Warszawa, dnia 21 kwietnia 2004 r.

Odpowiadając na oświadczenie Pana senatora Zygmunta Cybulskiego, złożone podczas 57. posiedzenia Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 4 marca 2004 r., przesłane Ministrowi Infrastruktury przy piśmie z dnia 10 marca 2004 r., Nr BPS/DSK-043-106-04, które zostało przekazane Ministrowi Sprawiedliwości przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury przy piśmie z dnia 19 marca 2004 r., nr BM-2/053/K-46/04/KŁ, w zakresie swej właściwości, uprzejmie informuję, co następuje.

W powyższym oświadczeniu Pan Senator proponuje wprowadzenie zmian w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) poprzez:

- ustalenie odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania spółdzielni mieszkaniowych zabezpieczone hipotekami do wysokości wygaśniętych hipotek.

Na wstępie pozwolę sobie przypomnieć, że na wcześniejsze oświadczenie Pana Senatora w sprawie nowelizacji art. 44 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, udzieliłem odpowiedzi w piśmie z dnia 18 grudnia 2003 r., nr P.II.436/91/03, którego kopia została przesłana Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W powyższym piśmie szczegółowo wyjaśniłem, jakie jest ratio legis powołanego art. 44, jak również wskazałem, że przepis ust. 1 w art. 44 uważa się za kontrowersyjny, a także budzący wątpliwości konstytucyjne po uchyleniu w art. 44 w ust. 2 zdania drugiego i trzeciego ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych na mocy art. 8 pkt 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustaw: o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, Prawo energetyczne, o partiach politycznych, o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych, o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, Prawo telekomunikacyjne, o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", o spółdzielniach mieszkaniowych, o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006, o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych oraz o utracie mocy ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe (Dz.U. Nr 154, poz. 1802).

Warto także wskazać, że na temat treści normatywnej art. 44 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w piśmiennictwie wypowiadane są rozbieżne poglądy (np. vide: Bieniek, "Z problematyki stosowania ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w praktyce notarialnej", "Rejent" 2003, nr 9, s. 22. R. Dziczek, "Spółdzielnie mieszkaniowe, komentarz", s. 283, Warszawa 2003), przy czym dotychczas na temat powyższej regulacji brak jest wypowiedzi Sądu Najwyższego.

Można uznać przepisy art. 44 ustawy za dyskusyjne. Z tych względów nie sposób zanegować potrzeby nowelizacji art. 44 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Nie mogę jednakże opowiedzieć się za postulowanym przez Pana Senatora kierunkiem zmian. Minister Sprawiedliwości nie był projektodawcą ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz jej kolejnych nowelizacji ani nie jest "gospodarzem" tej ustawy. Przekazanie przez Ministra Infrastruktury, z powołaniem się na właściwość, kolejnego oświadczenia Pan Senatora, dotyczącego nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, z jednoczesnym poleceniem zajęcia stanowiska przez Ministra Sprawiedliwości i przekazania tego stanowiska Marszałkowi Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz przesłania kopii stanowiska do wiadomości, ze względu na zakres kompetencji Ministra Sprawiedliwości, budzi wątpliwości.

Instytucja hipoteki jest uregulowana w dziale II ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), a ponadto, jako ograniczone prawo rzeczowe (art., 244 § 1 kc), w ogólnym zakresie dotyczącym wszystkich ograniczonych praw rzeczowych, podlega przepisom kodeksu cywilnego (art. 244-251). Resort sprawiedliwości ponosi odpowiedzialność za treść regulacji w powyższych aktach prawnych i jest wiodący przy ich tworzeniu. Do zadań Ministra Sprawiedliwości należy także dbałość o spójność systemu prawa cywilnego, do czego należy zaliczyć wszystkie regulacje dotyczące ograniczonych praw rzeczowych, a do których m.in. zalicza się hipotekę oraz własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu. Jednak ta okoliczność nie może stanowić podstawy do prowadzenia w Ministerstwie Sprawiedliwości rozważań dotyczących możliwości zmiany art. 44 ustawy, ustanowionego w celu uwłaszczenia członków spółdzielni mieszkaniowych, który zawiera przepisy szczególne w zakresie wygaśnięcia hipotek (ust. 1) oraz przekształcenia ex lege hipoteki w hipotekę łączną (ust. 4).

Art. 44 ust. 1 został zamieszczony w rozdziale 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zawierającym przepisy przejściowe i końcowe związane z przekształceniami własnościowymi w spółdzielniach mieszkaniowych oraz skutkami tych przekształceń, a zatem dotyczy stanów, jakie powstały przed wejściem w życie omawianej ustawy, tj. przed dniem 24 kwietnia 2001 r. Do stosunków cywilnoprawnych, które powstały po tym dniu, w tym hipotek, przepisy art. 44 ustawy nie mogą być stosowane. Od dnia 24 kwietnia 2001 r. byt hipotek, ustanawianych przez spółdzielnie mieszkaniowe podlega przepisom ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a więc kształtowanie w tym zakresie przez strony stosunków cywilnoprawnych odbywa się m.in. przez zastosowanie unormowań zawartych w art. 76 ust. 4 lub art. 90 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Zaznaczyć należy, że po dniu 24 kwietnia 2001 r. spółdzielnie mieszkaniowe i banki, w zakresie hipotek, kształtowały swoje wzajemne relacje na zasadzie swobody umów, jedynie z ograniczeniami wynikającymi z zasad funkcjonowania spółdzielni (m.in. wymagana zgoda rady nadzorczej spółdzielni na obciążenie nieruchomości). Zabezpieczanie zatem przez banki udzielanych kredytów hipoteką na nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej tylko za jej zgodą, w okresie od dnia 24 kwietnia 2001 r. do dnia 15 stycznia 2003 r., było działaniem podejmowanym w ramach czynności cywilnoprawnych i obie strony tych umów działały w zaufaniu do obowiązujących norm prawnych. Tymczasem zgłoszona propozycja ma na celu zniweczenie tych wzajemnych ustaleń i wprowadzenie (kolejnymi ustawowymi zmianami) na rynku kredytowania sytuacji, która w konsekwencji może spowodować ograniczenie kredytowania przez banki spółdzielni mieszkaniowych, a więc wywołać istotne zaburzenia w prowadzeniu przez nie działalności gospodarczej. Proponowana zmiana naruszałaby stabilność przepisów w zakresie obrotu cywilnoprawnego, dopuszczając możliwość kształtowania w drodze ustawy stosunków cywilnoprawnych z mocą wsteczną, z pokrzywdzeniem interesów jednej ze stron, z uprzywilejowaniem natomiast drugiej strony, mimo że działały one w ramach swobody umów i w zgodzie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Przyjęcie uregulowania, iż wystarczającym środkiem zabezpieczenia interesu wierzyciela jest "odpowiedzialność" Skarbu Państwa nie wydaje się trafne z wielu względów. Zadać należy przede wszystkim pytanie, dlaczego aktualnie, w warunkach gospodarki rynkowej, tylko spółdzielnie mieszkaniowe mają mieć, tak szeroko rozumiane, zabezpieczenia majątkowe ze strony Skarbu Państwa, a nie inne podmioty, które poprzez swoją działalność również zaspakajają potrzeby mieszkaniowe obywateli. Dodatkowo należy wskazać, że przywileju wygaszania hipotek nie przewidziano w innych aktach prawnych umożliwiających lokatorom nabywanie na własność zajmowanych przez nich lokali mieszkalnych, np. w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24 ze zm.). Proponowane rozwiązanie różnicuje zatem sytuację prawną lokatorów ubiegających się o nabycie na własność zajmowanego lokalu mieszkalnego. Warto także zauważyć, że wprowadzenie regulacji przewidującej "odpowiedzialność Skarbu Państwa za długi spółdzielni" w obecnie istniejącym stanie finansów publicznych, może okazać się wysoce utrudnione.

Należy podkreślić, że wygaśnięcie hipoteki w przypadku, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy, nie pociąga za sobą wygaśnięcia wierzytelności, a jedynie doprowadza do pozbawienia tej wierzytelności prawnego środka jej zabezpieczenia. Oznacza to, że wierzytelność istnieje i wierzyciel może dochodzić jej zaspokojenia z majątku dłużnika, którym jest w tym wypadku spółdzielnia mieszkaniowa. Niewątpliwie taki majątek dłużnika stanowi m.in. nieruchomość, na której prowadzona jest przez spółdzielnię budowa domu mieszkalnego. W wyniku bowiem zawarcia na postawie art. 17⁽³⁾ ust. 1 lub art. 18 ust. 1 ustawy umowy o budowę lokalu, powstaje jedynie roszczenie o ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, zwanego "ekspektatywą własnościowego prawa do lokalu" lub roszczenie o ustanowienie odrębnej własności lokalu, zwane "ekspektatywą odrębnej własności lokalu". Ekspektatywy te są wprawdzie zbywalne, podlegają dziedziczeniu i egzekucji, lecz nie stanowią praw przenoszących prawo własności (lub użytkowania wieczystego), jak też innych praw rzeczowych związanych z nieruchomością, na której jest realizowane zadanie inwestycyjne. Z tych względów nawet unormowanie rozciągnięcia w czasie ustawowego wygaśnięcia hipotek, jak proponuje Pan Senator, nie pozbawia wierzyciela możliwości egzekwowania wierzytelności z nieruchomości będącej własnością spółdzielni mieszkaniowej w sytuacji, gdy wierzytelność ta jest wymagalna, jak również nie pozbawia spółdzielni możliwości ustanowienia na tej nieruchomości nowej hipoteki.

Z oświadczenia wynika, że wskazana przez Pana Senatora spółdzielnia mieszkaniowa na nieruchomości będącej jej własnością (lub w użytkowaniu wieczystym) wybudowała budynek mieszkalny oraz że obecnie ta spółdzielnia znajduje się w stanie upadłości. Jednocześnie jednak Pan Senator podaje, iż przed ogłoszeniem upadłości spółdzielnia zawarła z członkami spółdzielni umowy o budowę lokalu. Należy zatem wnioskować, że musiała być to nieruchomość niezabudowana albo co najwyżej w budowie, jeżeli zawierane były dopiero umowy o budowę lokali. Można przypuszczać, że w czasie zawierania tych umów nieruchomość, na której realizowano inwestycję, nie była obciążona hipoteką. Z dalszej części oświadczenia wynika, że po wybudowaniu budynku spółdzielnia zaciągnęła kredyt i zabezpieczyła ten kredyt hipoteką ustanowioną na nieruchomości, której dotyczyły umowy o budowę lokali. Ponadto Pan Senator podaje, że spółdzielnia jest zadłużona, a w związku z tym członkowie, którzy zawarli umowy o budowę lokali nie będą mogli odzyskać kwot wpłaconych na poczet wkładu mieszkaniowego. Przechodząc do analizy tego stanu faktycznego, w świetle obowiązujących regulacji i proponowanych zmian, należy przede wszystkim zauważyć, że nieprecyzyjnie przedstawiony stan faktyczny w oświadczeniu uniemożliwia poczynienie pełnych ustaleń w tym zakresie. Nie jest jasne, czy w oświadczeniu chodzi o członków spółdzielni, którzy zawarli umowę o budowę lokalu na prawach lokatorskich na podstawie art. 10 ustawy (co wydaje się prawdopodobne w kontekście stwierdzenia, iż członkowie wnieśli wkład mieszkaniowy), ale może być to również umowa o budowę lokalu w celu przeniesienia jej własności na rzecz członka (art. 18 ust. 1 ustawy) lub umowa o budowę lokalu w celu ustanowienia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu (art. 17⁽³⁾ ust. 1).

Warto zauważyć, że w prawie cywilnym (do którego zalicza się m.in. prawo spółdzielcze) uczestnicy obrotu powinni być aktywni, jeżeli chcą korzystać z możliwości stwarzanych im przez prawo i jeżeli chcą realizować swe roszczenia. Prawo cywilne jest bowiem oparte na swoistej "samoobsłudze", co oznacza, że strony same decydują, w ramach swobody umów, o treści nawiązywanych stosunków, same też uruchamiają sądowy mechanizm w razie, gdy doznają naruszenia prawem chronionych interesów. Nie jest to oczywiście zadanie łatwe, przede wszystkim z powodu licznych zmian przepisów, zwłaszcza w ostatnich latach. Nieznajomość jednak prawa cywilnego przez strony stosunków cywilnoprawnych może powodować dla nich ujemne skutki, gdyż nie będą oni wiedzieli, do czego mają uprawnienia, nie będą też z prawa korzystali, zaś aparat państwowy nie jest obowiązany w tym ich wyręczać.

Członkowie spółdzielni, zawierając umowy o budowę lokali, podjęli tzw. ryzyko kontraktowe. Z uwagi na specyfikę dochodzenia do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w formie budownictwa spółdzielczego ryzyko to jest duże, co wymaga od członków spółdzielni wzmożonej aktywności oraz bieżącego orientowania się w sytuacji (zwłaszcza gospodarczej) spółdzielni. W związku z tą ostatnią kwestią należy wskazać, że spółdzielnie należą do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej z mocy art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Niezależnie zatem od uregulowań zawartych w przepisach prawa spółdzielczego, członkowie spółdzielni mogą o jej działalności uzyskać informacje w trybie powołanej ustawy.

Wydaje się, że obawy Pana Senatora co do odpowiedzialności członków, którzy zawarli umowę o budowę lokalu, z tytułu obciążenia nieruchomości hipoteką nie są uzasadnione. Członkowie ci nie mają praw rzeczowych do nieruchomości, a jedynie w wypadku osób, o których mowa w art. 17⁽⁴⁾ ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, roszczenie o ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu lub roszczenie o ustanowienie odrębnej własności lokalu. Te ich uprawnienia powodują, że nie są oni dłużnikami rzeczowymi. Warto nadto zauważyć, że ostatnia z wymienionych ekspektatyw uprawnia członków do żądania ustanowienia prawa do lokalu już w chwili, gdy ze względu na stan realizacji inwestycji możliwe jest przestrzenne oznaczenie lokalu (art. 21 ust. 1 ustawy).

Odnosząc się do podniesionej w oświadczeniu kwestii ogłoszenia upadłości spółdzielni mieszkaniowej należy wskazać, że mocą art. 1 pkt 43 ustawy z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 240. poz. 2058) do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych dodany został art. 54^(1), który ma istotne znaczenie w powyższej sprawie. W myśl art. 54^(1), ust. 1 przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stosuje się odpowiednio do spółdzielni mieszkaniowych będących w likwidacji lub w upadłości. Regulacja ta oznacza, że do postępowania upadłościowego wobec spółdzielni mieszkaniowej mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz - poprzez odesłanie zawarte w art. 1 ust. 7 tejże ustawy - przepisy o upadłości spółdzielni zawarte w dziale XIII ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.), a w wyniku dalszego odesłania, określonego w art. 137 Prawa spółdzielczego, w sprawach nieuregulowanych, przepisy ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. Nr 60, poz. 535 ze zm.). Regulacja postępowania upadłościowego spółdzielni mieszkaniowych jest zatem zsynchronizowana i obejmuje całokształt zagadnień związanych z tym postępowaniem. W pełnym zakresie chroni ona prawa członka spółdzielni i gwarantuje realizację jego praw. Prezentowane są nawet poglądy, że członkowie spółdzielni mieszkaniowej mają większą szansę do uzyskania mieszkań od upadłej spółdzielni. Wszczęcie postępowania upadłościowego nie uszczupla praw członka spółdzielni do przekształceń praw lokatorskich lub prawa najmu w spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu lub odrębną własność lokalu. Zgodnie z art. 54^(1), ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych pisemne żądania, o których mowa w art. 11^(1),, 12, 17⁽¹⁴⁾, 17⁽¹⁵⁾, 39 i 48, składane są do syndyka masy upadłościowej. Przepis art. 17⁽¹⁸⁾ powołanej ustawy stanowi, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu przekształca się z mocy prawa w prawo odrębnej własności lokalu lub we własność domu jednorodzinnego, jeżeli w toku likwidacji, postępowania upadłościowego albo postępowania egzekucyjnego nabywcą budynku nie będzie spółdzielnia mieszkaniowa. W wypadku nabycia budynku lub udziału w budynku przez inną spółdzielnię mieszkaniową, byłemu członkowi przysługuje roszczenie o przyjęcie do tej spółdzielni.

Powołaną ustawą z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz niektórych innych ustaw dokonano także nowelizacji Kodeksu postępowania cywilnego, do którego w art. 1000 dodany został przepis § 4. Ma on istotne znaczenie w przypadku postępowania upadłościowego, a także postępowania egzekucyjnego i likwidacji spółdzielni, stanowi bowiem, że z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności, spółdzielcze lokatorskie i własnościowe prawo do lokalu z mocy prawa przekształcają się odpowiednio w prawo najmu, w prawo odrębnej własności lokalu albo we własność domu jednorodzinnego.

Uważa się, że roszczenia z "ekspektatywy odrębnej własności lokalu" oraz "ekspektatywy własnościowego prawa do lokalu" w razie wszczęcia postępowania upadłościowego mogą być dochodzone na warunkach określonych w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Charakter tych ekspektatyw pozwala na przyjęcie tezy, że zaspokojenie roszczeń z umów o budowę lokalu, zawartych na podstawie art. 17⁽⁴⁾ ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, powinno nastąpić poza masą upadłościową i jest to możliwe, gdy dany lokal został wybudowany. Dopiero natomiast w braku wybudowanego lokalu roszczenie może być dochodzone na ogólnych zasadach przewidzianych w Prawie upadłościowym i naprawczym (R. Sztyk, "Prawo upadłościowe i naprawcze w praktyce notarialnej (część II)", "Rejent" 2003, nr 9, s. 40).