Poprzednia część druku, następna część druku

Orzeczenie Trybunału w tej części zostało przyjęte przez Sejm, który w rezolucji z dnia 9.V.1992 r. zobowiązał rząd do przedłożenia w terminie 6 miesięcy projektów ustawowych rozwiązań. Jednocześnie w rezolucji zostało zawarte stanowisko Sejmu, że w istniejącym stanie finansów państwa rekompensaty te nie mogą bezpośrednio obciążać budżetu państwa.

Otrzymanie rekompensaty z tytułu pozbawienia prawa do dodatków branżowych do emerytur i rent przewidywały przepisy ustawy z dnia 30.IV.1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji. Z powodu braków aktów wykonawczych do ustawy oraz opóźnienia procesów prywatyzacyjnych uprawnienia do rekompensacyjnych świadectw udziałowych, przewidziane w tej ustawie, pozostały bez realizacji.

Problem uprawnień do nieodpłatnego nabycia świadectw rekompensacyjnych uregulowany został przepisami ustawy z dnia 6.III.1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent. Tymczasem wprowadzone ustawą z dnia 28.VIII.1997 r. o zmianie ustawy o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent zmiany spowodowały, że tak ważne dla zainteresowanych terminy, związane z emisją świadectw rekompensacyjnych, uległy przedłużeniu.

W skargach, masowo napływających do Rzecznika Praw Obywatelskich, emeryci i renciści wyrażają niepokój, że nie doczekają zasłużonej rekompensaty z tytułu utraconego dodatku do emerytury i renty z tytułu zatrudnienia w trudnych warunkach. Skargi te uznać należy za uzasadnione. Otrzymane w tej sprawie wyjaśnienia Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia 30.IV.1998 r. potwierdziły zamiar przesunięcia terminu emisji świadectw rekompensacyjnych na IV kwartał 1998 r. lub nawet na 1999 r. z powodu przygotowywanej kolejnej nowelizacji ustawy z 6.III.1997 r., polegającej na powiększeniu grona uprawnionych do świadectw.

W związku z powyższym Rzecznik zwrócił się w dniu 28.V.1998 r. do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o przyspieszenie terminu emisji świadectw rekompensacyjnych poprzez wydanie niezbędnych w tym zakresie przepisów wykonawczych do ustawy, a także o zakończenie prac związanych z selekcją majątku Skarbu Państwa, przeznaczonego do zbywania za świadectwa rekompensacyjne. Rzecznik zaprezentował stanowisko, że sprawa rozszerzenia kręgu uprawnionych do świadectw rekompensacyjnych nie powinna wstrzymywać realizacji przepisów ustawy. Zdaniem Rzecznika sprawy zrekompensowania emerytom i rencistom utraconych dodatków branżowych powinny być potraktowane priorytetowo.

e. Odsetki za zwłokę w opłacaniu składek oraz w wypłacie należności przez organy rentowe

Do Rzecznika zwrócili się skarżący kwestionując przepisy art. 34 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 25.XI.1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Przepisy te ich zdaniem naruszają zasadę równości wobec prawa, gdyż art. 34 tej ustawy stanowi, że od nie opłaconych w terminie składek ZUS pobiera odsetki za zwłokę na zasadach i w wysokości określonej przepisami o zobowiązaniach podatkowych. Z kolei w świetle art. 38 ust. 1 tej ustawy, jeżeli ZUS nie ustalił prawa do świadczenia lub nie wypłacił tego świadczenia w terminie przewidzianym prawem lub wynikającym z umów międzynarodowych, ciąży na nim obowiązek wypłaty odsetek ustalonych na podstawie przepisów prawa cywilnego. Stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatków są znacznie wyższe od stawek odsetek ustawowych.

Nowe przepisy ustawy z dnia 29.VIII.1997 r. - Ordynacja podatkowa przewidują w art. 77, że jedynie odsetki za nadpłaty np. z tytułu nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku podlegają oprocentowaniu w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych.

Prezes ZUS w udzielonej odpowiedzi podzielił pogląd co do niezadawalającego stanu prawnego w tym zakresie i konieczności szybkiej jego zmiany, natomiast nie podzielił proponowanego przez skarżących kierunku rozwiązań szczegółowych w tym zakresie. Prezes ZUS wskazał, że obecny polski system ubezpieczeń społecznych jest systemem repartycyjnym. W takim systemie obowiązek opłacania składek nałożony jest często na inne podmioty, niż te, które w tym samym czasie są uprawnione do otrzymywania wypłat świadczeń finansowanych z tych składek. Tradycyjnie w zakresie poboru "daniny publicznej", a więc i poboru składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio przepisy prawa podatkowego, natomiast do wypłaty świadczeń rozwiązania cywilistyczne. W konsekwencji tego ZUS został zobowiązany do stosowania odrębnych stóp procentowych w zależności od roli, w jakiej występuje wobec kontrahenta: płatnika składek lub świadczeniobiorcy.

W oparciu o takie założenie uregulowano ten problem przepisami ustawy z dnia 13.X.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Do Rzecznika zwrócili się adwokaci - renciści wykonujący zawód indywidualnie, twierdząc, że z naruszeniem zasad sprawiedliwości społecznej w oparciu o przepisy art. 25 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27.VIII.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zostali pozbawieni 50% zniżki w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne.

Wysokość składek na ubezpieczenie społeczne adwokatów i podstawę wymiaru składek określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29.I.1990 r. Zgodnie z § 41 tego rozporządzenia, składka na ubezpieczenie społeczne adwokatów, zarówno członków zespołów adwokackich, jak i wykonujących zawód indywidualnie, wynosi, tak jak za pracowników, 45% podstawy wymiaru składek.

Na tle stosowania tego przepisu, pojawiły się w praktyce poważne wątpliwości, czy adresatami tej ustawy są wszystkie osoby niepełnosprawne, a więc i te, które zostały uznane za inwalidów I lub II grupy czy tylko te, które są pracownikami w pojęciu Kodeksu pracy. Ustawodawca bowiem w przepisach art. 24 i art. 37 ustawy z dnia 26.V.1982 r. Prawo o adwokaturze oraz art. 2 i art. 60 ustawy z dnia 14.XII.1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin ustanowił prawo adwokatów - członków zespołów adwokackich i adwokatów wykonujących zawód indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem, do korzystania z pełnego zakresu świadczeń należnych pracownikowi, przy obciążeniu obowiązkiem świadczeń w ramach tego systemu w postaci składek. Przepisy te nie uznają adwokatów za pracowników, a ich pracy za zatrudnienie. Jednak Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 9.XII.1994 r. wyraźnie podkreślił, że dla celów ubezpieczenia społecznego, przy ustalaniu prawa do świadczeń i ich wysokości pracę w zespołach adwokackich, jak i pracę adwokata wykonującego zawód indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem - traktuje się jako zatrudnienie, a otrzymywane wynagrodzenie, jako wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia. Tymczasem wprowadzony od 1 stycznia 1998 r. art. 25 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27.VIII.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i  społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawęził krąg osób niepełnosprawnych uprawnionych do korzystania z 50% zniżki w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne - do pracowników oraz osób wykonujących pracę nakładczą. W konsekwencji organy rentowe od 1 stycznia 1998 r. ustaliły dla adwokatów - rencistów wykonujących zawód indywidualnie składkę na ubezpieczenie społeczne w wysokości 45%. Natomiast tych, którzy dotychczas korzystali z ulgi w opłacaniu składki, zobowiązały do jej opłacania w pełnej wysokości.

Rzecznik skierował w dniu 25.XI.1998 r. wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że przepisy art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 20.XII.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników są niezgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Podstawową przesłanką nabycia prawa do renty inwalidzkiej rolniczej jest stwierdzenie niezdolności do pracy w konkretnym gospodarstwie rolnym ubezpieczonego. Renta inwalidzka rolnicza z zasady ma charakter okresowy - do czasu odzyskania przez rolnika zdolności do pracy w gospodarstwie lub objęcia go innym ubezpieczeniem społecznym (art. 22 ust. 1). Utrzymywanie się u osoby korzystającej z renty okresowej niezdolności do pracy, przy braku innego tytułu do ubezpieczenia społecznego, stanowi podstawową przesłankę przedłużania okresu pobierania renty, co może następować aż do przyznania renty stałej (art. 22 ust. 2).

Osoby pobierające renty inwalidzkie o charakterze okresowym z chwilą podjęcia zajęć zarobkowych związanych z obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tracą prawo do okresowej renty inwalidzkiej. Dotyczy to przede wszystkim osób podejmujących zatrudnienie w ramach stosunku pracy, z tytułu którego obowiązkowo podlegają ubezpieczeniu społecznemu (niezależnie od wymiaru czasu pracy) z dniem podjęcia zatrudnienia (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 25.XI.1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych), a także osób podejmujących działalność gospodarczą na własny rachunek oraz wykonujących pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia, które występują z wnioskiem o ubezpieczenie z tego tytułu na podstawie przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18.XII.1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin oraz przepisów art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19.XII.1975 r. o ubezpieczeniu społecznym osób wykonujących pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia. Warunek ten nie dotyczy natomiast uprawnionych do renty stałej, choć podstawową przesłanką do jej otrzymania jest również długotrwała niezdolność do pracy. Wprowadzenie tylko w stosunku do osób pobierających okresowe renty inwalidzkie warunku, sprowadzającego się w istocie do zakazu podejmowania działalności powodującej objęcie innym ubezpieczeniem społecznym, narusza zasadę sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadę równości ustanowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Niezgodny z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej oraz równości jest również art. 25 ust. 2 ustawy w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość doliczenia do liczby lat, od której zależy wysokość części składkowej emerytury - renty okresów działalności kombatanckiej, działalności równorzędnej z tą działalnością, a także okresów zaliczalnych do okresów tej działalności oraz okresów podlegania represjom wojennym i okresu powojennego, i okresów służby w Wojsku Polskim lub w organach państwowych, które to okresy w pozostałych systemach emerytalno-rentowych są uznane jako okresy mające wpływ zarówno na prawo do świadczeń emerytalno-rentowych i na ich wysokość.

Przyjęta w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników konstrukcja ustalania wysokości emerytur i rent z podziałem na część składkową (art. 25) i część uzupełniającą (art. 26) nie znajduje odpowiedniego odbicia w metodzie finansowania. Określony przez ustawę pierwszy składnik świadczeń jako "część składkowa" obejmuje bowiem zarówno okresy opłacania składek na to ubezpieczenie, jak i okresy składkowe, przewidziane w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników, a także okresy nieskładkowe, a koszt wydatków z tego tytułu ponosi fundusz emerytalno-rentowy, czyli w praktyce budżet Państwa. Zatem pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w  orzeczeniu z dnia 23.IX.1997 r. odnośnie niekonstytucyjności przepisów różnicujących wliczanie okresów kombatanckich do uprawnień mających wpływ na wysokość emerytur i rent można, zdaniem Rzecznika, w całości odnieść do pozostałych wskazanych we wniosku okresów, tj. pełnienia służby wojskowej zawodowej i czynnej (w tym także zastępczych jej form), jak również pozostawania w stosunku służby funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Pogląd taki uzasadnia fakt, że okresy te charakteryzują wspólne cechy, jakimi są służba lub praca zawodowa mająca charakter służby, z tytułu których obecnie w ogóle nie przewiduje się opłacania składek ubezpieczeniowych, a koszty wynagrodzeń oraz wypłat emerytur i rent pokrywane są z budżetu państwa i które to okresy we wszystkich systemach poza systemem ubezpieczenia społecznego rolników są uznane jako okresy składowe, mające wpływ na wysokość emerytur i rent. Podkreślenia wymaga też fakt, że zgodnie z nową ustawą z dnia 13.X.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych od dnia 1.I.1999 r. osoby pełniące taką służbę zostają objęte obowiązkiem ubezpieczenia.

Pominięcie w art. 25 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników okresów traktowanych we wszystkich innych systemach jako składkowe, mające wpływ zarówno na prawo do emerytury i renty jak i na wysokość tych świadczeń stanowi nieuzasadnione odstępstwo od zasady równego traktowania podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą istotną. W takiej sytuacji zasadne jest traktowanie we wszystkich systemach ubezpieczenia społecznego okresów działalności kombatanckiej oraz tzw. służby jako okresów składkowych mających wpływ na prawo do świadczeń emerytalno-rentowych i ich wysokości.

a. Podstawa wymiaru rent inwalidów wojennych i wojskowych

Dokonana z dniem 1 stycznia 1996 r. zmiana zasad waloryzacji emerytur i rent objęła również świadczenia rentowe z ustawy z dnia 29.V.1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin. W świetle art. 11 ust. 1 tej ustawy, podstawę wymiaru renty inwalidzkiej wojennej stanowi kwota bazowa, służąca do obliczania podstawy wymiaru emerytury i renty na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy ustalona jest również podstawa wymiaru renty inwalidzkiej wojskowej (art. 37) oraz podstawa wymiaru renty rodzinnej po inwalidzie wojennym lub wojskowym (art. 25 ust. 2 i art. 46). Podstawy wymiaru świadczeń już pobieranych, a mianowicie renty inwalidzkiej wojennej lub wojskowej oraz renty rodzinnej po inwalidzie wojennym lub wojskowym, podwyższane są - w ramach waloryzacji - przy zastosowaniu wskaźnika waloryzacji opartego o wzrost kosztów utrzymania.

Przyjęte odmienne zasady ustalania podstawy wymiaru świadczeń nowo przyznawanych (od 1 września 1998 r. od kwoty bazowej równej 98% przeciętnej płacy) oraz podwyższania - w ramach waloryzacji - podstawy wymiaru świadczeń już pobieranych w oparciu o wzrost kosztów utrzymania doprowadziły do rozwarstwienia podstaw wymiaru rent inwalidzkich wojennych i wojskowych.

Osoby będące inwalidami wojennymi i wojskowymi, a także reprezentujący to środowisko Związek Inwalidów Wojennych RP, w licznych skargach i wystąpieniach kierowanych do Rzecznika uważają rozwarstwienie podstawy wymiaru rent wojennych i wojskowych za niesprawiedliwe społecznie. Wskazują przy tym, że konsekwencją przyjętych unormowań jest powstanie sześciu podstaw wymiaru renty (od 989,68 zł dla inwalidów, którzy nabyli prawo do renty przed 1991 r. do 1196,47 zł dla osób, które uzyskały prawo do renty po 1 września 1998 r.). Zjawisko to, zdaniem skarżących się, ma charakter narastający i powoduje, że inwalidzi wojenni sensu stricto (grupa ok. 28 tys. osób spośród 113 tys. świadczeniobiorców z ustawy), tj. uznani za takich z powodu zranień i kontuzji w czasie wojny, a przede wszystkim z okresu walki zbrojnej w latach 1939-1945, o największym stopniu niepełnosprawności, mają obecnie najniższą podstawę wymiaru rent.

Świadczenia rentowe inwalidy wojennego oraz inwalidy wojskowego z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą wojskową mają charakter kompensacyjny. Inwalidztwo stanowi podstawową przesłankę prawa do świadczeń rentowych z ustawy. Kompensacyjny charakter renty inwalidy wojennego i wojskowego z ustawy uzasadnia, zdaniem Rzecznika, powiązanie wysokości tych świadczeń wyłącznie ze stopniem niezdolności do pracy (uszczerbku na zdrowiu) żołnierza, powstałego w związku z działaniami wojennymi lub ze służbą wojskową. Uzależnienie podstawy wymiaru renty inwalidzkiej i wojskowej od wysokości kwoty bazowej (przeciętnego wynagrodzenia), prowadzące do zróżnicowania wysokości świadczeń w zależności od daty ich przyznania jest - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - naruszeniem zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Przyjęte w art. 11 ust. 1 ustawy rozstrzygnięcie, uzależniające podstawę wymiaru renty inwalidzkiej od poziomu kwoty bazowej (przeciętnego wynagrodzenia) obowiązującego w dniu przyznania świadczenia, przez to, że nie stanowi kryterium sprawiedliwego różnicowania uprawnień inwalidów wojennych i wojskowych (o tym samym stopniu niezdolności do pracy) do tego świadczenia jest także niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

Rzecznik zwrócił się w dniu 23.VI.1998 r. do Ministra Łączności z wnioskiem o rozważenie możliwości zmiany zarządzenia Ministra Łączności z dnia 24.VI.1994 r. w sprawie szczegółowych zasad stosowania ulg i uprawnień w zakresie usług telekomunikacyjnych. Zastrzeżenia wzbudza § 3 zarządzenia, który stanowi, że jeżeli osoby uprawnione do ulg i zwolnień nie wykonają do 31 marca corocznego obowiązku składania dokumentów potwierdzających uprawnienia do ulg i zwolnień, to realizacja ulg zostanie zawieszona. Delegacja ustawowa z art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 24.I.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego nie zawiera upoważnienia dla organów administracji rządowej do zawieszania ulg wynikających z ustawy, a jedynie do określenia szczegółowych zasad ich stosowania. Organem uprawnionym do odbierania uprawnień kombatanckich, z czym wiąże się utrata uprawnień do omawianej ulgi, jest Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (art. 25 ust. 4).

Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dn. 22.XI.1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień Urząd do Spraw Kombatantów i  Osób Represjonowanych został zobowiązany do wzywania osób, których uprawnienia kombatanckie podlegają weryfikacji, do przedstawiania temu Urzędowi m.in. odcinka emerytury lub renty, a także podania adresu urzędu pocztowego realizujących zwolnienia z abonamentowych opłat telewizyjnych (§ 4). W § 15 i 16 rozporządzenia uregulowany został tryb postępowania między właściwymi urzędami i jednostkami po odebraniu uprawnień kombatanckich ostateczną decyzją Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i  Osób Represjonowanych. W świetle tych przepisów Urząd wzywa osobę, której ta decyzja dotyczy, do zwrotu zaświadczenia lub legitymacji potwierdzających uprawnienia kombatanckie, a o pozbawieniu lub przywróceniu uprawnień Urząd zawiadamia instytucje, które realizują te uprawnienia. W ocenie RPO przestrzeganie tych unormować stanowi wystarczającą gwarancję, by osoby nieuprawnione nie mogły dalej korzystać z uprawnień, które zostały im odebrane.

Telekomunikacja Polska S.A. Dyrekcja Okręgu w Warszawie przesłała do osób zainteresowanych ulotkę domagając się, aby stosownie do § 3 zarządzenia Ministra Łączności z 24.XI.1994 r. uprawnieni przedłożyli podmiotowi świadczącemu usługi telefoniczne dokumenty potwierdzające uprawnienia do ulg i zwolnień. W tejże ulotce żądano nadto przedłożenia odcinka renty lub emerytury wraz z dowodem osobistym i legitymacją kombatancką. Zdaniem Rzecznika nie ma żadnych podstaw prawnych, aby żądać od obywatela ujawnienia przed instytucją świadczącą usługi telefoniczne danych o wysokości emerytury lub renty. Ulgi kombatanckie nie zależą bowiem od ich wysokości, a przesłanki ich przyznania określają wyłącznie unormowania ustawy kombatanckiej.

Zasady dokumentowania uprawnień w zakresie usług telekomunikacyjnych, określone w § 1 zarządzenia wymagają też aktualizacji. Chodzi w szczególności o wyeliminowanie praktyki żądania nadmiernej liczby dokumentów od inwalidów nie będących emerytami i rencistami, a także o zsynchronizowanie tych zasad z reformą orzecznictwa inwalidzkiego, wprowadzoną przepisami ustawy z dnia 28.VI.1996 r. o zmianie niektórych ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym i o ubezpieczeniu społecznym.

Wprowadzenie na podstawie przepisów ustawy z dnia 28.VIII.1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw instytucji stanu spoczynku sędziów i prokuratorów spowodowało konieczność uregulowania szeregu kwestii.

Sprawy te stały się przedmiotem wystąpienia Rzecznika z dnia 28.II.1998 r. do Ministra Sprawiedliwości. W odpowiedzi Minister Sprawiedliwości, podzielając poglądy Rzecznika, zapowiedział dokonanie zmian ustawodawczych. W szczególności, w związku z informacją o bliskiej nowelizacji ustawy, Minister Sprawiedliwości opracował propozycje odpowiedniej nowelizacji ustawy z dnia 24.I.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego i przedłożył je w dniu 24.II.1998 r. kierownikowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych.

Niezależnie od powyższego na potrzebę normatywnego uregulowania uprawnień kombatanckich sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku wskazano w piśmie z dnia 6.II.1992 r., skierowanym przez Rzecznika do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Ustawa kombatancka nie zawiera przepisów, które odnosiłyby przewidziane w niej uprawnienia do dodatku kombatanckiego, ulgi przy przejazdach koleją oraz autobusami krajowej komunikacji samochodowej, zwolnienia z abonamentowych opłat telewizyjnych i radiowych i niektórych usług telefonicznych oraz ryczałtu energetycznego do przeniesionych w stan spoczynku sędziów i prokuratorów, posiadających również status kombatantów.

Na pilną kwestię uregulowania prawa do dodatków i świadczeń kombatanckich wskazał Rzecznik w wystąpieniu z dnia 8.IX.1998 r., skierowanym do Prezesa Rady Ministrów.

Podzielając stanowisko o potrzebie kompleksowego uregulowania szeregu kwestii, dotyczących sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku Rzecznik wskazał, że dotychczas uregulowane zostały dwie kwestie, dotyczące prawa do korzystania ze świadczeń zdrowotnych oraz do zasiłków pielęgnacyjnych. W dniu 17.XII.1997 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, która w art. 5 uregulowała prawo sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku oraz członków ich rodzin do świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Tym samym został zlikwidowany problem rozwiązywany przejściowo w drodze wykładni.

Na uregulowanie czeka zatem problem uprawnień określonych ustawą kombatancką przysługujących sędziom i prokuratorom w stanie spoczynku i utraconym z dniem 1 stycznia 1998 r.

W wystąpieniu z dnia 31.VIII.1998 r., skierowanym do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, Rzecznik podjął problem osób korzystających z urlopu wychowawczego, z którymi stosunek pracy został rozwiązany przed upływem okresu, na jaki urlop został udzielony, z powodu upadłości bądź likwidacji zakładu pracy lub też z przyczyn dotyczących pracodawcy, przewidzianych w art. 1 ustawy z dnia 28.XII.1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy oraz o zmianie niektórych ustaw.

Po rozwiązaniu w tych sytuacjach stosunku pracy osoby takie tracą prawo do zasiłku wychowawczego, a w konsekwencji - okres ten nie zostaje zaliczony do uprawnień pracowniczych i do stażu zasiłkowego przy zasiłkach dla bezrobotnych. Z uwagi na wiek lub stan zdrowia dziecko wymaga dalszej osobistej opieki osoby uprawnionej, przypadającej na czas po rozwiązaniu stosunku pracy. Tymczasem osoby te zostają pozbawione środków utrzymania.

Rzecznik wnioskował, aby w nowych regulacjach ustawowych tej problematyki uwzględnić prawo osób, z którymi rozwiązany zostaje stosunek pracy w czasie trwania urlopu wychowawczego, do otrzymywania zasiłku wychowawczego do końca terminu, na który udzielony został urlop wychowawczy, a także do zaliczenia takiego okresu do uprawnień pracowniczych oraz stażu zasiłkowego przy zasiłkach dla bezrobotnych.

Wprowadzenie zasiłku stałego podyktowane zostało potrzebą uwzględnienia trudnej sytuacji materialnej osób, które ze względu na stan zdrowia dziecka i konieczność sprawowania nad nim ciągłej opieki nie mogą podjąć zatrudnienia, a tym samym zapewnić rodzinie niezbędnych środków utrzymania. Podobne uzasadnienie dotyczy gwarantowanego zasiłku okresowego, gdzie z kolei intencją ustawodawcy była potrzeba przyjścia z pomocą osobom samotnie wychowującym dzieci przez okres dłuższy, niż okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych.

W odpowiedzi Minister Pracy i Polityki Socjalnej wyjaśnił, że ustalone w ustawie kryterium oscyluje na poziomie 67% minimum socjalnego ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Środki budżetowe nie pozwalają w chwili obecnej na jego zmianę. Osoby przekraczające to kryterium mają prawo do świadczeń z pomocy społecznej na zasadach szczególnych, w sytuacji wystąpienia uzasadnionych okoliczności w rodzinie (art. 31a).

Odnośnie składki na ubezpieczenie społeczne opłacanej przez ośrodki pomocy społecznej Minister Pracy i Polityki Socjalnej wyjaśnił, że ta forma świadczenia weszła w życie na podstawie noweli ustawy z 1996 r., co spowodowało znaczny wzrost wydatków z budżetu państwa. Osoby o wyższym dochodzie mogą podjąć na mocy obowiązujących przepisów opłacanie składki indywidualnie, zaś osoby mające prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego, w związku z utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, powinny możliwe szybko, przy pomocy urzędu zatrudnienia oraz ośrodka pomocy społecznej, starać się podjąć pracę, co zapewni im wyższe dochody i ubezpieczenie. Pomoc społeczna jest bowiem ostatnim ogniwem w polityce socjalnej państwa, której zadaniem jest zapewnienie minimalnego poziomu egzystencji. Minister Pracy i Polityki Socjalnej poinformował też, że przygotowywana jest nowa ustawa o pomocy społecznej, w której, jeżeli tylko środki budżetowe na następne lata pozwolą, wprowadzony zostanie minimalny dochód gwarantowany. W pierwszym etapie nie obejmuje on jeszcze wszystkich osób żyjących w ubóstwie, jednak obejmie te dwie kategorie rodzin, o których mowa była w wystąpieniu Rzecznika.

W wystąpieniu z dnia 26.VIII.1998 r. Rzecznik zwrócił się do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej z prośbą o informacje o stopniu zaawansowania prac nad projektem nowej ustawy o pomocy społecznej oraz projektem rozporządzenia Rady Ministrów, uwzględniającym treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14.VI.1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z tym przepisem kryteria dochodowe, określone w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, stosuje się do czasu określenia, w drodze rozporządzenia, przez Radę Ministrów kryteriów i wysokości świadczeń z pomocy społecznej z wykorzystaniem wyników badań kosztów utrzymania i minimum socjalnego. Realizacja tego zadania winna nastąpić w okresie nie dłuższym niż 2 lata od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 14.IX.1996 r. W wystąpieniu zostały przytoczone sytuacje potwierdzające negatywne skutki przyjętych rozwiązań w zakresie kryterium uprawniającego do obligatoryjnych świadczeń przy minimalnym przekroczeniu progu dochodowego, a dotyczących regulacji prawa do dodatków mieszkaniowych.

Zgodnie z art. 39 i 40 ustawy z dnia 2.VII.1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone ustawą z dnia 21.VIII.1997 r. o zmianie ustaw o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych powstanie prawa do dodatku mieszkaniowego uzależnione jest od spełnienia przesłanki dochodowości przypadającej na jednego członka gospodarstwa domowego oraz powierzchni użytkowej mieszkania. Do dochodu tego wlicza się m.in. świadczenia z pomocy społecznej, natomiast do dochodu warunkującego przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wlicza się dodatek mieszkaniowy. W konsekwencji takich unormowań powstaje niekiedy paradoksalna sytuacja: to, co miało stanowić pomoc dla najuboższych rodzin w związku z podwyżką czynszu regulowanego, obniża ich świadczenia z pomocy społecznej. Dodatek mieszkaniowy wpływa bowiem na podwyższenie dochodu, chociaż zainteresowana osoba nie otrzymuje tego dodatku; jest on bowiem przekazywany zarządcy nieruchomości. Wliczenie dodatku mieszkaniowego do dochodu może spowodować przekroczenie kryterium dochodowego i brak przyznania zasiłku z pomocy społecznej, albo też zmniejszenie przyznanego zasiłku o kwotę dodatku mieszkaniowego, chociaż z tego zmniejszonego zasiłku zainteresowana osoba musi nadal płacić pozostałą część czynszu, nie pokrytą przekazanym dodatkiem pod rygorem, że każda zaległość czynszowa spowoduje pozbawienie prawa do dodatku mieszkaniowego.

W odpowiedzi Sekretarza Stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej na wystąpienie RPO w tej sprawie poinformowano, że prace nad projektami nowej ustawy i rozporządzeniem Rady Ministrów są w toku oraz wskazano, że postulowane przez Rzecznika zmiany przepisów, dotyczące składników wchodzących do dochodu stanowiącego kryterium uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostaną w miarę możliwości budżetowych wzięte pod uwagę. Projekt ten został pozytywnie zaopiniowany przez główne centrale związków zawodowych i Pełnomocnika Rządu do Spraw Rodziny i skierowany do uzgodnień z Ministerstwem Finansów.

Z analizy napływających do Rzecznika spraw wynika, że problemy zdefiniowania kryteriów uprawniających do pomocy społecznej w powiązaniu z kosztami utrzymania, a także określenie jednolitych zasad ustalania dochodów rolnika przy ustalaniu uprawnień do pomocy społecznej oraz innych świadczeń socjalnych należą do najpilniejszych. Stąd też Rzecznik zwrócił się w dniu 29.XII.1998 r. do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej o pilne rozstrzygnięcie tych spraw w rozporządzeniu Rady Ministrów.

W świetle art. 31 ust. 4d ustawy o pomocy społecznej gwarantowany zasiłek okresowy nie przysługuje w przypadku podjęcia zatrudnienia lub pozarolniczej działalności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W wystąpieniu do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 11.V.1998 r. Rzecznik przypomniał, że wprowadzenie tego zasiłku miało na celu z jednej strony uwzględnienie trudnej sytuacji materialnej osób samotnie wychowujących dzieci, a z drugiej to, aby zasiłki dla bezrobotnych nie zastępowały systemu pomocy społecznej, który w odróżnieniu od zasad przyznawania zasiłków dla bezrobotnych, uwzględnia sytuację materialną konkretnych osób i ich rodzin. Regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej są nie tylko niekorzystne dla świadczeniobiorców, ale nie odpowiadają także przyjętym przez ustawodawcę założeniom. Rzecznik wystąpił z wnioskiem o odpowiednią zmianę kwestionowanych przepisów.

W odpowiedzi Minister Pracy i Polityki Socjalnej podzielił pogląd o braku spójności przepisów ustawy o pomocy społecznej w części dotyczącej skutków podjęcia pracy przez osobę uprawnioną do gwarantowanego zasiłku okresowego i zapowiedział podjęcia starań o zmianę przepisów w tym zakresie.

W styczniu i lutym 1998 r. do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęły liczne zespołowe i indywidualne skargi od osób pozostających bez pracy i pobierających zasiłek przedemerytalny w rejonach administracyjnych, które utraciły status rejonu zagrożonego szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Spowodowało to, że (na podstawie art. 34j ust. 4 ustawy z dnia 14.XII.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu) skarżącym się obniżono zasiłek przedemerytalny ze 160% kwoty zasiłku podstawowego do 120% od dnia 1 stycznia 1998 r. Wymieniony przepis stanowił bowiem, że w rejonach administracyjnych (gminach), które utraciły taki status, podwyższony do 160% kwoty zasiłku podstawowego, zasiłek przedemerytalny wypłacany jest jedynie do końca roku kalendarzowego następującego po roku, w którym nastąpiła utrata takiego statusu.

Masowość skarg w tym zakresie spowodowała, że Rzecznik poinformował o skali zjawiska Przewodniczącego Sejmowej Komisji Polityki Społecznej i przekazał do wykorzystania poselskiego dwie zbiorowe skargi. Przewodniczący przekazał je Podsekretarzowi Stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej z prośbą o rozważenie możliwości ich uwzględnienia.

Ponieważ adresat w odpowiedzi poinformował, że przyjęty przez Radę Ministrów projekt ustawy zmieniającej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie przewiduje możliwości pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przy podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, Rzecznik powrócił do tej sprawy m.in. w piśmie skierowanym do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej.

Nowelizując ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu parlament uznał jednak za zasadne danie możliwości uzyskiwania dochodów z pracy osobom pobierającym zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne zmieniając brzmienie art. 37n ust. 3 i stanowiąc, że nie powoduje zawieszenia prawa do wymienionych świadczeń podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności gospodarczej po okresie 3 miesięcy od dnia nabycia do nich prawa, jeżeli dochody z tych źródeł nie przekraczają miesięcznie połowy najniższego wynagrodzenia.

Ustawa z dnia 16.VII.1998 r. nowelizująca ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pozytywnie rozwiązała także problem poruszany w licznych skargach kierowanych do Rzecznika dotyczący braku możliwości zaliczania do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego, okresów zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego pracowników młodocianych. W wyniku tej zmiany obecnie można, bez względu na wysokość wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne, zaliczać te okresy do stażu zasiłkowego.

d. Pomoc socjalna dla osób bezdomnych

Do Rzecznika wpływa wiele wniosków od osób bezdomnych o pomoc w uzyskaniu mieszkania, pomoc finansową lub rzeczową oraz skargi na kierowników schronisk i noclegowni w związku z usunięciem bezdomnego z placówki.

Prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie sytuacji osób bezdomnych przebywających na terenie Dworca Centralnego w Warszawie w związku z zamiarem dyrekcji PKP zamykania dworca na noc i usuwania bezdomnych przebywających stale na jego terenie, Rzecznik zbadał kwestię wykonywania przez gminy miasta stołecznego Warszawy, wynikającego z ustawy o pomocy społecznej obowiązku zapewnienia schronienia, posiłku i odzieży osobom tego pozbawionym.

Informacje i wyjaśnienia uzyskane przez Rzecznika od Prezydenta Miasta, a także od przedstawiciela działającej przy Prezydencie Miasta Rady Opiekuńczej, która grupuje organizacje pozarządowe zajmujące się pomocą dla osób i rodzin ubogich, bezdomnych i chorych, wskazały na istnienie wielu problemów związanych z udzielaniem pomocy socjalnej osobom potrzebującym. Szczególnie istotne okazało się jasne określenie właściwości miejscowej gminy zobowiązanej do udzielenia pomocy osobie bezdomnej ubiegającej się o świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ważne jest też ustalenie zasad finansowania wydatków ponoszonych przez gminy w związku z udzielaniem świadczeń osobom bezdomnym, przebywającym na terenie gminy, lecz nie będącym jej stałymi mieszkańcami. Wprawdzie ustawa o pomocy społecznej przyjmuje zasadę terytorialności w zakresie udzielania świadczeń, jednakże w praktyce powstają problemy ze stosowaniem tych przepisów w odniesieniu do osób potrzebujących pomocy, a zamieszkujących na terenie innej gminy, niż gmina miejsca aktualnego pobytu. Z informacji posiadanych przez Rzecznika wynika ponadto, iż gminy właściwe ze względu na miejsce stałego zamieszkania osoby korzystającej ze świadczeń często odmawiają gminom udzielającym takim osobom pomocy w miejscu ich pobytu zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia, jakkolwiek obowiązek zwrotu wynika z ustawy o pomocy społecznej. Powszechnie wiadomo, iż osoby bezdomne w poszukiwaniu zatrudnienia i mieszkania często przyjeżdżają do dużych miast. Taka sytuacja ma miejsce w Warszawie, do której niektóre z osób bezdomnych przebywających na terenie Gminy Warszawa-Centrum przyjechały z innych miejscowości. Przyjmując, iż obowiązek zapewnienia schronienia, posiłku, odzieży i udzielenia innych świadczeń wskazanych w art. 37 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej spoczywa na gminie miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, zobowiązanie to spoczywa na Gminie Warszawa-Centrum. W tej sytuacji potrzebne jest - w ocenie Rzecznika - udzielenie Gminie Warszawa-Centrum pomocy finansowej i instytucjonalnej w zorganizowaniu opieki nad osobami bezdomnymi przyjeżdżającymi do Warszawy z innych miejscowości.

Z docierających do Rzecznika sygnałów wynika, że istnieją także poważne problemy z zapewnieniem osobom bezdomnym miejsc w domach pomocy społecznej. W Warszawie około 120 osób bezdomnych przebywających w schroniskach oczekuje na miejsca w domach pomocy społecznej. Nie wszystkie osoby kwalifikujące się do stałej opieki w domach pomocy społecznej powinny być umieszczone w domach na terenie Warszawy i województwa, zwłaszcza gdy dane ewidencyjne wskazują, iż ich ostatnie miejsce stałego zamieszkania było poza województwem warszawskim. Umieszczenie jednak tych osób w placówkach pomocy społecznej poza terenem województwa warszawskiego natrafia na trudności. Z tych względów potrzebne jest także ustalenie zasad umieszczania osób bezdomnych w domach pomocy społecznej poza Warszawą i innymi dużymi miastami, w których występują liczne skupiska osób bezdomnych, w sytuacji, gdy osoby te ostatnio zamieszkiwały lub stale przebywały w innych miejscowościach.

Przedstawiając powyższe problemy Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej, Rzecznik zwrócił się o ich zbadanie oraz rozważenie zasadności uregulowania zasygnalizowanych kwestii prawnych i zapewnienia finansowego wsparcia gmin, w których skupiska osób bezdomnych są szczególnie liczne. Jednocześnie wystąpienie swoje wraz z prośbą o stanowisko RPO przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił stanowisko Rzecznika o potrzebie wsparcia finansowego Gminy Warszawa-Centrum w zakresie zapewnienia środków na zorganizowanie opieki nad osobami bezdomnymi przyjeżdżającymi do Warszawy z innych miejscowości, jak również wątpliwości co do skuteczności dochodzenia przez gminę udzielającą świadczeń bezdomnemu w miejscu jego pobytu od gminy miejsca ostatniego zamieszkania świadczeniobiorcy zwrotu wartości świadczeń. Minister Pracy i Polityki Socjalnej stwierdził natomiast, iż podnoszone przez Rzecznika problemy i sygnalizowane kwestie prawne wskazują na niedoskonałości w praktycznym stosowaniu obowiązujących rozwiązań prawnych dotyczących osób bezdomnych. Odpowiedź Ministra wskazuje, iż problemem jest nie tyle brak odpowiednich regulacji, ile nieprawidłowe ich stosowanie. Ponadto Minister poinformował Rzecznika, iż w art. 64 ustawy z dnia 24.VII.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa w części dotyczącej pomocy społecznej przyjęto, iż obowiązek udzielenia schronienia, posiłku itp. osobom przebywającym na terenie powiatu, które zerwały w sposób trwały więzi z gminą, na terenie której miało miejsce zdarzenie powodujące bezdomność - należeć będzie do zadań powiatu. Wszystkie te zadania wraz z pokrywaniem kosztów podstawowej opieki medycznej będą pokrywane ze środków państwa, jako zadania zlecone powiatom z zakresu administracji rządowej. W ocenie Ministra Pracy i Opieki Socjalnej zwiększy to gwarancje skuteczności udzielania pomocy osobom bezdomnym.

W związku z falą mrozów panujących w listopadzie i na początku grudnia 1998 r., pociągającą za sobą wiele ofiar śmiertelnych Rzecznik - nawiązując do ubiegłorocznego wystąpienia skierowanego do samorządów terytorialnych wobec podobnych skutków zimna - wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o spowodowanie nasilenia działań administracji państwowej zmierzających do ochrony przed zamarznięciem. Rzecznik wskazał na szczególną sytuację osób bezdomnych mieszkających w budynkach nieogrzewanych, a także tych, których stan świadczy o chwilowej choćby bezradności wywołanej złym stanem zdrowia lub użyciem alkoholu. Rzecznik podkreślił, że konieczna jest większa aktywność służb porządkowych, a także zachęcenie obywateli do zgłaszania służbom porządkowym informacji o osobach, których życiu może grozić niska temperatura. Zaznaczył także, iż brak właściwych działań ze strony organów administracji państwowej może być uznany za naruszenie art.38 Konstytucji RP.

W odpowiedzi Minister Pracy i Polityki Socjalnej poinformował Rzecznika o działaniach podejmowanych przez rząd i administrację terenową w celu zminimalizowania tragicznych skutków mrozów. Wskazał na szczegółowe zobowiązania nałożone na wojewódzkie zespoły pomocy społecznej, a także polecenia przekazane w tej sprawie Komendantowi Głównemu Policji. Poinformował też o przeznaczeniu dodatkowych środków finansowych na wsparcie organizacji pozarządowych w ich działaniach zmierzających do przeciwdziałania tragicznym skutkom zimy.

Poprzednia część druku, następna część druku