Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Przystępujemy do rozpatrzenia punktu dwudziestego czwartego porządku obrad: stanowisko Senatu w sprawie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Przypominam, że rozpatrywana ustawa została uchwalona przez Sejm na sto piętnastym posiedzeniu w dniu 28 lipca 2001 r. Do Senatu została przekazana w dniu 1 sierpnia 2001 r. i w tym samym dniu marszałek Senatu, na podstawie art. 68 ust. 1 Regulaminu Senatu, skierowała ją do Komisji Gospodarki Narodowej oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej. Komisje po rozpatrzeniu ustawy przygotowały swoje sprawozdania w tej sprawie.

Przypominam ponadto, że tekst ustawy zawarty jest w druku nr 772, natomiast sprawozdania komisji w drukach nr 772A i 772B.

Proszę senatora Mariana Nogę o zabranie głosu i przedstawienie sprawozdania Komisji Gospodarki Narodowej.

Senator Marian Noga:

Panie Marszałku! Pani Minister! Wysoka Izbo!

W dniu 1 sierpnia bieżącego roku Komisja Gospodarki Narodowej przeanalizowała ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Wiedząc o tym, że tą ustawą będzie zajmować się również Komisja Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, w swojej analizie zwróciliśmy szczególną uwagę na aspekty makroekonomiczne tej ustawy. Zwróciliśmy uwagę na to, że stanowi ona projekt decentralizacji finansów publicznych, wyrażającej się w tym, że jednostki samorządu terytorialnego będą zwiększać dochody własne i ich udział w strukturze wszystkich dochodów będzie coraz większy.

Ponadto ustawa ta wprowadza pewne novum w mechanizmie wyrównawczym - jednostki samorządu terytorialnego sięgać będą do podatków pośrednich określonych w sposób specyficzny w tej ustawie.

Chcę również dodać, że ustawa ta reguluje przede wszystkim źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego, zasady ustalania i gromadzenia dochodów, zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz zasady ustalania i przekazywania dotacji celowych.

Komisja Gospodarki Narodowej po swoim posiedzeniu w dniu 1 sierpnia proponuje Wysokiej Izbie wprowadzenie ośmiu poprawek.

Poprawka pierwsza ma charakter czysto legislacyjny.

Poprawka druga doprecyzowuje, gdzie mają być przelewane środki finansowe z opłat skarbowych.

Poprawka trzecia wprowadza zmianę oznaczenia we wzorze. Wyszliśmy z założenia, że oznaczenie "lg" mogłoby być mylone z logarytmem, a tutaj nie chodzi o logarytm, tylko o oznaczenie liczby ludności.

Poprawka czwarta ma charakter doprecyzowujący, podobnie jak poprawka piąta.

Poprawka szósta polega na skreśleniu art. 52, dotyczącego przepisów w prawie wodnym, z którego wynikać by mogło, że gminy mogłyby - użyto takiego sformułowania - udzielać pomocy finansowej spółkom wodnym. Komisja zdecydowała się na skreślenie tego zapisu.

Poprawka siódma zmienia istotę zapisu ustawy w zakresie wpływów jednostek samorządu terytorialnego w dochodach Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Mianowicie w ustawie jest zapisane, że będzie to wynosić 25%, my zaś proponujemy, ażeby do tych 25% dochodzić stopniowo, to znaczy w 2002 r. - 10%, w 2003 r. - 15%, a dopiero w roku następnym 25%.

Poprawka ósma również jest poprawką merytoryczną. Oznacza ona, że mechanizm wyrównawczy, który jest wprowadzony w tej ustawie dla jednostek samorządu terytorialnego, wszedłby w życie nie od 1 stycznia 2006 r., ale już od 1 stycznia 2002 r.

W imieniu Komisji Gospodarki Narodowej wnoszę o przyjęcie ustawy wraz z ośmioma omówionymi przeze mnie przed chwilą poprawkami. Dziękuję, Panie Marszałku.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dziękuję.

Pan senator Marian Noga jest także sprawozdawcą Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej...

(Senator Mieczysław Janowski: Pan senator nie jest członkiem tej komisji.)

Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, tak mam zapisane.

(Senator Marian Noga: Nie, nie, to pan senator Janowski.)

Przepraszam bardzo, ktoś mnie tu trochę wprowadził w błąd.

Poproszę teraz sprawozdawcę Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej pana senatora Mieczysława Janowskiego o zabranie głosu i przedstawienie sprawozdania komisji w tej sprawie.

Senator Mieczysław Janowski:

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie! Pani Minister! Pozostali Przedstawiciele Rządu!

Przypadł mi w udziale zaszczyt i obowiązek przedstawienia Wysokiemu Senatowi sprawozdania z prac Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, dotyczącego ustawy z dnia 28 lipca bieżącego roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Komisja obradowała nad tą ustawą podczas swego posiedzenia 7 sierpnia bieżącego roku. W obradach komisji wzięli udział między innymi: pan poseł sprawozdawca Włodzimierz Puzyna, pani wiceminister finansów Elżbieta Hibner wraz z gronem ekspertów oraz liczni przedstawiciele organizacji samorządowych, a także przedstawiciele niektórych samorządów. Pozwolę sobie wymienić te organizacje: Związek Miast Polskich, Związek Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej, Unia Metropolii Polskich, Związek Powiatów Polskich, Konwent Marszałków Rzeczypospolitej Polskiej.

Debata była bardzo ożywiona i obejmowała całokształt problematyki ujętej w ustawie. Proszę zatem pozwolić, Panie Marszałku, że w zwięzły sposób zaprezentuję paniom i panom senatorom najbardziej istotne zmiany, które wprowadza obecna ustawa. Jest ona rezultatem prac Sejmu nad dwoma projektami - poselskim złożonym 23 maja bieżącego roku oraz rządowym złożonym 19 czerwca bieżącego roku. Projekty te łączy jedna wspólna idea, o której wielokrotnie mówiliśmy także podczas obrad Senatu i o której wspomniał przed chwilą pan senator Noga. Jest to decentralizacja finansów publicznych. Wnikając szczegółowo w zapisy konkretnych artykułów tej ustawy, możemy stwierdzić, że zostało to zrealizowane w pewnym stopniu, mniejszym jednakże niż ten, który był onegdaj deklarowany.

Przez tę ustawę zamierza się osiągnąć lepszą niż obecnie stabilizację finansów samorządu terytorialnego. Ustawa - według założeń - ma wzmocnić finansowo powiaty i samorządy wojewódzkie. Należy mocno podkreślić, że w ustawie ograniczono do niezbędnego minimum tak zwane pieniądze znaczone, które zasilają obecnie kasy samorządowe, zwłaszcza powiatów i województw. Mam tu na myśli dotacje, będące niekiedy formą uznania finansowego dla realizacji zadań podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Nie bez przyczyny mówi się przez ostatnie lata o swoistym klientyzmie czy wręcz wprowadza się nowe określenie "klamkowanie".

Pragnę zwrócić uwagę Wysokiej Izby na to, że omawiana ustawa w istotny sposób wiąże dochody jednostek samorządu terytorialnego ze stanem gospodarki całego państwa, z koniunkturą gospodarczą.

Przejdę teraz do konkretów. Możemy zauważyć, iż udziały samorządów terytorialnych w podatkach państwowych - mówią o tym art. 4, 5 i 6 - są następujące. Jeśli chodzi o gminy, to ich udział w podatku dochodowym od osób fizycznych zamieszkałych na terenie gminy stanowi 37%, a udział w podatku dochodowym od osób prawnych mających siedzibę na terenie gminy - 5,4%. Jeśli chodzi o powiaty: 6,7% - udział w podatku dochodowym od osób fizycznych i 2% - udział w podatku dochodowym od osób prawnych. W odniesieniu do województw udziały te wynoszą odpowiednio: 1,7%, jeśli chodzi o podatek dochodowy od osób fizycznych, i 1,2%, jeśli chodzi o podatek dochodowy od osób prawnych.

Mam nadzieję, że te liczby nikogo z nas nie mylą, bo trzeba pamiętać o tym, że chociaż województwo jest znacznie większe, powiat jest większy niż gmina, to jednak zadania, które mają gminy, są znacznie, znacznie większe, i stąd te proporcje.

Powiaty uzyskały nowe dochody. Są to wpływy z opłat, kar i mandatów pobieranych przez powiatowe służby, inspekcje i straże oraz bardzo ważny dodatek regionalny, który otrzymuje także województwo. Na ten dodatek przeznaczone są wpływy z podatku zryczałtowanego, stanowiącego obecnie dochód budżetu państwa. Podział wpływów, o których mówię, będzie następujący: 40% ma zasilać kasy powiatów, zaś 60% - kasy województw.

Godzi się podkreślić, iż ustawa wprowadza mechanizm wyrównywania dochodów. Będzie on realizowany przez tak zwany dodatek równoważący dla gmin, powiatów i województw. Dla samorządów gminnych będzie to łącznie 5,92% udziału w ogólnej kwocie wpływów z podatków pośrednich stanowiących dochód budżetu państwa. Dla powiatów ów dodatek równoważący ma być równy 0,98% tejże kwoty, zaś dla województw - 0,64%. Dodatek wyrównawczy otrzymają te jednostki samorządu terytorialnego, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest niższy od granicznego. Szczegóły określania tego dodatku zawarte są w rozdziale 4 ustawy, w art. 21-27.

Dzięki tej formie jednostki samorządu terytorialnego po raz pierwszy w gruncie rzeczy uzyskały dostęp do podatków pośrednich. Do tej pory, chcę to bardzo wyraźnie podkreślić, takiego udziału nie było. Wielokrotnie zgłaszano taki postulat, zwłaszcza jeśli chodzi o udział w podatku od wartości dodanych, podatku VAT. Należy zauważyć, iż dodatek ten ma wzmocnić dochody słabszych samorządów, tak więc może się zdarzyć, że niektóre samorządy nie będą go otrzymywały. I na pewno takie będą.

W latach 2002-2006 przewidziano rezerwę subwencji ogólnej w wysokości 4% w roku 2002 i 3% w latach 2003, 2004, 2005 i 2006 planowanej kwoty dodatków równoważących. Rezerwa ta ma służyć uzupełnieniu dochodów tych jednostek samorządu terytorialnego, w których nastąpiłby ubytek dochodu w związku z wprowadzeniem nowego systemu.

Jeżeli spojrzelibyśmy generalnie na dochody, to w dalszym ciągu dochody jednostek samorządu terytorialnego to dochody własne, subwencje ogólne oraz dotacje celowe. Przy czym chciałbym tutaj zwrócić uwagę na to - a myślę, że bardzo szeroko powie o tym pani minister, bo rząd przeprowadził odpowiednie analizy i takimi dokumentami dysponuje - że te relacje będą zupełnie inne niż obecnie.

Bardzo ciekawe jest podejście do subwencji. Środki przeznaczane na subwencje są też pieniędzmi znaczonymi, jak wiemy, ale owo znaczenie jest dużo słabsze. Ustawa wyróżnia w subwencji ogólnej cztery części: subwencję oświatową, drogową, kulturalną - której do tej pory nie było, ale bardzo mocno postulowano jej utworzenie, bowiem finansowanie jednostek kultury było bardzo ułomne - oraz subwencję rekompensującą, o której mówi art. 31.

Kwota subwencji oświatowej, w przeliczeniu na jednego ucznia, będzie corocznie waloryzowana wskaźnikiem, który uwzględnia współczynnik inflacji i połowę współczynnika wzrostu PKB, a więc jest to bardzo dobre rozwiązanie. Podobnie będzie się działo w odniesieniu do kwoty subwencji kulturalnej. No, to brzmi tak, jakby inne subwencje były niekulturalne, proszę wybaczyć, że używam określenia ustawowego.

Jeśli zaś chodzi o dotacje, to dochody jednostek samorządu terytorialnego z tytułu dotacji opisane są szczegółowo w art. 9 i są to: dotacje celowe z budżetu państwa na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami; dotacje celowe na zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień z organami administracji rządowej, także dotacje na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego - na przykład na to, co się dzieje w tej chwili w naszym kraju w związku z powodzią; dotacje celowe na dofinansowanie zadań polityki regionalnej na zasadach określonych w ustawie o zasadach wspierania rozwoju regionalnego oraz środki z państwowych funduszy celowych, stanowiące dochód jednostek samorządu terytorialnego na podstawie odrębnych przepisów.

Jeśli chodzi o dochody powiatu z tytułu dotacji, to są to także dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań służb, inspekcji i straży.

Rozwiązania finansowe przyjęte w ustawie dotyczą również przekwalifikowania zadań, które do tej pory były zadaniami zleconymi, na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to zatem wzrost kompetencji, ale równocześnie wzrost odpowiedzialności samorządu terytorialnego. Z naszych doświadczeń z ponad jedenastu lat funkcjonowania samorządu terytorialnego wynika, że samorządy są bardzo odpowiedzialne za powierzone im zadania, za mienie, za cały dorobek pokoleń, który znajduje się na ich terenie.

W ustawie mówi się także, i to dość obszernie, o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Organ ten stanowi, w moim przekonaniu, przykładne rozwiązanie współdziałania administracji rządowej i samorządowej przy uzgadnianiu bardzo ważnych spraw.

Przepisy tej ustawy wprowadzają nadto stosowne zmiany w ustawach związanych tematycznie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zakłada się, iż ustawa wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., z wyjątkiem art. 96.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Sprawozdanie Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej zawiera zestawienie osiemnastu poprawek. Niektóre z nich współbrzmią z poprawkami Komisji Gospodarki Narodowej, a więc pan marszałek pozwoli, że nie będę ich omawiał szczegółowo. Chciałbym jednak odnieść się do kilku istotnych poprawek, które zaproponowała komisja.

W poprawce trzeciej, zawartej w sprawozdaniu z druku nr 722B, chodzi o to, żeby przy opiniowaniu stosownych aktów było potrzebne stanowisko strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, nie zaś całej komisji, bowiem to strona samorządowa ma za zadanie odnieść się do przedkładanych projektów rządowych.

Poprawka trzynasta, obszerna w swej treści, dotyczy funduszu alimentacyjnego. W tym miejscu pozwolę sobie na nieco dłuższy komentarz. Otóż w Sejmie zadecydowano, że zadania łączące się z funduszem alimentacyjnym zostały na powrót przekazane administracji rządowej, zaś środki finansowe zostały zatrzymane w administracji samorządowej. Musimy być konsekwentni, dlatego komisja uznała, że wobec faktu, iż w powiecie i w miastach na prawach powiatu funkcjonują - i to dobrze - instytucje, które realizują zadania z problematyki rodzinnej, centra pomocy rodzinie, warto to zadanie w sposób jednoznaczny przypisać samorządowi powiatowemu. Stąd treść poprawki trzynastej i poprawki szesnastej.

Drugą grupę istotnych poprawek stanowią poprawki piętnasta i szesnasta, które dotyczą zagadnień związanych z przekazaniem gminom oświetlenia jako zadania własnego.

Panie Marszałku! Wysoki Senacie! Komisja wsłuchiwała się bardzo uważnie w głosy nie tylko swoich członków, nie tylko posła sprawozdawcy i rządu, ale także licznych przedstawicieli samorządu, o którym mówiłem na początku. Były to głosy, które jednoznacznie wskazywały na to, iż ustawa idzie we właściwym, pożądanym kierunku. Nie ukrywano jednak niekiedy pewnych obaw, które artykułowane były zwłaszcza przez przedstawicieli Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej, a odnosiły się w szczególności do gmin najuboższych. Myślę, że te dodatki rekompensujące, o których mówiłem, w znacznym stopniu powinny owe obawy rozwiać.

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie! Kończąc omawianie sprawozdania, chciałbym w imieniu Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej prosić Wysoką Izbę o wnikliwą dyskusję i przyjęcie tej ustawy ze stosownymi poprawkami. Samorządy w naszym kraju czekają na tę ustawę, bowiem są zobowiązane mocą innych ustaw do przedłożenia w stosownym czasie projektów uchwał budżetowych, a następnie uchwalenia budżetów. Również rząd, przygotowując założenia do budżetu na rok przyszły, musi mieć pełną i jasną informację o tym, jakie środki będzie miała do dyspozycji administracja rządowa, jakie zaś zostaną przekazane samorządom.

Przepraszam za nadużycie czasu, ale ustawa jest bardzo obszerna. Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dziękuję.

Zgodnie z art. 44 ust. 5 Regulaminu Senatu chciałbym zapytać, czy ktoś z państwa senatorów chce skierować krótkie, zadawane z miejsca pytania do senatorów sprawozdawców.

Senator Wiesław Pietrzak.

Senator Wiesław Pietrzak:

Dziękuję, Panie Marszałku!

Mam następujące pytanie do pana senatora Janowskiego, a właściwie do obydwu panów senatorów sprawozdawców: czy podczas prac komisji przedstawiono symulację i czy prace w komisjach były prowadzone na tej bazie? Pan senator częściowo już odpowiedział na to pytanie, ale chciałbym wiedzieć konkretnie, jakie były opinie środowisk samorządowych biorących w tym udział? Czy tylko opinia gmin wiejskich była negatywna, a pozostałych pozytywna, czy również i pozostałych była negatywna? Jak to się rozłożyło?

Chciałbym dowiedzieć się, co oznacza "praca socjalna" w art. 57 - nie ma tu definicji - jak również co ze zwolnieniami ustawowymi, na przykład placówki Polskiej Akademii Nauk, placówek naukowo-badawczych, kościołów i innych podmiotów, oraz co z rekompensatami za te ustawowe zwolnienia. Dziękuję.

Senator Mieczysław Janowski:

Dziękuję bardzo.

Panie Marszałku! Panie Senatorze!

Ja nie twierdziłem, że opinia Związku Gmin Wiejskich RP była negatywna, bo ona nie była w ten sposób sformułowana, natomiast zawierała najwięcej zastrzeżeń, najwięcej obaw. Najbardziej entuzjastyczna, jeśli mogę tak powiedzieć, była opinia Związku Powiatów Polskich, bardzo pozytywna była opinia Związku Miast Polskich, a także Konwentu Marszałków Rzeczypospolitej Polskiej. Opinia Związku Gmin Wiejskich podkreślała te wszystkie pozytywy, o których ja tutaj również mówiłem, natomiast wyrażała obawy, że liczba gmin ubogich może być tak duża, iż wspomniany dodatek może nie wystarczyć na zrekompensowanie ewentualnych ubytków.

Jeśli zaś idzie o symulacje, które przedstawił rząd - myślę, że pani minister o tym powie więcej - myśmy mogli się zapoznać z tym materiałem podczas obrad komisji, ale te symulacje były znane wcześniej, bo były już opracowane wtedy, gdy prace nad tą ustawą prowadzone były w Sejmie.

Jeśli zaś idzie o konkretne pytania dotyczące art. 57, Panie Senatorze, to przyznam szczerze, że tak bardzo szczegółowo nie rozpatrywaliśmy zapisu tego artykułu i w tym momencie nie potrafiłbym panu precyzyjnie odpowiedzieć, komisja nie wnikała w szczegółowy zapis tego artykułu.

Również jeśli idzie o kwestie zwolnień, jak sądzę, przedstawiciel rządu będzie bardziej kompetentny, by udzielić odpowiedzi. Jeżeli są zwolnienia ustawowe, powinny być one w stosowny sposób rekompensowane.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Czy jeszcze ktoś chce zadać pytanie? Nie widzę chętnych.

Dziękuję.

Przypominam, że rozpatrywana ustawa była poselskim i rządowym projektem ustawy. Do reprezentowania stanowiska rządu w toku prac parlamentarnych został upoważniony minister finansów.

Zgodnie z art. 50 Regulaminu Senatu proszę podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów panią Elżbietę Hibner o zabranie głosu i zaprezentowanie stanowiska rządu w sprawie rozpatrywanej ustawy.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo!

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest od dłuższego czasu oczekiwana przez środowiska samorządowe i wielokrotnie w debacie parlamentarnej, zarówno w Izbie niższej, jak i w Senacie, podkreślany jest zbyt późny termin przedłożenia rządowego i wiążący się z tym pewien pośpiech, który towarzyszy tej debacie parlamentarnej.

Chciałabym więc pokrótce usprawiedliwić ten właśnie termin przedłożenia rządowego, bowiem nie jest on zupełnie przypadkowy. Otóż pragnę zwrócić uwagę, że nowa ustawa, systemowe rozwiązanie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ma zastąpić ustawę epizodyczną, która obowiązywała przez dwa lata, a następnie została tak przedłużona, by obejmowała rok 2001.

Jeśli mamy mówić o rzetelnej analizie skutków reformy administracji publicznej, jeśli mamy rzetelnie przyjrzeć się systemowi finansowania oraz zaproponować takie zmiany, aby nowy system był skuteczniejszy, bardziej efektywny, lepszy od obecnego, potrzebna jest nam analiza przynajmniej dwóch lat budżetowych. Pierwszy rok, czyli rok 1999, to okres wprowadzenia w życie reformy administracji publicznej, a więc rok obciążony pewnymi nietypowymi dochodami i wydatkami związanymi głównie z tworzeniem się nowych jednostek samorządu terytorialnego. Rok 2000, drugi rok funkcjonowania samorządu w nowym układzie, to już czas bardziej ustabilizowanych finansów publicznych. Dopiero wówczas - po analizie i pierwszego, i drugiego roku funkcjonowania administracji - można dokonać rzetelnej analizy i zaproponować zmiany systemu.

Chciałabym zwrócić uwagę na fakt, że sprawozdawczość budżetowa w kompletnej, pełnej formie napływa do ministra finansów dopiero w połowie kwietnia, a więc właściwie dopiero po tym terminie można było zweryfikować wcześniej zaplanowane rozwiązania systemowe i wiarygodność wcześniej poczynionych analiz i symulacji.

Inna kwestia to bardzo rzetelne oprzyrządowanie tej ustawy wszelkimi instrumentami symulacyjno-finansowymi. Z jednej strony Departament Finansów Samorządu Terytorialnego w Ministerstwie Finansów dysponuje bardzo rzetelną bazą danych w formie elektronicznej, bowiem sprawozdawczość jednostek samorządu terytorialnego w takiej właśnie formie napływa do Ministerstwa Finansów. Z drugiej jednak strony można na podstawie tak właśnie przygotowanych sprawozdań - tu pragnę podkreślić, że są to sprawozdania wykonane przez jednostki samorządu terytorialnego, co ma pewien walor rzeczywistego ujęcia wpływów i wydatków - przypuszczać, że jak każda baza danych, która tworzona jest przez człowieka, sprawozdania te mogą być obarczone także pewnym błędem. Należy jednak zwrócić uwagę, że żaden projekt finansowania samorządu terytorialnego, od czasu restytucji tego samorządu w roku 1990, nie miał szans być tak solidnie i rzetelnie przygotowany od strony finansowej czy rachunkowej. Tak więc można powiedzieć, że każdy, kto chciał zweryfikować prawidłowość metody obliczeń, danych i symulacji finansowych, miał możliwość zrobić to na podstawie danych, którymi dysponuje Ministerstwo Finansów i które w każdym momencie byliśmy i jesteśmy gotowi udostępnić wszystkim zainteresowanym. Tak się stało w przypadku symulacji finansowej dotyczącej tego projektu ustawy - ekspert strony samorządowej zweryfikował obliczenia dokonane wcześniej w Ministerstwie Finansów i potwierdził ich wiarygodność.

Chciałabym pokrótce, żeby nie zanudzać państwa senatorów lawiną liczb, przedstawić pewne zasadnicze kwestie dotyczące poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego.

Jeśli chodzi o gminy, to pamiętamy, że są one najbardziej trwałym, stabilnym elementem systemu terytorialnego w państwie, dysponują także największą kwotą dochodów, choć jednocześnie mają też największe wydatki. Stare dochody według obecnie obowiązującej ustawy, przeliczone na warunki roku 2000, wynosiłyby 49 miliardów 631 tysięcy zł, a według nowej ustawy byłyby większe zaledwie o 200 milionów zł. Czy wobec tego warto dla takiej kwoty pisać nową ustawę? Otóż warto, bo jak pokazują badania analityczne - mogę tu przytoczyć badania pani profesor Zyty Gilowskiej, która publikowała je niedawno na sympozjum samorządu terytorialnego dotyczącym finansów publicznych - dotacje trafiały najczęściej do tych gmin, które miały najwyższe dochody na jednego mieszkańca. A więc powstał paradoks: zamiast wyrównywać dochody, dotacje powodowały właściwie jeszcze większy rozziew, jeśli chodzi o zasobność gmin. Ta ustawa jest wolna od tego typu uchybień.

Pragnę zwrócić uwagę, że stanowisko - powiedziałabym - niezbyt trwałe, ale permanentnie przyjmowane przez Związek Gmin Wiejskich, a wynikające z obawy, że gminy wiejskie stracą na tej ustawie, w ostatnich dniach nieco złagodniało. Gminy wyrażały co prawda wątpliwości, czy poradzą sobie z zadaniami, ale nie kwestionowały już faktu, że ta ustawa jest w istocie najkorzystniejsza dla najbiedniejszych gmin wiejskich. W takim aspekcie jest ona znacznie bardziej sprawiedliwa w porównaniu z poprzednim systemem finansów.

Jeśli chodzi o powiaty, to w świetle obowiązującej obecnie regulacji dysponują one dochodami w wysokości 19 miliardów 402 milionów zł, a według nowych przepisów rozporządzałyby kwotą 20 miliardów 980 milionów zł. Rzeczywiście powiaty odnoszą się najbardziej entuzjastycznie do tej ustawy, ponieważ wcześniej zaprojektowano dla nich - w warunkach, w jakich było to możliwe na potrzeby epizodycznej ustawy - taki system finansowania, który był odbierany w istocie jako pewien gorset finansowy. Znaczny udział dotacji celowych, a więc sztywno wyznaczonych wydatków, które nie pozwalały na racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, powodował, że w tym gorsecie powiaty czuły się nienajlepiej. Teraz uzyskają znaczny wzrost udziałów w podatkach od osób fizycznych, uzyskają nowe źródło dochodów w postaci udziału w podatku od osób prawnych, a także będą uczestniczyć w mechanizmie wyrównawczym, który spowoduje, że najbiedniejsze powiaty będą chronione przed zbyt niskimi dochodami. Według nowego systemu liczba powiatów, które zyskają na nowej ustawie, wynosi trzysta dwa, a liczba powiatów, które stracą w wyniku tej ustawy, wynosi tylko siedemdziesiąt dwa - przy czym występuje tutaj mechanizm analogiczny do tego, który zastosowano w przypadku gmin, to znaczy stracą te powiaty, które były najsilniej dotowane.

Jeśli chodzi o województwa, mamy do czynienia z bezprecedensowym, można powiedzieć, przykładem jednostki samorządu terytorialnego, która w całości zyska na tej ustawie. Oznacza to, że w wyniku ustawy wszystkie województwa zyskają dodatkowe środki. Według starej ustawy dochody województw wynosiły 3 miliardy 829 milionów zł, a według nowej ustawy w roku 2000 wynosiłyby 4 miliardy 562 miliony zł. Tutaj także dokonaliśmy operacji przekształcenia dotacji w powiększone udziały w podatku, zastosowaliśmy mechanizm wyrównawczy, wprowadziliśmy także istotny, bo aż sześćdziesięcioprocentowy udział w dochodach z podatku od osób fizycznych płaconego w formie ryczałtu. Sześćdziesięcioprocentowy udział w tym podatku przekłada się na kwotę ponad 700 milionów zł. Jest to więc istotne zwiększenie budżetów, które będzie można przeznaczyć na zadania inwestycyjne.

Tak więc, mimo że mamy do czynienia z dość trudną sytuacją w finansach publicznych, obniżających się w efekcie malejącej dynamiki przyrostu krajowego brutto, a także ze stabilizacją, na przykład w dochodach z podatków pośrednich, oraz z malejącymi kwotami z podatków bezpośrednich, to myślę, że system zaproponowany w ustawie podkreśli to, iż samorząd terytorialny jest immanentną częścią państwa, rozumianego jako władza publiczna, ale także jako partycypacja w podziale środków publicznych. Partycypacja ta w minimalnym stopniu będzie zależna od ręcznego sterowania, a w dużym stopniu od współodpowiedzialności. Jeśli więc nastąpią chude lata, będą one chude zarówno dla budżetu państwa, jak i dla jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli natomiast będziemy obserwować zwiększoną dynamikę wzrostu produktu krajowego brutto, dodatkowe środki wpłyną nie tylko do budżetu państwa, ale także do budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Wydaje się więc, że jest to ustawa, która nie tylko jest sprawiedliwa dla samorządów, ale także leży w interesie naszego państwa. Dziękuję bardzo.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dziękuję bardzo, Pani Minister.

Zgodnie z art. 44 ust. 6 Regulaminu Senatu senatorowie mogą teraz kierować z miejsca pytania do pani minister.

Senator Ireneusz Michaś, proszę bardzo.

Senator Ireneusz Michaś:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Pani Minister, chciałbym mimo wszystko usłyszeć, jak po półtora roku Ministerstwo Finansów ocenia samorządowe finanse publiczne. Czy rzeczywiście te finanse się stabilizują?

I inna sprawa. Jak powiedział senator sprawozdawca, gminy nadal mają wątpliwości. Czy nie będzie tak, że gminy czy ogólnie samorządy otrzymają zadania, natomiast nie otrzymają na nie pieniędzy?

Chciałbym też powiedzieć, że wcale się nie dziwię, iż powiaty są zadowolone z ustawy, bo jeśli żyje się z dotacji i subwencji, to lepiej dostać troszkę więcej. Czy jednak środki, które trafią zarówno do gmin, jak i powiatów, nie będą zbyt małe? Dziękuję bardzo.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Panie Senatorze, można powiedzieć tyle, że między samorządem a administracją rządową - nie tylko w Polsce, ale wszędzie na świecie, gdzie istnieją tego typu struktury - jest pewien konflikt, a raczej rozbieżność interesów. Oczywiście samorządy, które wykonują zadania publiczne, a zatem są najbliżej konkretnego człowieka, zawsze będą oczekiwać, że jak najwięcej środków finansowych w całym systemie finansów publicznych przypadnie im w udziale. Jest to sytuacja analogiczna do sytuacji panującej w sferze oświaty, w którą można inwestować nieskończoną ilość środków i nigdy nie można powiedzieć, że jest ich za dużo. Tak samo jest w sferze ochrony zdrowia. Trudno sobie obecnie wyobrazić, żebyśmy w Polsce, mając tyle pieniędzy na ochronę zdrowia, ile wydają Stany Zjednoczone, dysponujące kilkudziesięciokrotnie wyższymi środkami, powiedzieli w pewnym momencie, że mamy ich za dużo. Tak to już jest w sferze społecznej, a właśnie na sferze społecznej i inwestycyjnej koncentrują się głównie zadania samorządu terytorialnego. Reprezentant samorządu zawsze powie, że wydałby więcej i że przydałoby się więcej środków.

My jednak musimy znajdować pewien złoty środek między interesami budżetu państwa, który odpowiada za pewne funkcje strategiczne, wykonywane tylko na poziomie budżetu centralnego i tylko przez administrację rządową, a zadaniami, które nie zostały jeszcze w pełni zdecentralizowane. Po stronie budżetu państwa, administracji rządowej istnieje bowiem jeszcze sporo zadań, które mają charakter lokalny bądź regionalny, ale są wykonywane przez administrację rządową. Tak więc ten proces decentralizacji prawdopodobnie będzie następował.

Co to oznacza dla samorządów, które narzekają, że mają za dużo zadań i mogą sobie z nimi nie poradzić? Ja chętnie posługuję się przykładem domu dziecka, ponieważ z jednej strony on troszeczkę oddziaływuje na emocje, a z drugiej strony wymowa liczb jest porażająca. Jeżeli w domu dziecka prowadzonym przez powiat na jedno dziecko wydaje się 1 tysiąc 900 zł miesięcznie, to oznacza, że jest to kolosalnie więcej niż na przeciętne dziecko wydaje się w większości polskich rodzin. Jeżeli zaś uświadomimy sobie, że w tym 1 tysiącu 900 zł aż 1 tysiąc 750 zł to jest fundusz płac i na dziecko pozostaje tylko 150 zł - na jego wyżywienie, odzież, kieszonkowe, naukę, wyprawkę do szkoły itd. - to pokazuje to, ile mamy jeszcze do zrobienia w dziedzinie racjonalizacji wydatków publicznych i organizacji pracy tych wszystkich instytucji, które są prowadzone przez samorządy.

Nawiasem mówiąc, żeby być sprawiedliwym, ta racjonalizacja nie dotyczy tylko instytucji prowadzonych przez samorządy, ponieważ szczegółowy przegląd wydatków budżetu państwa pozwoliłby odnaleźć analogię także w budżecie państwa. Mamy więc przed sobą jeszcze konieczny proces racjonalizacji tych wydatków i dlatego to - co rozumiem, do czego się przychylam - że samorządy oczekują standaryzacji kosztów wykonywanych zadań jest na dziś dość trudne. Drugim przykładem są koszty utrzymania podopiecznego w domu pomocy społecznej. Są tacy, którzy to zadanie wykonują tanio, za 1 tysiąc 100, 1 tysiąc 200 zł - tu są troszkę lepsze proporcje płacowo-rzeczowe niż w domach dziecka, ale też nie do końca satysfakcjonujące - a są tacy, którzy wydają 2 tysiące 500, 2 tysiące 800 zł aż do 3 tysięcy zł miesięcznie.

Tak więc przy takim rozrzucie kosztów wykonywania zadań trudno jest mówić, że przekazywane środki należy dostosować do rzeczywistych kosztów, ponieważ w bardzo wielu przypadkach rzeczywisty koszt wykonywania zadań jest po prostu nieracjonalny. Możemy zrozumieć, że tam, gdzie instytucje publiczne, takie jak domy pomocy społecznej, szkoły czy szpitale, są największymi zakładami pracy na obszarach, które są dotknięte bezrobociem, ta racjonalizacja nie następuje w takim tempie, jakiego mogliśmy wszyscy oczekiwać. To jest zrozumiałe, kiedy jest wysoki poziom bezrobocia. Trzeba też jednak powiedzieć, że kiedy były czasy zasobniejsze, lepsze finansowo, czasy, w których ten wskaźnik bezrobocia był niższy, nie wszystkie władze publiczne kwapiły się do tego, żeby przewidzieć, iż mogą przyjść trudniejsze czasy i za te same środki móc wykonać więcej zadań bądź podobne zadania po nieco niższych kosztach.

Taka jest moja ocena systemu finansów publicznych. Dziś sądzę, że na poziomie samorządu terytorialnego - a miałam także okazję, co pewnie państwo senatorowie pamiętacie, szczegółowo rozpoznać te wydatki w budżecie państwa - pozostało nam jeszcze do racjonalizacji sporo. Mamy też świadomość, że jest wiele osób, do których pomoc w postaci finansowej czy innej nie dociera, a bardzo często trafia w miejsca, w których te środki nie są konieczne lub są marnotrawione.

Sądzę, że ustawa, która skłania samorządy do lepszego gospodarowania środkami publicznymi - bo system dotacyjny oczywiście jest antymotywujący - jest krokiem we właściwym kierunku. Myślę, że w dzisiejszych warunkach społecznych, finansowych i politycznych zrobiliśmy wszystko, co można było zrobić. Choć wcale nie chciałabym twierdzić, że jest to rozwiązanie docelowe, bo sama widzę, że można je jeszcze w następnych latach poprawiać.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Senator Adam Rychliczek.

Senator Adam Rychliczek:

Pani Minister! Rząd i pani mówiliście o tym, że dobrze byłoby, gdyby fundusz alimentacyjny przeszedł do realizacji na szczebel powiatu. Na posiedzeniu komisji mówiła pani nawet o dużych pieniądzach, jakie byłyby z tego tytułu zaoszczędzone. Mam więc pytanie: na czym polega ten cudowny mechanizm oszczędności pieniędzy publicznych, które byłyby właśnie zaoszczędzone w wyniku przekazania zadań do powiatu, kiedy te świadczenia są wypłacane obligatoryjnie?

Kolejne moje wątpliwości związane są z funkcjonowaniem tak zwanych powiatów ziemskich i miast na prawach powiatu. Takie coś w Polsce istnieje - w związku z tym dwa pytania temu poświęcone. Czy nie widzi pani zagrożenia spowodowanego faktem, że jednym z nowych źródeł dochodów samorządów mają być środki pozyskiwane z kar i mandatów nakładanych przez służby i inspekcje? W miastach na prawach powiatów, w powiatach ziemskich, te same służby i inspekcje wykonują zadania na rzecz dwóch powiatów. Czy nie dostrzegacie tutaj państwo zagrożenia?

I kolejne pytanie, na linii grodzkie powiaty i ziemskie. Sprawa dotyczy takich sytuacji, kiedy w momencie wprowadzenia reformy administracyjnej w niektórych powiatach nastąpiło na mocy porozumień przekazanie zadania do jednego samorządu. Mam na myśli na przykład służby pracy. Wojewoda decyzją komunalizacyjną przekazał w całości stosowne służby wraz z majątkiem do jednego samorządu i ten samorząd wykonuje zadania na rzecz sąsiedniego samorządu powiatowego. Finansowanie tych służb odbywa się w chwili obecnej na zasadzie dotacji wojewody. Dzisiaj ten mechanizm ginie, te służby będą utrzymywane z dochodów własnych powiatów. Czy tutaj państwo przewidujecie jakiś mechanizm, który by wyrównywał szanse tych powiatów?

I następne pytanie. Szereg zadań nałożonych niedawno nowymi ustawami sprawia, że samorządy będą je wykonywały jako zadania własne. To między innymi gros zadań z opieki społecznej w gminach i wielkie pieniądze, które są potrzebne na realizację tych zadań; to opieka społeczna w powiecie, włącznie z utrzymaniem pracowników centrum pomocy rodzinie; to zadania z zakresu walki z bezrobociem, włącznie z utrzymaniem służb zatrudnienia; to chociażby zadania z zakresu rodzin zastępczych; leśnictwa itd. I czy tak naprawdę tych pieniędzy po wprowadzeniu tej nowej ustawy dla samorządów będzie więcej, czy mniej, jeżeli te nowe zadania będą wykonywane jako zadania własne przez samorządy? Dziękuję bardzo.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Panie Senatorze! Co do funduszu alimentacyjnego, to chciałabym powołać się na raport, który został opublikowany przez tygodnik "Polityka" - a więc w żadnym razie nie można tego raportu traktować jako raportu stronniczego, kierującego się sympatią dla rządu, ponieważ ta gazeta akurat takiej opcji nie prezentuje. I w tym raporcie jest ogromna krytyka dotychczasowego stanu funduszu alimentacyjnego jako stanu nieracjonalnego. Nawiasem mówiąc, podpieram się tym jako pewnym argumentem płynącym ze źródeł pozarządowych, myśmy już wtedy mieli gotowy projekt i to niejako przyszło nam w sukurs. Otóż mówi się tam o tym, że dynamika zobowiązań tego funduszu i wypłacanych świadczeń narasta znacznie szybciej niż liczba rozwodów w Polsce. Ściągalność z tego funduszu w sposób niepokojący maleje, co oznacza, że z każdym rokiem budżet państwa dotuje coraz większe kwoty do tego funduszu.

I teraz w trakcie prac nad tą ustawą i uzgodnień z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej oczywiście dość łatwo dotarliśmy do źródeł tego, dlaczego tak się dzieje. Otóż dzieje się tak dlatego, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zorganizowany w taki sposób, że jego jednostki terenowe są zorientowane na tych, którzy są zobowiązani do alimentacji. Ci, którzy są zobowiązani do alimentacji, to są na ogół ludzie, z których te alimenty ściąga się trudno. Wykonują to komornicy, którzy są średnio zainteresowani egzekucją - bo to są nieduże kwoty, a komornicy są wynagradzani od prowizji za egzekwowane kwoty - i w związku z tym ta strona egzekucyjna, na którą jest nastawiony ZUS, właściwie jest trudna do poprawienia.

Co jednak się dzieje dalej? ZUS dostaje dotacje i musi wypłacać świadczenia alimentacyjne osobom, którym to zasądził sąd swoim postanowieniem, i które we wniosku stwierdziły, że poziom ich dochodów jest na tyle niski, że im to świadczenie przysługuje. I tu już ZUS nie ma żadnych instrumentów, by sprawdzić, na ile te deklaracje dotyczące poziomu rzeczywistych dochodów są zgodne z prawdą. Stąd bierze się nastawienie osób pobierających te świadczenia- przykro powiedzieć, ale w dziewięćdziesięciu kilku procentach są to kobiety - że z tego funduszu łatwo dostać jakieś pieniądze.

Jeżeli jednak świadczeniodawcą jest gmina lub powiat, to istnieje taki oto mechanizm: w miastach na prawach powiatu są miejskie ośrodki pomocy społecznej, które pełnią funkcje połączone gminnych i powiatowych ośrodków pomocy rodzinie. Działają one już od około dziesięciu lat i każdy szef takiego ośrodka, władze gminy znakomicie orientują się w sytuacji rodzin na swoim terenie, w strukturze dochodów, mogą je porównywać ze strukturą bezrobocia. I dokładnie wiedzą, do kogo ta pomoc naprawdę powinna trafić. A więc są w stanie bardzo szybko zweryfikować prawdziwość oświadczeń o poziomie dochodów. Podobnie jest w powiatach ziemskich - zapisaliśmy w ustawie, że muszą one współpracować z gminnymi ośrodkami pomocy społecznej, a więc trafiać do rodzin, do których dociera wywiad środowiskowy i potwierdza kiepski stan dochodów przypadających na członka rodziny.

W raporcie, na który się powoływałam, mówi się o tym, że wyłudzeń z tego funduszu jest nawet około 30%. Jeżeli odniesiemy to do około 1 miliarda zł dotacji z budżetu państwa, to powstaje niebagatelna kwota 300 milionów zł. To jest, proszę państwa, dodatkowy milion na statystyczny powiat. I to jest efekt, jaki mogą uzyskać powiaty, które, dysponując tym funduszem w postaci własnych dochodów, są w stanie racjonalniej zarządzać także zadaniami z zakresu pomocy społecznej.

Jeśli chodzi o powiaty tak zwane obwarzanki, to znaczy powiaty wokół dużych miast, to jest to rozwiązanie ustrojowe nietrafione - właściwie już w momencie jego uchwalania było wiadomo, że trzeba je zmienić. W naszej ustawie proponujemy pewien mechanizm motywujący do tego, żeby dokonywać takich połączeń. Jeżeli bowiem takie podmioty zdecydują się na ich dokonanie, to w nagrodę otrzymują dodatkowy procent udziału w podatkach - chodzi o to, żeby zaistniała motywacja także finansowa.

Trzeba powiedzieć, że jeżeli straże, inspekcje, policje są prowadzone przez miasto i obsługują również powiat okrężny, to zdarza się, co sygnalizują powiaty, że te miasta na prawach powiatu, jeżeli chcą, żeby te służby działały efektywniej i pracowały w lepszych warunkach, dofinansowują je, doposażają w sprzęt itd.

Samorządowcy mówią również o tym, że w tej dziedzinie, a więc w sferze służb państwowych czy, posługując się językiem samorządowym, w dziedzinie zadań zleconych, nie ma standardów. I powiaty, kiedy widzą, że brakuje pieniędzy, po prostu je wspomagają - ale wspomagają je te powiaty, które mają siedziby tych służb na swoim terenie. Tak więc nie byłoby racjonalne, żeby dochody z tytułu mandatów, opłat i kar wpływały do podmiotu, który jest przez nie obsługiwany. Powinny raczej wpływać do podmiotu, który odpowiada za finansowanie tych służb. Stąd, mimo, że od starostów "obwarzankowych" powiatów mamy sygnały, że chcieliby równego, sprawiedliwego podziału, to jednak zdecydowaliśmy się pozostawić taki zapis. Chcemy w ten sposób wspomóc te jednostki, te powiaty, które rzeczywiście utrzymują te straże i odpowiadają za warunki ich pracy.

Jeśli chodzi o zadania z zakresu służb pracy, to my oczywiście mieliśmy obawy tego typu, że samorządy mogą sobie nie dać rady ze wszystkimi zadaniami, które są związane z ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ale trzeba tutaj powiedzieć, że wszystkie obligatoryjne świadczenia, które decydują o bezpieczeństwie, a więc składki ZUS czy składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne dla bezrobotnych pozostawiamy jako zadanie zlecone. Chodzi o to, aby te świadczenia, które mają charakter podstawowy, związany z egzystencją, można było regulować dotacją, w zależności od zmieniającej się struktury bezrobocia na terenie kraju.

Wydaje mi się, że wyczerpałam temat. Dziękuję.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Senator Wiesław Pietrzak.

Senator Wiesław Pietrzak:

Dziękuję.

Pani Minister, tak optymistycznie pani mówi o tej ustawie, że wobec tego mam pytania.

Jakie były wyniki głosowania w Sejmie? To jest pytanie pierwsze.

Pytanie drugie... Prosiłbym, aby pani minister zdefiniowała pracę socjalną z art. 57 na stronie 31.

Chciałbym uzyskać także odpowiedź na zadane wcześniej pytanie: co z ustawowymi zwolnieniami placówek Polskiej Akademii Nauk, placówek naukowo-badawczych, kościołów itd., i rekompensat za te zwolnienia.

Jakie umowy podpisała dotychczas Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa i kiedy upływa ważność najdalej idącej umowy? O tym jest mowa w ustawie. Na pytanie o symulacje odpowiedź otrzymałem, ale chciałbym wiedzieć, jak te symulacje mają się do tych 200 milionów, o których pani minister mówiła jako o korzyści z tej nowej ustawy. Czy to dotyczy pierwszego roku finansowania, czy ogólnych zasad? Na końcu jest przecież napisane, że w pierwszym roku finansowania samorządy nie otrzymają tych pieniędzy na ogólnych warunkach, tylko będzie to stopniowo wzrastało przez bodajże pięć lat. Czy te 200 milionów zł dotyczy ogólnych zasad, czy następnego roku?

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Zacznę może od ostatniego pytania. Po to, aby można było wykonać symulacje finansowe, musimy oczywiście wszystkie rachunki prowadzić w warunkach porównywalnych. Tak więc wszystkie one są po pierwsze, obliczane w stosunku do rozwiązań finalnych, a po drugie, wszystkie są przeliczone na warunki roku 2000. Należy to odczytywać w taki sposób, że gdyby ustawa miała obowiązywać w roku 2000, to w stosunku do ustawy obecnie obowiązującej byłby taki to a taki poziom dochodów w kwotach, które wynikają z tej symulacji.

Jeżeli zaś chodzi o mechanizm przejścia, a więc o stopniowe dochodzenie do ostatecznego wymiaru udziału w podatkach, to łączy się on z pewnym ubezpieczeniem zmian związanych z przechodzeniem z systemu dotacyjnego na system dochodów własnych, a także z przeniesieniem zadań z zakresu pomocy społecznej z poziomu powiatu na poziom gminy. Szczegółowo będzie to wyglądało w ten sposób, że w pierwszym roku wejścia w życie ustawy powiaty dostaną nieco mniejszą dotację, niż miałyby w warunkach starej ustawy, za to gminy dostaną większy udział w podatku. I teraz gmina, która będzie wysyłać podopiecznych do domu pomocy społecznej, będzie w ślad za nimi przesyłać środki finansowe.

Spodziewamy się, że bardzo wiele gmin skorzysta z doświadczeń innych gmin, które te reguły wprowadziły w życie. Doświadczenia te mówią, że znacznie efektywniejsze finansowo, a także - może to jest kwestia drugorzędna - znacznie bardziej humanitarne dla osoby wymagającej opieki jest zatrzymanie jej w domu i zorganizowanie jej świadczeń pielęgnacyjno-opiekuńczych na miejscu, w jej własnym domu. Na ogół są to ludzie starsi, których wyrywanie z ich miejsca, z siedziby, z siedliska i przewożenie do innej miejscowości, do domu pomocy społecznej, jest mało humanitarne.

Tak więc po pierwsze, spodziewamy się takiego mechanizmu i po drugie, oczekujemy, że gminy będą wybierać te domy, które leżą bliżej zainteresowanego podopiecznego, a także takie, które są lepiej prowadzone. I w tej sytuacji bezduszne finansowanie domów pomocy społecznej za pomocą dotacji - co oznacza: ile dostałeś, tyle przeznaczysz i nikogo to nie interesuje, jakie tam są warunki - zamieniamy na mechanizm, w którym powiaty, chcąc utrzymać taki dom, będą musiały zabiegać o to, żeby oferować lepszy standard za niższe pieniądze, bo w przeciwnym razie gminy będą tę pomoc organizować u siebie inaczej.

Jeśli chodzi o pracę socjalną, to jest to pojęcie wprost wyniesione z ustawy o pomocy społecznej. Prawdopodobnie pani minister Staręga-Piasek mogłaby na ten temat coś więcej powiedzieć. Ja mogę tylko opierać się na własnych doświadczeniach związanych z prowadzeniem pomocy społecznej nie w małej i wiejskiej gminie, ale w dużym mieście, w Łodzi, w którym pomoc społeczna stanowi istotną część budżetu miasta. Przez pracę socjalną rozumiem różne inne formy organizacji pomocy społecznej, także pracę środowiskową, na przykład terapeutów ulicznych, wolontariuszy, i pracę mającą związek z wykonywaniem usług z zakresu pomocy społecznej, które nie są wymienione w ustawie, jeśli chodzi o formy organizacyjne. Mam na myśli różne inne rodzaje tej pomocy.

Czy ja jeszcze?

(Senator Wiesław Pietrzak: Zwolnienia.)

Aha, zwolnienia.

Jeśli chodzi o Polską Akademię Nauk i szkolnictwo wyższe, a także oświatę, to nigdy gminy nie otrzymywały rekompensaty za zwolnienia systemowe, w tym przypadku za zwolnienia z podatku od nieruchomości. Rekompensata jest uwzględniona w subwencji rekompensującej, ale dotyczy ona tylko jednostek badawczo-rozwojowych. Także w tej kwestii nic nie ulega zmianie. Ale muszę powiedzieć, że w stosunku do całości dochodów z podatku od nieruchomości nawet trudno byłoby określić tę kwotę. To jest od kilku do kilkunastu milionów złotych na terenie całego kraju, bo jak wiadomo, wymiar podatku od nieruchomości ma charakter symboliczny. Prawdopodobnie dla uczelni jest to kwota odczuwalna w budżecie, ale w ogólnym rachunku w budżetach gmin jest ona procentowo niewielka.

(Senator Wiesław Pietrzak: I Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa.)

Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, jeśli chodzi o liczbę świadczonych usług, takich informacji nam nie podała. My nie znamy tej liczby, wiemy zaś, że agencja, która wykonuje zadania pokrywające się z zadaniami innych władz publicznych - w tym przypadku gmin i powiatów - zgodziła się, muszę powiedzieć, bez większych przeszkód. W sprawie pomysłów związanych z gruntami agencja miała większe opory. Jeśli chodzi o wydawanie pieniędzy, agencja chyba ma budżet bardziej zasobny, stosownie zresztą do swoich zadań, niż budżety samorządów terytorialnych, więc zgodziła się na przekazywanie środków ze swojego budżetu, jednakowoż zachowała dla siebie możliwość kontynuowania tych zadań, których w efekcie nie przejmą samorządy. Nie można więc powiedzieć, jak długo te świadczenia, te umowy będą obowiązywać, bo może być kilka wariantów. Agencja może na przykład świadczyć pomoc stypendialną osobie do ukończenia przez nią osiemnastego roku życia. Może też, choć nie musi, przedłużyć ją do ukończenia przez pobierającego stypendium dwudziestego czwartego roku życia, do czasu zakończenia przez niego nauki, o ile on studiuje. Może również dojść do takiej sytuacji, że to zadanie przejmie powiat, który podpisze umowy z agencją, i przejmie od niej od razu te wszystkie zobowiązania, bo będzie na przykład wiadomo, że agencja przeznacza mu na to pewną część środków.

Nie ma więc tutaj jakiś sztywnych statystyk i zobowiązań. Prawdę mówiąc, ja nie mam nawet ogólnej orientacji, ile jest tych stypendiów, ponieważ nie dysponujemy takimi danymi. Chciałabym powiedzieć, że jest to tajemnica publiczna agencji. Krótko mówiąc, nie wiemy, ile agencja udziela stypendiów, i trudno powiedzieć, w jakich terminach czy w jakiej wysokości.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Senator Dorota Kempka.

Senator Dorota Kempka:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Pani Minister, zauważyła pani, że bardzo dużo pytań dotyczy działu pomocy społecznej. Ja też chciałabym zadać pytanie dotyczące tej sprawy, ponieważ nie mogę się zgodzić z panią, że samorządy powiatowe niezbyt rozważnie dysponują środkami, które otrzymują na ten dział swojej działalności. Wskazywała pani, że jest duża rozrzutność w domach dziecka i domach pomocy społecznej. Myślę, że to nie jest do końca tak, ponieważ środki finansowe, które otrzymują samorządy, nie wystarczają na pełną realizację ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym mam pytanie. Jakie są możliwości, aby to wszystko, co się należy dzieciom w domach dziecka, osobom w domach pomocy społecznej, autentycznie było realizowane? Środki finansowe są przekazywane samorządom terytorialnym w minimalnym stopniu, bo w tej chwili tych środków jest o 30% za mało. To jest pierwsze pytanie.

I drugie pytanie. Ustawa w art. 29 wprowadza subwencję dla kultury. Czy mogłaby pani minister nam wyjaśnić pewne sprawy związane właśnie z tą subwencją? Czy rzeczywiście samorządy terytorialne, które otrzymają te środki finansowe, będą w stanie utrzymać wszystkie instytucje kultury i realizować te zadania, które dotyczą właśnie ich w tym zakresie? Dziękuję bardzo.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Dziękuję bardzo.

Pani Senator! Proszę Państwa! Jeśli chodzi o pomoc społeczną, to - jak już powiedziałam na wstępie - jest to taki obszar działalności, który w biednym państwie, w jakim żyjemy, w państwie na dorobku, właściwie nigdy nie zostanie do końca zaspokojony. Wobec tego musimy ważyć ponoszone nakłady, aby one były w stanie objąć ten największy obszar biedy, zaspokoić te podstawowe potrzeby. Z drugiej strony mamy również świadomość tego, że każde środki przeznaczone na pomoc społeczną, a przesunięte na przykład z zadań inwestycyjnych, utrwalają obszar biedy w państwie.

I mamy zadania ustawowe. Ja nie ośmielę się zarzucić samorządom, że rozrzutnie dysponują tymi środkami. Po prostu jeżeli mają one być dotacją celową, o której mówi się tak: ta dotacja jest przeznaczona na utrzymanie tego domu, no to samorząd dzieli sobie tę dotację na dwanaście części, 1/12 przenosi na konto tego domu i wydaje tyle, ile dostał. Ale jeśli samorząd terytorialny dysponuje na przykład środkami własnymi na prowadzenie domu pomocy społecznej, to mówi tak: jeżeli w tym domu pomocy społecznej zastosujemy inny mechanizm żywienia albo zmodernizujemy kuchnię, to będziemy mogli, inwestując w ten dom, poprawić jakość usług i zmniejszyć poziom kosztów w następnym roku. Takiego myślenia nie może być w przypadku dotacji, ponieważ ona jest przeznaczona na zadania bieżące, i jeżeli samorząd coś z tej dotacji oszczędzi, to w następnym roku dostanie mniej. Jeżeli chce zaś zainwestować, to musi dołożyć z innych zadań, bo nic z tej dotacji nie może przeznaczyć na inwestycje.

W związku z tym mówimy tak: jeśli damy możliwość racjonalnego gospodarowania ekwiwalentnymi pieniędzmi, które do tej pory były na coś sztywno przeznaczane, jeśli damy pieniądze, którymi będzie można gospodarować, to przy tych samych kwotach uzyskamy lepszy efekt. To jest myślenie, którego słuszność została zresztą już wielokrotnie potwierdzona przy różnego rodzaju eksperymentach, zmianach systemu finansowania gmin. Nie ma powodu, żeby inaczej było w powiatach. Jest to racjonalny sposób zmiany finansowania.

Pani Senator, jeśli chodzi o dom dziecka, to ja nie mówię o tym, że dyrektor domu dziecka nieracjonalnie gospodaruje niewielkimi środkami, bo ja oczywiście wiem, gdzie leży przyczyna takiej sytuacji. Suma 1750 zł to jest płaca, a 150 zł to jest to, co trafia do dziecka. Przyczyną tego, Pani Senator, jest Karta Nauczyciela. Dlatego jest tak wielki fundusz płac. To w istocie - proszę na to zwrócić uwagę - przy tych proporcjach, nie są domy dla dzieci, tylko domy istniejące w celu utrzymania miejsc pracy. Powtarzam: ja to rozumiem. Trudno jest ograniczać zatrudnienie, trudno jest zmieniać system, kiedy bezrobocie rośnie. Ale trudno też zrozumieć postronnemu człowiekowi, że mamy takie proporcje w wydatkach. Co więcej, z tych 150 zł trzeba jeszcze zapłacić za telefon, ogrzewanie, oświetlenie. A więc do tych dzieci w rzeczywistości trafia mniej. I dlatego mimo absurdalnie wysokiej sumy na dziecko - większość polskich rodzin marzyłaby, żeby mieć taką kwotę na dziecko do dyspozycji - przed Bożym Narodzeniem prowadzimy charytatywną działalność, żeby kupić dzieciom czekoladę czy owoce.

Pani Senator, musi pani przyznać, że jest w tym coś nie do końca prawidłowego. I ja mówię tylko o takich aspektach sprawy. Jeżeli spowodujemy, że upowszechni się praktyka rodzin zastępczych i do takiej rodziny trafi na dziecko tylko połowa tej kwoty, to ono będzie żyć znacznie bardziej dostatnio niż w tak zorganizowanym domu dziecka. Ale żeby to było możliwe, to musi to być kwota do dyspozycji samorządu, a nie dotacja na dom dziecka. Taka jest idea tych zmian i po to zmienia się ten system. W istocie chodzi o dobro tych, którzy tę pomoc otrzymują.

(Senator Tomasz Michałowski: Jeszcze kultura.)

Jeśli chodzi o kulturę, to nie można mieć żadnej pewności i gwarancji. Staraliśmy się to zrobić w taki sposób, aby to, co było dotacją na dofinansowanie z zakresu zadań kultury, stało się subwencją, a więc żeby to nie były sztywne dotacje. To dotyczy głównie miast, w których jest dużo instytucji. Jeżeli miasto dostaje sztywną dotację - tyle na teatr, tyle na muzeum, tyle na filharmonię - to albo ją wyda w całości, albo jej nie wyda i będzie musiało oddać. W instytucjach kultury na ogół jest tak, że trudno nie wydać takiej dotacji. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na to, że w trudnych warunkach finansowych instytucje kultury także mogą mieć dobre pomysły na współdziałanie. Można sobie wyobrazić, że jedna orkiestra obsługuje dwie instytucje kultury, jeden chór działa na potrzeby filharmonii oraz teatru, opery i baletu. W przypadku dotacji nie jest to możliwe, ale w przypadku subwencji na instytucje kultury te same kwoty można wydawać racjonalnie.

I teraz, Pani Senator, to nie jest tak, że ta subwencja ma wystarczyć na pokrycie wszystkich potrzeb instytucji kultury. Ona ma pomóc w finansowaniu przez dodatkowe środki. Nie można powiedzieć: tyle wystarczy instytucji kultury. Nie ma takiej kategorii. Bo premierę można zorganizować za 150 tysięcy zł, ale można ją zorganizować w tym samym teatrze również za 400 tysięcy zł. I oczywiście można dokupować zbiory do muzeum, a można przez kilka lat ich nie kupować, bo nie ma pieniędzy. Tak więc określić, kiedy wystarczy na kulturę, jest bardzo trudno. Nie ma standardów i pewnie dobrze, że ich nie ma. Szkoda tylko, że ten system finansowania, wynikający nie tylko z dotacji, ale także z samej ustawy o organizowaniu prowadzenia działalności kulturalnej, jest dość anachroniczny i do tej pory nie został zmieniony, bo dla tych instytucji można by znaleźć inne, dodatkowe źródła finansowania.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Proszę bardzo, pani senator Dorota Kempka.

Senator Dorota Kempka:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Pani Minister, zbyt idealnie pani nam wszystko tłumaczy. Nie mogę zgodzić się z pani wyjaśnieniami dotyczącymi zarówno placówek opiekuńczo-wychowawczych, jak i instytucji kultury.

Po pierwsze, chodzi o placówki opiekuńczo--wychowawcze. Przecież pani dobrze wie, że obecnie w uposażeniu pracowników są wprowadzane zmiany, które wywołują konflikty między ludźmi tam pracującymi. Otrzymują oni wynagrodzenie według dwóch różnych ustaw: jako pracownicy resortu edukacji i jako pracownicy pomocy społecznej. W związku z tym jest cała masa nieporozumień. I to, co pani mówi, że na utrzymanie dziecka jest 150 czy 250 zł, nie jest prawdą. Mam takie rozeznanie w naszym województwie.

Po drugie, sprawa instytucji artystycznych i subwencji określonych w art. 29. Wczoraj na posiedzeniu senackiej Komisji Kultury i Środków Przekazu rozpatrywaliśmy ustawę wniesioną przez rząd, dotyczącą właśnie instytucji kultury, a dokładnie bibliotek, w której wyraźnie się mówi, że samorząd nie powinien łączyć bibliotek z innymi instytucjami. Ja rozumiem, że te biblioteki zginą, jeżeli się je tak połączy. A pani mówi w tej chwili, że istnieje taka możliwość, że samorządy będą podejmowały we własnym zakresie decyzje, na co będą przeznaczane środki finansowe. Według mnie tutaj jest pewne nieporozumienie. Dajemy samorządom zadania, ale nie idą za tym środki finansowe. Nieszczęście polega na tym, że się mówi, iż samorządy mają same podejmować decyzje, jakie zadania przyjmą do realizacji, ale środków finansowych będzie bardzo mało.

Pani również dobrze wie, że rodziny zastępcze, które są tak idealnym rozwiązaniem, zarówno w ubiegłym roku, jak i dwa lata temu nie otrzymały tych środków finansowych, które powinny otrzymać. Dlatego niech pani nie mówi o teoretycznych rozwiązaniach, tylko o tym, jak to będzie wyglądało w rzeczywistości. Bo ja zdaję sobie sprawę z jednego: że to rozwiązanie jest systemowe. I dlatego Komisja Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej je poparła. Ale jednocześnie proszę przyjąć do wiadomości, że jest cała masa niedomagań i sytuacja samorządów po przyjęciu tej ustawy przez parlament, przynajmniej przez najbliższe trzy lata, będzie wyjątkowo trudna.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dziękuję.

Senator Zbyszko Piwoński.

Senator Zbyszko Piwoński:

Mam kilka pytań. Pierwsze dotyczy szkolnictwa wyższego. Wśród zadań własnych samorządu wojewódzkiego jest możliwość prowadzenia szkoły wyższej. Przewiduje to ustawa o wyższym szkolnictwie zawodowym. Ale to jest martwy zapis, bo nie zostały rozstrzygnięte zasady finansowania. Doszukiwałem się ich w tej ustawie, bo powinny się one tu znaleźć jako wykonanie tamtej delegacji. Niestety, nie znalazłem tego. Być może gdzieś to jest, ale ja nie doszukałem się i stąd moje pytanie.

Drugie pytanie dotyczy następującej kwestii. Mianowicie w wyniku zmian niektórych powinności finansowych, dotyczących samorządu wojewódzkiego i administracji rządowej, między innymi pojawiła się sprawa dopłat do biletów autobusowych. Z roku na rok przechodziły poważne zobowiązania. Na przykład w moim województwie w tym roku zobowiązania sięgały 7 milionów zł. Już w tej chwili widać, że na koniec roku szykuje się wysoka kwota zobowiązań. Jak wywiązać się z tych zobowiązań? Bo w tej sytuacji przejdą do samorządu już jako zadania własne, łącznie z finansowaniem z własnych środków przez samorząd wojewódzki.

Trzecia sprawa dotyczy kreowania środków na dodatek regionalny. Czy sądzi pani, że ten wskaźnik liczby mieszkańców jest wystarczający i właściwie będzie obiektywnym czynnikiem? Przecież to jest dodatek regionalny, który miał likwidować pewne nierówności, a chyba nie liczba mieszkańców jedynie o tym może stanowić.

I ostatnie pytanie. Czy uzasadniona byłaby dzisiaj rezygnacja z art. 61 czy art. 61a, dającego samorządom swobodę w odniesieniu do pewnej niewielkiej części tych sztywnych środków oraz pozwalającego im dysponować tymi środkami? Chodzi o subwencje i dotacje. Wiem, że w tej chwili ta wielkość została zminimalizowana, być może to z tego wynikało. Ale to było jednak uprawnienie samorządu, a w tej chwili pozbawiamy go tego uprawnienia.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Przepraszam, jeżeli nie zdążyłam czegoś zanotować, ale postaram się wyczerpująco odpowiedzieć.

Jeszcze w formie sprostowania. Pani Senator, to nie są liczby, które sobie zmyśliłam. Przytoczyłam je na przykładzie domu dziecka w moim mieście, w którym wskaźnik zatrudnienia to jest 1,25 pracownika na jedno dziecko. Pracownik przychodzi bowiem na dwa dyżury nocne i do pełnego etatu brakuje mu jeszcze tylko trzech godzin pracy. To są konkretne liczby, z konkretnych miejsc, a nie teoretyczne rozważania.

Nawiasem mówiąc, w mojej sześcioletniej praktyce wiceprezydenta miasta zajmowałam się także kulturą i pomocą społeczną, między innymi, i nigdy nie mogłam zrozumieć, dlaczego ustawy są tak skonstruowane, że w odległej dzielnicy, w której jest mała szkoła, zbliżona wielkością do szkoły wiejskiej, biblioteka szkolna nie może jednocześnie pełnić funkcji biblioteki publicznej. Dlaczego z tej biblioteki przed południem nie mogą korzystać dzieci ze szkoły, a po południu ich rodzice? To było dla mnie zawsze niezrozumiałe, bo naprawdę w ten sposób nie likwiduje się bibliotek, tylko rozszerza się dostęp do księgozbiorów. No, ale tak ustawodawca postanowił i widocznie tak powinno być.

Jeśli chodzi o dopłaty do przejazdów autobusowych, to oczywiście przeniesienie zadań, zgodnie z konstytucją, może być dokonane tylko po wcześniejszej spłacie lub też pozostawieniu zobowiązań po stronie budżetu państwa. Tak będzie w tym roku. To przechodzi bez zobowiązań.

Jeśli chodzi o subwencje, to myśmy pierwotnie zaproponowali system, w którym subwencja byłaby ograniczona tylko do zadań oświatowych jako pewnego zadania obowiązkowego po stronie państwa i obywatela, pewnego zadania powszechnego wymagającego standaryzacji, dosyć ścisłej w porównaniu do innych zadań. Samorządy wymogły pozostawienie subwencji drogowej - również rekompensującej, bliskiej tym zadaniom. Czasami zadania edukacji i kultury łączą się ze sobą, więc dobrze została przyjęta także subwencja kulturalna. Jeśli chodzi o subwencję wyrównawczą, to ta subwencja jest oczywiście kwotą gwarantowaną, ale każdorazowo jest uchwalana przy okazji budżetu państwa. Mechanizm wyrównawczy jest mniejszy lub większy, w zależności od koniunktury, a nie w zależności od decyzji parlamentu. To pewien autonomiczny mechanizm finansowania, bardziej przewidywalny niż na przykład decyzje, które zapadają w komisjach sejmowych, senackich czy na posiedzeniach, kiedy parlamentarzyści wnoszą swoje uwagi, przesuwają środki. Może to dotyczyć także i tej części, jeśli jest ona kształtowana poprzez budżet. A tak jest kształtowana przez system, czasem biedniej, czasem bogaciej, ale udział jest zagwarantowany. Stąd zamiana subwencji wyrównawczej na dodatek równoważący.

Jeśli chodzi o dodatek regionalny, to myśmy przymierzali różne systemy podziału. Ten wydaje się najbardziej sprawiedliwy z tego powodu, że dodatek regionalny, który jest naliczany kapitacyjnie, jednocześnie ma charakter wyrównujący. A więc on jak gdyby wspomaga wyrównywanie dochodów, czyli odrobinkę niweluje również te duże różnice, które występują w poziomie dochodów podatkowych. Próbowaliśmy na przykład zastosować wskaźnik gęstości zaludnienia tam, gdzie są wielkoobszarowe gminy z małą liczbą ludności, czyli niespecjalnie zurbanizowane gminy podgórskie. Próbowaliśmy tak to przeliczać, ale jakoś specjalnie nam nie wychodziło z tego, żeby ten podział był bardziej racjonalny, bo z kolei w tych obszarach jest mniej infrastruktury technicznej. Jeśli tę infrastrukturę trzeba będzie wybudować, to takie środki znajdą się w kontrakcie regionalnym. Dla samego powiatu skorygowanie tego kapitacyjnego wskaźnika specjalnie nie dałoby zbyt dużej różnicy w dochodach, a byłoby komplikowaniem samego mechanizmu. Tak że my dzielimy to kapitacyjnie, ale to, w jaki sposób te środki będą przekazywane na kontrakty regionalne, będzie w efekcie zależało od wewnętrznej umowy w regionie, czyli od tego, w jaki sposób region, powiaty i gminy - bo przecież gminy także partycypują w kontraktach regionalnych, choć tego dodatku nie mają - umówią się co do kwot przekazywanych na rzecz tego kontraktu. Ustawa mówi tylko tyle: powiaty i województwa dostają tyle a tyle środków, w przybliżeniu miliard trzysta, a wszystkie samorządy z całego regionu muszą zadeklarować w kontrakcie regionalnym nie mniej niż miliard trzysta. Proszę zwrócić uwagę, że to nie jest sztywny pieniądz, znaczony, tylko mamy pewien kwotowy limit, z całego regionu, który musi być przeznaczony na inwestycje, czyli na zadania prorozwojowe. Jak powiadam, myśleliśmy o wskaźniku bezrobocia, ale tutaj bardzo wiele różnych ustaw premiuje w jakiś sposób gminy. Chodzi o Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa i jej dochody przeznaczone na powiaty dotknięte bezrobociem z tytułu pegeerów, jest to pewien mechanizm. Krótko mówiąc, nie znaleźliśmy lepszego pomysłu, jeśli chodzi o kryteria. A ten kapitacyjny podział wydał się dość racjonalny, co potwierdza się także w obliczeniach.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Senator Adam Graczyński.

Senator Adam Graczyński:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Mam takie pytanie do pani minister. Stwierdzono, że w przyszłym roku, po wprowadzeniu tej ustawy, pięćset osiemdziesiąt cztery gminy tracą środki, czyli będą miały mniejsze dochody. Jest to 23% wszystkich gmin. Również siedemdziesiąt dwa powiaty - taka cyfra padła - będzie miało w przyszłym roku mniejsze dochody po uchwaleniu tej ustawy. Mam takie pytanie: czy te gminy i powiaty są równomiernie rozłożone na terenie całej Polski, czy być może występuje pewna koncentracja tychże powiatów i gmin na terenie, gdzie będą niższe dochody?

I jeszcze jedno pytanie, poniekąd związane z tym pierwszym. Czy gminy i powiaty śląskie zyskują na tejże reformie, czy tracą? Czy pani minister mogłaby na to pytanie odpowiedzieć? Dziękuję bardzo.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Od razu chciałam powiedzieć, że te straty gmin i powiatów wykazane przez nas w formularzach, które dostarczyliśmy członkom komisji, są stratami bez mechanizmu osłonowego. My jak gdyby dokładamy w ustawie, o czym mówił pan senator Janowski, subwencję osłonową, która ma pomóc łagodniej przejść z jednego systemu finansowego do drugiego. To są głównie te jednostki samorządu terytorialnego, które, jak powiedziałam, miały wysokie dotacje.

Skąd wzięły się te wysokie dotacje? Otóż stąd, że w tych właśnie jednostkach były dotowane instytucje. Przede wszystkim chodzi o instytucje pomocy społecznej, a więc dotyczy to gmin. Ja nie umiem powiedzieć, czy był jakiś zamysł poprzedniej władzy w takim lokowaniu domów pomocy społecznej, żeby w jednym powiecie było siedem domów pomocy społecznej, a w kilku sąsiednich ani jednego. Może i był w tym jakiś zamysł, w każdym razie, jeżeli się popatrzy na mapę tych gmin, to równomiernie to się nie układa, nijaki system z tego nie wychodzi. Jest to zupełnie przypadkowa lokalizacja. Nie dotyczy ona gmin śląskich, ponieważ gminy śląskie to obszary, jak wiadomo, przeważnie zurbanizowane, a więc mimo pojawiającego się tam również wzrostu bezrobocia mamy do czynienia ze stosunkowo dobrą wydajnością podatkową. Uzupełnia to jeszcze mechanizm wyrównawczy, a więc prawdopodobnie na tej liście tracących, jeśli będą tam, to pojedyncze jednostki, ale reguła jest taka, że śląskich jednostek raczej tam nie ma.

Jak powiadam, staramy się złagodzić to nierównomierne rozłożenie instytucji. Ja rozumiem, że w gminie uzdrowiskowej lokuje się sanatoria. Dlaczego jednak w przypadkowo wybranych gminach lokuje się sześć domów pomocy społecznej, to już jest trudne do zrozumienia. No, ale ten problem muszą sobie rozwiązać same powiaty, te ościenne powiaty, i być może zagospodarować jakieś obiekty na domy pomocy społecznej bliżej odbiorcy. Dajemy na to przejściowo okres czterech lat i osłaniamy wyrównywaniem do nominalnych wielkości dochodów dla tych, którzy występują na tej liście jako jednostki tracące.

(Senator Adam Graczyński: Dziękuję bardzo. Czy mam rozumieć, Pani Minister, że osłony w pełni rekompensują ubytki, czy być może to będzie...)

Osłony rekompensują je do poziomu dochodów nominalnych, a więc rzeczywista strata nie będzie większa niż poziom inflacji.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dziękuję bardzo.

Senator Grzegorz Lipowski.

Senator Grzegorz Lipowski:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Jedną sprawę już pani minister tu wyjaśniła, bowiem dwu- albo trzykrotnie był przytaczany przez panią ten przykład, że z 1 tysiąca 900 zł 150 zł idzie na dziecko, a 1750 na płace. I tu mi tak wychodziło, że na jedno dziecko - jeden pracownik...

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Elżbieta Hibner: 1,25, Panie Senatorze.)

No to 1,25. Ale to jest przykład nieudolności samorządu w pani mieście, tego nie można uogólniać w Senacie, to jakiś pojedynczy przypadek. Domy opieki społecznej wyglądają trochę inaczej. Mnie jednak interesuje coś innego. Chciałem zapytać, dlaczego ustawa w obecnym kształcie nie była przedmiotem obrad Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, bo wiem, że były tutaj bardzo negatywne opinie? I jakie wytłumaczenie poda tu rząd? Ustawa ta narusza Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, narusza Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego, prawo obowiązujące w Polsce oraz ustawę o samorządzie gminnym. Wszystkie te akty prawne konstytuują zasadę przekazywania zadań przy zapewnieniu środków na ich realizację, a to nie jest osiągnięte w tej ustawie.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Mnie będzie bardzo trudno odpowiedzieć na tak postawione pytania, dlatego że współpracowano z samorządem od początku, od postawienia założeń ustawy do powstania ostatecznej jej wersji. Przedstawiciele samorządu uczestniczyli w pracach nad pierwszym projektem ustawy, neutralnym dla budżetu państwa, gdzie nie następowało powiększenie środków krążących w budżetach samorządowych, potem samorządowcy uczestniczyli w korekcie tej ustawy, w posiedzeniach wszystkich komisji sejmowych, i mnóstwo postulatów samorządowych zostało uwzględnionych zarówno przez stronę rządową, jak i przez parlamentarzystów. A więc ja nie umiem odpowiedzieć na tak postawione pytanie. Nie są mi też znane takie fakty, żeby samorząd czy komisja wspólna negatywnie wypowiedziały się o tym projekcie. Nie jest mi również nic wiadomo o tym, aby zostało dowiedzione, iż ustawa ta narusza konstytucję bądź inne ustawy ustrojowe. Jeżeli pan senator dysponuje takimi dowodami, to ja z największym zainteresowaniem się z nimi zapoznam. Nikt do tej pory takich zarzutów nie czynił, dlatego jestem zaskoczona i nie umiem kompetentnie odpowiedzieć na tak postawiony zarzut.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Senator Tomasz Michałowski.

Senator Tomasz Michałowski:

Pani Minister, może zacznę od pytania generalnego. Ta ustawa, jak pani minister mówiła, jest ustawą de facto bardzo pozytywnie przyjmowaną przez powiaty. Mówiła pani również o tym, że właściwie zyskują wszystkie województwa. Była też mowa o pewnych stratach i elementach jak gdyby kompensujących te straty, była mowa o elementach wyrównawczych. Co jednak z bilansem całościowym? Przecież musi być jakiś całościowy bilans, bo jest pewne 100%, prawda? Jaka jest skala przesunięć finansowych w układ jednostek samorządu terytorialnego? Bo oczywiście skutkuje to zmniejszeniem bezpośrednich wpływów do budżetu państwa. To moje pierwsze pytanie.

A w kontekście tego pytania będzie drugie, bardziej szczegółowe. Te nowe rozwiązania wzmacniają pozycję powiatów, zwłaszcza w zakresie realizowania zadań dotyczących kwestii zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu. W związku z tym pytam, czy istnieje symulacja, jaka to jest skala środków, te 25% wpływów pieniężnych z agencji na rzecz realizacji tych zadań i ten nowy mechanizm wzmacniający, również związany z Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Bo jak rozumiem, jest to chyba po prostu pożądany kierunek w decentralizacji finansów publicznych.

I ostatnie pytanie. Czy ustawa, którą omawiamy, udrażnia możliwość realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego zobowiązań, które na nich ciążą, w stosunku do tak zwanych Zabużan?

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Najpierw pytanie dotyczące środków pochodzących z Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. To było drugie pytanie pana senatora, do pierwszego jeszcze wrócę. Ta kwota oczywiście została nam przekazana przez agencję. 10% to jest 120 milionów zł, a zatem 25% to 300 milionów zł. Te dodatkowe środki będą dystrybuowane na zasadzie opisanej w rozporządzeniu do powiatów, w których było dużo pegeerów. Jeżeli chodzi o kwoty ogółem, to zamieniamy z formy dotacji na formę dochodów własnych około 5,5 miliarda zł, a więc taka kwota będzie przeniesiona na dochody własne, również z uwzględnieniem mechanizmu wyrównawczego.

Kwestia wzmocnienia funduszu rehabilitacji. Rzeczywiście znowu mieliśmy taką sytuację, jak w przypadku dotacji, że fundusz rehabilitacji zbierał wnioski, po czym dzielił odpowiednią pulę pieniędzy i wysyłał do powiatów. Nawiasem mówiąc, mamy z tego powodu pewne kłopoty, bo trwa spór między funduszem rehabilitacji niepełnosprawnych a powiatami. Chodzi o to, czy odsetki od przetrzymywanych na koncie środków to odsetki funduszu czy powiatu, co z tym zrobić, czy się to powinno oddawać itd. Krótko mówiąc z tą dotacją jest spory kłopot. Dziś natomiast konstrukcja jest taka. Fundusz wie, że nie mniej niż 45%, a nie więcej niż 55% ma przekazać według algorytmu powiatom, po pierwsze, z punktu widzenia liczby mieszkańców, po drugie, z punktu widzenia niepełnosprawnych. I przekazuje się tę kwotę do powiatu w odpowiednich transzach. Powiat ma to na swoim wyodrębnionym koncie, co oznacza, że nie może tych środków przeznaczyć na inne zadania niż te z zakresu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. Jeżeli te środki wpłyną właśnie na to subkonto i trochę na nim poleżą, bo płatność będzie, na przykład, odłożona w czasie, to odsetki z tego tytułu powiększają to konto. I także tych powiększonych o odsetki środków nie można przeznaczyć na inny cel. Wydaje się więc, że jest to mechanizm znacznie bardziej racjonalny, zwłaszcza że do tej pory PFRON przesyłał te środki w tak zwanych szufladkach, to na łamanie barier, to na szkolenie, to na rehabilitację, to na to coś innego. A jeśli po pół roku zmieniły się warunki i powiat chciał zdecydować o tym, żeby to wydać inaczej, to się tego nie dało zrobić, można było co najwyżej odesłać niewykorzystane środki z powrotem do PFRON. Nawiasem mówiąc rozpatrywała ten projekt także rada do spraw osób niepełnosprawnych przy ministrze pracy i polityki społecznej, i te 45-55% to jest ich propozycja, przez nich zaakceptowana. Czyli oczywiście nie ma tutaj żadnych zagrożeń, wbrew temu, co pisali o tej ustawie nieżyczliwi dziennikarze.

Jeżeli chodzi natomiast o mienie Zabużan, to tutaj istotnie następuje pewne udrożnienie. Wiemy, że w urzędach powiatowych, u starostów spoczywa sporo wniosków Zabużan, którzy są uprawnieni do odzyskania rekompensaty na przykład w postaci gruntów albo też finansowej. I teraz mamy taką sytuację. O ile gminy, które powstały dziesięć lat temu, są sowicie wyposażone w majątek komunalny i mogłyby się tym majątkiem dzielić czy też przekazywać na zobowiązania, o tyle powiaty kompletnie nie mają takich możliwości. Powiat nie został wyzuty z majątku, bo go wcześniej nie miał, po prostu nie został w ten majątek wyposażony. W gestii powiatu są co najwyżej pewne szczątkowe grunty skarbu państwa pozostałe po likwidowanych przedsiębiorstwach, bo jak wiadomo, jednym z zadań administracji rządowej przypisanym staroście i powiatowi jest gospodarowanie majątkiem skarbu państwa. No i teraz wiemy, że agencja nie jest w stanie... Przypomnę, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa ma w swojej administracji 3,5 miliona ha. Z tego duża część nie jest zagospodarowana i mogłaby być zwrócona tym Zabużanom, ale bardzo często starosta występuje o to, a oddział terenowy agencji akurat się zajmuje czymś innym. To nie jest jego obowiązek, on może, ale nie musi, a poza tym to nie jest zadanie własne powiatu, tylko zadanie zlecone. W związku z tym jest tutaj ogromny kłopot. Między innymi dlatego przyznaję z ręką na sercu, że nie jest to przedłożenie rządowe, ale poprawka, która została wprowadzona w Sejmie. Rząd oczywiście ją akceptuje. Jest tutaj przepis, który mówi o tym, że na wniosek jednostki samorządu terytorialnego Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa przekazuje na jej zadania grunty ze swojego zasobu. No i jeżeli jest to zadanie zlecone, polegające na rekompensacie czy zwrocie majątku należnego, to starosta będzie już w tej chwili miał podstawy ustawowe, żeby wystąpić do agencji o taki grunt, który mógłby być zwrócony uprawnionym do tego osobom. W tym sensie rzeczywiście ustawa wprowadza tutaj istotne udrożnienie tego procesu.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dziękuję.

Senator Jerzy Chróścikowski.

Senator Jerzy Chróścikowski:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Pani Minister, w art. 73, dotyczącym ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, mówi się, że wypłata dodatków mieszkaniowych jest zadaniem własnym gminy. Czy nie stwarza to jakichś zagrożeń dla gmin? Jak wiemy, z tą sprawą było dużo kontrowersji. Czy nie jest to jakieś duże zagrożenie? Czy rzeczywiście usprawni to ten system? Może akurat z punktu widzenia ministerstwa będzie to wyglądać inaczej.

I sprawa podatku rolnego. Jest tu dużo obszernych zmian. Akurat nic nie wspomniała pani na temat tej ustawy. Czy będą tu wprowadzane jakieś znaczące zmiany? Dziękuję.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Jeżeli chodzi o podatek rolny, to z przykrością muszę powiedzieć, że nie jestem specjalistką w tej dziedzinie. To są poprawki przygotowane przez nasz departament podatków lokalnych. Ponieważ podatek rolny w całości jest dochodem gminy, więc te poprawki właściwie zostały przygotowane w oparciu o dosyć obfitą korespondencję, która napłynęła z gmin do departamentu podatków lokalnych, do Ministerstwa Finansów.

Krótko mówiąc, właściwie w większości, jeśli nie w 100%, są to przepisy, które doprecyzowują sformułowania z ustawy o podatku rolnym. I tylko taki charakter mają zmiany w tych przepisach. Po prostu przy okazji porządkowania systemu dochodów skorzystaliśmy z możliwości wprowadzenia także przepisów porządkujących system podatków lokalnych. Nie ma tam - mogę to zagwarantować - żadnych istotnych zmian merytorycznych. Po prostu tam, gdzie były niejasności, gdzie gminy miały kłopoty z poborem podatku, tam te niejasności zostały wyjaśnione.

Co do kwestii dodatków mieszkaniowych. Oczywiście gminy będą miały z tym kłopot i mają go od dość dawna. Tylko znowu jest tak, jak w przypadku pomocy społecznej. Kto napisze wniosek i pokaże, że jest uprawniony do tego dodatku, ten oczywiście zgodnie z ustawą go otrzymuje, a gmina wystawia rachunek budżetowi państwa, bo to jest dotacja. I teraz wygląda na to, że znowu lawinowo rośnie przyznawanie dodatków mieszkaniowych, znacznie szybciej niż wskaźniki bezrobocia, niż wskaźniki poziomu dochodów itd., itd. Okazuje się, że w bardzo wielu gminach obserwuje się masowe meldowanie wnuczków u babć, co oznacza po prostu taki mechanizm: jeżeli sobie zamelduję drugą osobę, to poprawię wskaźnik i zacznie mi przysługiwać dodatek. To oczywiście jest martwa dusza, ten wnuczek wcale u babci nie mieszka, nie opiekuje się nią, w ogóle go tam nie ma, mieszka gdzie indziej, ale stwarza formalną podstawę do tego, żeby się należał dodatek. I takich manipulacji, czyli nieszczelności w systemie, jest bardzo dużo. No ale dlaczego gmina ma to sprawdzać, skoro dostaje dotację? Jeśli jednak będzie musiała płacić z własnej kieszeni, to myślę, że od czasu do czasu się pofatyguje i sprawdzi, czy podane w oświadczeniu normatywy dotyczące powierzchni i dochodów mieszkańca pokrywają się z rzeczywistością.

Ja otrzymuję sygnały, że są osoby, które świetnie wykorzystują wielość źródeł finansowania biedy i potrafią załatwić sobie dodatek, fundusz alimentacyjny, zasiłek z pomocy społecznej, zasiłek dla bezrobotnych, co w efekcie daje całkiem pokaźną sumkę na członka rodziny. Tyle tylko, że nie da się skontrolować tego, czy przypadkiem nie następuje nadużycie, bowiem każdy organ przyznaje środki pomocowe według swoich zasad. Nie chciałabym nikogo dotknąć ani mówić, że jest to proceder powszechny, jednakowoż dzisiejsze przepisy na takie kombinacje zezwalają. Co więcej, system finansowania powoduje, że płatnik, czyli budżet państwa, wcale tego nie może skontrolować, a pośrednik, czyli gmina, nie jest tym zainteresowany, bo to nie jest jego pieniądz. Jeśli gmina coś zaoszczędzi, to będzie musiała odesłać to do budżetu państwa. Dlatego, przy wszystkich obawach dotyczących obsługi dodatków mieszkaniowych - nie jest to nowe zadanie, bo ono było wykonywane w gminach i gminy są do tego merytorycznie, organizacyjnie przygotowane - wprowadzając mechanizm motywacyjny, liczymy na to, że będą to środki wystarczające i w pewnym momencie lawina tych dodatków mieszkaniowych zostanie powstrzymana. To był motyw, którym kierowaliśmy się przy projektowaniu takich rozwiązań.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dziękuję.

Nie widzę więcej zgłoszeń do pytań...

Aha, senator Piotr Andrzejewski, proszę bardzo.

Senator Piotr Andrzejewski:

Pytanie wiąże się z art. 69, dotyczącym ustawy o usługach turystycznych. Chodzi o przekazanie zadań, ale tylko w części. W ustawie o usługach turystycznych skreśla się art. 51a, mówiący o zadaniach kwalifikujących hotele, ale jednocześnie dotyczący przygotowywania, kwalifikowania i działania przewodników turystycznych, pilotów wycieczek, działania komisji egzaminacyjnych. Jeden z ostatnich numerów "Dziennika Ustaw" zawiera w tym zakresie rozporządzenie ministra gospodarki, zgodnie z przeznaczeniem. W art. 69, przekazując kompetencje dotyczące kwalifikacji obiektów hotelowych, zapomniano widocznie - a może jest to gdzie indziej, proszę, żeby pani minister to wyjaśniła - o tym, co dotyczy tej drugiej części, jeżeli chodzi o zadania, i skreśla się cały przepis art. 51a. A jednocześnie, o czym już tu mówiono, skreślany artykuł tworzy środki specjalne przeznaczane na finansowanie tych zadań. To zaś, co tutaj przekazuje się marszałkowi województwa bądź wójtom, burmistrzom, prezydentom miast, dotyczy już całości. Likwiduje się środki specjalne, ale nic nie mówi się o finansowaniu przekazywanych kompetencji.

I pytanie: gdzie wobec tego przechodzą te kompetencje wojewody w zakresie szkoleń, kwalifikacji, przygotowywania i szkolenia przewodników turystycznych i pilotów wycieczek? Bo tutaj w ogóle nie ma mowy o tym, gdzie to przechodzi, ani w przypadku działalności, ani w przypadku szkoleń, obowiązuje zaś rozporządzenie, które sytuuje to jeszcze przy wojewodzie. Nowe przepisy w ogóle nic na ten temat nie mówią, a skreślają przepis, na podstawie którego zostało wydane to rozporządzenie, z ogólnego upoważnienia ustawowego. Czy to jest luka, czy to jest celowy zamiar, i co z tymi środkami specjalnymi? Gdzie jest finansowanie tego, jeżeli chodzi o marszałka województwa? Bardzo proszę o odpowiedź. To jest pytanie, które z jednej strony dotyczy systematyki prawa, a z drugiej strony luki w przekazaniu kompetencji, i jeszcze z trzeciej strony źródeł finansowania.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Dziękuję bardzo.

Panie Senatorze, ustawę znam już prawie na pamięć, niestety nie wzięłam druku, dlatego poproszę kolegów o pomoc w odpowiedzi, w którym miejscu regulujemy kwestię...

Senator Piotr Andrzejewski:

...przewodników. Interwencję podjęli ci przewodnicy turystyczni, którzy w tej chwili zupełnie się zagubili, bo na razie realizowane jest rozporządzenie ministra gospodarki z 28 czerwca, publikowane w "Dzienniku Ustaw" nr 72. W tej chwili zmienia się te podstawy, a praktycznie cała ta dziedzina nie została przekazana kompetencyjnie, rozporządzenie dalej dotyczy uprawnień wojewody w tym zakresie. Bo to trzeba zestawić z art. 51a...

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Elżbieta Hibner: Jest, jest. Tak, no właśnie, tak.)

Rzeczona ustawa skreśla w ustawie o usługach turystycznych art. 51a. A art. 51a dotyczy przede wszystkim tworzenia przez wojewodę środków specjalnych. Na co? Na sprawdzanie kwalifikacji kandydatów na przewodników turystycznych i pilotów wycieczek, na sprawdzanie znajomości języka obcego u przewodników turystycznych i pilotów wycieczek. Nie przekazujemy tutaj dochodów, ale jednocześnie przekazujemy zadania w tym zakresie... To znaczy w ogóle nie przekazujemy, bo tu zostanie luka.

A w dalszej części tego art. 51a mówi się: "oraz dokonywaniem oceny spełniania przez obiekty hotelarskie wymagań przewidzianych dla rodzaju i kategorii, do których zostały zaszeregowane". I to zostało przekazane w art. 38, w nowym brzmieniu. To zaś, co się tyczy tych przewodników, pilotów, w ogóle nie zostało przekazane. Ta problematyka po prostu została w tej ustawie zlikwidowana.

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Elżbieta Hibner: Dobrze, Panie Senatorze, już chwyciłam, już pamiętam związany z tym problem.)

To jest pierwszy problem. Drugi to finanse, a trzeci to to, jak się mają te akty prawne...

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Panie Senatorze, sprawa wygląda następująco. Otóż, jak wiadomo, ustawa o usługach turystycznych została uchwalona przed tą ustawą, tak wiec w którymś momencie mieliśmy pewien spór kompetencyjny. Nie ukrywam, było to również podnoszone przez stronę samorządową. Otóż mówiło się tak: turystyka - tworzenie nowych miejsc pracy, agroturystyka - atrakcyjność regionu jako regionu turystycznego to klasyczne zadania, w przypadku tworzenia miejsc pracy są to zadania lokalne, a w przypadku środków rozwojowych - zadania regionalne. Wojewodzie ustrojowo, jak pamiętamy, przypisaliśmy zadania z zakresu nadzoru nad działalnością także samorządów terytorialnych... Zatem samorządy uznały, że jest to zadanie typowe dla samorządu terytorialnego. Ale dyrektywy Unii Europejskiej mówią tak: kraj może to sobie zorganizować tak, jak uważa, byle zadania znajdowały się albo w administracji rządowej, albo w administracji samorządowej. My zdecydowaliśmy, że jest to zadanie z zakresu administracji rządowej.

Teraz proszę zwrócić uwagę na zmianę czwartą w art. 69. Wymienia się tam poszczególne artykuły tej ustawy i mówi się tak: użyty w różnych przypadkach wyraz "wojewoda" zastępuje się użytymi w odpowiednich przypadkach wyrazami "marszałek województwa". To oznacza, że te zadania, o których pan senator mówi, przechodzą do kompetencji marszałka.

Teraz ten rozwinięty art. 38. Dotyczy on mechanizmu finansowego. Otóż jeżeli zadania są u wojewody - a, jak wiemy, są to zadania, za które administracja publiczna pobiera opłaty - a więc jeżeli opłata wpływa do kasy wojewody, to są dwie możliwości: albo iść z tym od razu do budżetu państwa, ale wtedy nikt tego pieniądza w ogóle nie zauważy, albo, co często stosuje administracja terenowa, ogólna i specjalna, utworzyć środeczek specjalny. Przepraszam za to zniekształcenie słów "środek specjalny", ale to jest taka jakby boczna kieszonka na spadające pieniążki, które potem można sobie jakoś tam, na jakieś potrzeby... Oczywiście nie mówię tutaj o potrzebach nieustawowych czy nieprawnych, niekonstytucyjnych. To po prostu jest tak, że gdy budżet państwa nie ma, to można sobie sięgnąć do tej właśnie kieszonki.

Ogólnie rzecz biorąc, w systemach finansowania, także w Polsce, praktyka środka specjalnego jest troszkę zwalczana jako taki jakby bypass lub jako taka dziurka w budżecie, przez którą wypływają nie do końca kontrolowane pieniądze. W przypadku zadania samorządu terytorialnego te opłaty, w proporcji do budżetu samorządu, są już znaczące. W budżecie państwa ich nie widać, ale już w budżecie samorządu są istotne. Co więcej, motywują do tego, żeby turystyka była istotną częścią gospodarki regionalnej, a także by leżała na sercu władzom lokalnym. A więc jeśli my spowodujemy, że te zadania staną się zadaniami samorządowymi, to opłaty z tytułu na przykład biwaków, kwalifikowania pilotów wycieczek czy nadawania hotelom kategorii będą wpływać do budżetu samorządowego. Jest to więc bardzo ścisłe powiązanie kompetencji z mechanizmami finansowymi.

Czy ja odpowiedziałam wyczerpująco? Pan senator ma...

Senator Piotr Andrzejewski:

No tak, z tego wynika, że w tej chwili, przy tej dyscyplinie budżetowej, środki specjalne będą szły na finansowanie tych zadań, a w momencie gdy to się roztopi w budżetach, to tego finansowania już nie będzie, bo będą one przeznaczane na jakieś... No, ja jestem akurat zwolennikiem środków specjalnych, bo przy dyscyplinie finansowej są one przeznaczone na konkretne cele. Ale jeśli to się roztopi w budżecie terenowym, to nie będzie już mowy o finansowaniu tych zadań, tego przygotowania, tych szkoleń... Bo są ważniejsze od tego zadania, z różnych dziedzin. I tak to wygląda, że to po prostu roztopimy. Z tego, co mówi pani minister, rozumiem, że zostanie to zrealizowane w taki właśnie naganny sposób - przez zlikwidowanie tego środka specjalnego na drobne cele. Tak to rozumiem.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Panie Senatorze, jako przedstawiciel Ministerstwa Finansów nie mogę, i to w całej rozciągłości, podzielić pańskiego poglądu, że środki specjalne są dobrym elementem w efektywnym gospodarowaniu finansami publicznymi. Bardzo mi przykro, ale...

Senator Piotr Andrzejewski:

Tak, ale to już jest różnica zdań.

Proszę mi jeszcze tylko odpowiedzieć, gdzie wobec tego jest umieszczone finansowanie tych zadań, odrębnie, a nie z ogólnej puli budżetu samorządowego.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

No, wszędzie tam, gdzie występują zadania administracyjne, musi się to znajdować w części administracji samorządowej. To musi być wykazane w budżecie każdego samorządu.

(Senator Piotr Andrzejewski: Ale to nie jest wydzielone. To nie jest wydzielone.)

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Senatorze Piotrze Andrzejewski, upominam pana. Po pierwsze, nieco przekroczył już pan sześćdziesiąt sekund...

(Senator Piotr Andrzejewski: Tak, dziękuję.)

...będzie tego już blisko siedemdziesiąt.

(Senator Wiesław Pietrzak: Dziesięciokrotnie.)

A po drugie, trzeba uzyskać zgodę na zadanie pytania.

(Senator Piotr Andrzejewski: Tak, przepraszam bardzo.)

Senatorowi Wiesławowi Pietrzakowi przypominam, że w art. 47 regulaminu jest ust. 2, w którym jest mowa o zwracaniu uwagi senatorom naruszającym spokój na sali.

Senator Zbigniew Romaszewski, proszę bardzo.

(Senator Wiesław Pietrzak: Pan marszałek dopuścił do tego.)

Senator Zbigniew Romaszewski:

Pani Minister, złożone przez panią wyjaśnienie dotyczące wzrostu wydatków na wyrównania mieszkaniowe, na dopłaty do mieszkań - mimo że bardzo wzruszające, jeśli chodzi o tę babcię i tego wnuczka - mnie nie przekonało. W związku z tym ja prosiłbym jednak panią minister o przedstawienie oszacowań, jakie wynikają z systematycznego wzrostu procentu osób żyjących poniżej progu ubóstwa, poniżej minimum socjalnego, poniżej relatywnej sfery ubóstwa. Jakie są te dane za rok 2000? Jakie są prognozy na rok 2001? Bo zawsze łatwiej jest przeliczyć takie rachunki niż taką babcię z wnuczkiem.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Elżbieta Hibner:

Panie Senatorze, bardzo mi przykro, ale nie jestem przygotowana do odpowiedzi na tak szczegółowe pytania.

(Senator Zbigniew Romaszewski: No to wróćmy do babci z wnuczkiem.)

Ja mam wiele liczb w głowie, ale nie Rocznik Statystyczny.

Jeśli zaś chodzi o dodatki mieszkaniowe, to uprzejmie wyjaśniam, że w roku 2000 została zaplanowana kwota 500 milionów zł. W wyniku realizacji tych zadań gminy sygnalizowały, a Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast to potwierdził, że będzie to kwota wyższa. Dopłacą do tego gminy, bo dodatki mieszkaniowe to jest dopłata do zadania. Ta dotacja, która przychodzi, to nie jest finansowanie w pełni, tylko dopłata. I będzie to już o 50 milionów więcej. My przyjęliśmy te wyliczenia z pokorą. Dlatego też w tej ustawie jako podstawę do zamiany dotacji na udziały własne uwzględniliśmy kwotę 600 milionów zł, mimo że - powtarzam - było to zaplanowane na poziomie 550 milionów zł.

Ale jeżeli Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast mówi, że na rok 2001 to będzie 800 milionów zł, to ja już mam wątpliwości, czy, że tak powiem, przy nachyleniu boiska w kierunku ludzi biednych wzrost ubóstwa z roku na rok wynosi ponad 50%. Może tak właśnie w Polsce jest, ale prawdę mówiąc... Ja tak dobrze na statystyce się nie znam, ale chyba nie oderwałam się od rzeczywistości. No, wydaje mi się jednak, że nie tak szybko, nie aż tak szybko rozszerza się bieda.

(Głos z sali: Na pewno.)

Polacy są zdolni i szybko uczą się przepisów. Ja absolutnie nie chciałam nikogo wzruszać tym przykładem babci i wnuczka, w szczególności dlatego, że nie jest to przykład z książki, lecz z życia. Ja się staram opierać tylko na faktach, tak jak w przypadku domu dziecka - podaję fakty. Nie chcę tu podawać nazwy, bo dyrektor...

(Senator Dorota Kempka: Ze swojego miasta.)

Ze swojego miasta, tak, oczywiście, ze swojego miasta. Być może władza w moim mieście jest nieudolna. Kiedy byłam wiceprezydentem, nie mogłam tego naprawić, bo wtedy należało to jeszcze do zadań administracji rządowej. Staram się bazować na faktach i takie są fakty. Jeżeli ktoś potwierdzi, że z roku na rok popadliśmy w skrajną biedę, to wtedy przypuszczenia pana senatora będą słuszne. Ale gdyby nawet tak było, to obawiam się, że nie zarabiamy w tak dużym stopniu szybciej i więcej, jak mogłyby to pokazywać te wskaźniki. Musimy się jednak liczyć z tym, że można tyle wydać, ile ma się do dyspozycji, a jest, niestety, coraz mniej.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dziękuję.

Proszę bardzo, senator Romaszewski.

Senator Zbigniew Romaszewski:

Chciałbym zabrać głos w kwestii tego realizmu. W minimum socjalnym na leki przeznacza się 10 zł - to jest miara tego realizmu.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dobrze, to w ramach takiego sprostowania.

Czy jeszcze ktoś z państwa senatorów chce skierować do pani minister pytania? Nie widzę chętnych.

Dziękuję bardzo, Pani Minister, za wyczerpujące odpowiedzi.

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Elżbieta Hibner: Dziękuję bardzo.)

Bardzo prosiłbym senatorów, żeby tak mocno nie denerwowali się, kiedy kolega pyta. Po pierwsze, wciąż nie ma zegara, który kolega senator Struzik kiedyś obiecał, więc nie wiem, kiedy te sześćdziesiąt sekund mija, działam na wyczucie. Zegar, który tu jest, działa akurat w innym przedziale czasu. Po drugie, w dniu dzisiejszym było wiele ustaw, do których nie było pytań, więc jeśli przy jednej jest ich troszeczkę więcej, to wytrzymajmy, tym bardziej że pytający zawsze ma pełne przekonanie, iż jego pytanie jest tak ważne, że bez niego ustawa by nie była czytelna, zrozumiała. Oczywiście będę "wyrywał" czas senatorowi przedłużającemu zadawanie pytania, ale proszę spróbować doświadczonemu adwokatowi przeszkodzić - nie da rady!

Otwieram dyskusję.

Przypominam o wszystkich wymogach regulaminowych dotyczących czasu przemówienia, o konieczności zapisywania się do głosu u senatora prowadzącego listę mówców, a także o obowiązku składania wniosków o charakterze legislacyjnym na piśmie do marszałka Senatu do czasu zamknięcia dyskusji.

W nagrodę jako pierwszy zabierze głos senator Wiesław Pietrzak. Drugim mówcą będzie senator Andrzej Mazurkiewicz.

Senator Wiesław Pietrzak:

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie! Pani Minister!

To prawda, że samorządy z niepokojem oczekują ustawy o dochodach jednostek samorządowych, co jest naturalne, bo każdy chce wiedzieć, ile ma w kieszeni, ile ma na koncie, czym dysponuje. Samorządy nie całkiem jednak podzielają ten entuzjazm, który tu został wyrażony.

Mam ze sobą dwie opinie: stanowisko wójtów, burmistrzów, prezydentów i starostów województwa warmińsko-mazurskiego oraz stanowisko zarządu gmin warmińsko-mazurskich. Obydwie te opinie niestety są negatywne. Najprawdopodobniej - i być może to jest prawda - województwo warmińsko-mazurskie jest jednym z najbiedniejszych województw. Możliwe jest też to, że ustawa nie spełnia oczekiwań tych samorządów.

Samorządy podkreślają, że proponowane rozwiązania systemowe nie pokrywają w pełni zapotrzebowań wiążących się z ogromem zadań, szczególnie tych wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Dotyczy to również zmian, które w tej ustawie są proponowane. Samorządy podkreślają też brak precyzyjnego określenia przyznawania dodatków równoważących. Gminę pozbawia się bardzo istotnych dochodów własnych, na przykład rekompensaty z tytułu zwolnień ustawowych oraz udziału w akcyzie od paliw.

Chcę powiedzieć, że na przykład gmina Mikołajki, na której terenie jest dużo placówek naukowo-badawczych Polskiej Akademii Nauk, nie jest całkiem zadowolona z tego faktu, ponieważ nie otrzymuje za to rekompensat, placówki te nie płacą tej gminie podatków.

Niejasny jest przydział subwencji ogólnej, która określona jest przez ministra, a nie w ustawie. Samorządy podkreślają, że przyjęcie tych rozwiązań pogłębi zróżnicowanie regionalne w rozwoju gospodarczym i społecznym. Samorządy, przynajmniej województwa warmińsko-mazurskiego, oczekują, że w tej wersji ustawa nie zostanie przyjęta. Wychodząc naprzeciw tym oczekiwaniom, występuję z wnioskiem o odrzucenie ustawy.

Przedstawię teraz kilka uwag szczegółowych. W art. 12 jest mowa o tym, że powiaty i województwa otrzymują tak zwany dodatek regionalny. Nazwa sugeruje, że ten dodatek będzie instrumentem umożliwiającym zrównoważony rozwój, zniwelowanie dysproporcji. Szanowni Państwo, nic podobnego! Będzie preferował bogatych, ponieważ ustalany będzie według kryterium liczby mieszkańców. Wnoszę więc, aby dodać drugie kryterium, związane z powierzchnią powiatu czy też województwa. Jeżeli zaś ta poprawka nie zostanie przyjęta, proponuję zmienić nazwę na dodatek demograficzny, a nie regionalny. Wtedy będzie on odpowiadał swojej nazwie. Jeśli chodzi o udział środków własnych w realizacji zadań, to minimalna kwota dodatku preferuje samorządy bogate.

W art. 20 proponuję wykreślić słowo "przewodniczącego", tak żeby określone tam decyzje w sprawie zwalniania z podatków i udzielania ulg należały do kompetencji zarządu, a nie tylko samego przewodniczącego. Byłem przewodniczącym rady miasta i wiem, że zawsze były uwagi w stosunku do burmistrza, że może on to robić z nieczystymi intencjami.

Wprowadzone pojęcie "dodatek równoważący" sugeruje wyrównanie dysproporcji, ale nie w pełni, bo jeżeli do obliczeń stosuje się maksymalne stawki podatku czy różnych podatków, znów tracą samorządy biedne, gdyż jedynie tam, gdzie żyje bogate społeczeństwo, można zastosować maksymalne stawki. Powinien być zastosowany współczynnik dochodów ludności. On być może w sposób pośredni tam występuje, ale bezpośrednio w tym bardzo zawiłym algorytmie go nie widać.

Jeśli chodzi o art. 28, który dotyczy podziału subwencji oświatowej, proponuję, aby oprócz wymienionych warunków rozdziału dodać gęstość zaludnienia.

Niejasny jest również przydział części rekompensującej subwencji ogólnej oraz brak subwencji drogowej dla gminy. Przekazywanie niektórych subwencji samorządom w środku lub pod koniec miesiąca doprowadza do tego, że w rezultacie samorządy kredytują te zadania. Zgłaszam więc również w tym względzie stosowne poprawki.

Niedopuszczalne natomiast są zapisy dotyczące Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Szanowni Państwo, to agencja jest spadkobiercą byłych państwowych gospodarstw rolnych i to Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa w imieniu rządu powinna zająć się tą grupą społeczną, która w wyniku transformacji ustrojowej nie otrzymała niczego. Bieda w tych rodzinach staje się normą i jest, niestety, dziedziczona. Kpiną z tego środowiska jest to, że akurat teraz, kiedy tak niedawno, bo około dwóch lat temu, wprowadziliśmy obowiązek wspierania przez agencję tych rodzin, które są w trudnej sytuacji życiowej, kiedy w miarę poprawnie zaczął funkcjonować system stypendialny, to wszystko zostaje teraz odbierane. Przyznaje się pieniądze samorządom - i to prawdopodobnie wszystkim, nawet tym, które nie mają na swoim terenie byłych państwowych gospodarstw rolnych - które mając ogromną ilość potrzeb, wcale nie muszą tej grupy społecznej preferować.

Nie ma też obowiązku przyznawania stypendium. Wykreśla się fundusz przeznaczony na wspieranie nowych miejsc pracy w sytuacji, gdy podpisano w tym zakresie wiele umów, i to długoterminowych. Odbiera się wiele, nie dając w zamian niczego. To jest, niestety, niemoralne.

Zezwala się na przekazywanie nieruchomości agencji samorządom praktycznie bez żadnych warunków. Samorządy mogą w ten sposób doprowadzić do upadku agencji. Jeżeli to właśnie chcemy osiągnąć, zróbmy to w sposób oficjalny, systemowy, a nie tak pokrętny. Przekażmy zarówno aktywa, jak i pasywa samorządowi terytorialnemu odpowiedniego szczebla, na przykład gminom, i niech na gminie spoczywa odpowiedzialność za utrzymanie żyjących tam ludzi.

Gdyby Wysoka Izba nie poparła mojego wniosku o odrzucenie tego artykułu, proponuję kilka odpowiednich, łagodzących ten stan rzeczy, poprawek. Poprawki te składam na piśmie do pana marszałka. Dziękuję za uwagę.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Proszę bardzo, głos ma senator Mazurkiewicz. Następnym mówcą będzie senator Zbyszko Piwoński.

Senator Andrzej Mazurkiewicz:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo!

Wraz z panem senatorem Piotrem Andrzejewskim składamy poprawkę do ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zaproponowana poprawka ogranicza się jedynie do utrzymania dotychczasowego rozwiązania, w którym uprawnienia przewodnika turystycznego i pilota wycieczek są uprawnieniami państwowymi, a nie samorządowymi, tak jak jest proponowane w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przemawia za tym wiele argumentów.

Od trzech lat, to znaczy od 29 sierpnia 1997 r., obowiązuje zasada dotycząca posiadania tych uprawnień. Przez te trzy lata, które minęły, administracja rządowa zdała ten egzamin na piątkę. System zadziałał. Mało tego, z ramienia wojewody były wydawane upoważnienia dla pilotów i przewodników wycieczek turystycznych. W ciągu tych trzech lat zostało wydanych około osiemnastu tysięcy takich legitymacji.

Jako dodatkowy argument na potwierdzenie tych słów chciałbym podać fakt, iż w dniu 28 czerwca 2001 r. minister gospodarki wydał w sprawie przewodników turystycznych i pilotów wycieczek nowe rozporządzenie, które wychodzi naprzeciw rozwiązaniom dotyczącym administracji państwowej, a nie administracji samorządowej. Zawiera ono również wzory świadectw wydawanych osobom ubiegającym się o takie właśnie uprawnienia. Są tam więc wzory legitymacji przewodnika miejskiego, terenowego, górskiego, legitymacji pilota wycieczek, identyfikatora przewodnika turystycznego i pilota wycieczek, świadectw egzaminów zdawanych przez przewodników turystycznych i pilotów wycieczek, świadectw znajomości języków obcych itd. Został więc przygotowany cały szereg dokumentów pod kątem administracji państwowej, a nie administracji samorządowej.

Dlatego uważam, że tego typu zmiana proponowana w ustawie jest niepotrzebna. Dotychczasowy stan rzeczy powinien zostać zachowany, ponieważ system się sprawdził. Stąd ta drobna poprawka, którą pozwolę sobie złożyć na ręce pana marszałka. Dziękuję.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Proszę bardzo, głos ma senator Zbyszko Piwoński. Następnym mówcą będzie senator Jerzy Baranowski.

Senator Zbyszko Piwoński:

Panie Marszałku! Panie i Panowie!

W moim przekonaniu źle się stało, że w takim pośpiechu rozpatrywana jest ta ustawa, która jest przecież fundamentem naszej samorządności, bo choć ustrój i uprawnienia samorządów określają inne ustawy, to jednak bez zasad kreowania odpowiednich środków trudno mówić w ogóle o samorządności. Stąd waga tej ustawy i dyskusja o całym ustroju samorządowym. Sam jestem członkiem Komisji Samorządu i Administracji Państwowej i właściwie dopiero dzień przed posiedzeniem Senatu uzyskałem niezbędne informacje, co nie dało mi możliwości jakiegoś zweryfikowania, skonfrontowania tego z praktyką.

Ale powrócę do istoty samej ustawy. W odróżnieniu od sceptycyzmu, który wyraziłem w odniesieniu do samego naszego procedowania, uważam ją za krok w dobrym kierunku. Od początku ludzie związani z samorządami oczekiwali rozluźnienia tego gorsetu, ograniczenia ilości tak zwanych znaczonych pieniędzy, aby mogli sami decydować i mieć wpływ na kreowanie wysokości środków. Sama filozofia ustawy jest więc, w moim przekonaniu, słuszna i oczekiwana przez samorządowców. Ale to wcale nie oznacza, że wszyscy są z niej zadowoleni, bo każdy chciałby mieć więcej, a ta ustawa nie daje dużo więcej środków.

Przede wszystkim jednak - chciałbym to jeszcze raz pokreślić - mimo że nie zawsze są to własne dochody, bo trudno czasami określić udziały procentowe w podatku od osób fizycznych czy prawnych, są to w sumie dochody, które dajemy samorządowcom do ręki. To jest właśnie walor ustawy, który chciałbym na wstępie podkreślić.

Rodzi się jednak pytanie, które zresztą pojawiało się już zarówno w pytaniach senatorów, jak i w wypowiedziach pani minister. Mianowicie, na ile ta ustawa, poprzez dokonanie przesunięć z zadań zleconych na zadania własne, i to w znaczącym stopniu, rekompensuje te wszystkie wydatki w postaci środków, które będą mogły być wykreowane na jej podstawie? Odpowiedzi będą różne, jeżeli zadamy to pytanie samorządowcom, zwłaszcza szczebla gminnego. Podzielam pogląd, że inne zdanie usłyszymy w województwie czy w powiecie, a inne w gminie. Niemniej jednak uważam, że przekazanie takiej ilości środków w gestię samorządów jest chyba możliwe i nie zgłaszałbym tu jakiś większych obiekcji. A jednak często słyszymy od przedstawicieli samorządów, że pojawia się pewna tęsknota za dawną sytuacją. Ale bierze się ona z faktu, że w ostatnich dwóch latach, zwłaszcza w tym roku, w wyniku krachu finansowego nie zostały zrealizowane dochody, a w związku z procentowym udziałem dochodów własnych samorządów w dochodach państwa dochody samorządów również są mniejsze. Samorządy partycypują bowiem w tym, co dotknęło cały budżet naszego państwa. Dlatego dość często pojawiają się głosy popierające dawne rozwiązanie, w którym państwo przyjmowało na siebie ryzyko realizacji tych dochodów. O ile dobrze pamiętam, było to 98% w przypadku niewykonania dochodów, a 102% w przypadku gdy dochody były większe. Nie podzielam tego zdania, tylko je powtarzam, uważam bowiem, że samorządy muszą w tym współuczestniczyć, ponosić współodpowiedzialność, jako że nie tylko państwo, ale i one partycypują w całym stanie naszej gospodarki. Podkreślam ten fakt, ponieważ w podobnych sytuacjach zaczyna się przywoływanie takich czy innych rozwiązań, które gwarantują bezpieczeństwo i wskazują kogo innego jako odpowiedzialnego.

Nieco inaczej patrzę jednak na tę część, w której mówi się o wyrównywaniu poziomów. Muszę przyznać, że nie jestem do końca przekonany, że rozwiązania zawarte w ustawie doprowadzą do wyrównania środków w poszczególnych samorządach. Patrząc na dane, które uzyskałem, jak już mówiłem, dwa dni temu, i znając niektóre gminy, obawiam się, że nie będzie to ostateczne rozwiązanie i że ustawę będzie trzeba poddać nowelizacji. Może się mylę, bo nie dysponuję wszystkimi instrumentami, które dałyby podstawę do lepszej oceny, ale w tej części moje obiekcje są dość znaczne. To wyrównanie może spowodować, że biedny będzie czasami jeszcze biedniejszy, a bogaty niekoniecznie bogatszy. I to jest ta generalna obiekcja co do mechanizmów, które zostały zaproponowane w tej ustawie.

Sprawy szczegółowe. Ja już wspominałem o tym w pytaniach. Pytałem o szkolnictwo wyższe, nie znalazłem jednak rozwiązania, stąd nie proponuję żadnej poprawki. Aczkolwiek pozostaje pytanie, Pani Minister. Zapisaliśmy w zadaniach własnych, że prowadzenie jest zadaniem samorządu wojewódzkiego. Zapisaliśmy w ustawie o wyższych szkołach zawodowych, że samorząd wojewódzki może je tworzyć, a nie daliśmy mu żadnych instrumentów, żadnych możliwości finansowych. Chociaż nie do końca jestem pewny, czy to jest ta właściwa ustawa, aczkolwiek tam gdzie mówi się o dochodach, tam właściwie i to powinno być zapisane, bo to dochody powinny umożliwiać samorządom kreowanie wydatków na utrzymanie szkoły wyższej. Mówię o tym raczej jako o problemie, a nie sygnalizuję tutaj, nie zgłaszam...

Chcę zaś zaproponować poprawki dotyczące drugiej kwestii, o którą pytałem, mianowicie art. 12. Podkreślam raz jeszcze, że w moim przekonaniu ilościowy jedynie wskaźnik ludności dotyczący podziału dodatku regionalnego nie jest słuszny i sprawiedliwy. Myślę, że najbardziej prawidłowo będzie - i to chcę zaproponować - żeby w art. 12 ust. 3 dodać sformułowanie "o ilości mieszkańców i wielkości produktu krajowego brutto przypadającego na jednego mieszkańca w województwie". Sądzę, że to jest najbardziej zobiektywizowany wskaźnik, pokazujący jaki jest stan gospodarki w regionie. W związku z tym trzeba było do tego ustępu dodać kolejne zdanie, mówiące, że zasady podziału dodatku regionalnego określi Rada Ministrów.

I wreszcie ostatnie już zdanie dotyczące samej ustawy, bardziej formalne. Jeżeli weźmiemy całą ustawę, to proszę zwrócić uwagę, że połowa tej ustawy to nie są finanse, tylko to jest nowelizacja innych ustaw. Chyba niedobrze jest, jeżeli tytuł ustawy nie odpowiada jej treści. Dosłownie. Proszę zwrócić uwagę, że pierwsze dwadzieścia pięć stron i trzy końcowe... Wszystkie pozostałe dotyczą opieki społecznej i innych kwestii. Stąd proponuję żebyśmy w tytule tejże ustawy dopisali taką część zdania "i zmianie innych ustaw". Wtedy ten tytuł będzie adekwatny do treści tejże ustawy. Dziękuję.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dziękuję.

Senatorze Ireneuszu Michaś, proszę oddać telefon do depozytu. Pan sekretarz przyniesie ten telefon. Będzie pod ochroną Wysokiego Prezydium, proszę tu przynieść.

(Senator Sekretarz Andrzej Mazurkiewicz: Wyłączył.)

Wyłączył? Za trzecim razem jak zadzwoni, to go wyjmiemy panu senatorowi spod ławki.

Proszę bardzo, senator Jerzy Baranowski. Następnym mówcą będzie senator Lech Feszler.

Senator Jerzy Baranowski:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Pani Minister!

Na początku chciałbym sprostować, że poprawki piętnasta i siedemnasta nie są propozycjami Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, jak powiedział senator sprawozdawca. Jest to powielenie propozycji odpowiedniej komisji sejmowej, u której te poprawki nie znalazły poparcia, ale do tego jeszcze się odniosę.

Pragnę zająć zdecydowanie negatywne stanowisko wobec zaproponowanych w poprawce piętnastej i siedemnastej rozwiązań Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, zawartych w druku nr 772B w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Poprawki te dotyczą nieodpłatnego przekazywania gminom przez przedsiębiorstwa energetyczne składników mienia tych przedsiębiorstw, służących wykonywaniu zadań gminy w zakresie oświetlania ulic, placów i dróg.

Sejm na sto piętnastym posiedzeniu 28 lipca nie przyjął analogicznych zapisów, choć były zawarte w druku nr 3208 art. 62 i 90, w sprawozdaniu sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Na sto czternastym posiedzeniu Sejmu, 25 lipca, posłowie zostali przekonani o szkodach wynikających z takich rozwiązań zdecydowanymi wystąpieniami. Opinie ekspertów zawarte w opracowaniu Polskiego Towarzystwa Przesyłu i Rozdziału Energii Elektrycznej również odnoszą się negatywne do takich zapisów.

Wydawałoby się, że sprawy zostały jasno przedstawione, ale jak widać wymagają dalszych odniesień, co niniejszym czynię.

Z prawnego punktu widzenia propozycje należy ocenić jako niedoskonałe zarówno pod względem zachowania zasad tworzenia prawa, jak i zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Przede wszystkim proponowane w obu projektach sejmowych i teraz w naszej ustawie - już przyjętej - pojęcia są niejednoznaczne i stwarzają poważne trudności interpretacyjne. Projekty w sposób niejednoznaczny określają zarówno zakres przedmiotowy proponowanych regulacji - jakich urządzeń i jakiego rodzaju regulacje mają ich dotyczyć, jak i podmiotowy. Posługują się pojęciami niedefiniowalnymi lub niejednoznacznymi na gruncie obowiązującego prawa - jak na przykład "przekazanie" - przez co mogą stwarzać dodatkowe trudności interpretacyjne.

Projektowane zmiany zniweczą wszelkie dotychczasowe wspólne przedsięwzięcia przedsiębiorstw energetycznych i gmin związane z modernizacją oświetlenia i zahamują uczestnictwo spółek dystrybucyjnych w procesie unowocześniania oświetlenia ulic, placów i dróg. Gminy obarczone zostaną majątkiem, na którego modernizację i konserwację nie będą miały środków. Nie będą też mogły liczyć na dalszą pomoc spółek dystrybucyjnych. W niezbędnym zakresie będą zmuszone do korzystania z usług wyspecjalizowanych podmiotów zewnętrznych dodatkowo obciążających budżety gmin.

Nie wchodząc w szczegółowe problemy i zagadnienia techniczne, powiedzieć należy z naciskiem, że nie jest możliwe proste wydzielenie składników majątkowych służących oświetleniu i przekazanie ich innemu właścicielowi. W zakresie punktów zasilająco-sterowniczych oświetlenia i linii skojarzonych rozdzielczo-oświetleniowych należałoby dokonać ich przebudowy lub wybudować nowe.

Koszty tego szacuje się powyżej 6 miliardów zł. Podkreślić należy, że około 85% sieci oświetleniowej jest siecią wspólną, poza dużymi aglomeracjami miejskimi. Tak więc przy trudnościach finansowych małych gmin może to być wręcz niewykonalne.

Wprowadzenie w życie tych rozwiązań w terminie do 1 stycznia 2003 r. grozi następującymi konsekwencjami: po pierwsze, spowoduje konieczność kosztownej przebudowy instalacji oświetlenia w skali kraju; po drugie, doprowadzi do deprecjacji majątku oświetleniowego w przypadku braku dopływu środków do budżetów gmin na oświetlenie; po trzecie, spowoduje nieuzasadnione zwiększenie kosztów budowy nowego oświetlenia - wszystkie nowe instalacje będą budowane na odrębnych konstrukcjach wsporczych, napowietrznych lub jako linie kablowe; po czwarte, może spowodować opóźnienie prywatyzacji spółek energetycznych, co podały wszystkie zakłady energetyczne w swoich wystąpieniach do Ministerstwa Skarbu Państwa; po piąte, niemożliwe jest przygotowanie w urzędach gmin specjalistycznych służb oświetleniowych w tak krótkim czasie lub zlecenie wykonywania czynności konserwacyjnych przygotowanym do tego firmom z zewnątrz.

Ocenia się, że najlepszym rozwiązaniem jest wydzielanie spółek oświetleniowych ze struktur zakładów energetycznych. Jest to najwłaściwsze rozwiązanie pozwalające w sposób najkorzystniejszy tak dla energetyki, jak i gmin załatwić temat oświetlenia drogowego. Umożliwi to też gminom na wchodzenie aportem do tych spółek z majątkiem powstającym z budowy nowego oświetlenia. Dziękuję za uwagę.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dziękuję.

Głos ma senator Lech Feszler. Następnym mówcą będzie senator Adam Graczyński.

Senator Lech Feszler:

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie!

Ustawa o dochodach jednostek samorządowych jest jedną z najważniejszych ustaw dla samorządów i można powiedzieć, iż po ustawach ustrojowych jest to ustawa zasadnicza, a to dlatego, że wielkość i rodzaj zasilania finansowego ma zasadnicze znaczenie dla ich samodzielności i niezależności.

Od chwili restytucji polskiego samorządu, począwszy od gmin w 1990 r., a następnie w 1999 r. samorządów powiatowych i wojewódzkich, jednostki te pracowały w oparciu o epizodyczne ustawy, że wspomnę kolejną czasowość ustawy o dochodach samorządów, przyjętą w ubiegłym roku. Z doświadczenia wiemy, iż niepewność dochodów i reguł ich stanowienia nie tylko w odniesieniu do jednostek samorządowych, ale wszystkich podmiotów, także naszych budżetów domowych, nie sprzyja rozwojowi. A tak jest z dochodami samorządów - niezależnie od tego, czy są one większe, czy mniejsze. Niepewność i zmienność reguł ich otrzymywania, a często także zależność od układów i znajomości powodowała, iż trudno było cokolwiek planować, a tym bardziej ustalać strategię rozwoju gmin, powiatów i województw. Łatwiej jest przecież realizować zadania, gdy z góry można określić swój stan posiadania i ustalić dochody.

Przyjęcie tej ustawy, której zasadą jest odejście od systemu dotacji, a także uzależnienie dochodów samorządów od koniunktury, a nie od wytworzonych układów, da samorządom jasne i czytelne reguły gospodarowania, słusznie uzależniając je od stanu państwa - są one przecież jego integralną częścią. Niektórzy wyrażą przy tym swoje obawy, iż dekoniunktura, tak często występująca w naszej młodej gospodarce, może spowodować zagrożenie w postaci mniejszych dochodów. Obawy te pojawiają się już obecnie, czego doświadczamy w roku bieżącym, gdy mamy kłopoty z budżetem, samorządy mają mniejsze wpływy, ogranicza się także dotacje. Te ostatnie tylko niektórym samorządom, zwykle tym najsłabszym, bo, jak wynika z analiz, gminy najbogatsze otrzymują zwykle najwięcej.

Nie ma rozwiązań idealnych. Wiemy o tym pracując w Senacie, zmieniając często ustawy niedawno stanowione. I ta ustawa ma błędy, lecz powinna być wreszcie ustanowiona. Należy wreszcie zlikwidować tę epizodyczność i czasowość. Ustawa uporządkuje przecież część systemu finansów publicznych, którą dysponują samorządy i rozwiązania te są oczekiwane przez samorządy wszystkich stopni - gminne, powiatowe i wojewódzkie.

Mówiąc o uporządkowaniu części finansów publicznych, na zakończenie mogę wyrazić życzenie, iż należałoby to uczynić także z pozostałą ich częścią, będącą w dyspozycji różnych funduszy, fundacji, agencji, które dysponują wcale pokaźną częścią środków publicznych, nad którymi państwo nie posiada żadnej kontroli.

Panie Marszałku! Wysoki Senacie! Kończąc, przedkładam do laski marszałkowskiej osiem poprawek korespondujących z głównym celem ustawy, którym jest ustabilizowanie finansów jednostek samorządowych i zapewnienie świadomego stanowienia strategii rozwoju gmin, powiatów i województw. Dziękuję za uwagę.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dziękuję bardzo.

Proszę bardzo, głos ma senator Adam Graczyński. Następny będzie senator Piotr Andrzejewski.

Senator Adam Graczyński:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo!

Debatujemy dzisiaj nad fundamentalną ustawą, długo oczekiwaną, którą usiłujemy wprowadzać nie w tym okresie, w którym powinno to nastąpić. Oczywiście, przy tak poważnym zadaniu, przy tak dużych zmianach, należy sobie zadać pytanie, czy moment wprowadzenia, uchwalania tejże ustawy jest właściwy, czy dobrze dobieramy okres, w którym ustawa zacznie obowiązywać. Sądzę, że tak poważne zmiany można wprowadzać wtedy, kiedy mamy do czynienia ze stabilną sytuacją gospodarki i państwa, w okresie, kiedy sprawowanie władzy się nie kończy, lecz zaczyna. W tym, jaka jest sytuacja aktualnie w naszym kraju, Wysoka Izba jest doskonale zorientowana. Przypomnę, że praktycznie nie mamy wzrostu produktu krajowego brutto, za to mamy do czynienia z nie do końca ustalonym deficytem budżetowym. Miała miejsce nowelizacja tegorocznego budżetu. Będą ponadto wielkie kłopoty ze skonstruowaniem budżetu na rok przyszły. Niektórzy mówią nie o kryzysie finansów państwa, a o ich destabilizacji.

No i w tym właśnie okresie wprowadzamy reformę niesłychanie ważną, o dużej doniosłości, o dużych skutkach, zarówno dla samorządów, jak i dla budżetu państwa. Przypomnę, że w zasadzie ta ustawa miała obowiązywać najpóźniej od 1 stycznia 2001 r., miała być więc uchwalona wcześniej. I wtedy jej wdrażanie być może odbywałoby się w warunkach bardziej sprzyjających. Sądzę, że obecnie jest to operacja ryzykowna, a moment jest dobrany niezbyt fortunnie. Nazwałbym to kolejną, piątą, bardzo poważną reformą.

Chciałbym jeszcze powiedzieć, że mnie osobiście brakuje dwóch tygodni, bo byłem przygotowany na to, że debata nad tą ustawą odbędzie się pod koniec sierpnia i ten okres chciałem poświęcić na konsultacje z gminami i z powiatami, żeby się zorientować, jakie są poglądy tych, którzy rządzą podstawowymi jednostkami samorządowymi w naszym państwie. Niestety, z powodu zmiany porządku obrad nie mogłem tego uczynić. Śledzę bardzo uważnie prasę, zarówno regionalną jak i polską - ogólnokrajową oczywiście, i przyznam, że głębokiej, obszernej debaty na ten temat, chociażby na terenie województwa śląskiego, nie było. I sądzę, że wśród wielu samorządów nie ma świadomości tych zmian i potrzeb dostosowania się do nich.

Oczywiście, bardzo wiele się zmieni. Filozofia ustawy polegająca na tym, że będziemy operować nieznaczonym pieniądzem, jest korzystna, dobra. Oczywiście, że tak. Nie zgadzam się z tymi, którzy twierdzą, że ma być inaczej, czy że jest inaczej. Samorządy najczęściej są kompetentne, sprawne, a większe uprawnienia to większa efektywność. To nie ulega wątpliwości. Mam jednak tutaj dokument, pewien druk, który mówi, że sytuacja gmin bardzo się zmieni. Mianowicie liczba stratnych gmin wynosi dziewięćset sześćdziesiąt cztery, a maksymalna strata gmin wyniesie 24,2%. Liczba zyskujących gmin będzie wynosić tysiąc pięćset dwadzieścia pięć, a maksymalny zysk 22,7%.

Wydaje mi się, że adaptacja samorządów do nowych warunków, do innej filozofii gospodarowania może nie być tak szybka, jak oczekujemy. I to może być przyczyna pewnych problemów. Myślę o destabilizacji państwa w przyszłym roku. Jest to szczególnie groźne dla regionów, które są w okresie transformacji. Mam tu na uwadze Śląsk. Następują tam bardzo duże zmiany, przy bardzo skromnej pomocy państwa. Śledząc procesy zmian w regionach o tradycyjnej strukturze przemysłu można powiedzieć, że tam pomoc państwa jest o wiele większa. Takie przykłady są powszechnie znane, chociażby z gospodarki państw europejskich. Dlatego mamy do czynienia z wielkimi problemami w rejonie Śląska, gdzie bezrobocie rośnie najszybciej w Polsce i przypuszczalnie nadal tak się będzie działo. To, co jest rzeczą szczególnie groźną, to bardzo niski poziom inwestycji. Reforma górnictwa i hutnictwa jest tak skonstruowana, że w zasadzie dotyczy sektorów przemysłowych, a mniej zajmuje się sprawami otoczenia. Stąd się bierze spadek dochodów gmin, niektórych nawet o kilkadziesiąt procent. Ostatnio uchwalaliśmy prawo górnicze i geologiczne i to prawo nie jest korzystne dla gmin górniczych. Ostatnio miały też miejsce decyzje Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w konsekwencji obniżają dochody gmin górniczych, innymi słowy, dochody Śląska.

Restrukturyzacja górnictwa, hutnictwa i energetyki będzie trwać nadal, w związku z powyższym sądzę, że powinniśmy rozważyć, czy nie należałoby zwiększyć dochodów gmin górniczych. Aktualnie udział tych gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych jest wyższy o 5% niż pozostałych. To jest częściowa rekompensata wyższych wydatków na usuwanie szkód górniczych oraz rekompensata z racji niższych dochodów. I dlatego chciałbym wnieść pewne zmiany do ustawy, a mianowicie do art. 85, ażeby ten przywilej zwiększonego podatku dochodowego od osób fizycznych dla gmin górniczych utrzymać również w roku 2003 i w roku 2004.

Proszę Wysoką Izbę o poparcie tej propozycji. Gminy śląskie wymagają szczególnego wsparcia, jeśli nie chcemy dopuścić do załamania się gospodarki na Śląsku, jak również znacznego pogorszenia sytuacji społecznej w tym regionie. Dziękuję za uwagę. Poprawkę przedkładam.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dziękuję bardzo.

Głos ma senator Piotr Andrzejewski. Następny będzie senator Grzegorz Lipowski.

Senator Piotr Andrzejewski:

Panie Marszałku! Wysoki Senacie!

Nie ulega wątpliwości, że cel tej ustawy jest słuszny i zasadny, jednak sposób jego zrealizowania, jak wynika z pytań i z dyskusji, budzi pewne wątpliwości uzasadniające poprawki.

Najpierw poprawka umotywowana już przez senatora Mazurkiewicza, którą sygnujemy obaj. Trzeba powiedzieć, że jeżeli skreśla się przepis jednej z ustaw nowelizowanych tą ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, to należy prześledzić wszystkie konsekwencje tego skreślenia. Jeżeli nawet przekazujemy kompetencje administracji rządowej do administracji samorządowej i wpisujemy w miejsce wojewody marszałka województwa, to musimy pamiętać, że przenosimy jednocześnie nie tylko dochody z działalności, ale też i obciążenia. Tak więc tak zwany, eufemistycznie mówiąc, nieoznaczony pieniądz będzie musiał obsługiwać również i te dziedziny, a nie jest to przedmiotem, jak się wydaje, należytej symulacji.

Stąd jeżeli chodzi o skreślenie art. 51a w art. 69 przedmiotowej ustawy, który dotyczy nowelizacji ustawy o usługach turystycznych, to należy powstałą lukę wypełnić przez pozostawienie w dotychczasowym zakresie tego, co dotyczy nadzoru administracji rządowej nad przygotowaniem, sprawdzaniem i szkoleniem przewodników turystycznych i pilotów wycieczek. Bowiem ustawa do nowej wersji brzmienia art. 38 ustawy o usługach turystycznych nie przenosi tych kompetencji w brzmieniu, które zostało nam zaprezentowane w ustawie z 28 lipca 2001 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Z tego punktu widzenia jest to poprawka zasadna, a nadto rozwiązuje ona problem zgodności z już wykonywanymi i wdrożonymi zadaniami, wynikającymi z rozporządzenia ministra gospodarki z 28 czerwca 2001 r. w sprawie przewodników turystycznych i pilotów wycieczek - "Dziennik Ustaw" nr 72, poz. 752. Tyle, jeżeli chodzi o tę poprawkę.

Kwestia następna dotyczy sposobu przekazywania mienia, bez żadnych warunków, na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, jak też uwłaszczania nieodpłatnie nie tylko samorządu terytorialnego, ale i Polskiej Akademii Nauk, izb rolniczych, szkół wyższych, jednostek badawczo-rozwojowych, na cele służące wykonywaniu ich zadań statutowych. Nie można powiedzieć, że jest to zgodne z głównym celem tej ustawy, nie dotyczy bowiem bezpośrednio dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a dotyczy przekształceń w dziedzinie własności. Trzeba pamiętać - wynikało to zresztą z troski przejawionej również w wystąpieniu senatora Pietrzaka - że nieruchomości te są obciążone różnymi roszczeniami, a często same tytuły własności są kwestionowane w postępowaniach administracyjnych. W państwie prawa, w którym tytuły własności nie są jeszcze rozdysponowane w sposób jednoznaczny, nie można tworzyć stanu niepewności prawnej.

Dlatego też, wychodząc naprzeciw już istniejącym zastrzeżeniom, które swego czasu były w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi skarbu państwa, ale później zostały wykreślone w poprzedniej kadencji, proponuję przywrócenie zapisu, iż przekazanie nieruchomości w tym trybie nie narusza praw osób trzecich. Jest to pewien standard przy tego typu nieodpłatnych przenoszeniach tytułów własności. Ponadto w związku z zapowiedzią, że czeka nas dopiero zrealizowanie roszczeń reprywatyzacyjnych, a w wyniku stworzenia wojny prawnej w tym zakresie przez weto prezydenta do ustawy reprywatyzacyjnej - w tej chwili już nie tysiące, ale dziesiątki tysięcy roszczeń w tym zakresie - nie od rzeczy byłoby zapisanie, iż przekazanie to nie następuje, jeśli w stosunku do nieruchomości zostały zgłoszone roszczenia reprywatyzacyjne lub zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa własności.

To tylko dwa incydentalne zagadnienia, które uznałem za stosowne poruszyć w tej tak potrzebnej, ale wymagającej tak wielu korekt ustawie.

Stosowne poprawki składam na ręce pana marszałka.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Proszę bardzo, głos ma senator Grzegorz Lipowski.

Nie mają natomiast głosu osoby, które mówią na sali.

Następnym mówcą będzie senator Mieczysław Janowski.

Senator Grzegorz Lipowski:

Dziękuję.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo!

Faktem jest, że samorządy czekały na tę ustawę. Jest ona swoistą konstytucją finansową samorządu, a przynajmniej tak powinno być.

Rząd Rzeczypospolitej Polskiej miał cztery lata na opracowanie i przekonsultowanie ustawy z korporacjami samorządowymi. Niestety, nie wywiązał się ze swojego zadania. Przypomnę, że opracowany w roku 2000 przez ministra Millera projekt został jednoznacznie odrzucony przez środowiska samorządowe. Obecna ustawa jest zlepkiem dwóch projektów - rządowego i poselskiego.

A teraz, jak wyglądały konsultacje. Mówię to na podstawie rozmów z tymi, którzy w nich uczestniczyli, bo jeżeli wybiórcze zaproszenie na posiedzenie komisji prezydentów, burmistrzów i wójtów chcemy nazwać konsultacjami, to one się odbyły.

Oba projekty zostały natomiast mocno skrytykowane przez korporacje samorządowe i jednoznacznie odrzucone, i to chcę zaakcentować, przez ogólnopolską konferencję marszałków, starostów, prezydentów, burmistrzów i wójtów, która odbyła się w Poznaniu. Przecież chyba z takiej konferencji są protokoły. Zdecydowane "nie" wyraził dla projektu ustawy II Kongres Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej, na którym przedstawiciel premiera został wyklaskany. Ustawa w obecnym kształcie nie była przedmiotem obrad Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu.

Nie ulega wątpliwości, że ustawa jest do przyjęcia, szczególnie przez szesnaście województw, ale to jest tylko szesnaście województw, i przez kilka dużych miast, ale już tylko przez dwie trzecie powiatów. Gmin jest jednak dwa tysiące i tam już jest zupełnie źle. Ustawa ta jest ustawą naruszającą Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego, prawo obowiązujące w Polsce oraz ustawę o samorządzie gminnym. A dlaczego? Dlatego, że wszystkie te akty prawne konstytuują zasadę przekazywania zadań przy zapewnieniu środków na ich realizację, a tego w tej ustawie nie ma. Przekazanie zadań bez zapewnienia środków przenosi odpowiedzialność na szczebel władzy samorządowej bez zapewnienia faktycznej możliwości ich realizacji.

Rosnące bezrobocie, pogarszająca się koniunktura gospodarcza zdecydowanie przekładają się na lawinowy wzrost wypłat dodatków mieszkaniowych, zasiłków dla rodzin biednych. Tak samo jest z oświetleniem dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych. Samorządy w województwie śląskim od 1 lutego nie otrzymują należnych im zwrotów opłat, które winny być uregulowane w terminach określonych odpowiednim rozporządzeniem. Czytając tę ustawę trudno oprzeć się wrażeniu, że rząd celowo pozbywa się zadań, z którymi sobie już nie radzi i na które najbardziej wyczulone jest społeczeństwo. Jakże łatwo będzie później zwalać winę na tych nieudolnych wójtów, burmistrzów i prezydentów, powiedzieć: idźcie do nich - to przecież ich zadania własne. A te zadania to, jeszcze raz przypomnę, pomoc społeczna... Są przypadki, gdzie płacono 10 zł z pomocy społecznej miesięcznie i dodatek do mieszkania - 10 zł, a obniżono to już teraz do 5 zł. Proszę bardzo, przekonacie się, jak to wygląda w Lublińcu: koszty oświetlenia ulic, egzekucja świadczeń alimentacyjnych, egzekucja mandatów. Policja sobie nie radzi, komornicy - a powiat ma sobie poradzić?

Nie ulega wątpliwości to, jak głęboki jest kryzys władzy państwowej. Samorządy, owszem, są gotowe przejąć te zadania, nie boją się ich, ale nie za darmo. To gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli natomiast ta ustawa ma być uchwalona w obecnym kształcie, to postuluję jej uchwalenie bez dodatkowych zadań, a więc tych wszystkich przepisów, które przenoszą na samorządy dodatkowe obowiązki.

Co więc rząd proponuje, jeżeli chodzi o dodatkowe źródła dochodów gminy, na pokrycie nowych zadań? Wzrost udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych i osób prawnych. Czy te źródła są w stanie pokryć potrzeby samorządu? Oczywiście, że nie. Wyliczenia przedstawione przez rząd w ujęciu statycznym, a więc w oparciu o dane roku 2000, nijak nie przystają do ustawy. Wykonanie dochodów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych w pierwszym półroczu 2001 r. jest na poziomie 35%, a w podatku dochodowym od osób prawnych - ujemne. W praktyce oznacza to duży spadek dochodów realnych, nie tylko w roku 2001, ale i w stosunku do 2000 r. - pomimo wzrostu udziału gmin w tych podatkach.

Oczywiście można tłumaczyć taką sytuację złą koniunkturą gospodarczą, ale z założenia źródło dochodów w postaci udziałów w podatkach bezpośrednich traci na znaczeniu. Jak pokazują doświadczenia innych krajów, ciężar dochodów podatkowych przechodzi na podatki pośrednie, VAT, akcyzę. Tak więc z założenia te źródła dochodów stopniowo maleją i, głęboko zależne od koniunktury, nie są dobrym, wydajnym źródłem pokrycia wydatków samorządowych na realizację bardzo ważnych zadań publicznych. A przecież mamy do czynienia ze swoistą konstrukcją finansową samorządu, która powinna rozwiązać problem finansowania samorządów na wiele lat, a nie być ustawą epizodyczną - chyba dość eksperymentów na organizmie, jakim jest państwo.

Zniesienie dotacji i subwencji na zadania rządowe w tej chwili grozi samorządom brakiem osłony prawnej. Jak pokazały doświadczenia związane z Kartą Nauczyciela i nie tylko, możliwość wytoczenia powództwa jest jeszcze jednym instrumentem, który pozwala traktować samorządy jak partnera w rozmowach z rządem. Brak tej osłony zaprowadzi samorządy gminne na skraj finansowej przepaści, co w konsekwencji dramatycznie odbije się na poziomie życia ludzi.

W świetle tej argumentacji stawiam wniosek o odrzucenie tej ustawy w całości. Dziękuję.

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

Dziękuję bardzo.

Proszę bardzo, głos ma senator Mieczysław Janowski.

Senator Mieczysław Janowski:

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie! Pani Minister wraz ze swoimi Współpracownikami!

Stoję tutaj, na tej trybunie w Wysokiej Izbie, aby przede wszystkim powiedzieć: dziękuję. Dziękuję tym wszystkim, którzy przyczynili się do tego, że ta ustawa jest. Dziękuję i przedstawicielom polskiego rządu, i polskiego Sejmu, który przedstawił inicjatywę ustawodawczą. Dziękuję przedstawicielom polskich samorządów, które włączały się w prace w Sejmie. Dziękuję państwu senatorom, także tym, którzy wyrażali się bardzo krytycznie o tej ustawie, a nawet tym, którzy proponują jej odrzucenie, niezależnie od tego, po której stronie tej sali siedzą. Chcę odbierać te wszystkie głosy jako troskę o nasz wspólny dom, a ten dom nazywa się po prostu i zwyczajnie Polska.

Samorządy są częścią polskiego państwa. My ciągle mylimy się rozdzielając administrację państwową od administracji samorządowej. Mówmy poprawnie: administracja rządowa i samorządowa, ale administracja jednego państwa, naszego... mojego państwa. I im lepiej będzie to państwo zarządzane w gminie, w powiecie, w województwie, w tej części i rządowej, i samorządowej, tym silniejsza będzie Polska.

Z tej trybuny nie raz padały słowa o ułomności systemu finansów publicznych. Mówiliśmy o tym, jak złotówka chudnie wędrując od poboru do celu, przemieszczając się przez różne szczeble administracji rządowej. Teraz ta droga złotówki w wielu przypadkach będzie krótsza - to jest kolosalny postęp. Niektórzy twierdzili wręcz, że owa złotówka przez tę drogę chudnie o 20%.

Co daje ta ustawa? Zapewnia jeszcze większą jawność finansów publicznych. Zapewnia to, że ci, którzy, jak jeden z panów senatorów powiedział, sprawują władzę, jeszcze mocniej poczują, że to sprawowanie władzy jest służbą, służbą publiczną. Że będą bardziej gospodarzami. Przecież nie zakładajmy z góry tego, co padło w jednej z wypowiedzi, że przewodniczący zarządu, który ma udzielać zwolnień czy ulg, jest złoczyńcą, który chce oszukać. Przecież rada gminy może go odwołać w każdej chwili, gdyby próbował coś takiego uczynić. Są przytyki do mnie, a popatrzmy na tę salę. Ja nie widziałem żadnej sesji rady gminy, na której frekwencja byłaby taka, jak tutaj obecnie. Zanim więc rzucimy w kogoś kamieniem, w te polskie samorządy, przyjrzyjmy się sami sobie, także tutaj, w Senacie.

Ta ustawa zmienia, może w stopniu niewystarczającym, ale jednak zmienia tę formę, która jest powszechnie krytykowana, czyli uznaniowość. Ta ustawa, choć w niewielkim stopniu, ale zmniejsza ilość środków w dyspozycji rozmaitych funduszy, czyli nie będą one stanowiły tak znacznej części sektora finansów publicznych.

Podawałem już te liczby, ale pozwólcie państwo, że raz jeszcze je przypomnę. W roku 2000 po stronie dochodów sektora publicznego środki będące w dyspozycji rozmaitych funduszy stanowiły około 30,5%, zaś środki będące w gestii wszystkich samorządów - 20,5%. Gdy tę proporcję 2:3 zmieni się na 3:2 na korzyść samorządów, będę uważał, że to wielki sukces. Niestety, tak jeszcze nie jest. A przecież środki będące w gestii owych funduszy są najmniej kontrolowane. Te, które są w budżecie państwa, sprawdzane są przez Sejm i Senat. Te, które są w gminach, powiatach i województwach samorządowych, sprawdzane są przez komisje rewizyjne, rady gmin, regionalne izby obrachunkowe, NIK itd. Umiejmy to dostrzec. Przecież państwo o tym mówiliście, także tutaj, na tej sali. Nie odrzucajmy zatem tej ustawy. Starajmy się ją raczej poprawić.

Ta ustawa uczy także odpowiedzialności, bo rada gminy, rada powiatu czy sejmik województwa, uchwalając budżet i wiedząc, że dane zadania są zadaniami własnymi, będą wiedzieli, jak najrozsądniej, najbardziej racjonalnie wydać te pieniądze. A to, że następuje silniejsze sprzężenie sytuacji ekonomicznej samorządu z sytuacją ekonomiczną państwa, jest normalne. Proszę państwa, możemy się zżymać, ale prawda jest taka, iż nie jesteśmy krajem najbogatszym i nie może być tak, że niektóre jednostki będą opływały w dostatek, a państwo w sumie będzie ubogie. Nigdzie zresztą na świecie nie rozwiązano tego problemu w sposób doskonały. Interesowałem się finansami samorządów w Stanach Zjednoczonych, w Kanadzie oraz w Europie Zachodniej i wszędzie tam też są konflikty. Ale potrafi się znaleźć ich rozwiązanie, które ma służyć podmiotowi, jakim jest obywatel.

Bardzo ważna kwestia, która nie została jeszcze w tej ustawie ujęta, to standaryzacja kosztów usług publicznych. Myślę, że polski parlament po wyborach wraz z polskim rządem podejmą prace nad tą sprawą. To jest bardzo ważne zagadnienie. Tutaj, w tej ustawie, ten temat został jedynie zasygnalizowany.

Była dyskusja nad tym, czy nie utrzymać jeszcze zadań w gestii administracji rządowej. Proszę państwa, mówiliśmy wielokrotnie o zasadzie pomocniczości, a więc ci, którzy potrafią i mogą realizować dane zadania, niech je realizują. I ta ustawa posuwa nas w tym kierunku. Państwo staje się państwem bliższym obywatelowi.

Chciałbym jeszcze odnieść się do kilku uwag, które tutaj padły ze strony niektórych państwa senatorów. Gmin w Polsce mamy, jeśli dobrze pamiętam, dwa tysiące czterysta osiemdziesiąt dziewięć, a nie dwa tysiące.

Czy to jest wielka niewiadoma? To nie jest wielka niewiadoma, ani wielka rewolucja, która była zapowiadana. To jest duża zmiana idąca w oczekiwanym kierunku. Przypomnę rok 1990, gdy w Polsce nastąpiła restytucja samorządu terytorialnego. Wówczas powstały jedynie gminy. Nie wiedziano też, w jaki sposób te środki finansowe, które były przed wyborami samorządowymi, przydzielić samorządom. Obawiano się przekazania zadań. Państwo może to pamiętacie. Wycofano się na przykład z przekazania szkół podstawowych. Gdyby to zrobiono, pewnie byłoby mniej problemów w następnych latach. Wówczas też metodą poszukiwania rozwiązań znaleziono rozwiązania, które były ciągle poprawiane poprzez nowelizację ustawy o finansowaniu gmin. I nie jest prawdą, że przez cztery lata nic nie zrobiono. Tę uwagę kieruję pod adresem pana senatora Lipowskiego, którego skądinąd cenię. Bo przecież pierwotna ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego obowiązywała w roku 1999 i 2000. Stało się niezbyt szczęśliwie, że ona była prolongowana.

Sprawa oświetlenia. To spostrzeżenie kieruję do pana senatora Baranowskiego, którego też niezmiernie cenię. Szkoda, że nie otrzymaliśmy na posiedzeniu Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej tych materiałów, ale to jest problem, który musi być rozwiązany, jeśli nie tak, to inaczej. Obecna sytuacja jest zła, kuriozalna. I myślę, że pan senator to przyzna.

Problem, kiedy uchwalać ustawy, poruszył pan senator Graczyński. Zgoda, byłoby lepiej, gdyby ta ustawa mogła być przyjęta wiosną. Ale takie są realia. Myślę, że jeżeli zostanie przyjęta w tym trybie, w tym czasie, to rzeczywiście pozwoli samorządom Rzeczypospolitej dobrze skonstruować budżety.

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie! Chciałbym dołączyć do tych osób, które usiłują tę ustawę poprawić. Nie wiem, czy ona będzie teraz doskonała, na pewno nie, bo nic co ludzkie nie jest doskonałe. Ale myślę, że może być - tak jak tutaj jeden z panów powiedział - niezłą konstytucją finansów samorządu terytorialnego, niezłym aktem prawnym. Zróbmy wszystko, aby tak się stało. Dziękuję pięknie. (Oklaski)

Wicemarszałek
Tadeusz Rzemykowski:

No, nie wiem, czy starczyło tych oklasków, żeby to się znalazło w stenogramie, więc... (Oklaski)

(Głos z sali: Rzęsiste oklaski, rzęsiste.)

Dziękuję bardzo.

Czy ktoś z państwa senatorów chce jeszcze zabrać głos w dyskusji? Nie widzę chętnych.

Informuję więc, że lista mówców została wyczerpana.

Dla porządku przypominam, że senatorowie: Andrzej Mazurkiewicz, Wiesław Pietrzak, Zbyszko Piwoński, Lech Feszler, Adam Graczyński, Piotr Andrzejewski, Grzegorz Lipowski i Mieczysław Janowski, złożyli w trakcie dyskusji liczne poprawki do tej ustawy, a senatorowie Kazimierz Kleina i Janusz Lorenz złożyli poprawki bez zabierania głosu.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 Regulaminu Senatu zamykam dyskusję.

Mam pytanie: czy pani minister Elżbieta Hibner jest gotowa ustosunkować się do tych poprawek? Czy to jest możliwe w tym momencie? Słucham?

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Elżbieta Hibner: Panie Marszałku, troszeczkę za wcześnie. Postaram się podczas posiedzenia komisji ustosunkować się do przedstawionych w toku debaty poprawek.)

Taki mamy system procedowania, więc musiałem o to zapytać.

Ponieważ w trakcie dyskusji zostały zgłoszone wnioski o charakterze legislacyjnym, zgodnie z art. 52 ust. 2 Regulaminu Senatu proszę Komisję Gospodarki Narodowej oraz Komisję Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej o wspólne ustosunkowanie się do przedstawionych w toku debaty nad tym punktem wniosków i przygotowanie sprawozdania końcowego w tej sprawie.

Informuję, że głosowanie w sprawie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zostanie przeprowadzone w dniu jutrzejszym razem z innymi głosowaniami.

---