Minister Finansów przekazał informację w związku z oświadczeniem senatora Henryka Stokłosy, złożonym na 57. posiedzeniu Senatu ("Diariusz Senatu RP" nr 58):
Warszawa, 2004-04-04
Pan
Longin Pastusiak
Marszałek Sena
Szanowny Panie Marszałku
W związku z otrzymanym przy piśmie z dnia 10 marca 2004 r. Nr BPS/DSK-034-116-04 oświadczeniem senatora Henryka Stokłosy, złożonym na 57. posiedzeniu Senatu RP w dniu 4 marca 2004 r. - uprzejmie informuję:
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., określająca źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów, a także zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych budżetu państwa, na wszystkich etapach prac, powstawała na ścisłej współpracy z samorządami.
Z przedstawicielami samorządów terytorialnych konsultowane były, zarówno założenia ustawy, jak i konkretne jej zapisy. W trakcie prac nad ustawą poszczególne samorządy terytorialne, poprzez swoich przedstawicieli w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz w Zespole do Spraw Systemu Finansów
Publicznych Komisji Wspólnej miały możliwość zapoznania się, zarówno z jej treścią, jak i szczegółowymi rachunkami symulacyjnymi.Wypracowane w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego rozwiązania są wynikiem partnerskiego i konstruktywnego procesu zbliżenia, a następnie uzgadniania stanowisk strony rządowej i samorządowej. Przyjęte rozwiązania są optymalnymi z punktu widzenia interesu publicznego, gdyż uwzględniają, zarówno konieczność zasadniczej przebudowy dotychczasowego systemu finansowa
nia samorządów, jak i aktualną sytuację budżetu państwa.Zgodnie ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - dla gmin najuboższych, tj. w których dochody podatkowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca są niższe od 92% analogicznych dochodów w kraju przyznawana jest część wyrównawcza subwencji ogólnej.
Podstawę dla ustalenia tej części subwencji na 2004 r. stanowią dane ze sprawozdań z wykonania dochodów podatkowych gminy za 2002 r., z uwzględnieniem korekt, złożonych do właściwych regionalnych izb obrachunkowych, w terminie do dnia 30 czerwca 2003 roku oraz dane o liczbie mieszkańców według stanu na dzień 31 grudnia 2002 r., ustalonej przez Główny Urząd Statystyczny.
W 2004 r. część równoważącą subwencji ogólnej otrzymują gminy, w których dochody przeliczeniowe są niższe od dochodów bazowych. Zgodnie z przepisami art. 76 ww. ustawy, dochody gazowe ustalane są na podstawie danych wykazanych w sprawozdaniach i wnioskach jednostek samorządu terytorialnego sporządzonych z
a rok 2002 oraz w informacjach sporządzonych za 2002 r. przez właściwych dysponentów, natomiast dochody przeliczeniowe - na podstawie danych wskazanych w sprawozdaniach sporządzonych za rok 2002 oraz części wyrównawczej subwencji ogólnej ustalonej na 2004 r.Jeśli zaś chodzi o wpływ ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego na kształt budżetów jednostek samorządu terytorialnego, uprzejmie wyjaśniam:
Na dochody każdej jednostek samorządu terytorialnego składają się dochody własne, dotacje i subwencje. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprowadziła zmiany w zakresie finansowania części zadań, na które do końca 2003 r. była przekazywana dotacja i niektóre subwencje. Poziom dochodów jednostek samorządu terytorialnego zależy nie tyl
ko od wysokości środków otrzymanych z budżetu państwa w formie dotacji i subwencji, ale również od decyzji władz gminy w zakresie dochodów własnych (możliwość ustalania stawek w podatkach lokalnych).Ministerstwo Finansów dokonało porównania planowanych dochodów na 2004 r. według ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.), która obowiązywała do końca 2003 roku z planowanymi dochodami, ustalonymi na podstawie nowe
j ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.Z porównania planowanych dochodów na 2004 r. według ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która obowiązywała do końca 2003 roku, z planowanymi dochodami, ustalonymi na podstawie nowej ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika, że na realizację tego samego zakresu zadań, których sposób finansowania uległ zmianie, zaplanowano na 2004 r. (według zasad określonych
w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego (gmin, powiatów i województw) dochody wyższe łącznie o 10,8% w porównaniu do dochodów, jakie jednostki samorządu terytorialnego otrzymałyby, gdyby obowiązywała ustawa, która utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r.Wejście w życie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wymaga monitorowania jej skutków.
W związku z tym, na posiedzeniu Zespołu do Spraw Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Zarządu i Samorządu Terytorialnego, które odbyło się w dniu 2 lutego br., ustalono:
- sposób monitorowania skutków wprowadzenia regulacji wynikających z ww. ustawy;
Podstawą oceny wpływu rozwiązań zawartych w ww. ustawie na gospodarkę finansową samorządów będą kwartalne sprawozdania z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Dane zawarte w sprawozdaniach w roku 2004 będą porównywane z danymi ze sprawozdań sporządzonych w analogicznym okresie roku 2002 i 2003. Ustal
ono, że oprócz analizy danych statystycznych wskazane jest także monitorowanie wydajności poszczególnych źródeł dochodów, a także analiza wydatków ponoszonych na zadania, których sposób finansowania uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2004 r.- sposób podziału 2% rezerwy subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy;
Środki rezerwy subwencji zostały w pierwszej kolejności uruchomione dla tych jednostek samorządu terytorialnego, które utraciły więcej niż 5% na rozwiązaniach systemowych wynikających z nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, przy czym kwota z rezerwy nie mogła być niższa niż 10 tys. zł. Kwota straty została ustalona jako różnica między dochodami wyszacowanymi na 2004 r. wedłu
g ustawy, która obowiązywała do końca 2003 r., a planowanymi dochodami ustalonymi na podstawie ustawy z dnia 13 listopada 2003 r.Pozostała do podziału druga część rezerwy będzie uruchamiana sukcesywnie w trakcie roku. Sposób rozdysponowania tych środków będzie uzależniony od wyniku monitoringu skutków wprowadzenia regulacji wynikającej z ustawy.
W celu zapewnienia ciągłości finansowania zadań województw w 2004 r. w związku ze zmianami systemu finansowania zadań, Ministerstwo Finansów przekazało wszystkim gminom zaliczkę na poczet przyszłych dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych.
Realizacja dochodów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych zarówno budżetu państwa, jak i jednostek samorządu terytorialnego, w odni
esieniu do planowanej rocznej kwoty omawianych dochodów, jest na podobnym poziomie, co w latach poprzednich.Odnosząc się natomiast do wymienionych w oświadczeniu Pana Senatora Henryka Stokłosy problemów finansowych samorządów, uprzejmie informuję Pana Marszałka:
1. Do dnia 31 grudnia 2003 r., na podstawie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 153 z 2003 r., poz. 1504 z późn. zm.), środki na finansowanie oświetlenia dróg publicznych, dla których gmina nie jest zarządcą oraz na finansowanie oświetlenia dróg publicznych krajowych, wojewódzkich i powiatowych w granicach miast na prawach powiatu, pokrywane były z budżetu państwa. Zadanie to było wykonywane przez gminy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, a ś
rodki były przekazywane z budżetu dysponentom - poszczególnym wojewodom - w formie dotacji.Ponieważ rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad i terminów przekazywania z budżetu państwa środków na finansowanie oświetlenia dróg publicznych, dla których gmina nie jest zarządcą, oraz na finansowanie oświetlenia dróg publicznych krajowych, wojewódzkich i powiatowych w granicach miast na prawach powiatu (Dz.U. Nr 35, poz. 326) przewidywało formę refundacji poniesionych wydatków,
warunkiem dokonania przez wojewodę zwrotu gminie poniesionych wydatków, zgodnie z § 2 ust. 1, 2, 3, było przedłożenie uwierzytelnionych kopii rachunków oraz dowodów uiszczonej należności.Zakłady energetyczne wystawiają faktury za zużytą energię i utrzymanie punktów świetlnych w danym okresie po upływie tego okresu i w związku z tym faktury za końcowe miesiące 2003 roku gminy otrzymały na początku 2004 r. (i otrzymują nadal jak wynika z informacji otrzymanych z urzędów wojewódzkich). Do tej pory faktury za
poprzedni rok refundowane były z dotacji bieżącego roku. W 2004 r., w związku ze zmianą systemu finansowania jednostek samorządu terytorialnego, sytuacja uległa zmianie. Z tego względu, jak również z uwagi na fakt, że zaplanowana w budżecie państwa na 2003 r. kwota na finansowanie oświetlenia dróg publicznych, dla których gmina nie jest zarządcą, okazała się niewystarczająca na uregulowanie kosztów związanych z tym zadaniem, w lutym 2004 r. Minister Finansów przekazał dodatkowo wojewodom 155.453.619 zł na spłatę zobowiązań z tytułu finansowania oświetlenia dróg w 2003 r. na podstawie Prawa energetycznego. Środki te pochodzą z rezerwy celowej na zobowiązania Skarbu Państwa (część 83, poz. 31), zaplanowanej w ustawie budżetowej na 2004 r. i z założenia miały zapewnić sfinansowanie zobowiązań wynikających z faktur przedstawionych wojewodom do refundacji do dnia 31 grudnia 2003 r.2. W 2004 r. na zadania pomocy społecznej z budżetu państwa mogą być przeznaczone środki finansowe w wysokości zaplanowanej na te zadania w ustawie budżetowej, ujęte w poszczególnych częściach budżetowych oraz w rezerwach celowych.
Zgodnie z art.10 ust. 2 pkt 1, art. 13 i art. 16 ustawy z dnia 19 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) - udzielanie posiłku osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić, jest zadaniem własnym gminy. Pomoc ta przyznana dzieciom i młodzieży w okresie nauki w szkole może być realizowana w formie zakupu posiłków.
Na dofinansowanie powyższego zadania własnego gmina w ustawie budżetowej na rok 2004 w części 83 - Rezerw celowe, w poz. 12 została zaplanowana rezerwa z przeznaczeniem na zasiłki z pomocy społecznej odraz dożywianie uczniów w wysokości 440.590 tys. zł. Rezerwa ta będzie uruchamiana decyzjami Mi
nistra Finansów na wnioski Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, sporządzonymi na podstawie wniosków poszczególnych wojewodów. Środki pochodzące z powyższej rezerwy mają być przeznaczone na dofinansowanie dożywiania uczniów w gminach oraz na zasiłki z pomocy społecznej, w tym na wypłatę minimalnej części zasiłku okresowego, bowiem w dniu 12 marca 2004 r. została przyjęta przez Sejm i przekazana do podpisu przez Prezydenta RP nowa ustawa o pomocy społecznej, zgodnie z którą gminy będą otrzymywały dotację celową z budżetu państwa na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części odpowiadającej minimalnej wysokości tego zasiłku (art 144 ustawy).3. Na działalność ośrodków pomocy społecznej w ustawie budżetowej na rok 2004, w budżetach województw w dziale 852 - Pomoc społeczna, w rozdziale 85219 - Ośrodki pomocy społecznej zostały zaplanowane dotacje celowe na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom ustawami w wysokości 465.346 tys. zł, co stanowi 103,6% k
wot dotacji zaplanowanych w 2003 r.Podziału, na poszczególne gminy, dotacji zaplanowanych w budżetach województw dokonali samodzielnie wojewodowie.
4. Na realizację zadań wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych w ustawie budżetowej na rok 2004 w części 83 - Rezerwy celowe, w poz. 18 została zaplanowana rezerwa w wysokości 10.000 tys. zł. Rezerwa ta została w całości uruchomiona na wniosek Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją Ministra Finansów z dnia 10 marca 2004 r. Nr FS10-453
-146/2004.Ponadto, stosownie do postanowień art. 51 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255, z późn. zm.) - Minister Finansów, na wniosek Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, dokona przeniesień między częściami, działami, rozdziałami i paragrafami wydatków zaplanowanych w ustawie budżetowej na rok 2004, przeznaczonych na finansowanie:
- zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych przysługujących na podstawie przepisów o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych,
- świadczeń z funduszu alimentacyjnego przysługujących na podstawie przepisów o funduszu alimentacyjnym,
- zasiłków stałych, gwarantowanych zasiłków okresowych, jednorazowych zasiłków macierzyńskich przysługujących na podstawie przepisów o pomocy społecznej,
- składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie zdrowotne,
z przeznaczeniem na finansowanie zadań wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W związku z powyższym będzie zwiększany plan wydatków w budżetach województw w postaci dotacji celowych na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej zleconych gminom, z przeznaczeniem na realizację zadań wynikających z ustawy oświadczeniach rodzinnych.
O sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego, w tym również gmin, świadczy, między innymi, poziom ich zadłużenia.
Należy podkreślić, że Minister Finansów na bieżąco monitoruje sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego, w tym również przebieg procesu zadłużania się tych jednostek. Podstawą analiz są dane ze sprawozdań budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie stanu zobowiązań według tytułów dłużnych, które co kwartał wpływają do Ministerstwa Finansów. Na podstawie tych danych opracowywane są okresowe informacje o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych, które przekazywane są także do Parlamentu.
Ze sprawozdań gmin o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych wynika, że na koniec 2003 r. łączna kwota zobowiązań tych jednostek wyniosła 6.617.707 tys. zł. Kwota ta stanowiła 15,7% dochodów ogółem zrealizowanych przez gminy. W latach 2000-2003 łączne kwoty zobowiązań zrealizowanych przez gminy wynosiły:
- 2000 - 5.132.606 tys. zł,
- 2001 - 6.248.112 tys. zł,
- 2002 - 6.039.342 tys. zł,
- 2003 - 6.617.707 tys. zł.
Łączna kwota zobowiązań gmin w 2003 r., w porównaniu do roku 2000, wzrosła o 28,9%, a nie jak sugerowano w oświadczeniu - ponad dwuipółkrotnie w ciągu ostatnich czterech lat.
O poziomie zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego świadczy również liczba jednostek, które zdecydowały się zaciągnąć zobowiązania oraz w jaki sposób rozkłada się liczba jednostek w przedziałach łącznej kwoty zobowiązań w relacji do dochodów ogółem.
W roku 2000 zobowiązań nie wykazało w swoich sprawozdaniach 116 gmin (tj. 4,8% gmin), w 2001 roku liczba tych jednostek wynosiła 160 (tj. 6,6% wszystkich gmin), w roku 2002 liczba ta wynosiła 169 gmin (tj. 7,0% łącznej liczby gmin), w 2003 roku zadłużenia nie wykazało 149 gmin (tj. 6,2% wszystkich gmin).
Wskaźnik zadłużenia - liczony jako udział zobowiązań ogółem wszystkich gmin w wykonanych dochodach ogółem w latach 2000 - 2003 - przedstawiają poniższe dane.
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
wskaźnik zadłużenia |
14,8% |
16,8% |
15,7% |
18,4% |
Z łącznej kwoty zobowiązań ogółem, wykazanych przez gminy, przypada na: |
||||
kredyty i pożyczki |
83,4% |
84,9% |
83,3% |
84,4% |
emisję papierów wartościowych |
5,3% |
7,4% |
10,0% |
10,0% |
przyjęte depozyty |
2,5% |
0,7% |
0,2% |
0,2% |
oraz zobowiązania wymagalne |
8,8% |
7,0% |
6,5% |
5,0% |
Z przedstawionej powyżej struktury łącznej kwoty zobowiązań zrealizowanych przez gminy wynika, że w omawianych okresach struktura ta pozostała na porównywalnym poziomie, przy czym, kredyty i pożyczki stanowiły powyżej 80% łącznej kwoty zobowiązań gmin.
Należy podkreślić, że obecna sytuacja finansowa państwa zmusza wszystkie podmioty sektora finansów publicznych do ograniczeń w zakresie kreowania wzrostu długu publicznego. Aktualnie obowiązujące przepisy art. 113 i 114 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r.,
Dz.U. Nr 115, poz. 148 z późn. zm.) w sposób istotny ograniczają możliwości przekroczenia dopuszczalnej wysokości kwoty zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, w tym także gminy.Z uwagi na fakt, iż kontrolę nad gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego sprawują regionalne izby obrachunkowe, powinny one dokonywać szczegółowych analiz poziomu zadłużania się tych jednostek samorządu terytorialnego i przyczyn takiej sytuacji.
W celu uniknięcia problemów dotyczących płynności finansowej, jednostki samorządu terytorialnego powinny podejmować prace nad programem naprawczym już na etapie, gdy poziom zadłużenia jednostki przekroczy 50% jej dochodów budżetowych.
Jeśli zaś chodzi o realizację reformy systemu opodatkowania nieruchomości, to uprzejmie informuję Pana Marszałka, że założenia reformy systemu opodatkowania nieruchomości i sposób jej realizacji zawiera dokument rządowy "Strategia podatkowa". Zakłada się, że rozwiązanie celowe, polegające na przyjęciu wartości katastralnej za podstawę wym
iaru podatku od budynków, lokali i gruntów, będzie możliwe najwcześniej w 2010 r. Termin ten jest uwarunkowany zakończeniem budowy katastru nieruchomości oraz przeprowadzeniem procesu powszechnej taksacji nieruchomości. Rozwiązanie docelowe zostanie poprzedzone etapem przejściowym - uproszczonym, który - zgodnie z przyjętymi założeniami - zostanie wdrożony w latach 2006-2007.Obecnie, zgodnie z przewidzianym harmonogramem, kontynuowane są prace związane z reformą systemu opodatkowania nieruchomości. Między innymi: przygotowano projekt rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zasad prowadzenia ewidencji podatkowej nieruchomości w systemie informatycznym, który znajduje się w końcowej fazie uzgodnień międzyresortowych oraz realizowany jest także projekt info
rmatyczny, którego celem jest wdrożenie w urzędach skarbowych programu komputerowego do obsługi podatków majątkowych i prowadzenia rejestru cen i wartości nieruchomości.Z poważaniem
Z upoważnienia MINISTRA FINANSÓW
Jacek Uczkiewicz
Podsekretarz Stanu