Oświadczenie

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów, Pełnomocnik Rządu do spraw Restrukturyzacji Finansów Publicznych przekazał informację w związku z oświadczeniem senatora Lesława Podkańskiego, złożonym na 41. posiedzeniu Senatu ("Diariusz Senatu RP" nr 39):

Warszawa, 28.06.2003 r.

Pan
Longin Pastusiak
Marszałek Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej

Szanowny Panie Marszałku!

W związku z przesłanym przy piśmie Nr BPS/DSK-043-236/03 z dnia 4 czerwca 2003 r. oświadczeniem złożonym przez Pana Senatora Lesława Podkańskiego podczas 41. posiedzenia Senatu RP w dniu 29 maja 2003 r., w sprawie realizacji postanowień ustawy z 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45), uprzejmie proszę o przyjęcie następujących wyjaśnień.

W tle licznych wystąpień skierowanych na ręce Ministra Finansów przewija się sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2002 r. wskazująca, na art. 4a ustawy wymienionej na wstępie "rozumiany jako tworzący współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za jego wykonanie".

Oświadczenie Pana Senatora wydaje się być następstwem cytowanej sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Pozwolę sobie postawić tezę o braku podstaw odpowiedzialności budżetu państwa za wdrożenie przedmiotowej ustawy z dnia 22 grudnia2000 r.

W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych innych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - oznaczony jako druk sejmowy nr 2482 - jako źródło sfinansowania skutków jej wejścia w życie wskazano, że "realizacja wzrostu wynagrodzeń nastąpi w ramach środków jakimi będą dysponować pracodawcy, pochodzących głównie ze sprzedaży świadczeń zdrowotnych kontraktowanych przez Kasy Chorych", a "podwyższenie wynagrodzeń na zasadach określonych w projekcie nie spowoduje dodatkowych skutków finansowych dla budżetu państwa".

Zagadnienia dotyczące szacunkowego kosztu wprowadzenia zapisów ustawy oraz określenia źródeł jej sfinansowania były także przedmiotem analiz i dyskusji podczas obrad połączonych Sejmowych Komisji Zdrowia oraz Komisji Polityki Społecznej w dniach 21, 22 i 23 grudnia 2000 r., a także odpowiedzi - upoważnionego do prezentowania stanowiska Rządu w toku prac parlamentarnych - Ministra Zdrowia.

Pragnę nadmienić, że system ubezpieczeń zdrowotnych został dodatkowo zasilony finansowo poprzez:

W uzupełnieniu pragnę dodać, że w dniach od 14 lutego do 3 kwietnia 2001 r. odbyły się w Ministerstwie Finansów spotkania z przedstawicielami Kas Chorych, na których postanowiono m.in. o zawieszeniu spłaty rat kapitałowych i odsetkowych w 2001 r. i 2002 roku oraz o przesunięciu terminu spłaty pożyczki do 31 grudnia 2004 r.

W związku z powyższych, do dyspozycji Kas, a tym samych w systemie powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, pozostaje dodatkowo kwota 858.835,7 tys. zł pochodząca z odroczenia spłat pożyczki.

System Kas Chorych dysponował więc dodatkowymi środkami, które mógł przeznaczyć w części na sfinansowanie świadczeń, w ramach których ujmowane są koszty osobowe.

Okoliczności te stwarzały przesłanki do stwierdzenia, że Kasy Chorych dokonując oceny rzeczywistego spływu środków, miały podstawę do korekty planów finansowych Kas Chorych na rok 2001 i 2002.

Ocena ta umożliwiała tym samym renegocjację warunków umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, uwzględniając zbilansowanie wzrostu kosztu usługi zdrowotnej powstałego w wyniku wypełnienia obowiązku wzrostu wynagrodzeń pracowniczych.

Nawiązując do treści oświadczenia Pana Senatora zauważam, że cytowana na wstępie sentencja wyroku TK mówi o współodpowiedzialności "systemu finansów publicznych".

Na tym tle rodzi się pytanie: "Co to jest system finansów publicznych"? Czy jest to kategoria tożsama z pojęciem "sektor finansów publicznych" zdefiniowanym w art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r o finansach publicznych, względnie czy jest to kategoria tożsama z pojęciem "finanse publiczne - jako dział administracji rządowej" określonym w art. 8 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej?

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r. wskazał, co rozumiał pod pojęciem zakresu odpowiedzialności systemu finansów publicznych.

"Zwiększone środki finansowe pozostające w dyspozycji kas chorych powinny być wykorzystane w pierwszym rzędzie na cele związane z pokryciem wzrastających kosztów świadczeń zdrowotnych, wynikających z wprowadzonego mechanizmu podwyższenia wynagrodzeń.

Na kasach chorych, jako instytucji finansów publicznych, ciążył więc obowiązek takiego ukształtowania kontraktów zawieranych z publicznymi zakładami opieki zdrowotnej, które umożliwiłyby realizację świadczeń zdrowotnych i nie podwyższałyby ekonomicznych podstaw funkcjonowania tych instytucji.

Kasy chorych są podmiotami systemu finansów publicznych, na których ciąży obowiązek racjonalnego kształtowania odpłatności za usługi służby zdrowia. W zakresie swych funkcji są zobowiązane wykonywać ustawy. Ignorowanie przez Kasy Chorych, przy zawieraniu kontraktów, wynikającego z ustawy obowiązku podniesienia przez pracodawców wynagrodzeń o 203 zł, było równoznaczne z naruszeniem zasad, na których powinno opierać się stosowanie ustaw przez podmioty publicznoprawne.

Z przedstawionych wyjaśnień wynika, że nie zostało - ani w postaci norm ustawowych, ani poprzez system działania Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych - stworzone instrumentarium zapewniające stosowny przypływ środków do podmiotów, na które nałożony został obowiązek wykonywania ustawy.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że ustawa, na mocy której powstały indywidualne roszczenia pracowników wobec samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jako pracodawców, obciąża odpowiedzialnością ten segment finansów publicznych, za którego pośrednictwem realizowane są obowiązki władzy publicznej określone w art. 68 ust. 2 Konstytucji.

Nie oznacza to, iż samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej przysługuje pełna rekompensata wydatków na podwyższenie wynagrodzeń".

Pozwolę sobie zauważyć, iż praktyczną realizacją postanowień art. 68 ust,. 2 Konstytucji RP była ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, zaś od 1 kwietnia 2003 r. jest ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, będącym zarazem następcą prawnym zlikwidowanych Kas Chorych.

Przedmiotowa ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia w wersji jaka została uchwalona przez Parlament w stosunku do przedłożenia rządowego niesie za sobą skutki finansowe.

Nie ulega wątpliwości, że te wielkości wykazane jako skutek finansowy dla budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz samych ubezpieczonych są jednocześnie zwiększonymi (dodatkowymi) przychodami Narodowego Funduszu Zdrowia.

W uzupełnieniu pragnę nadmienić, że Rada Ministrów w dniu 18 marca 2003 r. zaakceptowała projekt ustawy o spłacie pożyczki udzielonej w roku 2000 kasom chorych z budżetu państwa przesuwającej termin spłaty pożyczek do 31 marca 2007 r. (druk senacki 424).

Pragnę poinformować, że szereg SP ZOZ m.in. w Biskupcu, Kętrzynie, Toszku, Nidzicy, Warszawie, Koninie i w Łodzi - jeszcze przed rozpoznaniem sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym - wystąpiło na drogę sądową przeciwko Ministrowi Finansów i Ministrowi Zdrowia - jako reprezentantom Skarbu Państwa.

Postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie - jakie dotąd zapadają m.in. z powództwa Szpitala Wojewódzkiego im. M. Kopernika w Łodzi (powództwo oddalone w I i II instancji, zasądzone od powoda koszty sądowe) oraz Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Koninie (powództwo oddalone w I instancji, zasądzone od powoda koszty sądowe) - nie wskazywały na odpowiedzialność Skarbu Państwa (budżetu państwa).

Podobnie w dniu 24 lutego 2003 r. Sąd Okręgowy w Warszawie uwzględniając wyrok TK z 18 grudnia 2002 r. oddalił powództwo Szpitala Psychiatrycznego w Toszku.

Przygotowując niniejszą odpowiedź sięgnęłam również po opinię prawną Biura Informacji i Dokumentacji Senackiej, Działu Konsultacji Prawnych z dnia 19 grudnia 2001 r. (znak: BIDS/DKP-114-851/1/2001/DK) sporządzoną na życzenie Przewodniczącego Senackiej Komisji Polityki Społecznej i Zdrowia Pana Marka Balickiego co do celowości objęcia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej postanowieniami ustawy "mrożącej" wynagrodzenia w jednostkach sektora finansów publicznych w roku 2002 (druk senacki nr 51).

W ekspertyzie czytamy m.in.:

"W tym stanie rzeczy cel, jaki stawia sobie ustawa nowelizacyjna z dnia 17 grudnia 2001 r. - ograniczenie wydatków ze środków budżetowych poprzez ograniczenia płacowe w jednostkach sektora finansów publicznych - nie może być zrealizowany, jeśli chodzi o samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Wydatki na wynagrodzenia w samodzielnych publicznych ZOZ-ach nie są bowiem wydatkami budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, lecz wydatkami odrębnych osób prawnych, działających na zasadzie samowystarczalności finansowej i prowadzących działalność finansową na podstawie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zamrożenie wynagrodzeń w samodzielnych publicznych ZOZ-ach nie spowoduje zatem ograniczenia wydatków budżetowych (bo nie są to wydatki budżetowe), a jedynie zmieni strukturę wydatków samodzielnych publicznych ZOZ-ów...".

W związku z powyższym poszukiwałbym pełnej symetrii interpretacyjnej i spójnego podejścia systemowego.

Skoro ustawowe "zamrożenie" wynagrodzeń nie przyniosłoby oszczędności dla budżetu państwa lub budżetów jst (bo nie są to wydatki budżetowe) - to wprowadzenie podwyżek w spzoz-ach konsekwentnie powinno być neutralne (zerowe) w skutkach dla budżetu państwa i budżetu jst.

Z wyrazami szacunku

Sekretarz Stanu

Halina Wasilewska-Trenkner

Oświadczenie