę musiał szybko pisać.)

Przed każdą reformą musimy wiedzieć, jaki jest stan rzeczy. I ja chciałbym usłyszeć, jaki jest dzisiaj poziom zadłużenia wszystkich samorządów polskich na poszczególnych szczeblach w stosunku do budżetu, procentowo bądź kwotowo.

Drugie pytanie. Wspomniał pan o mechanizmie wyrównywania dochodów. Oczywiście, z moich symulacji wynika, że nawet ten projektowany mechanizm wyrównywania dochodów mimo wszystko nie wszędzie zapewnia utrzymanie poziomu dochodów na dotychczasowym poziomie. To znaczy, że będą samorządy biedniejsze, że grozi im utrata płynności. I w związku w tym moje pytanie: kto na przykład weźmie odpowiedzialność za drogi w powiecie, które mogą być w stanie gorszym, niż są obecnie?

Kolejne pytanie. Zawsze jest łatwo przekazywać zadania w dół, pytanie, co ze środkami. I teraz zachodzi taka oto sytuacja... Było to już dzisiaj podnoszone w debacie, ale ja uważam, że to jest w tej chwili bardzo ważna sprawa. Dotyczy ona mianowicie organizowania i dotowania regionalnych dowozów kolejowych, jak również finansowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów. Otóż należy przewidywać, że one nie będą zrealizowane. I znów ustawa mówi, że te zadania mają być realizowane, a samorządy ich nie wykonają. Rośnie nam dług. Kto bierze odpowiedzialność za ten dług? Dziękuję.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję.

Pani senator Aleksandra Koszada.

Senator Aleksandra Koszada:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Wiele spraw zostało już poruszonych, nie zdążyliśmy natomiast podczas posiedzenia komisji samorządu zorientować się w innych kwestiach, ponieważ bardzo szybko procedujemy nad tą ustawą. Oczywiście, jeśli chodzi o jej przyjęcie, gonią nas terminy.

Panie Ministrze, mam pytanie dotyczące art. 47, który mówi, że jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji innym jednostkom samorządu terytorialnego na dofinansowanie realizowanych przez nie zadań. Zadano mi pytanie tego typu. Mianowicie w tej chwili piętą achillesową samorządów, przede wszystkim powiatowych i wojewódzkich, jest funkcjonowanie zakładów opieki zdrowotnej. Czy w myśl tego artykułu gminy będą mogły przekazywać dotacje, oczywiście po przyjęciu uchwały przez samorządy odpowiednich szczebli, szpitalom, które znajdują się na ich terenie? Ja już nie mówię o ich bieżącym funkcjonowaniu...

(Wicemarszałek Ryszard Jarzembowski: Pani Senator, to nie jest debata.)

Zadaję pytanie. Chodziłoby zatem o możliwość przekazywania dotacji na przykład na aparaturę, remonty itd.

I drugie pytanie. W art. 41 są zawarte preferencje dla gmin czy innych jednostek, które będą chciały się łączyć. Czy pan minister ma po konsultacjach rozeznanie, czy będzie takie zapotrzebowanie? Dziękuję.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję. To drugie to było pytanie.

A teraz będzie pytał pan senator Mieczysław Janowski.

Senator Mieczysław Janowski:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Panie Ministrze, mam kilka pytań.

Pierwsze: czy rząd rozważał, korzystając ze wzoru projektu z 2001 r., możliwość udziału jednostek samorządów w podatku VAT? W tej chwili bowiem tego nie mamy.

Nawiążę do pytania pana senatora Podkańskiego: jak rząd widzi rozwiązanie kwestii ulg i rozmaitych innych zobowiązań, które są nałożone na samorząd drogą ustawową, a są nierefinansowane? Chodziłoby także o kwestie oświetlenia, o czym dyskutowaliśmy na posiedzeniu komisji.

Miarą decentralizacji państwa - nawiążę też do wypowiedzi, którą tu słyszeliśmy - jest udział dochodów samorządów w globalnych dochodach sektora publicznego. Czy pan minister może podać jakiś wskaźnik? Czy on wzrośnie, czy zmaleje, czy utrzyma się na dotychczasowym poziomie? I jakie są prace na temat standaryzacji usług publicznych, oświatowych, bo to budzi wiele emocji, medycznych, dotyczących utrzymania dróg itd. Czy rząd dysponuje tymi materiałami? To się powtarza ciągle, ale ta kwestia jest warta poruszenia. Dziękuję bardzo.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Pan senator Marek Balicki.

Senator Marek Balicki:

Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.

Chcę skierować pytanie do pana ministra, ale wpierw powtórzę to, co mówił już pan senator Podkański. Nie wszystkie samorządy utrzymają taki poziom dochodów, jaki jest obecnie, w roku 2004. Jest to wynik nie tylko tej ustawy, ale i tych ustaw, nad którymi dyskutowaliśmy wcześniej. Chodzi o zmiany w CIT i PIT, które w różny sposób w różnych samorządach znajdą swoje odzwierciedlenie. Jednym z tych samorządów najprawdopodobniej będzie samorząd warszawski, czyli gmina i powiat warszawski, który może stracić w przyszłym roku około 200 milionów zł.

I teraz mam pytanie. Warszawa została potraktowana w tej ustawie tak jak wszystkie inne jednostki samorządu terytorialnego, a Warszawa tym się od nich różni, że pełni dodatkową funkcję - jest stolicą. Dlaczego ta funkcja nie została uwzględniona w ustawie?

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję.

Pan senator Andrzej Spychalski był pytany, a teraz sam będzie pytał w tej sprawie.

Senator Andrzej Spychalski:

Pytał będę dlatego, że w toku działań legislacyjnych ten ważny element uszedł mojej uwadze, a jest jeszcze szansa na ewentualne jego naprawienie.

Panie Ministrze, pytanie jest takie: jak na obecnym etapie odniósłby się pan do przygotowanej przeze mnie poprawki, która dotyczyłaby wprowadzenia pięciopunktowego udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych miast, które utraciły status województwa?

Pochodzę z Kalisza, najstarszego z polskich miast, które bardzo boleśnie przeżyło obniżenie swojej pozycji i rangi. Chcę powiedzieć, że zadane w tym czasie rany nawet nie zaczęły się goić. Jest mi znana podobna atmosfera wśród mieszkańców i społeczności większości takich miast w Polsce. I wydaje mi się, że gdyby skutki finansowe tej poprawki były możliwe do przełknięcia, to byłaby to próba zadośćuczynienia tym samorządom, którym dwa poprzednie rządy obiecały rekompensatę strat z tego tytułu. Dziękuję.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Żale to już można było przenieść do debaty, Panie Senatorze.

Pani senator Apolonia Klepacz.

Senator Apolonia Klepacz:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Panie Ministrze, w pierwotnej rządowej koncepcji budżet samorządu województwa był oparty na podatku dochodowym od osób prawnych. Wynikało to - tak jak to było prezentowane w Sejmie - z takiego przyszłościowego zapisu dotyczącego przyznania samorządom województwa władztwa w zakresie regulacji obniżenia stawek CIT na swoim terenie.

Czy w świetle tych, praktycznie już przyjętych, można powiedzieć, rozwiązań, regulacji prawnych dotyczących dziewiętnastoprocentowego podatku CIT oraz podzielenia dochodów z CIT, czyli z podatków od osób prawnych, pomiędzy powiat, gminę i województwo, tę zasadę przekazania władztwa właśnie samorządom województwa możemy już odłożyć głęboko ad acta? To jest jedno pytanie.

I drugie, krótkie. Chodzi o zaniepokojenie, tu już pojawiły się o to pytania, jakie wyrażały gminy w sprawie realizacji swoich byłych zadań.

Panie Ministrze, czy jest pan w stanie powiedzieć, w jakim procencie zrealizowane będą zadania z zakresu dodatków mieszkaniowych, wspomnianych tutaj przewozów regionalnych, obowiązku edukacji dzieci w zerówkach i zadań społecznych? Czy jesteśmy w stanie wręcz procentowo to określić? Bo takie pytania zadają nam gminy. Dziękuję bardzo.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję bardzo.

Minuta dla pana senatora Andrzeja Wielowieyskiego.

Senator Andrzej Wielowieyski:

Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.

Dwa pytania, Panie Ministrze.

Pierwsza sprawa: powtarzam to, co już senatorom sprawozdawcom przedstawiałem w sprawie tych korelacji z CIT, zarówno jeżeli chodzi w ogóle o jego ściągalność przy tej obniżce stawek, jak i o rozłożenie regionalne - to i tak głównie dotyczy województw - gdzie, powiedzmy, wymiar może być trochę różny w zależności od liczby różnych ulg, które tam też będą występować w jednym i drugim podatku.

Druga sprawa dotyczy... znowu wracam do sprawy redystrybucji. Czy naprawdę nie byłoby możliwe, czy nie rozważano tego, żeby ta redystrybucja na szczeblu powiatu i województwa była jednak inna od tej gminnej? Redystrybucja gminna powinna pozwalać na to, żeby ten bodziec zadziałał, żeby gminy zabiegały intensywnie o to, by zwiększać swoje dochody. Tymczasem na szczeblu powiatu i gminy to zupełnie niknie, a zwłaszcza dziwacznie wygląda na szczeblu gminy, gdzie ten wskaźnik, to jest bezrobocie, może doprowadzać wręcz do sytuacji, że redystrybucja to będzie antybodziec: nie bardzo warto tak znowu mocno walczyć z tym bezrobociem, bo ja dostaję większy wskaźnik redystrybucji dochodów. Czy nie powinno się raczej wprowadzić - to jest szczególnie ważne na poziomie gminy - na przykład czegoś takiego jak zakres pomocy społecznej czy mieszkaniowej, która tutaj występuje, zamiast tego wskaźnika bezrobocia, który może się stać antybodźcem?

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję bardzo.

Teraz pani senator Janina Sagatowska.

Senator Janina Sagatowska:

Mam takie pytanie, może bardziej do ministra zdrowia, ale ono dotyczy też powiatów, więc może pan minister odpowie. Usłyszałam ostatnio wypowiedź jednego ze starostów, który mówił, że ponieważ dotychczasowy szpital jest bardzo zadłużony i grozi mu upadłość, to powiat sobie utworzy nowy szpital. Mnie interesuje, co z tymi długami. Jak pogodzić ten nowy szpital z istniejącym starym i z jego długami? W końcu to są pieniądze publiczne, pieniądze podatnika. Jestem więc zainteresowana, jak pan minister to widzi. Dziękuję bardzo.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję.

Pani senator Genowefa Ferenc.

Senator Genowefa Ferenc:

Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.

Panie Ministrze, wczoraj na tej sali odbyła się konferencja na temat funkcjonowania samorządów, na której przedstawiciel resortu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji mówił, że nastąpi ograniczenie uprawnień wojewodów. W tej ustawie akurat idzie się w odwrotnym kierunku. Czy ta ustawa była konsultowana z MSWiA w związku z działaniami, które podejmuje w tej chwili to ministerstwo? I w jakim kierunku zamierza docelowo rząd, ustalając pozycję wojewody i zakres dysponowania przez niego środkami?

Drugie pytanie dotyczy art. 68, o którym dyskutowaliśmy podczas pracy w Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych. Czy uchylenie art. 79 w ustawie o Polskich Kolejach Państwowych nie spowoduje dalszego pogorszenia się sytuacji w Polskich Kolejach Państwowych i nie doprowadzi do takiej sytuacji, że będą obszary Polski, które będą białymi plamami, jeśli chodzi o transport kolejowy? Dziękuję.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję.

Przypominam, że teraz pytamy, a przemawiamy w debacie.

Jeszcze pan senator Franciszek Bachleda-Księdzularz, proszę bardzo.

Senator
Franciszek Bachleda-Księdzularz:

Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.

Panie Ministrze, mam dwa pytania. Jedno dotyczy art. 24 ust. 7.

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Jacek Uczkiewicz: Przepraszam, którego artykułu?)

W art. 24 ust. 7 jest wyraźnie... Chodzi mi o kwotę uzupełniającą, którą otrzymuje województwo. Jak pan potrafi uzasadnić to, że są to trzy miliony, a nie trzy i pół miliona mieszkańców? Chodzi o kwotę uzupełniającą, którą otrzymuje województwo, w którym liczba mieszkańców nie przekracza trzech milionów.

I druga sprawa, art. 25 - obliczanie dla danego województwa wskaźników równych ilorazowi powierzchni dróg wojewódzkich w województwie i liczby mieszkańców tego województwa. Czemu nie utrzymać po prostu takiego wskaźnika jak dotąd? Chodzi mi zwłaszcza o utrzymanie dróg w górach. Jest to przez pół roku zupełnie inna, kłopotliwa sprawa. Czy nie lepiej byłoby zostawić takie wskaźniki, jakie były dotychczas, zamiast je równać per capita, czyli na głowę? Dziękuję bardzo.

Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:

Dziękuję.

Czy ktoś z państwa chciałby jeszcze zadać pytanie panu ministrowi? Nie stwierdzam, aby byli chętni.

Zamykam turę pytań.

Oddaję głos panu ministrowi Jackowi Uczkiewiczowi.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Jacek Uczkiewicz:

Dziękuję bardzo, Panie Marszałku. Ten mój wstęp był oczywiście bardzo krótki i nie mógł się odnosić do wszystkich aspektów sprawy, więc przy okazji pytań, które państwo senatorowie zadali, będę mógł o nich powiedzieć.

Zacznę od tego, że wspomniałem o kompromisie związanym z budżetem centralnym, o problemach budżetu centralnego i o systemie wyrównawczym. Po to, żeby ten system wyrównawczy mógł zadziałać, konstruujemy go z dwóch części. Jedna, ta główna, będzie dodatkowym wydatkiem budżetu państwa; będzie wiązała się z dodatkowym wysiłkiem budżetu państwa. I to jest kwota 1 miliarda 730 tysięcy zł z groszami. Drugą stanowią te środki, które będą pozyskiwane z bogatszych jednostek samorządu terytorialnego.

Zwracam uwagę na to, że tę zasadę solidarnościowych wpłat, zasadę znaną w Europie, w systemach samorządowych Europy, która na dzień dzisiejszy obejmuje tylko gminy, w projekcie ustawy rozciągamy na wszystkie samorządy. Wysiłek budżetowy państwa związany z tą ustawą to 1 miliard 732 zł i uprzejmie informuję, że nie mam żadnej legitymacji ani upoważnienia do powiększania tej kwoty.

Jeśli pan marszałek pozwoli, to odniosę się również do kwestii, które były podnoszone wcześniej - niektóre były formułowane wprost jako pytania do mnie, a niektóre nie. I tak: zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli. Pozwolę sobie zaprezentować tutaj pogląd, że rozwiązanie, które proponujemy, jest ze wszech miar lepsze niż rozwiązanie dotychczasowe. Jest lepsze, zarówno jeśli chodzi o racjonalność gospodarowania środkami publicznymi, jak i lepsze dla nauczycieli.

Po pierwsze, nikt tutaj nie kasuje tego prawa, następuje tylko zmiana formuły środków publicznych, z których będzie finansowane to zadanie. Do tej pory była to dotacja, a proponujemy, żeby było to elementem subwencji, weszło w skład subwencji, a środki zostaną te same. Oczywiście można prezentować tutaj różne punkty widzenia, ale proszę również przyjąć ten punkt widzenia, że subwencja jest pewniejszym źródłem finansowania niż dotacja, ponieważ dotacja zawsze może być skrojona na miarę potrzeb budżetowych, subwencja zaś jest wymagalna. To jest pierwsza sprawa.

Po drugie, jak powiedziałem, samorządy nie będą miały możliwości nierealizowania tego zadania, ponieważ jest to zadanie przewidziane w innej ustawie.

Po trzecie, samorządy i tak w tej chwili to realizują, ustalają własne regulaminy, własne zasady. Jaka jest jednak różnica? Otóż różnica jest taka, że w tej chwili są dysproporcje między danymi, które podaje nam ZUS, a które dotyczą nauczycieli uprawnionych do korzystania z tych środków, a danymi, które w tej materii podają nam samorządy. Jeśli więc to będzie subwencja samorządowa, przekazana samorządom, to samorządy będą zainteresowane, żeby te pieniądze, trafiały, mówiąc krótko, do tych, którym się należą. I to jest istotny element, istotny postęp w zakresie prawidłowego gospodarowania środkami publicznymi.

Jednym słowem, uważamy, że to rozwiązanie jest zdecydowanie lepsze z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania środkami, a na marginesie niejako - ale mówię "niejako", ponieważ jest to istotny problem - jest to, że cała filozofia opiera się na likwidacji dotacji i ograniczaniu subwencji. Oczywiście na obronę każdej dotacji i każdej subwencji znajdzie się ileś argumentów, ale trzeba się zdecydować: albo te dotacje rzeczywiście ograniczamy, albo nie. My ograniczamy i uważamy, że tutaj się krzywda nikomu nie stanie, lepszy będzie ogląd tego pieniądza na dole. Prawa do tego funduszu nikt nikomu nie zabiera, zasady tworzenia go i dysponowania nim pozostają takie same. Biorąc pod uwagę przekazywanie subwencji oświatowej samorządom... Na to oczywiście samorządy otrzymają środki, żeby nimi dysponować zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, tym bardziej że fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli czynnych zawodowo w tym trybie funkcjonuje już od lat. I w związku z tym właśnie, w imię czynienia systemu finansów publicznych bardziej przejrzystym, prostszym i skuteczniejszym, jest to rozwiązanie wiarygodne.

Kwestia podnoszona i w pytaniach do panów senatorów sprawozdawców, i do mnie: przewozy regionalne PKP. Nawet padło tutaj stwierdzenie, że jest to problem bolesny. Tak, to jest problem bolesny. Jego bolesność polega na tym, że jak wykazała wieloletnia praktyka, problemu przewozów regionalnych z poziomu rządu centralnego rozwiązać się nie da. Nie da się dlatego, że bardzo różne są potrzeby w tym zakresie różnych województw, różnych regionów, bardzo różne są struktury sieci, bardzo różne potrzeby i społeczne, i techniczne. I wreszcie jest oczywiście opór materii w postaci trudności w modyfikowaniu takiego przedsiębiorstwa, jakim jest przedsiębiorstwo PKP.

Jeżeli wolno mi się tutaj odwołać do moich poprzednich doświadczeń, Wysoki Senacie, to powiem, że przez wiele lat Najwyższa Izba Kontroli, kontrolująca PKP, postulowała wprowadzenie wyliczania kosztów jednostkowych przy przewozach prowadzonych przez PKP. Nie udawało się to wtedy, a teraz słyszę, że w spółce PKP Przewozy Regionalne już bardzo poważnie zabrano się za liczenie kosztów jednostkowych, argumentując to tak, że niedługo staniemy przed samorządami wojewódzkimi i oczywiście pierwsze, czego one sobie zażyczą, to będzie kalkulacja kosztów jednostkowych. Jeśli więc tym rozwiązaniem wprowadzimy właśnie takie myślenie i taką praktykę, to będzie to kolejny krok w stronę usprawnienia finansów publicznych.

Chciałbym, Wysoki Senacie, powiedzieć, że to rozwiązanie, które proponujemy w ustawie, nie jest oczywiście jedynym rozwiązaniem, jakie rząd planuje i jakie rząd przygotowuje, jeśli chodzi o rozwiązywanie problemów PKP i kolei regionalnych. Jest to tylko jeden z elementów, ponieważ trwają intensywne prace - aktualnie trwają prace, ja w nich nie biorę udziału, więc mogę powiedzieć tylko, że trwają prace, mam nadzieję, że są intensywne - zespołu roboczego powołanego na niedawno odbytym spotkaniu przez pana premiera Hausnera i przez marszałków województw. Zespół ten przygotowuje cały szereg działań związanych z przejmowaniem przez województwa zadania pod tytułem "przewozy regionalne". Chcę powiedzieć, że na tym spotkaniu nie odniosłem wrażenia, że jest to temat niechciany, że jest to temat bolesny. Panowie marszałkowie podnosili wiele problemów, ale przekazanie przewozów regionalnych jako zadania własnego do regionów było bezdyskusyjne i oczywiste. Pozostała tylko kwestia warunków, a więc zasad tworzenia podmiotów, rzeczywistego wpływu samorządów itd. Te sprawy są brane pod uwagę. To zaś, co można było zrobić w tej ustawie, to kwestia rozstrzygnięć, to kwestia wyceny tego zadania.

I chcę przypomnieć, co w istocie proponujemy. Otóż według ustawy o restrukturyzacji PKP w przyszłym i w kolejnym roku, ale tylko w tych dwóch latach, przewozy regionalne miały być zasilane kwotą po 800 milionów zł rocznie. My wyceniliśmy to zadanie na 500 milionów zł, nie na 800 milionów zł - w trakcie prac sejmowych zostało ono zwiększone, bo w projekcie rządowym było w ogóle 300 milionów zł, w Sejmie podniesiono wskaźniki udziałów CIT tak, żeby w sumie samorządy wojewódzkie dostały dodatkowo 200 milionów zł, właśnie z uzasadnieniem, że na przejmowane zadania dotyczące przewozów regionalnych. A więc 500 milionów zł, ale bez limitu czasowego - tam było dwa razy 800 milionów zł na dwa lata, a tutaj jest 500 milionów zł wzrostu, bez limitu czasowego, w podatkach CIT.

I odwołując się również do tamtego spotkania, które upewniło mnie jeszcze bardziej w słuszności przyjętego rozwiązania, mogę stwierdzić, że jest to problem, który może być rozwiązany tylko regionalnie. I właśnie tutaj mamy taki klasyczny przykład decentralizacji zadań, decentralizacji władzy publicznej, decentralizacji środków, a to po to, żeby lepiej rozwiązywać problemy o charakterze lokalnym. Jestem przekonany, że za parę lat, gdy popatrzymy na sposoby rozwiązywania tych kwestii przez różne samorządy wojewódzkie, to zauważymy właśnie lepsze dopasowanie do specyfiki województw, lepsze wychodzenie naprzeciw potrzebom członków samorządu, czyli mieszkańców województw, jednym słowem: lepsze wykorzystanie środków publicznych.

Pan poseł Podkański zadał ciekawe pytanie: na ile wzrośnie poziom samorządności? No, nie ma takiego samorządnościometru... Albo inaczej: można tworzyć wiele mierników, no a jednym z takich mierników jest, można powiedzieć, wartość tych zadań, które staną się zadaniami własnymi i które zostaną zastąpione dochodami podatkowymi samorządów. Można przyjąć, że jest to 5,3 miliarda zł. No, czy to jest dużo? To jest inna kwestia, poruszona już przez panów senatorów - to jest kwestia etapowości. Ja mówiłem już o potrzebie kompromisu między tym, co pożądane, a tym, co możliwe. Otóż skoro pożądana jest likwidacja dotacji i subwencji, zamiana tych dotacji i subwencji na dochody własne, to trzeba pamiętać, że lwią część tych dotacji i subwencji stanowi subwencja oświatowa, a jej my tutaj prawie nie ruszamy. No ale skoro już mówimy o takiej docelowej reformie samorządów, to oczywiście bez jednoznacznego czy docelowego i trwałego rozwiązania tego problemu finansowania oświaty nie będzie można mówić o tym, że proces tej reformy jest zakończony. I dlatego mówimy o... W tej chwili jest tu 5,3 miliarda zł, ale przedstawiając ten projekt, pokazujemy również pewną propozycję, pewne wizje kierunków rozwoju tego systemu w przyszłości.

Teraz kwestia podatków CIT, bo pan senator Wielowieyski podniósł kwestię podatków CIT. Otóż oczywiście zdecydowanie się na to, że dochody samorządów będą w większym stopniu niż do tej pory związane z koniunkturą gospodarczą, ogólną koniunkturą w państwie, wiąże się również z tym, że będą w tej kwestii następowały pewne wahania: na pewno, chociaż nie daj Boże, w dół, ale i w górę, co daj Bóg. Przy czym chcę powiedzieć, Panie Senatorze, że obecny rok jest wyjątkowo niedobry do takich porównań, dlatego że teraz możemy mówić o tym, iż ma miejsce takie zjawisko jak transferowanie przez podmioty tegorocznych zysków na poczet zysków przyszłorocznych. Taki proces ma miejsce, a odbywa się to oczywiście kosztem CIT, kosztem realnego wpływu z CIT. A więc ten wpływ z CIT rzeczywiście w tym roku jest niższy, ale w przyszłym roku będzie on już wyższy, prawda? Bo to się skumuluje i odbije się w przyszłym roku. Dlatego musimy być świadomi tego, że jesteśmy w okresie przejściowym - a mówię to również jako technik - a więc w okresie pełnym różnych zaburzeń. Zatem przyjmowanie, zakładanie, że ta tendencja tegoroczna przełoży się na przyszły rok, jest nieuzasadnione. Na pewno w przyszłym roku zachowanie podatku CIT będzie inne. I ja nie mówię tu już o samych tylko przyczynach tego wynikających ze wzrostu gospodarczego, ale chociażby o tym, co będzie wynikać z tego mechanizmu, o którym powiedziałem, czyli z takiego jakby chomikowania dochodów na rok przyszły.

Teraz kwestia dotacji. Pani senator Koszada pytała o dotacje i o to, czy samorządy będą mogły udzielać innym dotacji na szpitale. No, ustawa nic nie mówi o szpitalach. To jest kwestia związana z porozumieniami między samorządami. I bardzo dobrze, że ustawa nic o tym nie mówi.

Preferencje... Ja, zdaje się, idę pod prąd, jeśli chodzi o kolejność zadawanych pytań. W tej chwili się zorientowałem, że chyba idę pod prąd, a więc przepraszam bardzo. Sprawa preferencji dla łączących się... Otóż już teraz występują takie tendencje, przed paroma miesiącami miałem pierwsze informacje, że nawet w obecnych warunkach niektóre gminy porozumiewają się co do tego, ażeby się połączyć. Myślę, że w sumie ten bodziec, to znaczy 5% na pięć lat, został w jakiś sposób zoptymalizowany. I będzie to na pewno niebagatelny bodziec, ponieważ łatwo sobie wyliczyć, że może on przynieść konkretne, namacalne korzyści łączącym się samorządom, a przecież tylko pod takim warunkiem to łączenie ma, z punktu widzenia członków samorządu, sens. A więc ja mam nadzieję, że skoro już dzisiaj mamy takie symptomy, to pod rządami nowej ustawy będą one jeszcze silniejsze.

Czy rozważaliśmy wzrost udziału w podatku VAT? Tak. Robiliśmy takie analizy, Panie Marszałku, Wysoka Izbo, i te analizy wskazują że, po pierwsze, oparcie się na... To znaczy w dniu dzisiejszym, w chwili obecnej, dołączenie do źródeł dochodów samorządowych podatków pośrednich - głównie chodzi tu oczywiście o VAT - spowodowałoby jeszcze większe rozwarstwienie samorządów pod względem dochodowym. Już dzisiaj jest ono bardzo duże, a po tym byłoby jeszcze większe. Bo, jak rozumiem, chodzi tu - tak jak i w podatkach bezpośrednich - o dochody wypracowane, należne, bo tylko takie mają sens z punktu widzenia idei samorządności. Nie chodzi tutaj o redystrybucję, na przykład poprzez budżet centralny, średniej dochodowości, tego, co przypada na głowę jednego mieszkańca we wszystkich samorządach, czyli w prawie trzech tysiącach samorządów w kraju, bo to nie ma nic wspólnego z ideą samorządności. Jeżeli więc byśmy chcieli tę zasadę odwołania się do podatków pośrednich, że tak powiem, usadowić w wypadku tego podatku należnego, to doprowadzilibyśmy do jeszcze większego pogłębienia rozwarstwienia dochodowego. To jest punkt pierwszy. Punkt drugi: podatek VAT jest podatkiem skomplikowanym, złożonym, trzeba go zwracać. Jest więc pytanie: czy administracja podatkowa, i ta samorządowa, i rządowa, by to udźwignęły? W naszej ocenie - nie. No i jest trzeci, dodatkowy argument: z takimi rozwiązaniami, z takimi rozważaniami należy się - w moim przekonaniu, to jest moje zdanie - wstrzymać do czasu wykrystalizowania się kwestii zachowania się podatku VAT w tym procesie cumowania do Unii Europejskiej.

Kwestia oświetlenia i zaległości, które rząd czy też budżet ma wobec samorządu. No, to rozeznanie kwestii oświetlenia to też jest taki przykład racjonalizowania finansów publicznych, czynienia ich prostszymi. Otóż do tej pory jest taka sytuacja, że to wojewodowie udzielają w tym zakresie dotacji, czyli gdy mają środki, to to realizują, a gdy nie mają, to tego nie realizują, a wtedy przechodzi to do przyszłorocznych zobowiązań budżetu państwa i dopiero w przyszłym roku jest to zwracane. Bo wszystko jest zwracane, tyle tylko, że w takim bardzo żmudnym korowodzie. My proponujemy, żeby to było zadanie własne, oczywiście odpowiednio powiązane ze zwiększeniem dochodów własnych. No ale te tegoroczne zaległości oczywiście będą w przyszłym roku spłacone.

Tutaj jest też inna kwestia, poruszona przez panią senator Ferenc, kwestia umacniania wojewodów czy też ich osłabiania. Według mnie nie do końca jest prawdą to, że my tutaj umacniamy wojewodów. Właściwie my umacniamy ich w jednym tylko elemencie, to znaczy tam, gdzie mówimy o uprawnieniach kontrolnych wojewodów w zakresie realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej. Wprowadzamy tam te narzędzia kontroli, ale jednocześnie tak je formujemy, żeby one były maksymalnie obiektywne i żeby uniemożliwiały... Proszę zauważyć, zwrócić uwagę na te specyficzne rozwiązania - chodzi w nich na przykład o to, aby zminimalizowane było niebezpieczeństwo dowolności, uznaniowości urzędników, inspektorów kontrolujących. A jeśli chodzi o te wszystkie finansowe sprawy, to jest wręcz przeciwnie - my wojewodów osłabiamy. Bo wojewoda nie będzie już na przykład dysponentem środków, nie będzie już decydował o tym, czy przekaże je na oświetlenie, czy nie.

Jeśli chodzi o udział dochodów samorządowych w dochodach globalnych, to ja powiem tak: wydatki - bo to jest najlepszy miernik dotyczący samorządów - są na poziomie 83 miliardów zł, 83 miliardów z groszami, przy czym są to wydatki liczone łącznie z tymi transferami z budżetu centralnego. Bo samorządy są tutaj zdecydowanie finalnym odbiorcą. A więc jest to oczywiście, mówiąc kolokwialnie, potężny kawał grosza publicznego. I to stanowi... Jeżeli z kolei od wydatków budżetu centralnego odjąć transfery, które są na poziomie pięćdziesięciu paru milionów, to tam zostaje około 130 milionów zł wydatków z budżetu centralnego - przy czym ja tu podaję bardzo ogólne liczby - a więc przy tym te 83 miliardy wydatków samorządowych to bardzo wysoki poziom.

Pan senator Janowski podniósł problem standardów świadczeń, w tym również standardów oświatowych. Otóż chcę powiedzieć, że gdy formułowaliśmy tę perspektywiczną ewolucję systemu finansów samorządów i możliwość włączenia do tego systemu subwencji oświatowej, od razu widzieliśmy, że aby mogło to nastąpić, niezbędne jest spełnienie dwóch warunków. Pierwszym z nich było właśnie wypracowanie standardów oświatowych, drugim zaś - jako konsekwencja utrzymania założenia, że wprowadzane zmiany systemowe nie mogą generować jednostek tracących, czyli że jednostki muszą co najmniej nie tracić - zwiększenie wysiłku budżetowego. A więc drugim warunkiem było dysponowanie odpowiednimi środkami budżetowymi. No, ale te standardy oświatowe są rzeczywiście sprawą niezwykle ważną. Ja powiem jeszcze tylko to, że w czasie licznych konsultacji z samorządami - i na północy, i na południu, i na wschodzie, i na zachodzie - bardzo często spotykałem się z taką opinią samorządowców: my z chęcią przyjmiemy zadania oświatowe, proszę bardzo, pod warunkiem że zostanie zniesiona Karta Nauczyciela. No, i tutaj zaczyna się bardzo poważna dyskusja również o standardach oświatowych.

Ale chcę jeszcze zwrócić uwagę na to, że my w tej ustawie już wprowadzamy pewne standardy. Mało tego, wprowadzamy pewne zdrowe zasady. Mówię tutaj nie o oświacie, ale o pomocy społecznej. Otóż tam, gdzie jest to możliwe, tworzymy pewne standardy oraz wprowadzamy taką zasadę, że określone standardy są ustanawiane centralnie, a samorząd terytorialny może te standardy przekraczać, jeżeli uzna to za potrzebne, za wskazane, a jednocześnie ma na to środki.

Kwestia Warszawy. Otóż rzeczywiście z Warszawą mamy problemy od samego początku, ponieważ Warszawa ogłosiła, zupełnie bez porozumienia z twórcami tych rozwiązań, że na tych rozwiązaniach straci. Potem, gdy w końcu udało się doprowadzić do takiej rzeczowej, eksperckiej dyskusji na temat tego, czy rzeczywiście Warszawa straci, czy nie straci, okazało się, że nie straci. Ale pozostał problem pod tytułem "Warszawa miastem specjalnym". Otóż, Panie i Panowie Senatorowie, to nie jest tylko problem miasta specjalnego Warszawy, to jest w ogóle problem tego, w jakim stopniu ta ustawa ma być ustawą systemową, a w jakim stopniu ma ona zawierać szereg rozwiązań adresowanych do bardzo specyficznych samorządów, a więc do gmin górniczych, do gmin górskich, do gmin uzdrowiskowych - można by tu było jeszcze tak wymieniać - i do miasta stołecznego Warszawy. Otóż my przyjęliśmy założenie, że ta ustawa ma w maksymalnym stopniu spełniać kryteria ustawy systemowej, a więc ma być zbiorem jak najbardziej generalnych i jak najpowszechniej obowiązujących przepisów. Dlatego absolutnie celowo wyprowadzaliśmy z niej wszelkie rozwiązania, jakie do tej pory były w dotychczasowej, przejściowej ustawie, jakoś adresowane, i jednocześnie stwierdzaliśmy, że te kwestie powinny być rozwiązywane w innych ustawach, dotyczących problemów takich określonych gmin. Takim klasycznym przykładem jest tutaj kwestia gmin górniczych, których obciążenia związane z restrukturyzacją są podniesione i regulowane w ustawie o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego. Podobnie powinno być z innymi specjalnymi samorządami. Uważamy, że powinna obowiązywać taka generalna zasada, iż ewentualne specjalne uprawnienia takich specjalnych samorządów powinny być regulowane w innych ustawach, chociażby po to, ażeby mieć rzetelny obraz kosztów wynikających z tych innych specjalnych ustaw, które, jak można domniemywać, stanowiłyby realizację konkretnych programów rządowych. I z tego właśnie powodu nie podnieśliśmy w tej ustawie problemu odrębności miasta stołecznego Warszawy, tym bardziej że jest to problem niezwykle złożony, ponieważ z jednej strony prawdą jest, że do Warszawy przyjeżdża wiele osób z zewnątrz, niezameldowanych tutaj, ale korzystających z tutejszej infrastruktury, ale z drugiej strony prawdą jest też to, że te osoby zostawiają tutaj swoje pieniądze, znaczną część swoich pieniędzy. Ja podaję to jako tylko jeden z takich elementów sprawiających, że bardzo trudno jest specyfikę miasta stołecznego wycenić. Uważam, że jeżeli miałaby ona być wyceniana, to tylko w tych innych, specjalnych ustawach, które podnosiłyby ten specjalny charakter Warszawy jako stolicy kraju, a nie w generalnej ustawie dotyczącej dochodów samorządów. Tym bardziej że, jak powiedziałem, Warszawa na tych rozwiązaniach, w warunkach roku 2002, nie traci.

Przy tej okazji warto powiedzieć o kwestiach symulacji skutków finansowych, które to symulacje prowadziliśmy podczas opracowywania kolejnych wariantów tej ustawy czy też wychodząc naprzeciw kolejnym decyzjom, propozycjom komisji sejmowej. Otóż chcę powiedzieć, że takie symulacje skutków ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w warunkach roku 2002, a potem z uwzględnieniem skutków generalnych zmian systemowych w podatkach, prowadziliśmy dla każdego samorządu. I każdy samorząd mógł je zweryfikować. Przekazaliśmy wyniki tych symulacji korporacjom samorządowym, stowarzyszeniom samorządowym, reprezentacji samorządów terytorialnych, były one też publikowane. I oczywiście spotkałem się może nie z wieloma, bo bym przesadził, ale, powiedzmy sobie, z kilkoma, góra kilkunastoma konkretnymi suplikami: o, tu mamy nasze wyliczenia, one się nie zgadzają z waszymi, te nasze konkretne wyliczenia nie pokrywają się z waszymi. Ale chcę zaznaczyć, że każde takie konkretne wyliczenie weryfikowaliśmy i nie było przypadku, żebyśmy musieli gdzieś uznać naszą pomyłkę. Konfrontowaliśmy to oczywiście ze stroną samorządową. Tak więc to upoważnia mnie do stwierdzenia, że te nasze symulacje skutków były przeprowadzone prawidłowo.

Pan senator Spychalski podniósł kwestię pięcioprocentowego udziału miast, które utraciły status miast wojewódzkich. Ten problem nie był rozważany, dlatego w tej chwili nie mogę się do niego ustosunkować. Nie był on do tej pory podnoszony, więc nie...

Generalnie rzecz biorąc, to musiałoby się odbyć kosztem czegoś. Jeżeli zakładamy, że skutki budżetowe są tutaj... Wydatki budżetowe nie mogą się zwiększyć, bo to musiałoby się odbić na dochodach innych samorządów, zresztą podobnie jak te wszystkie inicjatywy związane z tym, że któryś samorząd, na przykład Warszawa, wpłacałby mniej. Efektem byłoby to, że ileś samorządów musiałoby dostać mniej pieniędzy, ponieważ limit budżetowy jest dla rządu nienaruszalny.

Pani senator Klepacz pytała o kwestię CIT w województwach. Czy takie rozwiązanie oddala tę możliwość? Ono ją po prostu... Pani Senator, to rozwiązanie, mieszanie PIT i CIT w ogóle tę możliwość eliminuje, likwiduje. To jest związane z tym, że posadowienie CIT właśnie w województwie było uzasadnione mniej więcej tym, że władztwo podatkowe ma mieć tylko jeden rodzaj samorządu, ponieważ jeśliby CIT był udziałem wszystkich samorządów, to gdyby jeden go zmienił, tym samym zmieniłby dochody innych. Wtedy już nie mielibyśmy samorządności, bo nie może być tak, żeby jeden samorząd zmieniał swoją decyzją dochody innego samorządu. Zdecydowaliśmy się na wniosek komisji, Sejm się zdecydował, ale z pełną świadomością mówiliśmy o tym, że zamyka się tym samym drogę do tego rodzaju władztwa podatkowego.

Oczywiście możliwe jest komplikowanie systemu: wprowadzamy cały szereg skomplikowanych przeliczeń tak, żeby w sumie to rzeczywiście nie powodowało zmian w innych samorządach. Ale jeżeli nawet ja mogę sobie ideowo myśleć na ten temat, to już nie mogę wyobrazić sobie takiego mechanizmu od strony inżynierii finansowej.

Teraz kwestia... Pan senator Wielowieyski... O CIT już wspomniałem, starałem się odpowiedzieć. Czy te przyjęte przez nas parametry systemu wyrównawczego są właściwe i czy nie są one antymotywacyjne, antybodźcowe? Według mnie nie są, dlatego że... Aha, tutaj istotną sprawą jest to - jak powiedziałem, uznaję to za istotny sukces, postęp w kształtowaniu systemu wyrównawczego - że odwołujemy się w nim do szeregu takich parametrów makroekonomicznych, które pozwalają bardziej precyzyjnie kierować strumienie finansów publicznych, pieniędzy publicznych, a więc w zależności od stopnia bezrobocia, od gęstości zaludnienia, od gęstości dróg na mieszkańca itd. czy stopnia udziału w tworzeniu PKB. Czy one są antybodźcowe? Ja rozumiem, że one - próbuję iść tokiem rozumowania pana senatora - mogą być antybodźcowe. W przypadku bogatych województw - nie będziemy sobie zwiększać dochodów, bo przecież i tak musimy część z tego zapłacić na rzecz tych biednych samorządów, a w przypadku tych uboższych - nie będziemy podejmować wysiłków, żeby na przykład zmniejszyć bezrobocie, ponieważ wtedy odbije się to na dotacjach.

Wydaje mi się, że takie podejście jest nieuprawnione. Gdyby rzeczywiście samorządom nie zależało na zwiększaniu zatrudnienia i na zmniejszaniu bezrobocia, to znaczyłoby to, że one w ogóle nie spełniają swojej roli. To znaczyłoby, że członkowie tego samorządu powinni te władze samorządowe rozpędzić na cztery wiatry. Gdyby władze samorządowe chciały konserwować czy też może nawet powiększać stopień bezrobocia, bo... I to jest pierwszy element.

Drugi element jest taki, Wysoka Izbo: proszę zwrócić uwagę na to, że ten system wyrównawczy jest skategoryzowany - co jest również realizacją istotnego postulatu strony samorządowej - ale również nie rekompensuje w pełni utraconych dochodów. Bo myśmy sobie zdawali sprawę z tego, że rekompensata w pełni może mieć - jeśli nie faktyczny, to przynajmniej formalny - taki aspekt, że oto... Utrata tych dochodów nie jest w pełni rekompensowana. To jest rekompensata, ale taka, która właśnie ma mobilizować do działania. Według mnie tam są istotne elementy mobilizujące do podejmowania wysiłków, do zwiększania swoich źródeł dochodów, lepszego wykorzystania tych możliwości, które są w innych ustawach. To wszystko mieści się w tym zamyśle, o którym mówiłem, odwoływania się do większej pomysłowości, większej zapobiegliwości w pozyskiwaniu środków i w ich wykorzystywaniu.

Jeśli chodzi o pytanie pani senator Sagatowskiej, to jeżeli pani senator pozwoli, odpowiem na nie na piśmie, ponieważ to jest problem jakby spoza tej ustawy: dlaczego trzy miliony, a nie trzy i pół miliona i w ogóle skąd takie, a nie inne wskaźniki. Oczywiście, że można, teoretycznie rzecz biorąc, kształtować sobie te wskaźniki w sposób dowolny. Jednakże, prawdę powiedziawszy, gdy się ustala wskaźniki czy odwołuje się do takich czy innych wskaźników, robi się to na podstawie analizy rozkładu określonych wielkości w całym kraju tak, ażeby uzyskać jak najlepszy efekt systemu wyrównawczego, żeby ten system wyrównawczy był jak najmniej skomplikowany, a jednocześnie wychodził naprzeciwko sprawom istotnym dla danego rodzaju samorządu, a więc na przykład bezrobocia czy też rozwoju gospodarczego i rozwoju regionalnego. I stąd przyjęto w tym przypadku takie wskaźniki.

(Przewodnictwo obrad obejmuje marszałek Longin Pastusiak)

Marszałek Longin Pastusiak:

Dziękuję panu ministrowi Uczkiewiczowi. Panie Ministrze, proszę poczekać jeszcze sekundkę, bo chciałbym zadać sakramentalne pytanie, czy wszyscy z państwa senatorów, którzy zadawali pytania, są usatysfakcjonowani odpowiedziami pana ministra. Tak, widzę, że wszyscy.

Dziękuję jeszcze raz, Panie Ministrze.

W tej sytuacji otwieram dyskusję.

Przypominam o naszych standardowych wymogach regulaminowych, a więc o konieczności zapisywania się u marszałka Senatu do dyskusji, a także o składaniu wniosków legislacyjnych do momentu zamknięcia dyskusji.

W tej chwili mamy zapisanych do dyskusji sześcioro senatorów, z tym że dwoje senatorów zgłosiło... A, już nawet się zmniejszyło - pięcioro. Zamiast wzrastać, właśnie nam ubywa...

Jako pierwsza głos zabierze pani senator Alicja Stradomska, a następnie pan senator Gładkowski.

Senator Alicja Stradomska:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Panie Ministrze!

Ustawa, o której dziś dyskutujemy, dotycząca dochodów jednostek samorządowych, to jedna z ważniejszych, a powiedziałabym nawet, że z podstawowych regulacji systemowych stanowiących o stopniu rzeczywistej samorządności i samodzielności naszych samorządów.

Ustawa przewiduje dalszą decentralizację zadań i środków publicznych, ale nie zawsze proponowane zmiany są dobre i poprawiają sytuację. Jestem oczywiście za dobrymi rozwiązaniami, które pojawiły się w ustawie, gdyż nasz obecny system jest bardzo skomplikowany, ale poważne wątpliwości budzi we mnie fakt wykreślenia z ustawy - Karta Nauczyciela ust. 2a w art. 53. Pan minister odnosił się do tego.

Ja nie mogę zgodzić się z tezą pana ministra. Powiem, dlaczego. Przede wszystkim dlatego, że pracowałam jako prezes zarządu oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego, byłam samorządowcem, byłam radną, byłam przewodniczącą komisji nauki i wiem, ile kontrowersji to budziło i ilu trzeba było zabiegów, aby rzeczywiście wyegzekwować ten odpis na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli. A wiemy, jaki jest dzisiejszy stan samorządów. Samorządy pod względem finansowym są w różnej kondycji. Jestem całym sercem za tym, co mówi Związek Nauczycielstwa Polskiego, który broni zwłaszcza emerytów i rencistów, bo ten odpis dotyczy właśnie tej grupy. I z ostatnich nawet miesięcy... z ostatniego mojego spotkania, na którym ten temat był podejmowany, wynika, że nauczyciele emeryci mieli poważne obawy, czy ten zapis nie spowoduje jeszcze większych perturbacji, które już istnieją.

Ja podam taki przykład: w subwencji jest odpis na pracowników administracji, obsługi. Proszę państwa, jest ogromny problem z wyegzekwowaniem od samorządów jakiejkolwiek podwyżki czy jakichkolwiek wyrównań dla tej grupy pracowników oświatowych, która naprawdę bardzo mało zarabia. Boję się, właśnie z tego powodu, że ta grupa stanie przed faktem, że będzie musiała, mówiąc brzydko, wyciągać od samorządu pieniądze, które jej się należą. Prawidłowe naliczanie odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych jest wymogiem ustawowym, ale powiem, że w każdym roku budżetowym występują niedoszacowania, jakieś opóźnienia w terminie ich przekazywania i to już świadczy o tym, że jest problem z egzekwowaniem tych świadczeń. W momencie, kiedy wprowadza się nową konstrukcję subwencji ogólnej, w której pozostaje część oświatowa, ale powiększona o zadania dotyczące zakładowych ośrodków, zakładowego funduszu socjalnego nauczycieli i emerytów, może dojść do sytuacji, że samorząd powie, iż nie ma pieniędzy. Bo z takimi odpowiedziami ja też bardzo często się spotykam. Po prostu nie ma pieniędzy, bo zostały wykorzystane na coś innego.

Kierując się troską o grupę tych nauczycieli, którzy żyją w bardzo trudnych warunkach i którym pomoc z funduszu jest niezbędna - ta pomoc często musi być udzielana bardzo szybko, ponieważ gdy są przestoje w przekazywaniu pieniędzy, czasami przychodzi ona za późno - chciałabym zgłosić poprawkę. Tę poprawkę zgłaszam nie tylko ja, zgłasza ją również grupa senatorów, którym sprawy oświaty, a zwłaszcza sprawy emerytów, nauczycieli-emerytów i rencistów są bardzo bliskie. W imieniu senatorów: Jolanty Popiołek, Aleksandry Koszady, Czesławy Christowej, Krystyny Sienkiewicz, Ireny Kurzępy, Witolda Gładkowskiego, Janusza Koniecznego, Januarego Bienia, Zbigniewa Kruszewskiego, Doroty Kempki, Jerzego Markowskiego oraz Andrzeja Spychalskiego, chciałabym zgłosić poprawkę, która by polegała na przywróceniu dotychczasowego stanu, to znaczy tego, że odpis na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych byłby jak do tej pory w dotacji celowej. Dziękuję bardzo.

Marszałek Longin Pastusiak:

Dziękuję, Pani Senator.

Proszę o zabranie głosu pana senatora Gładkowskiego. Jako następny głos zabierze pan senator Piwoński.

Senator Witold Gładkowski:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo!

Sens i treść wcześniejszej wypowiedzi pana senatora Andrzeja Spychalskiego korelują z sensem i treścią mojego wystąpienia, dlatego też chciałbym tylko ograniczyć się do poparcia idei zawartych w wystąpieniu pana senatora Andrzeja Spychalskiego, a także zaproponować w konsekwencji inne rozwiązanie tego problemu.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Jeżeli omawiana dzisiaj ustawa ma być uznana przez nas za ustawę regulującą system, jedną z najważniejszych z tych ustaw, jeżeli ta ustawa ma być uznana przez nas za pierwszy etap tworzenia konstytucji finansowej samorządów, to ta ustawa w sposób pośredni czy też bezpośredni nie może nie dostrzegać swoistego dramatu byłych miast wojewódzkich.

Ta sprawa ma dwie strony, na które trzeba zwrócić uwagę. Po pierwsze, kilka lat temu te miasta straciły ten status, a wiadomo, jakie konsekwencje z tym się wiążą. Po drugie, w czasie podejmowania trudnych decyzji i dyskusji tym miastom obiecywano program osłonowy. Ba, został on uchwalony, został przyjęty przez rząd w marcu 1998 r. I cóż? I cisza. Trzeba nie znać atmosfery w tych miastach - mówię o Słupsku i Koszalinie, ale w pozostałych jest z pewnością podobnie - żeby pozwolić sobie na nieporuszanie tych spraw. Przestudiowałem wnikliwie stenogramy posiedzeń sejmowych i jestem zaskoczony, że ta sprawa też tam się nie pojawiła.

Dlatego chciałbym w imieniu pana senatora Andrzeja Spychalskiego i pana senatora Grzegorza Niskiego skierować pod adresem rządu wniosek - na wypadek, gdyby poprawka senatora Andrzeja Spychalskiego nie znalazła uznania - ażeby wzorem funkcjonującej z powodzeniem od lat rezerwy tworzonej corocznie w budżecie dla miejscowości, w których stacjonowały wojska armii radzieckiej, będącej gwarancją likwidacji szkód, pomocy w zagospodarowaniu tych terenów, stworzyć podobną rezerwę dla byłych miast wojewódzkich, przeznaczoną na realizację programu wsparcia, może już dzisiaj zmodernizowanego, dla tych miast. Będzie to dobry sygnał, dowód ciągłości władzy, dotrzymywania zobowiązań, troski władzy ustawodawczej, wykonawczej, centralnej o społeczności, o samorządy tych miast. Bardzo dziękuję, Panie Marszałku.

Marszałek Longin Pastusiak:

Jak rozumiem, Panie Senatorze, to, co pan powiedział, to nie jest wniosek o charakterze legislacyjnym?

(Senator Witold Gładkowski: Nie, Panie Marszałku, my skierujemy...)

Jak rozumiem, jest to postulat skierowany do rządu?

(Senator Witold Gładkowski: Tak, tak. Dziękuję bardzo.)

Dziękuję bardzo.

Proszę o zabranie głosu pana senatora Piwońskiego. Później głos zabierze pan senator Wielowieyski.

Senator Zbyszko Piwoński:

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie!

Już po tym, gdy ta ustawa była rozpatrywana w Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej i w Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych, zrodziło się wiele wątpliwości i uwag, które chciałbym dzisiaj zgłosić w postaci kilku poprawek i poszerzyć w ten sposób listę poprawek zgłoszonych wcześniej przez obydwie komisje.

Zanim jednak przejdę do omawiania tych poprawek, powiem dwa zdania w sprawie meritum samej ustawy. W pełni podzielam pogląd o wartości dokumentu, który zostaje nam dzisiaj dany. Długo nad nim pracowano, ale faktycznie stanowi on dobry krok w kierunku zwiększenia autonomii samorządów, uczynienia z nich gospodarza własnych środków. Jest jeszcze jeden element, o który sam zabiegałem, a który ściślej wiąże samorządy z tym, co się dzieje w środowisku. To druga noga, którą one uzyskały, czyli dochody własne w postaci udziału nie tylko w PIT, lecz także w CIT, sprawia, że samorządy czują się współodpowiedzialne za funkcjonowanie gospodarki, bo przecież od jej funkcjonowania zależy też dobrobyt samorządów.

Dodam łyżkę dziegciu do tego, o czym w tej chwili mówię, nawiązując do wypowiedzi pani senator Stradomskiej i pana marszałka. Przepraszam, Panie Marszałku, ale to od pana wiem o odbytej przez pana rozmowie z delegacją pikietujących przed Senatem nauczycieli. Sprawa dotyczy przesunięcia środków z rezerwy celowej, będącej w dyspozycji administracji rządowej, do dyspozycji samorządów, które mają otrzymać te same pieniądze w postaci subwencji oświatowej.

Proszę zwrócić uwagę na wielki niepokój, jaki wywołuje ta decyzja - niepokój wynikający z braku zaufania do samorządu. Podkreślam tu tę swoistą sprzeczność - z jednej strony jest to nasze dążenie do pełnego usamodzielnienia się, a z drugiej strony pojawia się pewna bariera związana ze świadomością, jacy ludzie tam są. Ja wiem, że ten niepokój wynika z faktu, że tu i ówdzie może powstać taka sytuacja, że te pieniądze nie trafią tam gdzie powinny, ale dalibóg, no, musimy jakoś działać w tym kierunku, ażebyśmy faktycznie te samorządy edukowali, kształcili, żeby ci ludzie czuli się odpowiedzialni nie tylko za sprawy gospodarcze, ekonomiczne, ale również i za ludzi na swoim terenie, zwłaszcza emerytów. Schowanie się przed tym jest w moim przekonaniu dość trudne, bo byśmy wówczas powracali, wbrew temu co mówimy, do centralizacji naszego procesu zarządzania.

I następna sprawa związana z tą ustawą. Mianowicie, pan minister słusznie podkreślał, zresztą my wszyscy to wiemy, że jest to pewien etap. Założenie jest takie, że ta ustawa będzie funkcjonowała do 2006 r., aczkolwiek data ta nigdzie nie figuruje. Po tym okresie chcemy pójść dalej, ażeby w całości, a jeżeli nie w całości, to w jeszcze większej części przekazać pieniądze do dyspozycji samorządów, by one same kreowały takie czy inne wydatki. Ta data trochę się też wiąże i z kalendarzem, i z terminem budżetu Unii Europejskiej, do której przecież za chwilę wchodzimy. Myślę, że ten okres, który jest przed tym - i tu chcę nawiązać do wypowiedzi pana Podkańskiego i pytania pani Ferenc, dotyczących tego, że jednak coś więcej będziemy musieli zrobić w strukturach tego samorządu... I faktycznie, wczoraj na konferencji, która tu się odbywała, mówiliśmy o tym, że jednak będzie musiał być uczyniony krok w kierunku tej podstawowej filozofii, jaka przyświecała drugiemu etapowi reformy, filozofii mówiącej, że gospodarzem w województwie jest marszałek, a wojewoda stoi tylko na straży prawa stanowionego przez samorządy i reprezentuje państwo. Daleko nam jeszcze do tego ideału i myślę, że przed tym krokiem, Panie Ministrze, musi tu być dokonanych wiele zmian ustrojowych, a dopiero wtedy będzie można mówić o prawidłowym tego funkcjonowaniu.

No i wreszcie poprawki, które chcę państwu zaproponować. Pierwsza z nich dotyczy art. 42. Jest to nowy artykuł, który w sposób taki troszkę enumeratywny wymienia to, na co samorząd może przyjmować pieniądze. Wśród wielu różnych celi jest mowa między innymi o tych  z zakresu zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych. Ale jeżeli jestem już przy oświacie, to powiem, że w rezerwach celowych od kilku lat, od kiedy zaczął się proces reformowania naszej oświaty, jest coś takiego jak środki na reformy. Zabrakło tutaj tego zapisu, a tym samym i możliwości. Tak że mogłoby okazać się, że byłyby na ten cel środki, których nie można by przekazać. W związku z tym proponuję dodanie pktu 3a w ust. 2, który by zezwalał właśnie na przeznaczenie środków na wdrażanie reformy systemu oświaty, wyrównywanie szans edukacyjnych oraz zapewnienie kształcenia praktycznego.

To samo dotyczy drugiej rezerwy, tak nomen omen wymienianej przed chwilą przez pana senatora Gładkowskiego, funkcjonującej już, a mianowicie rezerwy na wsparcie samorządów, które borykają się z kłopotami zagospodarowania mienia poradzieckiego. Na rezerwę tę również są zabezpieczone środki w budżecie, ale ich przekazanie byłoby utrudnione i z tego tytułu proponuję dodać pkt 3b, ażeby również i ta rezerwa celowa znalazła się wśród tych, które stwarzają możliwość no po prostu skonsumowania tego.

I kilka następnych spraw. W art. 17 proponuję skreślić taki niewielki właściwie zapis "wraz z jej oprocentowaniem". Dotyczy to środków, które... Jeżeli samorządy niesłusznie otrzymają te pieniądze - nie one pobierają podatek, tylko urzędy skarbowe - to normalnie, zgodnie z literą prawa, powinny je zwracać łącznie z oprocentowaniem. Skoro to nie za ich sprawą te pieniądze do nich wpłynęły, trudno je za to obciążać. Stąd to skreślenie tego zapisu.

Podobnie niewielka korekta dotyczy innej kwestii, a mianowicie w ustawie w art. 29-31 mówi się o odprowadzaniu przez samorządy terytorialne na rzecz... To dotyczy takiej operacji wyrównawczej, która prowadzona jest ze środków samorządów bogatszych. I mówi się, że one mają to przekazywać na rzecz budżetu państwa. W tej propozycji, którą wymieniam, a która dotyczy art. 90, sugeruję przesunięcie terminu - nie do połowy stycznia, ale do 31 stycznia, co po prostu ułatwi samorządom zgromadzenie tych środków, bo w przeciwnym razie koniecznością ich przekazania postawilibyśmy je w nieco trudnej sytuacji.

I wreszcie ostatnia sprawa. A nie, przepraszam, jest jeszcze jedna. Jest ona dość istotna, merytoryczna, mianowicie dotyczy art. 43, gdzie nieco zmieniona została forma konsumpcji dotacji z rezerwy celowej przeznaczonej na placówki kultury. Tę rezerwę w tej postaci, w jakiej została zapisana, przekazano do dyspozycji ministrowi jako swoisty instrument, którym sponsorowałby niektóre zadania. Samorządy - bo jest to na wniosek samorządów - z wielką obawą odnoszą się do tego. Do tej pory ta rezerwa była przeznaczana dla samorządów na wsparcie placówek kultury, które w wyniku drugiego etapu reformy zostały im przekazane. Wnioskuję o przywrócenie dotychczasowego  sposobu wykorzystania tejże rezerwy. Ten zapis jako taki byłby możliwy w tym drugim etapie,  jak gdyby tym już bardziej doskonałym, kiedy zaspokoimy ewentualnie własne bieżące potrzeby, w tym z 2006 r.

I to są wszystkie sprawy. No jest jeszcze jedna, ale zupełnie formalna, dotyczy tylko zmiany pewnego przepisu, a konkretnie ustawy o autostradach płatnych. W tym samym czasie dokonuje się zmian w innej ustawie i w związku z tym, niejako uprzedzając ten fakt, chcemy zapobiec pewnej nieścisłości, która w tej ustawie by się znalazła.

To tyle, Panie Marszałku. Składam te wszystkie poprawki na pana ręce.

Marszałek Longin Pastusiak:

Dziękuję, Panie Senatorze.

Proszę o zabranie głosu pana senatora Wielowieyskiego. Następnym mówcą będzie pan senator Janowski.

Senator Andrzej Wielowieyski:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo!

Muszę powiedzieć, że z pewnym zdziwieniem odebrałem słowa pana senatora sprawozdawcy, który mówił o nieukrywanej radości, przedstawiając tę ustawę. Ponieważ chociażby pośrednio brałem udział w przygotowaniu projektu ustawy przed trzema laty, trzema i dwoma, wydaje mi się, że to jest raczej krok wstecz. W momencie szczególnie niebezpiecznym, kiedy cały nasz system finansów publicznych będzie wymagał głębokiego przepracowania, stwarzamy coś w rodzaju dziwnej prowizorki na najbliższe dwa lata, która niczego istotnie nie poprawia.

Ja przepraszam, w przypadku niektórych punktów przyjmuję i rozumiem argumentację pana ministra Uczkiewicza, zwłaszcza jeśli chodzi o niektóre dysproporcje, musimy o to dbać i to zostało tutaj wzięte pod uwagę, ale wydaje się, i mnie, i wielu moim przyjaciołom samorządowcom, że na odcinku wyższych szczebli samorządu, zaczynając od powiatu, a koncentrując się przede wszystkim  na województwie, mamy sytuację redystrybucyjną niedobrą.

Co można powiedzieć o tej ustawie? Jest w niej przede wszystkim pewne przegrupowanie, prawda, z dotacji, subwencji na dochody bardziej stałe - zwłaszcza z dotacji. I to dobrze. Ale jest to tylko pewne przegrupowanie, potrzebne, które należy kontynuować, ale które jednakże daje bardzo niewiele. Równocześnie jest oderwanie od całości sytuacji w systemie finansów publicznych. Nie mamy tutaj ani do końca wyjaśnionej sprawy zadłużenia i jego mechanizmu, ani przedstawionych problemów z perspektywy oszczędności, i to dużych oszczędności, które czekają nas w następnych trzech latach. Samorządów też to nie może ominąć. A w tej ustawie temu problemowi prawie że nie stawiamy czoła.

Największym jednak zarzutem jest to, o czym mówiłem w pytaniach stawianych panu ministrowi, mianowicie bierność samorządu w wyniku działania tej ustawy. Nie będzie prawie rozróżnienia między aktywnymi i pasywnymi. Nie będzie się opłacało być aktywnym, zwłaszcza powyżej poziomu gminy, bo w gminach jeszcze próbowano utrzymać pewien sens walki o własne dochody. Na wyższych szczeblach już tego nie ma, a pamiętajmy, że ten szczebel regionalny będzie również odpowiedzialny za mobilizację odpowiednich środków, żeby stawić czoła zadaniu absorpcji funduszy unijnych.

Ja będę bardzo niewiele mówił o Warszawie, chociaż jestem senatorem z tego regionu. Co najmniej jednak w pewnym stopniu godzę się z panem ministrem, niezależnie od tego, że problem Warszawy jest bardzo złożony, nie chciałbym także wobec reszty kraju domagać się tutaj, tak ostro jak to czyni prezydent miasta stołecznego, prawda... bronić tutaj Warszawy przed tą nadmierną redystrybucyjnością. Bądźmy realistami i patrzmy, słusznie pan minister do tego nawiązał, na potrzeby i miasta, i całości regionu, bo problem Warszawy, zwłaszcza w sensie komunikacyjnym jest problemem przede wszystkim regionu warszawskiego, a więc dotyczy prawie trzech milionów ludzi, którzy tutaj muszą wjeżdżać i wyjeżdżać.

Otóż na wszelkich odcinkach kulturalnych, naukowych, ta stołeczność jest ważna, ale traktowałbym ją bardzo ostrożnie, jeżeli chodzi o odcinek komunikacyjny. To zapóźnienie i że tak powiem pogłębiający się kryzys Warszawy są problemem krajowym, powtarzam - problemem krajowym. I wbrew pewnym decyzjom podejmowanym przez tutejsze władze... To nawet nie jest sprawa metra. Po prostu przez te najbliższe dwa lata będziemy musieli się zdobywać na większy wysiłek - i to w tej ustawie powinno być zasygnalizowane - dlatego że do Warszawy coraz trudniej będzie wjechać i wyjechać z niej, za pięć lat będzie już bardzo źle. I to nie jest sprawa tylko warszawiaków.

Ale na pewno jest to sprawa prestiżu regionu i miejsca, do którego przede wszystkim napływa kapitał zagraniczny i poprzez które kontaktujemy się z zagranicą. To jest umieszczone w Zintegrowanym Programie Rozwoju Regionalnego, i na Śląsk, i na Warszawę są przeznaczone określone środki, jest to brane pod uwagę, ale musi być wkład od tej strony tak samo. I warszawskie finanse też muszą być do tego przygotowane i do tego zdolne, prawda. I dlatego też nie możemy się od tego problemu uchylić. Tak że Warszawa funkcjonuje jako specyficzny problem ogólnopolski, głównie na tym odcinku. Bardzo mocno zaznaczam, że wcale nie chciałbym zabiegać i walczyć tutaj o jakieś inne pozycje, poza tą sprawą najbardziej ogólną.

Tak więc nie jest to dobra ustawa. Przez dwa lata będziemy tkwić w miejscu, a przecież już wchodzimy w ten okres, wiążący się z problemem absorpcji, prawda. Jak się zdaje, od 2007 do 2012 roku, co daj Boże, samorządy w dużo większym stopniu będą już uczestniczyły w tym i będą odpowiedzialne za realizację w tym zakresie. Ale, żeby to skutecznie robić od 2007 r., żeby móc w pełni wejść w tę robotę absorpcyjną od roku 2007, to już dzisiaj trzeba zaczynać i wszystko przygotowywać, a także mieć pieniądze na wydatki.

Nie uwzględniono również, co sygnalizowano w niektórych pytaniach, całego szeregu spraw - finansowania instytucji kultury i służby zdrowia, tych oświetleń przysłowiowych, prawda. To wszystko powinno było być uwzględnione i również wzięte pod uwagę, jeżeli chodzi o strukturę i zasilenie strony dochodowej. I to jest słabością ustawy. I dlatego wraz z moim kołem nie będziemy głosować za tą ustawą. składam wniosek o odrzucenie tej ustawy.

Marszałek Longin Pastusiak:

Jak rozumiem, pan senator ten wniosek zgłosił we własnym imieniu, bo tutaj nie przemawiamy w imieniu klubów, w przeciwieństwie do Sejmu. Tak dla porządku przypominam tylko, że każdy senator przemawia we własnym imieniu.

Bardzo proszę o zabranie głosi pana senatora Janowskiego, a następnie udzielę głosu panu senatorowi Spychalskiemu.

Senator Mieczysław Janowski:

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie! Panie Ministrze i  Współpracownicy pana ministra!

Rzeczywiście, dotykamy bardzo ważnej materii, która odnosi się nie tylko do samorządu terytorialnego, ale także do państwa, do Rzeczypospolitej jako całości. Jest to problem zarówno ważny, jak i trudny. Mam świadomość jego złożoności. Oglądałem bowiem te zagadnienia, wtedy gdy byłem współodpowiedzialny za moje miasto. Dziś patrzę na to z innej perspektywy. Dlatego też proszę pozwolić, że podzielę się pewnymi uwagami i obiekcjami. Część z tych uwag już przedstawiłem w formie pytań i podczas dyskusji w trakcie prac komisji.

Bardzo trudno jest w naszych warunkach skonstruować ustawę, które byłaby znakomitym rozwiązaniem. Tak się nie stało w roku 1998, gdy tworzyliśmy ustawę dotychczas obowiązującą i przedłużaną kilkakrotnie. I ta ustawa w gruncie rzeczy, gdybyśmy spojrzeli na jej zapisy i na towarzyszącą jej dyskusję, też mogłaby nosić tytuł o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 2004-2005, bo w gruncie rzeczy takie jest jej założenie.

W moim przekonaniu, a utwierdzili mnie w tym jeszcze wczoraj przedstawiciele samorządów śląskich i opolskich, czy Śląska Opolskiego, warto byłoby się zastanowić - pewnie jest już za późno, bo my, Senat, pracujemy w nadmiernym przyspieszeniu nad tą ustawą - czy nie należałoby przepisów tej ustawy wprowadzić w życie poczynając od roku 2005.

Myśmy w swoim czasie, pamiętam i doceniam prace pana ministra, na początku roku 2002 mówili o projekcie, którym zajmował się jeszcze wówczas rząd, a który jeszcze nie dotarł do Sejmu. Takie duże opóźnienia i teraz nagłe przyspieszenie - wiemy, czym to może skutkować. Dlatego też zachęcam nas wszystkich, parlamentarzystów, senatorów, a ustawy samorządowe rodziły się w Senacie, i rząd, do tego abyśmy prowadzili bardzo skrupulatną obserwację tej ustawy, jej monitoring. I w związku z tym zgłoszę wraz z paniami senator, panią Sagatowską i panią Liszcz, kilka poprawek.

Jedna z nich mówi o tym, żeby rząd przedłożył jednak informacje o skutkach obowiązywania tej ustawy, nie, tak jak mówi art. 100, 30 czerwca 2006 r., bowiem wtedy zmiany można wprowadzić do roku 2007, ale w 2005 r. Oczywiście, komisja przyjęła, żeby także taka informacja dotarła do Senatu. Przypomnę tylko, że w ustawie, która jeszcze obowiązuje, mowa jest o tym, że ustawa uchwalona na rok 1999 i 2000 miała być oceniona właśnie do 31 maja roku 2000 i tak było. Wiem, że to może wymagać dodatkowych prac ze strony rządu, ale temat jest tak ważki, że te prace powinny być podjęte.

Panie Ministrze! Chciałbym bardzo, aby te dane liczbowe, które mogliśmy poznać, okazały się prawdziwe. Nie było czasu, a dołożyłem wszelkich starań - dziękuję ministerstwu za pomoc - żeby zapoznać się z symulacjami liczbowymi. To nie jest tylko gra cyfr. To są środki, które mają umożliwić racjonalne, jak najlepsze funkcjonowanie samorządom gmin, powiatów i województw. Za tymi stwierdzeniami, za tymi liczbami kryją się konkretni ludzie i ich bardzo ważne problemy, różnorodne, bo samorząd praktycznie jest fundamentem Rzeczypospolitej.

Zatem uważam, że tutaj w szczególniejszy sposób powinniśmy się przyjrzeć tym sformułowaniom, które dokonują pewnych uśrednień, aby nie być gołosłownym.

Posługuje się ustawa Produktem Krajowym Brutto w odniesieniu do jednego obywatela w skali województwa. Zdobyłem dane - nie było to zbyt łatwe - które pokazują, jaki jest rozkład w poszczególnych województwach. Na przykład w województwie mazowieckim w mieście stołecznym Warszawa PKB na osobę wynosi 53 tysiące 737 zł, zaś w regionie ostrołęcko-siedleckim zaledwie 12 tysięcy 324 zł. Uśrednienie prowadzi do rozmycia problemu. Mógłbym podać jeszcze bardziej drastyczne przykłady niskich wskaźników PKB na osobę. Tak jest na całej tak zwanej ścianie wschodniej.

(Głos z sali: I w Łodzi.)

I w Łodzi, a także w innych regionach. W razie potrzeby służę danymi, Panie Senatorze.

Polityka wyrównywania, która powinna być prowadzona, nie jest zatem zbyt widoczna w tej ustawie.

Gdybyśmy sięgnęli do zapisów konstytucji, do pięknie brzmiącego art. 167 czy 168, to zauważylibyśmy, że w art. 167 ust. 1 mówi się wprost, iż jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się - taki jest zapis - udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Ust. 4 tegoż artykułu brzmi: zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi - chcę podkreślić to słowo - zmianami w podziale dochodów publicznych.

Czy tutaj jest to zapewnione? Śmiem sądzić, że nie.

Są również dokumenty, które Polska ratyfikowała, w szczególności Europejska Karta Samorządu Terytorialnego. Mówi się w niej między innymi, że dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku kapitałowego w granicach określonych prawem. Czy myśmy taki dostęp określili? Do tej pory nie. Niepodpisana jeszcze przez Polskę, ale opublikowana i znana karta rozwoju regionalnego - jest to szczególnie istotne w kontekście naszego wstąpienia za niecałe sześć miesięcy do Unii Europejskiej - powiada w art. 14 tak: zasada solidarności wymaga wprowadzenia w obrębie każdego państwa mechanizmu wyrównywania finansowego biorącego pod uwagę zarówno potencjalne zasoby, jak i potrzeby regionów, którego celem jest zharmonizowanie poziomu życia mieszkańców w różnych regionach. Taką politykę wyrównywania prowadzi się praktycznie na całym świecie, łącznie ze Stanami Zjednoczonymi i Kanadą.

Trudno więc powiedzieć, że ustawa rozwiewa wiele niepokojów. Myślę, że to krok w dobrą stronę. Może nie cały krok, może tylko trzy czwarte kroku. Obyśmy umieli, idąc w dobrą stronę, korygować to, co jest, żeby był to swoisty mechanizm, przepraszam za słowo, ze sprzężeniem zwrotnym. Dlatego, kończąc i składając na pańskie ręce, Panie Marszałku, listę poprawek, jeszcze raz akcentuję potrzebę systematycznego obserwowania tej bardzo ważnej ustawy. Dziękuję bardzo.

 

 

---