Oświadczenie skierowane do ministra transportu i budownictwa Jerzego Polaczka

Po ostatnich tragicznych wypadkach drogowych w Polsce nasz kraj zyskał miano czarnego punktu Europy. Gwałtowny przyrost liczby samochodów od 2004 r., czyli od momentu wejścia do Unii Europejskiej, kiedy sprowadzono 1,4 miliona samochodów, oraz wzrost liczby przewozów towarowych - szacuje się, że w bieżącym roku przez nasze granice przejedzie 8 milionów tirów - bez rozbudowy istniejącej sieci drogowej oraz budowy nowych połączeń spowodował, że w Polsce na drogach ginie najwięcej ludzi w Europie. Od 1990 r. na naszych drogach zginęło sto tysięcy osób. To tak, jakby z mapy Polski zniknął Grudziądz albo Zielona Góra - napisano w "Newsweeku" (nr 41/05).

Jedną z podstawowych przyczyn tego stanu jest z pewnością brak uregulowań prawnych, które umożliwią szybką i skuteczną budowę nowej oraz przebudowę już istniejącej sieci drogowej. Zmian natychmiastowych wymaga:

a) jakość i sposób wprowadzania nowych ustaw, rozporządzeń, wytycznych i zaleceń;

b) podejście do problemu pozyskania terenu;

c) kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach budowy i przebudowy dróg;

d) ustalenie jasnych i precyzyjnych zasad ochrony pasa drogowego w związku z przebudową drogi;

e) ustawa - Prawo zamówień publicznych, w zakresie przyspieszenia i uproszczenia procedury.

Odnośnie do pktu a:

Od 1 stycznia 2004 r. do dnia dzisiejszego dokonano jedenastu zmian w prawie budowlanym, weszło też w życie co najmniej dziesięć rozporządzeń oraz nowa ustawa - Prawo ochrony środowiska, które to akty prawne znacznie hamują przygotowanie inwestycji, zwłaszcza dużych, z uwagi na:

- długotrwały proces przygotowania i rozstrzygania przetargu na przygotowanie lub realizację inwestycji, na przykład pojawienie się nowych uprawnień zawodowych zmienia warunki przetargu wobec personelu;

- kilkuletni proces opracowywania dokumentacji: studium wykonalności, koncepcji i dokumentacji projektowych; zmiana przepisów powoduje, że na przykład założenia przyjęte na etapie koncepcji tracą aktualność;

- wymagane na etapie zlecania sporządzenia dokumentacji kwalifikacje w zakresie przebudowy, rozbudowy lub budowy tracą moc wraz ze zmianami definicji w prawie budowlanym;

- nieustanne zmiany kompetencji w zakresie wydawania pozwoleń na budowę i ich podział między urzędy wojewódzkie i starostwa powodują, że możliwe jest na przykład otrzymanie pozwolenia jedynie na część zadania, której nie można wykonać odrębnie.

Poważnym problemem jest również wprowadzanie zmian w przepisach, które wchodzą w życie z dniem ogłoszenia bądź też po upływie czternastu dni od tej daty. Duże inwestycje przygotowuje się kilka lat i każda taka zmiana, obowiązująca prawie natychmiast, już na etapie mocno zaawansowanych prac projektowych pociąga za sobą:

- zmiany przyjętych rozwiązań projektowych;

- zmiany dokonanych uzgodnień, decyzji, opinii;

- zmiany w obszarze zajęcia terenu, które powodują, że dokonuje się na przykład dwukrotnie wykupu terenu od jednej osoby i ponosi niepotrzebne koszty notarialne itp.

Odnośnie do pktu b:

Obowiązujące zasady ochrony własności prywatnej powodują, że nie sposób szybko uzyskać prawa dysponowania terenem, zwłaszcza wobec nieuregulowania stanu prawnego nieruchomości, konfliktów rodzinnych i innych trudności związanych z odmową zgody na sprzedaż, wycofaniem się właścicieli z wyrażanej zgody itd. Konsekwencje tych problemów są identyczne jak w pkcie a i dotyczą wszystkich większych inwestycji.

Odnośnie do pktu c:

Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, że na wydanie opinii, decyzji administracyjnej organ prowadzący ma jeden miesiąc, a w skomplikowanych sprawach - dwa miesiące. Z tego terminu wyłącza się czas niezbędny na pozyskanie odpowiednich opinii i uzgodnień. W efekcie czas na wydanie decyzji ULICP w wypadku dużego zadania może wynieść na przykład dwa lata, a postępowanie odwoławcze może wydłużyć ten okres jeszcze o rok. Ponadto większość opinii i uzgodnień uzyskiwanych po wydaniu decyzji lokalizacyjnej ma roczny okres ważności, co też znacznie utrudnia przygotowanie inwestycji.

W pasie drogowym zlokalizowanych jest bardzo dużo urządzeń obcych. Każda ich przebudowa wymuszona modernizacją drogi wymaga uzgodnienia warunków przebudowy z ich zarządcami. Ponieważ zarządcami są przeważnie firmy prywatne, warunki przebudowy sprowadzają się często do prób modernizacji własnych sieci za cudze pieniądze. Nowelizacją ustawy o drogach publicznych próbowano ten problem rozwiązać, ale nowe przepisy dotyczą tylko sieci, co do których wydano decyzję administracyjną o ich lokalizacji w pasie drogowym, nie dotyczą zaś urządzeń zlokalizowanych bez decyzji administracyjnych, a jedynie na podstawie zgody bądź pozwolenia, a takich właśnie przypadków jest większość. Często z tego powodu koszt inwestycji wzrasta dwukrotnie.

Odnośnie do pktu e:

Ustawa - Prawo zamówień publicznych nie uwzględnia specyfiki dużych liniowych zadań inwestycyjnych o bardzo obszernej i skomplikowanej dokumentacji. W chwili obecnej, z uwagi na tragiczny bilans wypadków drogowych oraz wieloletnie zapóźnienia w inwestycjach drogowych, powinna powstać nowa ustawa - Prawo inwestycyjne dla rozwoju drogownictwa, która dotyczyłaby budowy, przebudowy i rozbudowy dróg publicznych. Jej zakres zbliżony byłby do specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., z tym że:

- dotyczyłaby ona wszystkich dróg publicznych;

- opierałaby się na doświadczeniach ze stosowaniem specustawy w odniesieniu do dróg krajowych w czasie nie dłuższym niż trzy lata.

Ustawa ta powinna obejmować wszystkie zagadnienia związane z drogownictwem, od fazy projektowania poprzez pozyskanie terenu, uzyskanie pozwolenia na budowę, zamówienia publiczne, realizację, aż po oddanie do użytkowania, powinna ponadto obowiązywać określony czas, na przykład do 2015 r., to jest do zakończenia kolejnego etapu wykorzystania środków unijnych.

Każde "poprawianie" licznych obowiązujących ustaw spowoduje, że będzie między nimi coraz więcej niespójności, a praca drogowców będzie podlegała na ich wyjaśnieniu i ciągłym przygotowywaniu inwestycji.

Przykładowe problemy i proponowane sposoby ich rozwiązania.

1. Uprawnienia budowlane.

Należałoby rozważyć możliwość nadawania uprawnień firmom. Uprawnienia te przyznawano by równolegle z uprawnieniami nadawanymi osobom. Sprawą firmy byłoby zatrudnienie osób o odpowiedniej wiedzy i doświadczeniu. Odpowiedzialność zawodowa mogłaby wtedy spoczywać również na firmach, które mogłyby upoważniać konkretnych pracowników nieposiadających uprawnień do podpisywania projektów, dokonywania wpisów do dziennika budowy itd. Sposób nadawania tych uprawnień: firma musiałaby się wykazać na przykład dziesięcioletnim doświadczeniem w wykonawstwie danego typu robót jako główny wykonawca bądź podwykonawca, potwierdzonym referencjami.

2. Ważność pozwolenia na budowę i innych decyzji administracyjnych oraz uzgodnień i pozwoleń.

Pozwolenie na budowę powinno być ważne przez pięć lat ze względu na okres gromadzenia środków finansowych na realizację inwestycji. Pozostałe decyzje administracyjne, pozwolenia i uzgodnienia miałyby minimalny termin ważności trzech lat.

3. Zajęcie terenu pod inwestycje drogowe.

Po otrzymaniu propozycji wykupu właściciel terenu miałby miesiąc na określenie swojego stanowiska. W przypadku odmowy bądź braku pisemnego stanowiska w tej sprawie zajęcie terenu pod inwestycję następowałoby z mocy prawa. Właścicielowi przysługiwałoby bezpłatne postępowanie sądowe, które określiłoby warunki zapłaty czy też innej rekompensaty za teren. W przypadku podjęcia przez właściciela działki negocjacji cenowych, inwestor drogowy miałby trzy miesiące na wspólne ustalenie ceny, przewidujące dwie dodatkowe propozycje. W przypadku braku porozumienia w tym terminie co do ceny gruntu, następowałoby zajęcie terenu, a właścicielowi przysługiwałoby bezpłatne postępowanie sądowe. W wypadku niemożności ustalenia właścicieli bądź złożenia im oferty cenowej, zajęcie terenu następowałoby po miesiącu od daty zwrotki propozycji wykupu. Właścicielowi przysługiwałoby również bezpłatne postępowanie sądowe.

4. Usytuowanie zapisów o ochronie środowiska w takim kontekście, aby wyeliminować świadome działania szkodzące środowisku, a nie tak jak obecnie, w sposób uniemożliwiający faktyczne przygotowanie i realizację zadań. Absolutnie błędną i szkodliwą gospodarczo była decyzja o uspołecznieniu procesów inwestycyjnych.

5. Konieczne dla poprawy funkcjonowania ustawy - Prawo zamówień publicznych wydaje się na przykład uporządkowanie terminów proceduralnych, między innymi skrócenie terminów na udzielenie odpowiedzi, protest i odwołanie oraz obwarowanie terminów dostarczenia wyroków arbitrażu, uniemożliwienie zmiany warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów wyboru wykonawcy na etapie przed otwarciem ofert, a w przypadku ujawnienia błędów proceduralnych zniesienie konieczności unieważnienia postępowania, ujednolicenie interpretacji zapisów ustawy pod kątem sprzecznych wyroków arbitrów, wprowadzenie mechanizmu chroniącego system zamówień przed nadużywaniem środków ochrony prawnej wykonawców poprzez zróżnicowanie kwot wpisów w zależności od wartości zamówienia, wprowadzenie w sposób jednoznaczny rezerwy kontraktowej, prawa do zmian koniecznych, skrócenia terminów składania ofert i wiele, wiele innych zmian.

Senator Stanisław Kogut