Warszawa, 2 czerwca 2005 r.

Pan
Longin Pastusiak
Marszałek Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej

Szanowny Panie Marszałku,

Odpowiadając na pismo Pana Marszałka z dni 5 maja br., znak: BPS/DSK-043-186/05, przekazane przy piśmie Pana Jacka Kluczkowskiego, Podsekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów - z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów - przedstawiam odpowiedź na oświadczenie Pani senator Zofii Skrzypek-Mrowiec oraz grupy senatorów, złożone podczas 80 posiedzenia Senatu RP w dniu 28 kwietnia 2005 r. w sprawie problemów wynikających z aktualnej sytuacji demograficznej Polski.

Na wstępie pragnę zaznaczyć, że tematyka poruszona w oświadczeniu nie dotyczy bezpośrednio kompetencji Ministra Gospodarki i Pracy, a zatem odpowiedź została przygotowana przy współpracy Ministrów: Polityki Społecznej i Finansów oraz Rządowego Centrum Studiów Strategicznych.

Opublikowane w ostatnich latach prognozy demograficzne dla Polski zgodnie przewidują w nadchodzących dziesięcioleciach spadek liczebności polskiego społeczeństwa. Różnią się jedynie przewidywanym poziomem spadku. Prognoza demograficzna GUS przewiduje spadek liczby ludności Polski z 38,4 mln w 2002 r. do 35,6 mln w 2030 r. Prognoza ONZ opracowana w 2002 r. przewiduje, że liczba mieszkańców Polski w 2050 r. wyniesie 36,6 mln - w wariancie zakładającym wzrost płodności lub zaledwie 29,6 mln - w przypadku utrzymania się obecnego poziomu płodności. Również prognoza przedstawiona w kwietniu br. przez EUROSTAT przewiduje zmniejszenie liczby mieszkańców Polski o 4,5 mln w ciągu 45 lat.

Spadek dzietności notowany jest w Polsce od roku 1984¹. Wprawdzie tendencje demograficzne w Polsce są podobne do obserwowanych od trzech dziesięcioleci w zamożnych krajach Europy, to przyczyny tego zjawiska w naszym kraju są bardziej złożone niż w krajach wysoko rozwiniętych. O ile w krajach zamożnych podstawową przyczyną były przeobrażenia kulturowe (zwane "drugim przejściem demograficznym"), polegające na zmianie aspiracji osobistych i zawodowych, to w Polsce na podobne przemiany kulturowe nakładają się przyczyny ekonomiczne - trudne warunki startu życiowego oraz generalnie trudne warunki życia, które dotykają znaczną część naszego społeczeństwa. Jako główne przyczyny zapaści demograficznej w Polsce można wskazać²:

▪ przemiany kulturowe,

▪ złą sytuację mieszkaniową,

▪ znaczne rozmiary zagrożenia ubóstwem

Ze względu za zróżnicowane przyczyny zjawiska konieczne są również zróżnicowane sposoby przeciwdziałania. Stworzenie podstaw dla stabilnej sytuacji ekonomicznej rodzin wymaga poprawy sytuacji ekonomicznej kraju, w tym przede wszystkim wzrostu zatrudnienia oraz przeciwdziałania biedzie i wykluczeniu społecznemu.

W tym obszarze w ostatnich latach podejmowane są działania wynikające przede wszystkim z Narodowego Planu Rozwoju 2004 - 2006. Ponadto prowadzone są działania doraźne, mające na celu złagodzenie skutków ubóstwa, np. rządowy program wspierania gmin w dożywianiu dzieci oraz rządowy program "Wyprawka Szkolna". W 2005 r. znacznie zwiększono również dotację budżetową przeznaczoną na stypendia socjalne dla uczniów i studentów. Przewidziane na 2005 r. wydatki z budżetu na świadczenia rodzinne wynoszą ok. 8 mld zł (wzrost w stosunku do 2004 r. o ok. 75%), co stanowi prawie 4% ogółu wydatków budżetu i prawie 1% przewidywanego PKB. W projekcie Narodowego Planu Rozwoju 2007 - 2013 planowane są dalsze działania służące rozwojowi gospodarczemu kraju.

Działania służące bezpośrednio zwiększeniu dzietności muszą mieć charakter długofalowy i nie zamykają się w okresie jednej kadencji Sejmu. Rada Ministrów uznając, że obecne tendencje demograficzne stanowią poważny problem społeczny, zainicjowała tworzenie kompleksowej polityki ludnościowej. Założenia tej polityki zostały opracowane przez zespół ekspertów Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych na zlecenie Rządowej Rady Ludnościowej. Część priorytetów polityki ludnościowej została zapisana również w projekcie Strategii Polityki Społecznej na lata 2007-2013, a w Ministerstwie Infrastruktury opracowywany jest dokument strategiczny dotyczący rozwoju budownictwa mieszkaniowego.

Działania służące wspieraniu rodzin zostały zawarte również w projekcie Narodowego Planu Rozwoju 2007-2013.

Należy podkreślić, że w polskich realiach społeczno-ekonomicznych nie ma jednego, prostego rozwiązania służącego zwiększeniu rozrodczości. Obecna pomoc dla rodzin jest niewystarczająca i służy jedynie łagodzeniu skutków niedostatku w rodzinach zagrożonych ubóstwem. Podstawę do porównań może stanowić intensywność wsparcia dla rodzin w krajach, w których udało się odwrócić tendencje demograficzne, czyli np. w tak bogatych krajach jak Francja i Szwecja, gdzie na świadczenia dla rodzin przekazuje się odpowiednio 2,7% i 3,0% PKB.

Postulowane często wprowadzenie prorodzinnych ulg podatkowych, niezależnie od oceny "słusznościowej" takiego rozwiązania, w polskich realiach okazałoby się nieskuteczne. Struktura dochodów ludności w Polsce powoduje, że wszelkie ulgi podatkowe przynoszą odczuwalne zwiększenie dochodów dla ok. 5% podatników, natomiast w przypadku pozostałych nie są tak istotne. Sytuację tę można zilustrować następującym hipotetycznym przykładem: jeżeli wszystkim posiadającym dzieci oddamy cały należny od nich podatek, spowoduje to, że ok. 50% podatników posiadających dzieci otrzyma miesięcznie nie więcej niż 100 zł, co w żadnej mierze nie rekompensuje kosztów utrzymania dziecka (które można szacować na ok. 540 zł miesięcznie - zaledwie na poziomie minimum socjalnego).

Podobne stanowisko wyraził w swym piśmie Minister Finansów, który podkreślił, że system podatkowy jest nieskutecznym instrumentem oddziaływania na przyrost naturalny.

Podatkowe środki realizacji polityki rodzinnej państwa są relatywnie drogie, gdyż nadmiernie komplikują system podatkowy, zwiększając tym samym koszty jego funkcjonowania. Ponadto, nie wszystkie osoby posiadające (wychowujące) dzieci mogłyby z tego rodzaju środków korzystać.

Potwierdzeniem powyższego są propozycje przywilejów podatkowych przedstawione przez Rządowe Centrum Studiów Strategicznych w piśmie, do którego odnosi się Pani Senator, stanowiącym odpowiedź na oświadczenie P. Senatora Ryszarda Matusiaka. Nie sposób nie zauważyć, iż przedmiotowe rozwiązania adresowane są wyłącznie do podatników podatku dochodowego od osób fizycznych, opłacających ww. podatek według progresywnej skali podatkowej.

W konsekwencji, poza sferą prorodzinnych ulg podatkowych (w kształcie zaproponowanym przez RCSS) znaleźliby się nie tylko rolnicy uzyskujący przychody z działalności rolniczej innej niż z działów specjalnych produkcji rolnej, osoby opłacające podatek w formach zryczałtowanych, ale także osoby fizyczne uzyskujące dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej lub dochody z giełdy, opodatkowane jednolitą, 19% stawką podatku.

Dodatkowo Minister Finansów zauważa, iż pełne wykorzystanie przedmiotowych ulg uzależnione jest od wysokości uzyskiwanych dochodów. I tak, im większe dochody, tym większe prawdopodobieństwo skorzystania z podatkowych preferencji. W konsekwencji, ulgi podatkowe w kształcie zaproponowanym wcześniej przez RCSS, sprzyjałyby osobom zamożnym, a nie osobom wielodzietnym znajdującym się w ubóstwie.

Ponadto należy podkreślić, iż choć dla wielu osób podatek dochodowy od osób fizycznych jest prostym narzędziem realizacji polityki rodzinnej państwa, to w rzeczywistości stanowi on instrument nieskuteczny, który dodatkowo mógłby być zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, z uwagi na nierówne traktowanie osób posiadających (wychowujących) dzieci.

Odnosząc się do podniesionego przez Panią Senator w swoim oświadczeniu tak ważkiego w naszym kraju problemu ubóstwa, pragnę przestawić poniżej informację przekazaną przez Ministra Polityki Społecznej.

W Polsce co druga rodzina, w której są dzieci, korzysta ze świadczeń rodzinnych. Od 1 maja 2004 r. funkcjonuje bowiem nowy system świadczeń rodzinnych, wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2233, z późn. zm.). Reforma systemu świadczeń rodzinnych miała na celu poprawę ich adresowania oraz zwiększenie wsparcia materialnego udzielanego ze strony państwa rodzinom niezamożnym wychowującym dzieci. Kryterium dochodowe warunkujące prawo do świadczeń zostało ustalone na poziomie progu wsparcia dochodowego rodzin, opartego na kosztach utrzymania rodzin, którego wartość znajduje się znacznie powyżej minimum egzystencji i, jak wynika z danych Głównego Urzędu Statystycznego, jest zbliżona do przeciętnych dochodów gospodarstw domowych. Ze świadczeń rodzinnych korzysta pond połowa polskich rodzin z dziećmi na utrzymaniu.

Podstawowym świadczeniem rodzinnym jest zasiłek rodzinny, którego kwota jest obecnie różnicowana w zależności od liczby dzieci w rodzinie. Docelowo - tj. od 1 września 2006 r. - zasiłek ten będzie różnicowany wiekiem dziecka. Zasiłek rodzinny ma bowiem na celu częściową rekompensatę kosztów utrzymania dziecka, więc powinien stanowić równowartość części miesięcznego koszyka żywnościowego dzieci w odpowiedniej grupie wiekowej. Różnicowanie wysokości zasiłku rodzinnego w zależności od wieku dziecka umożliwi zwiększanie pomocy wraz z rosnącymi z wiekiem kosztami utrzymania dziecka.

Do zasiłku rodzinnego przysługuje szereg dodatków, mających na celu zwiększenie pomocy rodzinie w określonych sytuacjach, takich jak urodzenie dziecka, jego edukacja, niepełnosprawność czy niepełność rodziny.

Aby wspierać rodziny w momencie ponoszenia przez nie dużych wydatków związanych z urodzeniem dziecka, wprowadzono jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Należy zauważyć, iż przed 1 maja 2004 r. zasiłek porodowy funkcjonował jedynie w systemie ubezpieczeń społecznych rolników oraz w systemie pomocy społecznej, jako jednorazowy zasiłek macierzyński.

Ponadto świadczenie to do końca 2001 r. przysługiwało w systemie pracowniczych ubezpieczeń społecznych w wysokości około 400 zł. Osoby znajdujące się poza tymi systemami nie otrzymywały w związku z urodzeniem dziecka żadnej pomocy.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych wprowadziła dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, który obecnie, w wysokości 500 zł, przysługuje wszystkim rodzinom, których dochód netto (tj. po odliczeniu podatku, składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne) nie przekracza 504 zł na osobę w rodzinie lub 583 zł, jeżeli w rodzinie jest dziecko niepełnosprawne. W ujęciu brutto są to kwoty znacznie wyższe.

W ubiegłym roku wypłacono około 146 tys. dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, a wydatki budżetu państwa na ten cel wyniosły około 73 mln zł. W porównaniu do liczby wypłaconych w 2003 r. w ramach systemu pomocy społecznej macierzyńskich zasiłków jednorazowych, krąg osób korzystających z dodatku z tytułu urodzenia dziecka był w 2004 r. większy o prawie 50 proc. Wydatki na ten dodatek były o 53,3 mln zł (tj. o ponad 268 proc.) wyższe w stosunku do wydatków na macierzyński zasiłek jednorazowy, który wynosił 201 zł.

Z dniem 1 września 2005 r. zaczną obowiązywać przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732), wprowadzające nowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Świadczenie to, w kwocie 50 zł, przysługiwać będzie na trzecie i każde kolejne dziecko w rodzinie.

Nowa ustawa wprowadziła również przepis umożliwiający gminom prowadzenie aktywnej polityki rodzinnej na szczeblu lokalnym poprzez podwyższanie kwot dodatków do zasiłku rodzinnego. Wypłacone nadwyżki ponad ustawowe kwoty świadczeń finansowane będą ze środków własnych gminy.

Niezależnie od tego, w 2006 r. będzie miała miejsce weryfikacja kwot kryteriów dochodowych oraz wysokości świadczeń rodzinnych, na podstawie wyników badań progu wsparcia dochodowego rodzin przeprowadzanych przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych.

Reasumując, wprowadzenie finansowego wsparcia rodzin, które skutkowałoby wzrostem rozrodczości, wymagałoby skierowania na ten cel znacznego strumienia publicznych pieniędzy, i w związku z tym wymaga szerokiego konsensusu przy uchwalaniu kolejnych ustaw budżetowych.

___________________