Poprzednia część druku, następna część druku

a. Uwłaszczenie

Niektóre sprawy dotyczą problemów związanych z różnym zakresem uprawnień osób przekazujących gospodarstwa rolne pod rządami kolejnych ustaw o uprawnieniach emerytalno-rentowych rolników i przepisami przejściowymi dotyczącymi tych uprawnień.

c. Scalanie gruntów i rozgraniczenie nieruchomości

Do Rzecznika wpływają skargi dotyczące decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26.III.1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów. Skarżący podnoszą brak ekwiwalentności dokonanej wymiany lub negują zasadność objęcia ich gruntów scaleniem.

d. Ewidencja gruntów

Liczne skargi dotyczą wpisów do ewidencji gruntów. Brak staranności w prowadzeniu ewidencji, a zwłaszcza bezkrytyczne powielanie starych zapisów przy odnawianiu i okresowej kontroli ewidencji gruntów, prowadzi do stanu, w którym ewidencja gruntów nie spełnia ustawowego zadania odzwierciedlania aktualnego stanu gruntu. Duży nacisk położony przez ustawodawcę na prawidłowe dokumentowanie zmian w zakresie własności nieruchomości powoduje, że w wielu przypadkach, kiedy stan prawny nieruchomości jest trudny do ustalenia lub wiąże się dla zainteresowanych z kosztowną i długotrwałą procedurą (na przykład spadkową lub rozgraniczeniową), zapisy ewidencji zostają faktycznie "zamrożone".

Poruszany jest też problem zmiany numeracji i powierzchni działek ewidencyjnych. Zainteresowani często nie są w stanie dociec przyczyn takich zmian i mają wątpliwości, czy nie zostały uszczuplone ich prawa w sytuacji, w której w ewidencji gruntów są uwzględniane zaktualizowane powierzchnie działek obliczone w oparciu o nowe pomiary geodezyjne lub inne algorytmy obliczeń. Od skarżących, którzy kwestionują dokonywane w ewidencji gruntów zmiany powierzchni działek, wymaga się przeprowadzenia na własny koszt pomiarów geodezyjnych.

Zwraca uwagę fakt, że w nadsyłanej korespondencji brak jest materiałów świadczących o przechodzeniu organów prowadzących ewidencję gruntów na nowe zasady prowadzenia ewidencji, określone obowiązującym od dwóch lat rozporządzeniem Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17.XII.1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydanym na podstawie ustawy z dnia 17.V.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

e. Prawo wodne

Skargi z tego zakresu dotyczą braku działań spółek wodnych, powołanych na podstawie ustawy z dnia 24.X.1974 r. Prawo wodne oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dnia 20.VII.1979 r. w sprawie spółek wodnych przy równoczesnym obowiązku płacenia składek na rzecz tych spółek.

W sprawie skargi J. Ch. Rzecznik wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego w O. o zbadanie w  trybie nadzoru zgodności z obowiązującymi przepisami sposobu nałożenia obowiązku zapłaty składek na rzecz spółki wodnej oraz braku przewidzianej prawem formy (decyzji administracyjnej) rozpatrzenia odwołania skarżącego, a także kompetencji gminnej spółki wodnej do rozpatrywania odwołań i wydawania "wezwań do zapłaty..." opatrzonych klauzulą o możliwości wszczęcia na tej podstawie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi Wojewoda uznał zasadność zarzutów i poinformował o ustaleniu, że grunt skarżącego znajduje się poza obszarem korzystnego oddziaływania urządzeń melioracji wodnych. W tej sytuacji skarżący nie jest zobowiązany do uiszczania opłat na rzecz spółki wodnej.

W niektórych skargach poruszany jest problem odmowy wydawania przez uprawnione organy decyzji administracyjnych dotyczących stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych na gruncie na podstawie art. 50 prawa wodnego, zawierającego zakaz zmiany stanu wody na gruncie istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie i odsyłanie skarżących na drogę postępowania sądowego przed sądem cywilnym. Jeśli organy wydają stosowne decyzje, skargi nadsyłają osoby dokonujące naruszenia stosunków wodnych, skarżąc się na naruszenie ich uprawnień właścicielskich.

W jednej ze spraw podniesiony został problem zasadności utrzymywania własności państwowej wód płynących, na podstawie art. 1 i 4 Prawa wodnego w odniesieniu do jezior, zaliczanych do wód płynących z racji istnienia stałych cieków wodnych wpływających lub wypływających z jeziora. Brak aktualizacji tych przepisów przy jednoczesnej zmianie warunków prawno-ustrojowych i przekazaniu części własności państwowej jednostkom samorządu terytorialnego rozbudził nadzieję niektórych gmin na przejęcie takich wód na własność w ramach komunalizacji. Innym aspektem problemu jest kwestia możliwości prywatyzacji gospodarstw rybackich takich jezior. Rzecznik Praw Obywatelskich rozważy zasadność wystąpienia do kompetentnych organów z sugestią podjęcia odpowiednich prac legislacyjnych.

W lutym 1998 r. Rzecznik zwrócił się o stanowisko co do możliwości ich uregulowania do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa oraz Przewodniczącego Sejmowej Komisji Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej, jako że Komisja ta otrzymała od Marszałka Sejmu wystąpienie Rzecznika ze stycznia 1996 r., dotyczące powyższych kwestii. Komisja Sejmowa w piśmie z dnia 9.XI.1998 r. poinformowała Rzecznika, iż uznała za niecelowe podejmowanie inicjatywy legislacyjnej dotyczącej tego problemu. Komisja nawiązała do stanowiska zajętego przez Wiceprezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż powyższe problemy mogą zostać rozwiązane po 1999 r., kiedy utracą ważność obowiązujące obecnie (do końca 1999 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Po tym terminie sporne tereny będą podlegały nowemu przeznaczeniu, uwzględniającemu także interesy właścicieli. Aktualnie - jak wynika z pisma Komisji Sejmowej - przygotowywany jest projekt nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przewidujący uproszczenie procedur w  odniesieniu do terenów przeznaczonych dla realizacji zadań publicznych i prywatnych.

W listopadzie 1998 r. problemem gruntów zalesionych i "zamrożonych" zainteresowała się Senacka Komisja Praw Człowieka i Praworządności. W dniu 11.XII.1998 r. Rzecznik przekazał kopie wystąpień dotyczących powyższych problemów z okresu 1990-1998 oraz uzyskanych odpowiedzi.

g. Sprawy wypadków wind osobowych

Przyczyną wystąpienia RPO w sprawie wind osobowych były informacje o wzrastającej liczbie wypadków spowodowanych niesprawnością techniczną dźwigów osobowych w wielomieszkaniowych budynkach mieszkalnych oraz w budynkach użyteczności publicznej. W wypadkach były także ofiary śmiertelne.

Wystąpienie z dnia 7.VII.1998 r. zostało skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, choć bezpośrednio za stan techniczny wind odpowiedzialne są służby dozoru technicznego. W odpowiedzi z dnia 24.VII.1998 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Rzecznika, że w roku 1998 r. przeprowadzono 5821 kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych. Kontrole takie są kontynuowane ze szczególnym uwrażliwieniem inspektorów nadzoru budowlanego na sprawdzenie, czy kontrole dźwigów są przeprowadzane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

14. Problemy rewindykacji finansowych

W dniu 3.VI.1998 r. Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał odpowiedź na kolejne swe wystąpienie z dnia 3.IV.1998 r. skierowane do Ministra Finansów w sprawie rozliczeń Skarbu Państwa z posiadaczami przedwojennych papierów wartościowych emitowanych lub gwarantowanych przed dniem 1.IX.1939 r. przez Państwo lub samorząd terytorialny w związku z zaniechaniem obsługi tych papierów, a także roszczeń z innych tytułów związanych z przymusowym zdeponowaniem przez obywateli polskich w latach 1945-1946 w polskich instytucjach bankowych marek niemieckich III Rzeszy oraz złotych Banku Emisyjnego w Krakowie z okresu okupacji, niewypłacenia oszczędności złożonych na rachunkach Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niedokonania wymiany banknotów Banku Polskiego emitowanych do 1939 r.

Minister Finansów wskazał, że korzystając z przysługujących mu uprawnień, począwszy od 1990 r. kilkakrotnie występował z inicjatywą uregulowania sprawy wskazanych zobowiązań. Jednakże ze względu na to, że uchwalenie ustawy regulującej wykup obligacji przedwojennych pociągałoby za sobą znaczne skutki finansowe, działania w tym zakresie nie spotkały się z aprobatą.

Zdaniem Ministra Finansów odnośnie niewymienionych banknotów przedwojennego Banku Polskiego, a także zdeponowanych banknotów emisji okupacyjnej - nie zachodzą przesłanki uzasadniające spełnienie roszczenia, gdyż likwidacja Banku Polskiego nastąpiła w warunkach, gdy majątek Banku wystarczał jedynie na pokrycie skutków likwidacji, co było wynikiem szkód poniesionych przez Bank w wyniku działań wojennych.

Nie ustają skargi kierowane do Rzecznika w sprawie prywatyzacji wyrażające dezaprobatę dla zasad udziału obywateli w prywatyzacji majątku państwowego określonych w ustawie z dnia 15.VII.1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, ustawie z dnia 30.VIII.1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz ustawie z dnia 30.IV.1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji.

Zarówno krąg zainteresowanych, jak i podnoszone w skargach argumenty uzasadniające niezadowolenie osób pozbawionych przywilejów dotyczących uprawnień do nieodpłatnego nabycia akcji spółek powstałych w wyniku prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, nie zmieniły się w porównaniu z okresem poprzednim, w którym Rzecznik analizował tę problematykę i wystosował szereg wystąpień do Sejmu, Senatu i premiera. W swych wystąpieniach Rzecznik wskazywał, iż nasilające się rozgoryczenie wielotysięcznych grup pracowników prywatyzowanych zakładów oraz osób nie będących pracownikami tych zakładów nie powinno pozostać niezauważone przy realizacji zamiaru uwłaszczenia społeczeństwa.

Kierując odpowiedzi do skarżących się Rzecznik przytaczał główne tezy z dokumentu z dnia 25.VIII.97 r. "Stanowisko Rzecznika Paw Obywatelskich w sprawie uprawnień pracowników i byłych pracowników prywatyzowanych zakładów pracy do nieodpłatnego nabycia akcji spółki powstałej w wyniku prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych" oraz wyjaśniał przyczyny nie kwalifikowania się uregulowań dotyczących omawianych uprawnień do zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego.

Z wątpliwościami co do zgodności obowiązujących uregulowań z Konstytucją wystąpił również do Rzecznika w dniu 13.V.1998 r. Wicemarszałek Sejmu. Rzecznik powiadomił o własnej krytycznej ocenie przyjętych rozwiązań zawartej w wystąpieniach kierowanych do Sejmu i rządu w latach 1994-1997, a także poinformował, iż nie widzi szans skierowania skutecznego wniosku do Trybunału o stwierdzenie niezgodności tych rozwiązań z Konstytucją, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiedział pogląd, iż określenie kręgu uprawnionych oraz zakresu przedmiotowego przywilejów należy do wyłącznej kompetencji Sejmu.

Analiza sytuacji części zdezorientowanych posiadaczy powszechnych świadectw udziałowych spowodowała, że Rzecznik wystąpił do Prezesa Rady Ministrów wskazując, iż podstawę zarzutów zawartych w skargach stanowią twierdzenia, że propagowano rzekomy udział społeczeństwa w programie powszechnej prywatyzacji, podczas gdy okazało się, iż był to jedynie zakup dokumentów o ograniczonym terminie ważności oraz że technika zakładania rachunków w biurach maklerskich z jednoczesnym ponoszeniem związanych z tym opłat jest dla przeciętnego obywatela zbyt trudna. Po zdematerializowaniu świadectwa obywatel otrzymywał akcje o bliżej nieustalonej rynkowej wartości co powodowało, że wielu obywateli - zwłaszcza starszych - wstrzymało się z ich dematerializacją. W ostatnim okresie Ministerstwo Skarbu zachęcało obywateli do sprzedaży świadectw i to w chwili, gdy ich wartość znacznie się obniżyła, co naraża obywateli na stratę. Sygnalizując premierowi treść tych listów Rzecznik nie dopatrując się podstaw do kwestionowania zasady utraty ważności świadectw udziałowych z końcem 1998 r. roku w przewidzianych w obowiązującym prawie procedurach, sugerował, iż warto ponownie przeanalizować postulat przedłużenia terminu utraty ważności świadectw z uwagi na niekorzystny obecnie okres dla ich sprzedaży. Odpowiedzi na to wystąpienie udzielił Minister Skarbu Państwa. W piśmie z dnia 17.XII.1998 r. uznał on, iż większość argumentów przemawia za utrzymaniem ogłoszonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8.IV.1997 r. terminu ważności powszechnych świadectw udziałowych. Z ogólnej liczby 25.889.334 wydanych świadectw udziałowych jedynie 10,6% PŚU nadal pozostaje w formie materialnej. Oferta wymiany PŚU na akcje NFI trwa długo, albowiem od połowy 1997 r. do końca 1998 r. W tym czasie posiadacze PŚU byli na bieżąco informowani o zbliżającym się terminie utraty ich ważności. Ministerstwo Skarbu Państwa przygotowało dużymi nakładami sił i środków szeroką kampanię informacyjną. Przedłużenie tej oferty rodziłoby dodatkowe komplikacje dotyczące m.in. nieokreślenia ostatecznej liczby akcji NFI znajdujących się w obrocie, czy modyfikacji prospektu emisyjnego NFI. Zmiana terminu utraty ważności PŚU mogłaby też zostać źle odebrana przez inwestorów zaangażowanych kapitałowo w NFI.

Na skutek inflacji w latach 1989-90 udziały członkowskie w spółdzielniach utraciły realną wartość ekonomiczną. Z tych względów w dniu 30.VIII.1991 r. Sejm uchwalił ustawę o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw, która w art. 1 stanowi, iż spółdzielnie, z wyłączeniem spółdzielni mieszkaniowych, mogą dokonać waloryzacji udziałów członkowskich za okres lat 1944 - 1990 przez przeniesienie na fundusz udziałowy części funduszu zasobowego. Uchwałę w sprawie waloryzacji udziałów mogło podjąć walne zgromadzenie do dnia 31.VIII.1992 r. Art. 5 tej ustawy stanowił, iż kwoty udziałów przeniesione z funduszu zasobowego nie mogą być wypłacone przed upływem 5 lat od daty uchwały walnego zgromadzenia.

Ustawa z dnia 7.VII.1994 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze przed upływem tego pięcioletniego terminu dokonała zmiany ustawy z dnia 30.VIII.1991 r. w ten sposób, że w art. 5 ust. 1 tej ustawy dodała zdanie: "kwoty te są wypłacane na zasadach i w terminach określonych w statucie spółdzielni". Na tej podstawie walne zgromadzenia spółdzielni dokonywały odpowiednich zmian w statutach. Najczęściej statuty ustalały, że wypłaty będą dokonywane z zysku (dochodu) spółdzielni, w miarę posiadanych środków. Terminy i tryb wypłat w większości spółdzielni statuty określały w rocznych ratach w okresach obejmujących 10 i więcej lat, albo w bonach towarowych realizowanych we własnych sklepach (np. w PSS).

Na tle tego stanu prawnego powstał problem praw osób, których członkostwo ustało przed zmianami statutów, dokonywanych na podstawie ustawy z dnia 7.VII.1994 r. Osoby te, po upływie pięciu lat od podjęcia uchwały o waloryzacji, w latach 1996-1998 zwracały się do spółdzielni o wypłacenie waloryzowanych udziałów. Spółdzielnie z reguły odmawiały wypłat powołując się na zmienione statuty, określające nowe terminy i zasady wypłat tych udziałów.

W dniu 3.IV.1998 r. Sąd Najwyższy podjął uchwałę, w której stwierdził, że osoba, której członkostwo ustało przed zmianą statutu dokonaną na podstawie dodatkowego przepisu ustawy z 30.VIII.1991 r. może żądać wypłacenia zwaloryzowanego udziału członkowskiego z upływem pięciu lat od daty podjęcia przez walne zgromadzenie uchwały w przedmiocie przeniesienia części funduszu zasobowego na fundusz udziałowy, czyli o waloryzacji udziałów członkowskich. Z uchwały SN wynika, że dalsze przesunięcie terminu, dokonane w wyniku zmian statutu już po ustaniu członkostwa nie jest dla byłego członka wiążące. Z uchwały tej wynika także, że statut spółdzielni jest rodzajem umowy, zatem jego zmienne postanowienia nie mogą wiązać byłych członków, którzy nie mieli wpływu na zmianę statutu.

Uchwała Sądu Najwyższego stała się powodem do złożenia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw. W dniu 16.VII.1998 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw

Rzecznik po zbadaniu tej sprawy w dniu 25.XI.1998 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że przepis art. 1 ustawy z dnia 16.VII.1998 r. nadający nowe brzmienie artykułowi 5 ust. 1 ustawy z dnia 30.VIII.1991 r. o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw, poprzez dodanie w tym przepisie zdania "ustalone w nim terminy stosuje się bez względu na datę ustania członkostwa" narusza zasadę państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), oraz zasadę ochrony równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasadę prawa do własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji RP). Przyjęcie, że spółdzielnia może dokonywać zmian statutu dotyczących uprawnień osób, których członkostwo ustało, prowadziłoby bowiem do zanegowania cywilnoprawnego charakteru statutu i przypisania mu cech aktu administracyjnego, władczo kształtującego stosunek prawny.

Miniony rok był ostatnim rokiem funkcjonowania administracji terenowej - rządowej i samorządowej na zasadach określonych w 1990 r. i jednocześnie był ósmym rokiem funkcjonowania samorządu terytorialnego. Dokonywana stopniowo decentralizacja zadań publicznych spowodowała, że coraz większa liczba spraw załatwiana jest w urzędach terytorialnie najbliższych obywatelom. Tak jak w poprzednich latach Rzecznik otrzymuje skargi na źle funkcjonujących urzędników, opieszałość w działaniu, bezczynność, brak kompetencji, złe prawo lokalne. Część z nich znajduje potwierdzenie, wskazując na działania niezgodne z prawem w wielu różnorodnych sprawach załatwianych przez urzędników, w tym także pracowników samorządowych i pracowników jednostek organizacyjnych samorządu. Nadal popełniane są dość powszechnie uchybienia proceduralne, a współpraca z mieszkańcami, brak właściwych form kontaktu z wyborcami oraz działalność informacyjna organów samorządowych wobec członków lokalnych społeczności często dalekie są od idei samorządności. Wiele z tych organów - pochodzących z wyboru społeczności lokalnych, nadal postrzeganych jest i ocenianych jak "urząd" o kompetencjach władczych, nieprzyjazny obywatelowi.

Wiele wątpliwości budzą kwestie interpretacji przepisów dotyczących działania samorządu terytorialnego i jego organów. W związku z upływającą w czerwcu 1998 r. kadencją rad gmin, pierwszą połowę roku zdominowała problematyka dotycząca wykonywania mandatu radnego gminy, w tym zakazu łączenia funkcji radnego z innymi stanowiskami i prowadzoną działalnością oraz innych zakazów łączenia stanowisk w organach samorządu terytorialnego i administracji rządowej, a także prawidłowości odwoływania i powoływania organów wykonawczych gminy u schyłku kadencji rad.

Z napływających do RPO listów wynika, iż w niektórych gminach podczas poprzedniej kadencji istniała praktyka ograniczania lub uniemożliwiania niektórym radnym przez innych radnych, zarządy gmin, a w szczególności przewodniczących zarządów, dostępu do protokołów pokontrolnych Najwyższej Izby Kontroli oraz regionalnych izb obrachunkowych w związku z przeprowadzanymi przez te organy kontrolami gospodarki finansowej gmin. Skarżono się także na uniemożliwianie udziału w komisjach rady radnym nie należącym do klubów mających większość polityczną. Działania te należy uznać za niedopuszczalne. Rzecznik nie podejmował jednak tych spraw z uwagi na zakończenie w czerwcu l998 r. kadencji rad gmin i wygaśnięcie mandatów radnego gminy osób, które z wnioskami do RPO występowały.

Do Rzecznika zwrócił się zarząd jednej z izb gospodarczych o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 24f ustawy o samorządzie terytorialnym, który w § 1 ustanawia zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego, a także zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zainteresowani stwierdzali, iż zakaz taki byłby uzasadniony i w ich ocenie dopuszczalny w dużych gminach, jednakże w małych gminach wiejskich i miejskich powoduje on wiele problemów, gdyż z jego sformułowania wynika zakaz prowadzenia przez radnego jakiejkolwiek działalności gospodarczej, wykonywanej z udziałem mienia gminnego.

Badając tę sprawę Rzecznik stwierdził, iż podobny zakaz obowiązuje w odniesieniu do radnych powiatów oraz radnych samorządów wojewódzkich. Zakaz sformułowany przez ustawodawcę wobec radnych samorządu województwa jest wyrażony precyzyjniej i korzystniej dla tej grupy, niż w odniesieniu do dwóch pozostałych grup radnych samorządowych. Z przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o województwie samorządowym wynika, iż radni nie mogą wchodzić w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem i jego jednostkami organizacyjnymi tylko wówczas, gdy wobec radnego zastosowane byłyby preferencyjne zasady, czy postanowienia umowy inne, niż stosowane powszechnie wobec innych podmiotów.

W ostatnim czasie do RPO wpłynęło kilka spraw dotyczących sformułowanego w art. 27 ustawy o samorządzie terytorialnym zakazu łączenia członkostwa zarządu z zatrudnieniem w administracji rządowej.

Rzecznik otrzymuje też prośby o pomoc, włączenie się do procedur kontrolnych lub opinię w sprawach odwoływanych członków organów gmin.

Do Rzecznika zwrócił się m. in. odwołany wójt gminy podnosząc, iż wojewoda, który badał legalność uchwały o odwołaniu nie wydając postanowienia po zakończeniu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości dochodzenia swoich praw przed sądem. Skarżący nie skorzystał jednak ani z możliwości dochodzenia swych praw przed sądem pracy na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 22.III.1990 r. o pracownikach samorządowych, ani z zaskarżenia uchwały rady gminy o odwołaniu go z funkcji wójta do Naczelnego Sądu Administracyjnego po uprzednim wezwaniu rady do zmiany uchwały. Rzecznik wyjaśnił, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, którego wydania domagał się skarżący, nie jest środkiem dochodzenia indywidualnych roszczeń obywateli. W rezultacie ani odmowa wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ani jego treść nie podlega zaskarżeniu do NSA przez obywateli. Stanowisko takie zajmuje od lat Naczelny Sąd Administracyjny.

W ostatnich miesiącach roku napłynęły do RPO listy, petycje, protesty i apele w związku z nowym podziałem administracyjnym kraju. Zwracano się do RPO w sprawie referendum dotyczącego podziału na województwa. Największą grupę stanowiły jednak listy, których autorzy wyrażali niezadowolenie z powodu nieuwzględnienia ich wcześniejszych wniosków o utworzenie powiatów i prosili o wniesienie przez Rzecznika skargi do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie stwierdzenia niezgodności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.VIII.1998 r. w sprawie utworzenia powiatów z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5.VI.1998 r. o samorządzie powiatowym. Wskazywano na konieczność powołania powiatów brzezinieckiego, leskiego, łobeskiego, biskupieckiego i gorczańskiego, kwestionowano także brak konsultacji z radami gmin przy ustalaniu geografii powiatów. Oczekiwań tej licznej bardzo rzeszy mieszkańców różnych części kraju Rzecznik nie mógł spełnić. Analiza przepisów nie potwierdziła w ocenie Rzecznika zasadności zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego. Autorzy listów zostali obszernie poinformowani o motywach odmowy podjęcia sprawy i otrzymali stosowne wyjaśnienia co do form uzgadniania stanowisk w sprawach ważnych dla wspólnot samorządowych.

Sygnały otrzymywane od organizacji reprezentujących samorząd terytorialny wskazują, iż zachodzi potrzeba wydania przepisów wykonawczych do art. 4 ustawy z dnia 8.III.1990 r. o samorządzie terytorialnym, które określałyby zasady i tryb postępowania przy tworzeniu, łączeniu, podziale i znoszeniu gmin. Wprawdzie w lutym 1997 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał wytyczne, które regulują tę kwestię, jednakże nie mają one rangi aktu powszechnie obowiązującego. Ponadto wytyczne zostały wydane przez organ nie upoważniony do wydawania przepisów prawnych w tym przedmiocie, bowiem do zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji należy jedynie przygotowywanie projektów aktów prawnych dotyczących podziału terytorialnego kraju, zaś organem posiadającym kompetencje do ich wydawania jest wyłącznie Rada Ministrów. Ponieważ w obecnym stanie prawnym brak jest w ustawie o samorządzie terytorialnym przepisów nakładających na Radę Ministrów obowiązek wydania przepisów wykonawczych, za pomocą których zostałaby unormowana procedura stosowana przy tworzeniu, łączeniu i podziale gmin, a także ustalaniu ich granic, Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o podjęcie działań zmierzających do znowelizowania ustawy samorządowej tak, aby Rada Ministrów została upoważniona do wydania aktu wykonawczego, normującego wspomnianą wyżej materię.

W odpowiedzi na wystąpienie Rzecznika Podsekretarz Stanu w MSWiA poinformował, że kwestia uregulowania procedury wprowadzania zmian w podziale terytorialnym kraju zostanie podjęta przez Ministerstwo w trakcie najbliższych prac nad nowelizacją ustawy o samorządzie terytorialnym. MSWiA zapewniło, iż ze swej strony zaproponuje rozwiązanie, które wypełni istniejącą w przepisach lukę poprzez wprowadzenie brakującej delegacji ustawowej dla Rady Ministrów.

Do RPO wpłynęły skargi obywateli dotyczące nieprawidłowości w gospodarowaniu przez gminę mieniem komunalnym, odmowy udostępnienia zainteresowanym mieszkańcom (nie będącym radnymi gminy) protokołów pokontrolnych, odmowy udostępnienia protokołów z posiedzeń zarządu gminy, działalności organów gmin w różnych sprawach, w tym przyjmowania interesantów, współfinansowania przez mieszkańców różnego rodzaju inwestycji komunalnych (drogi, wodociągi, telefony), a w ostatnim czasie także nieprawidłowości w odbywaniu pierwszych sesji nowowybranych rad gmin, wyborów jej władz wykonawczych i komisji rady. Do Rzecznika nadal napływały sygnały dotyczące nieprawidłowości w rozpatrywaniu skarg obywateli, naruszania prawa lub słusznych interesów obywateli, a także na przewlekłe załatwianie spraw. Jak wynika z listów kierowanych do Rzecznika w wielu przypadkach organy właściwe do rozpatrywania skarg przekazują je do załatwienia organom niższego stopnia, mimo że skargi dotyczą działalności tych ostatnich. Innym przykładem naruszania przez organy administracji publicznej przepisów określających zasady i tryb rozpoznawania skarg jest nieprzestrzeganie terminów, w których skargi powinny zostać załatwione, a także nieprawidłowe zawiadamianie obywateli o sposobie załatwienia skarg. W sprawie przewlekłego rozpatrywania skargi na postępowanie prezydenta miasta, Rzecznik wystosował wystąpienie do Przewodniczącego Rady Gminy Warszawa-Centrum. Jak bowiem wynikało z pisma jednego z mieszkańców Warszawy, od ponad roku nie otrzymał on informacji o sposobie załatwienia skargi na prezydenta miasta, który naruszając art. 232 § 1 Kpa przekazał do rozpatrzenia organowi niższego stopnia skargę zawierającą zarzuty dotyczące tego organu. Rzecznik oczekuje na odpowiedź w tej sprawie.

Rzecznik podejmował także działania w sprawach, w których dopatrzył się naruszenia praw obywatelskich będących wynikiem nieprzestrzegania przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego. W jednej z takich spraw Rzecznik zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego orzekające o odmowie przywrócenia terminu określonego w art. 43a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz o umorzeniu postępowania. W wyniku zbadania postępowania przed kolegium, które dotyczyło rozstrzygnięcia sporu o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, Rzecznik stwierdził, że kończące to postępowanie orzeczenie wydane zostało niezgodnie z żądaniem strony. W skardze do sądu administracyjnego Rzecznik wskazał, że organ orzekający błędnie ustalił stan faktyczny, gdyż nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, naruszając w ten sposób przepis art. 80 Kpa. RPO zarzucił również zaskarżonemu postanowieniu, że nie zawiera pouczenia strony o przysługujących jej środkach prawnych. Wada postanowienia będącego przedmiotem skargi dotyczyła też niezachowania formy przewidzianej dla umorzenia postępowania administracyjnego.

Liczna grupa skarg dotyczyła nieprawidłowości w wykonywaniu przez gminy zadań z zakresu oświaty. Mniej jednak, niż w latach ubiegłych Rzecznik otrzymuje listów w sprawach finansowania tych zadań. Skargi dotyczyły w większości tworzenia, przekształcania, likwidacji i reorganizacji szkół i przedszkoli publicznych, powoływania i odwoływania dyrektorów szkół i przedszkoli publicznych, dowozu dzieci do szkół i zwrotu kosztów dojazdu dzieci do szkół środkami komunikacji publicznej, problematyki ustalania i pobierania opłat za korzystanie dzieci z przedszkoli publicznych, w tym za 5-godzinny pobyt dziecka, postępowania dyrektorów szkół jako pracodawców, nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówek oświatowych oraz procedury przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub przedszkola.

Kilkanaście spraw dotyczyło likwidacji placówek oświatowych, w szczególności położonych w gminach wiejskich lub małych miejskich. Wnioskodawcy zwracali się do Rzecznika o pomoc i interwencję w związku z planowanymi likwidacjami placówek lub ograniczeniami liczby oddziałów klasowych, podnosząc między innymi zarzut braku zgody mieszkańców na dokonanie likwidacji bądź reorganizacji. Analiza tych wniosków wskazuje na brak wiedzy o warunkach dopuszczalności likwidacji i reorganizacji placówek oświatowych, w szczególności wymogu uzyskania uprzednio zgody kuratora oświaty oraz zawiadomienia rodziców dzieci uczęszczających do placówki o zamiarze jej likwidacji z 6-miesięcznym wyprzedzeniem i wskazania placówki, do której dziecko będzie uczęszczało. Jakkolwiek likwidacja przedszkola i szkoły nie jest sama w sobie naruszeniem prawa, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7.IX.1991 r. o systemie oświaty, to jednak nie jest dopuszczalne, by gmina zlikwidowała wszystkie swoje placówki publiczne z zamiarem zastąpienia ich placówkami niepublicznymi, a z takimi praktykami Rzecznik w ostatnich latach spotkał się kilkakrotnie. W jednej ze spraw mieszkańcy gminy zwrócili się do RPO o interwencję w związku z likwidacją jedynego działającego na terenie gminy przedszkola publicznego. Ostatecznie wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym uchylił uchwałę rady gminy, gdyż gmina nie uzyskała zgody kuratora oświaty na likwidację. Również nieskuteczne okazały się próby likwidacji filii jednej ze szkół podstawowych.

W innej sprawie, która wpłynęła do Rzecznika rodzice dzieci uczęszczających do przedszkola zwrócili się o interwencję w związku z likwidacją dwóch przedszkoli działających przy jednostkach wojskowych. Likwidacji dokonał Minister Obrony Narodowej jako organ prowadzący w drodze zarządzenia z dnia 21.V.1998 r. W sprawie tej trwa postępowanie wyjaśniające.

Problematyka zmian w sieci publicznych szkół podstawowych wiąże się z kwestią organizacji i finansowania dowozu dzieci do szkół. Obowiązek taki wynika z art. 17 ustawy o systemie oświaty. Spraw tych w ostatnim roku wpłynęło mniej, niż w latach poprzednich. Głównymi kwestiami spornymi są: sposób obliczania drogi dziecka z domu do szkoły (czy należy tu mierzyć odległość do przebycia drogą publiczną, czy też najkrótszą drogą w znaczeniu zwyczajowym, czy jest to droga od granic działki, czy od drzwi budynku zamieszkiwanego przez dziecko oraz szkoły itp.) oraz sposób realizacji zadania (zorganizowanie transportu przez gminę albo zwrot kosztów przejazdu komunikacją miejską). Najczęściej w gminach, gdzie funkcjonuje transport publiczny, nie organizuje się specjalnego transportu dla dzieci z domu do szkoły, lecz gminy ograniczają się do zwrotu rodzicom kosztów dojazdu dzieci do szkół tymi środkami. Temu rozwiązaniu sprzeciwiają się zainteresowani rodzice, domagając się dla dobra dzieci zorganizowania przez gminę transportu i opieki w drodze do szkoły. Do Rzecznika wpływają też wnioski o interwencję w sprawie odmowy władz gminy zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły transportem prywatnym, które jednak - w ocenie Rzecznika - są bezzasadne.

Wiele spraw badanych przez RPO dotyczyło przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora placówki oświatowej i odwoływania dyrektorów szkół i przedszkoli samorządowych z zajmowanych stanowisk. Najczęściej powtarzające się zarzuty pod adresem organizatorów konkursów to: powoływanie do składu komisji konkursowej osób spokrewnionych z kandydatami na dyrektorów, stronniczość i brak obiektywizmu w ocenianiu kandydatów, a szczególnie preferowanie osób popieranych przez władze samorządowe, nieuwzględnianie stanowiska mieszkańców oraz bezpodstawne kwestionowanie posiadanych przez kandydatów kwalifikacji. W sprawach dotyczących odrzucenia poszczególnych kandydatów z powodu braku kwalifikacji zauważa się brak wiedzy o szczególnych przepisach przejściowych, na mocy których osoby, które pełniły funkcję dyrektora w dniu wejścia w życie przepisów o wymogach kwalifikacyjnych dla zajmowania stanowiska dyrektorów oraz innych kierowniczych w szkołach i placówkach, a które nie spełniają wymagań określonych w rozporządzeniu, mogły zajmować te stanowiska jedynie do końca trwania okresu poprzedniego powierzenia stanowiska, jednakże nie dłużej niż do 31.VIII.1998 r.

RPO badał także zarzuty nieprawidłowości w zorganizowaniu i przeprowadzeniu konkursu na stanowisko dyrektora gminnego ośrodka kultury. Wnioskodawczyni podnosiła, iż uchwalony przez radę gminy regulamin konkursu jest niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a także, iż na stanowisko została powołana osoba, która nie spełnia warunków określonych w przepisach szczególnych. RPO podejmując postępowanie wyjaśniające zwrócił się do wojewody o poinformowanie, czy badał kwestionowane przez zainteresowaną uchwały rady i zarządu gminy w przedmiotowej sprawie. Wojewoda powiadomił, iż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25.VI.1998 r. stwierdził nieważność uchwały zarządu gminy w sprawie ustalenia treści ogłoszenia o konkursie na stanowisko dyrektora. Natomiast w odniesieniu do uchwały zarządu o powołaniu wyłonionego w drodze konkursu kandydata na stanowisko dyrektora zwrócił się do zarządu gminy o podjęcie dalszych czynności w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzającym nieważność ogłoszenia o konkursie. Zarząd gminy zastosował się do wystąpienia wojewody i odwołał dyrektora ośrodka ze stanowiska.

Rzecznik badał również, podobnie jak w latach poprzednich sprawy dotyczące zasad ustalania i pobierania opłat za korzystanie przez dzieci ze świadczeń przedszkoli publicznych, szczególnie w aspekcie tzw. opłaty stałej, w tym w odniesieniu do dzieci korzystających tylko z 5-godzinnego pobytu w przedszkolu. W jednej ze spraw obywatele zwrócili się do RPO o zbadanie zgodności z prawem uchwały rady miejskiej, na podstawie której wysokość opłaty stałej za korzystanie przez dzieci z przedszkoli publicznych uzależniona została od dochodów rodziców. Wojewoda stwierdził, na skutek wystąpienia Rzecznika, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, gdyż przekracza zakreślone ustawą o systemie oświaty upoważnienie ustawodawcy w tym względzie. Ponieważ do końca lipca 1997 r. organy gminy nie podjęły stosownych działań, wojewoda w dniu 5.IX.1997 r. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 24.III.1998 r. Sąd orzekł o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały.

W innej sprawie rada miejska uzależniła możliwość uzyskania zwrotu opłaty za czas nieobecności dziecka w przedszkolu od okazania przez rodzica zaświadczenia lekarskiego o chorobie dziecka w tym czasie (przepisy prawa nie nakładają takiego obowiązku). Rzecznik wystąpił do władz samorządowych o poinformowanie o podstawach prawnych nałożenia na obywateli tego rodzaju obowiązku w uchwale rady miejskiej. W odpowiedzi burmistrz powiadomił, iż po wystąpieniu Rzecznika uchwałę poddano analizie prawnej, w wyniku której władze miejskie zdecydowały o jej zmianie.

Problematyka parkowania samochodów na drogach publicznych oraz ustalania i pobierania opłat za parkowanie samochodów na tych drogach była w latach poprzednich badana z inicjatywy własnej Rzecznika na przykładzie kilku dużych miast. W sprawach tych wpływa nadal wiele listów z różnych miast. Charakter skarg nie zmienia się i w dalszym ciągu dotyczy w przeważającej większości zgodności z prawem działań władz lokalnych w zakresie wprowadzania stref płatnego parkowania, ich funkcjonowania, sytuacji mieszkańców oraz osób prowadzących działalność gospodarczą na tym obszarze, organizowania płatnych parkingów lub miejsc postojowych w pobliżu obiektów użyteczności publicznej (szpitale, przychodnie zdrowia) oraz egzekwowania kar za postój niezgodny z prawem.

Podejmując do wyjaśnienia te sprawy Rzecznik każdorazowo zwracał się do władz samorządowych o udzielenie stosownych informacji i przesłanie kopii aktów prawa miejscowego regulujących te kwestie. W większości spraw Rzecznik po zapoznaniu się z aktami prawa miejscowego regulującymi te kwestie nie podejmował spraw do dalszego badania z uwagi na brak naruszenia prawa.

Wiele spośród badanych spraw dotyczyło sytuacji mieszkańców tych obszarów miasta, w których wprowadzone zostały opłaty za parkowanie samochodów na drogach publicznych, poprzedzone wymaganymi zmianami w organizacji ruchu na tych drogach. Zainteresowani podnosili, iż jako mieszkańcy stref ograniczonego ruchu i postoju powinni być uprawnieni do niepłatnego parkowania samochodu na ulicy w pobliżu miejsca zamieszkania, bądź do znacznych ulg w opłatach. Jak wynika z analizy spraw badanych przez RPO regulacje podejmowane przez organy samorządowe w tym zakresie są różne. W większości miast mieszkańcom zapewniono możliwość wykupienia abonamentu, dającego znaczą ulgę w opłatach w stosunku do innych podmiotów. Jednakże np. w Bydgoszczy zarząd miasta dokonał zmian w obowiązujących wcześniej zasadach dokonywania opłat i wykreślił z treści uchwały przepis umożliwiający osobom zameldowanym na pobyt stały na terenie strefy płatnego parkowania wykupienie ulgowego abonamentu na parkowanie należących do nich samochodów. Zarząd dokonał tych zmian na skutek orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny o niezgodności z prawem takiego przepisu, gdyż - w ocenie Sądu - § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, który dopuszcza możliwość ustalenia opłat abonamentowych dających ulgę w stosunku do opłat jednorazowych, nie dopuszcza żadnego różnicowania podmiotów, które mogą abonament wykupić, a ustalenie, iż opłaty abonamentowe przewidziane są tylko dla osób zameldowanych na pobyt stały na terenie strefy, zróżnicowanie takie wprowadza.

Do Rzecznika zwracały się także osoby prowadzące działalność gospodarczą w placówkach handlowych znajdujących się przy ulicach, na których wprowadzony został obowiązek uiszczania opłat za postój samochodów. Zdaniem wnioskodawców, gmina wydając zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, a często także wynajmując lokale użytkowe na prowadzenie tej działalności, powinna zapewnić warunki do jej swobodnego wykonywania, w tym swobodny i nieograniczony dostęp do placówek handlowo-usługowych. Rzecznik badając te sprawy (m.in. w Gnieźnie i Katowicach) zwracał uwagę na umożliwienie przez władze samorządowe dowozu towarów do placówek handlowych działających na terenie obowiązywania opłat za postój oraz zapewnienie podmiotom gospodarczym możliwości wykupienia abonamentów.

Rzecznik zbadał w minionym roku między innymi sprawę urządzenia przez dyrektora szpitala publicznego, w miejsce ogólnodostępnego parkingu samochodowego, niestrzeżonego parkingu płatnego i oddanie go w zarząd osobom fizycznym, prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. Wnioskodawcy podnosili, iż osoby, które chcą uzyskać pomoc lekarską w szpitalu i przychodni przyszpitalnej, a korzystają z samochodów, zmuszone są uiszczać opłatę za postój podczas oczekiwania i pobierania świadczeń. Ponieważ szpital jest placówką użyteczności publicznej, a z jej charakteru wynika, iż powinna być miejscem ogólnodostępnym, nakładanie na pacjentów takiego obowiązku wzbudziło wątpliwości Rzecznika. Rzecznik podjął sprawę i wystąpił do dyrektora szpitala o jej wyjaśnienie. Dyrektor, podzielając argumentację Rzecznika, rozwiązał umowę dzierżawy terenu parkingu i poinformował, iż począwszy od 1.V.1998 r. parking funkcjonuje jako ogólnodostępny i niepłatny.

Skargi na funkcjonariuszy straży gminnych (miejskich) dotyczą niesłusznego - zdaniem skarżących - nakładania przez strażników mandatów karnych za wykroczenia (np. za używanie wulgarnych wyrażeń w miejscach publicznych, za znęcanie się nad zwierzętami, czy też parkowanie pojazdów mechanicznych niezgodnie z przepisami prawa o ruchu drogowym), przekraczania uprawnień podczas wykonywania zadań służbowych oraz naruszania godności obywateli, a także niewywiązywania się przez straż miejską z obowiązków nałożonych przez ustawy. W tej ostatniej sprawie zwrócił się do Rzecznika jeden z mieszkańców Warszawy skarżąc się na bierne zachowanie funkcjonariuszy straży miejskiej wobec kierowców poruszających się samochodami po chodnikach oraz parkujących pojazdy na chodnikach w sposób, który powoduje utrudnienie w ruchu pieszych. Rzecznik wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy z prośbą o zainteresowanie się zasygnalizowanym problemem. W odpowiedzi Prezydent wyjaśnił, że z uwagi na rosnącą w szybkim tempie skalę zjawiska nieprawidłowego parkowania samochodów (co jest spowodowane głównie brakiem miejsc parkingowych wynikającym ze wzrostu liczby pojazdów) oraz ograniczoną liczbę funkcjonariuszy i środków technicznych, jakimi dysponuje straż miejska, jest rzeczą niemożliwą interweniowanie w każdym przypadku naruszania przepisów prawa o ruchu drogowym. Ponadto funkcjonariusze straży miejskiej ze względu na ograniczone kompetencje mimo stwierdzenia przekroczenia przepisów ruchu drogowego nie mogą podejmować skutecznych interwencji. Dotyczy to przede wszystkim jazdy samochodami po chodnikach (nieuregulowana prawnie pozostaje sprawa upoważnienia strażników miejskich do zatrzymywania pojazdów będących w ruchu). Mimo tych problemów straż miejska podejmuje - stosownie do swoich możliwości - interwencje w stosunku do kierowców łamiących przepisy prawa o ruchu drogowym. Prezydent poinformował ponadto, że wydał Komendantowi Straży Miejskiej m.st. Warszawy zalecenie wprowadzenia wzmożonej działalności prewencyjnej w tym zakresie, a przedstawiony problem przekazał do Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji.

Poprzednia część druku, następna część druku