Warszawa, 2005-05-16

Pan
Longin Pastusiak
Marszałek Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej
Warszawa

Szanowny Panie Marszałku,

W związku z przesłanym, przy piśmie z dnia 5 maja 2005 r. Nr BPS/DSK-043-202/05, oświadczeniem złożonym przez senatora Henryka Stokłosę podczas 80. posiedzenia Senatu RP w dniu 28 kwietnia 2005 r. - uprzejmie wyjaśniam:

Od dnia 1 stycznia 2004 r. obowiązuje nowy system finansowania jednostek samorządu terytorialnego, określony w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 202, poz. 1966). Ten akt prawny zastąpił ustawę z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.), która utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r.

Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określa:

• źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów,

• zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa.

Rozwiązania zawarte w ww. ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zmierzają do:

• dalszej decentralizacji zadań i środków publicznych, a tym samym zwiększenia udziału jednostek samorządu terytorialnego w dysponowaniu środkami publicznymi,

• zwiększenia ekonomicznej odpowiedzialności jednostek poprzez zwiększenie udziału dochodów własnych w dochodach ogółem tych jednostek,

• mocniejszego związania sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego z koniunkturą gospodarki państwa,

• rozbudowania możliwości absorpcji środków unijnych poprzez zwiększenie strumienia środków i uelastycznienie zasad gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego,

• tworzenia instrumentów umożliwiających wspieranie przedsiębiorczości.

Wypracowane w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego rozwiązania są wynikiem partnerskiego i konstruktywnego procesu zbliżania, następnie uzgadniania stanowisk strony rządowej i samorządowej. Przyjęte rozwiązania są optymalnymi z punktu widzenia interesu publicznego, gdyż uwzględniają, zarówno konieczność zasadniczej przebudowy dotychczasowego systemu finansowania samorządów, jak i aktualną sytuację budżetu państwa.

Uprzejmie informuję Pana Marszałka, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - w porównaniu do obowiązujących do końca grudnia 2003 r. przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 - dokonała jakościowej zmiany struktury dochodów jednostek samorządu terytorialnego; zwiększył się udział dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, a zmniejszył udział dotacji i subwencji.

Zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, od 2004 r. uległy likwidacji dotacje celowe na te zadania, które zostały przekazane jednostkom samorządu terytorialnego do realizacji jako zadania własne, i które finansowane są obecnie z dochodów własnych, odpowiednio: gmin, powiatów i województw. W miejsce dotacji, jednostki samorządu terytorialnego otrzymują zwiększone dochody własne - w wyniku zwiększonych udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. W rachunkach symulacyjnych podstawę wyliczeń zwiększonych dochodów własnych z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) i podatku dochodowym od osób prawnych (CIT), stanowiły dotychczasowe dotacje na zadania z zakresu administracji rządowej i dotacje na finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych oraz subwencji i inne dochody, które zastąpiono dochodami własnymi. Następnie udziały, odpowiednio: dla gmin, powiatów i województw zostały ekwiwalentnie zwiększone w związku ze zmianami systemowymi.

Zasadniczym źródłem finansowania zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego są dochody własne i subwencja ogólna, zaś dotacje celowe spełniają rolę uzupełniającą.

Jednocześnie uprzejmie informuję Pana Marszałka, że od dnia 1 stycznia 2004 r. nowym źródłem dochodów wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest 5%-owy udział w dochodach uzyskiwanych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami.

W ramach nowego systemu finansowania jednostek samorządu terytorialnego wprowadzona została nowa konstrukcja subwencji ogólnej, która uwzględnia nie tylko duże zróżnicowanie dochodowe jednostek samorządu terytorialnego, ale również szczególne potrzeby wydatkowe jednostek, związane z ich sytuacją społeczno-ekonomiczną. Zobiektywizowany mechanizm subwencjonowania powiązany jest ze wskaźnikami ekonomicznymi takimi, jak PKB, stopa bezrobocia, gęstość zaludnienia oraz powierzchnia dróg przypadająca na mieszkańca. Subwencja ogólna dla jednostek samorządu terytorialnego składa się z części wyrównawczej, równoważącej (gminy i powiaty), regionalnej (województwa) i oświatowej.

W świetle ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, z dniem 1 stycznia 2004 r. gminy nie otrzymują części rekompensującej subwencji ogólnej z tytułu ulg i zwolnień ustawowych. Ubytek dochodów gmin z tego tytułu został wyrównany poprzez zwiększenie dochodów własnych.

W związku z powyższym, nie jest możliwe zrekompensowanie gminom - w postaci subwencji - ubytku dochodów z tytułu udzielonych w 2004 r. ustawowych ulg i zwolnień w podatkach, jak to miało miejsce do końca 2003 r.

Należy zaznaczyć, iż w 2004 r. gminy otrzymały część rekompensującą subwencji ogólnej jedynie z tytułu ostatecznego rozliczenia części rekompensującej subwencji ogólnej za 2003 r., określonej w art. 24 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 r.

Integralnym elementem systemu finansowania jednostek samorządu terytorialnego jest mechanizm wyrównawczy, który został zasadniczo wzmocniony. Została nim objęta większa liczba jednostek i zaangażowano na ten cel większe środki.

Zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu - dla gmin, w których dochody podatkowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca są niższe od 92% analogicznych dochodów w kraju, przyznawana jest część wyrównawcza subwencji ogólnej.

Ubytek dochodów gminy z tytułu likwidacji w 2004 r. części rekompensującej subwencji ogólnej dla gmin (zaliczanej do końca 2003 r. do podstawowych dochodów podatkowych), może zostać zrekompensowany począwszy od 2006 r. w postaci kwoty podstawowej wchodzącej w skład części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin, o ile dochody podatkowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca będą niższe od 92% analogicznych dochodów w kraju.

Równocześnie z wprowadzeniem tak istotnych zmian w systemie finansów jednostek samorządu terytorialnego, wprowadzony został mechanizm dostosowawczy. Jednostki samorządu terytorialnego otrzymują środki finansowe na wyrównanie ewentualnych różnic w dochodach w związku ze zmianą sposobu finansowania zadań. W przypadku gmin i powiatów jest to część równoważąca subwencji ogólnej, zaś województwa otrzymują część regionalną. Sposób podziału środków ww. części subwencji na 2004 r. był określony ustawowo, natomiast od 2005 r. - w drodze stosownych rozporządzeń Ministra Finansów.

W 2004 r. - w celu złagodzenia skutków wprowadzenia nowego systemu - część równoważącą subwencji ogólnej otrzymywały gminy, w których dochody przeliczeniowe były niższe od dochodów bazowych. Zgodnie z przepisami art. 76 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dochody bazowe ustalane były na postawie danych wykazanych w sprawozdaniach i wnioskach jednostek samorządu terytorialnego sporządzonych za rok 2002 oraz w informacjach sporządzonych za 2002 r. przez właściwych dysponentów, natomiast dochody przeliczeniowe - na podstawie danych wykazanych w sprawozdaniach sporządzonych za rok 2002 oraz części wyrównawczej subwencji ogólnej ustalonej na 2004 r.

Systemowy sposób podziału środków części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin i powiatów oraz kwoty stanowiącej 30% części regionalnej subwencji ogólnej dla województw na 2005 r., szczególnie na zadania, których sposób finansowania uległ zmianie od 1 stycznia 2004 r. - zgodnie z dyspozycją przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - został wypracowany w porozumieniu ze Stroną Samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego i określony w stosownych rozporządzeniach Ministra Finansów.

W 2005 r. zasady podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 września 2004 r. w sprawie podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na rok 2005 (Dz.U. Nr 214, poz. 2169), zgodnie z którym poszczególne kwoty wchodzące w skład części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na 2005 r., o których mowa w § 2 tego aktu prawnego, wyliczane są m.in. na podstawie kwoty części równoważącej subwencji ogólnej, otrzymanej przez gminę w 2004 r., przy czym w niektórych przypadkach (§ 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia) ta część subwencji naliczona na 2004 r. warunkuje przyznanie kwoty na 2005 r., a w pozostałych przypadkach (§ 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia) jedynie wpływa na jej wielkość.

Jednocześnie uprzejmie informuję Pana Marszałka, że z uwagi na fakt, iż rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na rok 2005 ma charakter jednoroczny, obecnie w Ministerstwie Finansów trwają prace nad nowym rozporządzeniem, które będzie regulowało te kwestie począwszy od 2006 r. Ostateczny sposób podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin zostanie wypracowany w porozumieniu ze Stroną Samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Wdrażanie w życie nowych rozwiązań wymaga systematycznego monitorowania, bowiem tylko wówczas można ocenić prawidłowość wprowadzonych zmian i dokonać ewentualnych działań korygujących.

Po wejściu w życie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, na posiedzeniu Zespołu do spraw Systemu Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego ustalono, iż monitoring wdrażania ustawy prowadzony będzie na bieżąco wspólnie przez stronę rządową i samorządową.

W związku z tym, na posiedzeniu Zespołu do Spraw Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, które odbyło się w dniu 2 lutego 2004 r., ustalono m.in. sposób monitorowania skutków wprowadzenia regulacji wynikających z ww. ustawy. Podstawą oceny wpływu rozwiązań zawartych w ww. ustawie na gospodarkę finansową samorządów są kwartalne sprawozdania z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Dane zawarte w sprawozdaniach z roku 2004 były porównywalne z danymi ze sprawozdań sporządzonych w analogicznym okresie roku 2002 i 2003.

Oprócz analizy danych statystycznych, monitorowana jest również wydajność poszczególnych źródeł dochodów, a także analizowane są wydatki ponoszone na zadania, których sposób finansowania uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2004 r.

Jeśli zaś chodzi o wpływ ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego na kształt budżetów jednostek samorządu terytorialnego, uprzejmie wyjaśniam:

Na dochody każdej jednostki samorządu terytorialnego składają się dochody własne, dotacje i subwencje. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprowadziła zmiany w zakresie finansowania części zadań, na które do końca 2003 r. była przekazywana dotacja i niektóre subwencje. Poziom dochodów jednostek samorządu terytorialnego zależy nie tylko od wysokości środków otrzymanych z budżetu państwa w formie dotacji i subwencji, ale również od decyzji władz gminy w zakresie dochodów własnych (możliwość ustalania stawek w podatkach lokalnych).

Ministerstwo Finansów dokonało porównania hipotetycznie planowanych dochodów na 2004 r. według ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.), która obowiązywała do końca 2003 roku, z planowanymi dochodami, ustalonymi na podstawie nowej ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Z przeprowadzonego w roku ubiegłym porównania planowanych dochodów na 2004 r. według obowiązującej do końca 2003 roku ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, z planowanymi dochodami, ustalonymi na podstawie nowej ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wynikało, że na realizację tego samego zakresu zadań, których sposób finansowania uległ zmianie, zaplanowano na 2004 r. (według zasad określonych w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego (gmin, powiatów i województw) dochody wyższe łącznie o 10,8% w porównaniu do dochodów, jakie jednostki samorządu terytorialnego otrzymałyby, gdyby obowiązywała ustawa, która utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT).

Z analizy realizacji dochodów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych w latach 2000-2004 wynika, iż wskaźnik realizacji tych dochodów w 2004 r. wyniósł 97,7%, natomiast w poprzednich latach wynosił odpowiednio: w 2003 r. - 92,9%, w 2002 r, - 92,5%, w 2001 r. - 89,8% i w 2000 r. - 88,7%.

Tak więc, w 2004 r. realizacja dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych przebiegała korzystniej niż w latach poprzednich.

Kwota udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych zaplanowana na dany rok dla poszczególnych gmin, jest wyliczana na podstawie danych o należnym za odpowiedni rok podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanych z izby skarbowej.

Ministerstwo Finansów corocznie zwraca się do izb skarbowych o przekazanie danych o należnym podatku dochodowym od osób fizycznych, wynikających z zeznań rocznych podatników, przesyłając równocześnie stosowne wytyczne i skrypty niezbędne do przygotowania tych danych. Dane te są następnie agregowane na poszczególne gminy.

Ewentualne zmniejszenie w 2005 r. planowanego dla danej gminy dochodu z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych nie wynika z rozwiązań zawartych w nowej ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, lecz z faktu zmniejszenia w 2003 r. (w odniesieniu do kwoty za 2002 r., która stanowiła podstawę do przeprowadzenia wyliczeń na 2004 r.) kwoty należnego podatku dochodowego od osób fizycznych, wykazanego w zeznaniach podatkowych przez podatników tego podatku zamieszkałych na terenie tej gminy.

Analizując dane dotyczące budżetu Miasta i Gminy Wysoka, należy zwrócić uwagę na to, iż - co prawda zmniejszyły się dochody w 2004 r. w porównaniu z 2003 r. o 453.720 zł - ale było to spowodowane otrzymaniem w 2003 r. środków na dofinansowanie własnych inwestycji gmin (związków gmin) pozyskanych z innych źródeł w wysokości kwoty 1.659.353 zł, co nie miało miejsca w roku 2004.

Świadczy o tym fakt, iż w 2003 r. wydatki poniesione na inwestycje wynosiły 2.779.139 zł, zaś w 2004 r. jedynie 390.686 zł.

Mając powyższe na uwadze, trudno jest potwierdzić sugestię, iż Miasto i Gmina Wysoka w 2004 r. utraciło dochody w wyniku wprowadzenia ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Jednocześnie uprzejmie informuję Pana Marszałka, że zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w budżecie państwa tworzona jest rezerwa subwencji ogólnej w wysokości 2% sumy planowanych części wyrównawczych subwencji ogólnej ustalonej dla gmin, powiatów i województw. Środki te są przeznaczone na uzupełnienie dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności na zadania związane z pomocą społeczną oraz na wyrównanie różnic w dochodach jednostek samorządu terytorialnego po zmianie systemu finansowania zadań.

W 2004 r., zgodnie z przyjętym trybem współpracy pomiędzy stroną rządową i samorządową Zespołu do Spraw Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Minister Finansów, kierując się wytycznymi strony samorządowej, przygotował wiele wariantów propozycji podziału środków 2% rezerwy subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego, które następnie przekazał stronie samorządowej w celu ich analizy.

Sposób podziału ww. rezerwy subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego był omawiany na posiedzeniach Zespołu do Spraw Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego i tam zapadały ostateczne decyzje dotyczące kryteriów przyznawania środków dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.

W 2004 r. środki z omawianej wyżej rezerwy subwencji ogólnej zostały przeznaczone między innymi dla gmin, które utraciły więcej niż 5% na rozwiązaniach systemowych, wynikających z nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Miasto i Gmina Wysoka nie zaliczało się do takich jednostek), a także dla gmin:

- o mniejszych dochodach z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych uzyskanych w okresie 3 kwartałów 2004 r., w porównaniu z analogicznym okresem 2003 r. (w porównywalnych warunkach),

- o wyższych niż w 2003 r. wydatkach na wypłatę dochodów mieszkaniowych wyszacowanych na 2004 r. (na podstawie sprawozdań gmin za półrocze 2004 r) - z tego tytułu Miasto i Gmina Wysoka otrzymało środki z omawianej rezerwy w wysokości 13.079 zł,

- o wyższych od średnich w kraju wydatkach poniesionych na oświetlenie ulic w I półroczu 2004 r. (w przeliczeniu na 1 mieszkańca gminy).

Uprzejmie informuję Pana Marszałka, że zgodnie z art. 26 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w ustawie budżetowej na rok 2005 również została zaplanowana rezerwa subwencji ogólnej.

Tak, jak w roku 2004, kryteria podziału rezerwy subwencji ogólnej będą ustalane wspólnie ze stroną samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w wyniku monitoringu skutków wprowadzenia regulacji wynikającej z ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, obowiązujące od 1 stycznia 2004 r.

W związku z powyższym, dopiero po przyjęciu przez Zespół ds. Systemu Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego kryteriów podziału tej rezerwy i zaakceptowaniu ich przez właściwych ministrów, Minister Finansów będzie mógł wydać stosowne decyzje, dotyczące przyznania środków z rezerwy poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego.

Tak więc, jeśli Miasto i Gmina Wysoka spełni wspomniane kryteria, otrzyma wsparcie z rezerwy subwencji ogólnej.

Zarówno omawiana rezerwa subwencji, jak i opisany wyżej system wyrównawczy, będą stosowane również w latach następnych, jeżeli nie nastąpi zmiana aktualnie obowiązującej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w wyniku oceny jej funkcjonowania, jaka zostanie w przyszłym roku przedstawiona Sejmowi Rzeczypospolitej polskiej.

Z wyrazami szacunku

Z upoważnienia Ministra Finansów

SEKRETARZ STANU

Elżbieta Suchocka-Roguska