Warszawa, dnia 18 grudnia 2003 r.

Odpowiadając na oświadczenie Pana Senatora Zygmunta Cybulskiego, złożone podczas 48 posiedzenia Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 7 listopada 2003 r., przesłane Panu Markowi Polowi Ministrowi Infrastruktury przy piśmie z dnia 14 listopada 2003 r., nr BPS/DSK-043-479/03, w sprawie podjęcia działań zmierzających do zmiany art. 44 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116), które zostało przekazane Ministrowi Sprawiedliwości przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury przy piśmie z dnia 24 listopada 2003 r., nr IM-2/053/K-618/03/KŁ, w zakresie swej właściwości, uprzejmie informuję, co następuje.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że jednym z zasadniczych celów uchwalonej w dniu 15 grudnia 2000 r. ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 27), która weszła w życie z dniem 24 kwietnia 2001 r., było wprowadzenie unormowań pozwalających na dokonywanie przekształceń własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez stworzenie członkom tych spółdzielni i innym uprawnionym osobom możliwości uzyskania odrębnej własności lokalu mieszkalnego lub lokalu o innym przeznaczeniu.

Realizacja powyższego celu wymagała wielu szczególnych unormowań, m.in. określających co będzie działo się z hipotekami obciążającymi nieruchomości spółdzielni mieszkaniowych zabudowane budynkami, w których powstanie odrębna własność lokali. Zgodnie bowiem z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) w razie podziału nieruchomości hipoteka obciążająca dotychczasową nieruchomość obciąża nieruchomości utworzone przez podział. Mamy wówczas do czynienia z hipoteką łączną. Ustanowienie odrębnej własności lokali i przeniesienie ich własności na członka spółdzielni jest bez wątpienia podziałem nieruchomości.

Zastosowanie w przypadku przekształceń własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych mechanizmu hipoteki łącznej nie byłoby w pełni korzystne ani dla wierzycieli-banków, ani dla dłużników, tj. właścicieli wyodrębnionych lokali. Z tych względów w art. 44 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w zakresie hipotek obciążających w dniu wejścia w życie tejże ustawy (tj. w dniu 24 kwietnia 2001 r.) nieruchomości stanowiące własność spółdzielni mieszkaniowych, ustawodawca przyjął szczególne rozwiązanie, stanowiące wyjątek od zasady wyrażonej w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Stosownie do ust. 1 art. 44 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych hipoteki, które w dacie wejścia w życie ustawy (czyli w dniu 24 kwietnia 2001 r.) obciążały nieruchomości stanowiące własność spółdzielni mieszkaniowych, wygasają z chwilą ustanowienia odrębnej własności lokali. Wolna od obciążenia hipoteką staje się zarówno nieruchomość wyjściowa, jak również wyodrębniony lokal (tj. nowopowstała nieruchomość lokalowa). Przepis art. 44 ust. 2 nakazał jednakże spółdzielni, aby w takim przypadku obciążyła hipoteką inną nieruchomość stanowiącą jej własność w celu zabezpieczenia wierzytelności poprzednio zabezpieczonej hipoteką, która wygasła.

Ponadto zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim i trzecim w ust. 2 art. 44, w razie braku takiej nieruchomości Skarb Państwa stawał się z mocy prawa poręczycielem wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, która wygasła; przy czym do tego poręczenia odpowiednio znajdowały zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego o umowie poręczenia. Powyższa regulacja obowiązywała do dnia 31 grudnia 2001 r.

Wymaga podkreślenia, że w przepisie art. 44 ust. 4 przewidziano sytuację, w której przy przekształceniach własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych nie dochodzi do wygaśnięcia hipoteki. Otóż w przypadku ustanowienia odrębnej własności lokali jednocześnie na rzecz wszystkich członków spółdzielni hipoteka obciążająca nieruchomość stanowiącą własność spółdzielni zostaje utrzymana i ex lege obciąża wszystkie wyodrębnione lokale. W takiej sytuacji wierzyciel, któremu przysługuje powstała na tej podstawie hipoteka łączna, obowiązany jest dokonać jej podziału między właścicieli odrębnych lokali, stosownie do ich udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej.

Szczególny sposób unormowania bytu prawnego hipotek, który został przyjęty w pierwotnej wersji art. 44 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, z jednej strony, miał służyć sprawnemu przeprowadzeniu przekształceń własnościowych na rzecz członków spółdzielni mieszkaniowych, zaś z drugiej strony, zapewniać ekwiwalentną ochronę wierzycieli, których hipoteki wygasały.

Przepisy art. 44 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, rozwiązując w sposób szczególny problematykę hipotek stanowiących zabezpieczenie kredytów zaciągniętych przez spółdzielnie mieszkaniowe przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy, stanowiły wyraz kompromisu między interesami nabywców lokali przekształcanych w odrębną własność na mocy tej ustawy a interesami banków, które w przeszłości udzieliły kredytów na budownictwo spółdzielcze.

Odstąpienie z dniem 1 stycznia 2002 r. od poręczenia Skarbu Państwa na skutek uchylenia w art. 44 w ust. 2 zdania drugiego i trzeciego ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z mocy art. 8 pkt 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustaw: o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, Prawo energetyczne, o partiach politycznych, o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych, o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, Prawo telekomunikacyjne, o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", o spółdzielniach mieszkaniowych, o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006, o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych oraz o utracie mocy ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe (Dz. U. Nr 154, poz. 1802) zachwiało racjami regulacji z art. 44 ust. 1 ustawy. Zaznaczyć bowiem należy, iż w sytuacji, gdy spółdzielnia nie będzie mogła obciążyć hipoteką innej nieruchomości, wierzyciel, z reguły bank kredytujących w przeszłości inwestycję mieszkaniową, utraci zabezpieczenie hipoteczne swojej wierzytelności.

Przepis art. 44 ust. 1 został uznany za kontrowersyjny. W "Rzeczpospolitej" z dnia 7 stycznia 2003 r. Krystyna Milewska opublikowała na jego temat krytyczny artykuł pt. "Zanikające zabezpieczenia". Również w piśmiennictwie prawniczym pojawiają się głosy, że uchylenie z dniem 1 stycznia 2002 r. zd. 2 i 3 w ust. 2 art. 44 może rodzić uzasadnioną wątpliwość co do konstytucyjności rozwiązania zawartego w powołanym art. 44 ust. 1 (vide R. Dziczek: "Spółdzielnie mieszkaniowe, komentarz", s. 283, Warszawa 2003).

Z przedstawionego w oświadczeniu Pana Senatora stanu faktycznego, który stanowił bezpośrednią przyczynę tego oświadczenia, wynika, że między spółdzielnią mieszkaniową a pewną grupą osób została zawarta umowa o budowę lokali. Mocą tej umowy spółdzielnia zobowiązała się, po wybudowaniu budynku, ustanowić dla nich odrębną własność lokalu. W dniu 24 maja 2002 r. członkowie spółdzielni nie mieli wobec niej żadnych zobowiązań, nie istniało w tym czasie obciążenie hipoteką nieruchomości, w której "ustanowione były dla spółdzielców ograniczone prawa rzeczowe". W późniejszym okresie 2002 r. spółdzielnia zaciągnęła kredyt, przeznaczony na potrzeby innych budynków, którego spłatę zabezpieczyła poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości zabudowanej budynkiem z lokalami przeznaczonymi do wyodrębnienia dla tych spółdzielców. Zdaniem Pana Senatora spółdzielnia, ustanawiając w tym czasie bez ich zgody hipotekę, wykorzystała przepis art. 44 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Na skutek tego działania spółdzielni, w razie wyodrębniania lokali na rzecz spółdzielców powstanie zgodnie z art. 44 ust. 4 hipoteka łączna.

Po pierwsze, w okresie od 23 kwietnia 2001 r. do dnia 14 stycznia 2002 r. obowiązywał przepis art. 37 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zakazujący ustanawiania przez spółdzielnie ograniczonych praw rzeczowych, w postaci własnościowych praw do lokali mieszkalnych lub spółdzielczych praw do lokali użytkowych, natomiast wymienione w oświadczeniu prawo do lokalu mieszkalnego w domu budowanym przez spółdzielnię mieszkaniową w celu przeniesienia jego własności na członka nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego (art. 244 Kodeksu cywilnego). Oznacza to, że osoby, o których mowa w oświadczeniu, w 2002 r. nie mogły posiadać ograniczonego prawa rzeczowego. Według art. 19 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych osobom tym z chwilą zawarcia umowy o budowę lokalu, przysługuje roszczenie o ustanowienie odrębnej własności lokalu, zwane "ekspektatywą odrębnej własności lokalu". Jest ona zbywalna, przechodzi na spadkobierców i podlega egzekucji.

Po drugie, jeżeli spółdzielnia zaciągnęła kredyt i zabezpieczyła go hipoteką ustanowioną po dniu 23 kwietnia 2001 r., to do takiej hipoteki nie znajdują zastosowania przepisy art. 44 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Jak już była o tym mowa, art. 44 dotyczy tylko hipotek istniejących w dniu 23 kwietnia 2001 r. Zawarte bowiem w wymienionym przepisie szczególne rozwiązania w zakresie hipotek mają służyć uwłaszczeniu członków spółdzielni przez ustanowienie i przeniesienie na nich własności odrębnego lokalu (domu jednorodzinnego). Jeśli chodzi o hipoteki ustanowione przez spółdzielnie po dniu 23 kwietnia 2001 r., to w przypadku wyodrębniania lokali z nieruchomości obciążonej taką hipoteką znajdą zastosowanie przepisy art. 76 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Warto zaznaczyć, że po wejściu w życie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych powyższy artykuł został znowelizowany. Mocą ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy - Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 63, poz. 635) do art. 76 dodano m.in. przepis który stanowi, że dla hipoteki zabezpieczającej kredyt udzielony na budowę domów mieszkalnych, jeżeli podział nieruchomości polega na przeniesieniu własności części nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, przepisu ust. 1 nie stosuje się; w takim przypadku hipoteka ulega podziałowi zgodnie z postanowieniami umowy (ust. 4). Przepis art. 4 art. 76 stosuje się także w przypadku, gdy podział nieruchomości polega na ustanowieniu odrębnego lokalu i przeniesieniu jego własności. Praktyczne znaczenie przepisu art. 76 ust. 4 polega na tym, że jeżeli spółdzielnia zaciągnie kredyt i zabezpieczy go hipoteką ustanowioną po dniu 23 kwietnia 2001 r., to z chwilą wyodrębnienia lokalu i przeniesienia jego własności nie powstaje hipoteka łączna, lecz wierzyciel (bank) powinien, w drodze umowy zawartej ze spółdzielnią i właścicielem lokalu, dokonać podziału wierzytelności w ten sposób, że część obciążająca właściciela lokalu winna zostać wyodrębniona i zabezpieczona hipoteką obciążającą nieruchomość lokalową. Zaznaczyć należy, że z oświadczenia Pana Senatora wynika, iż powyższe uregulowanie może jednak nie znajdować zastosowania w stanie faktycznym wskazanym w tym oświadczeniu. W opisanym w nim przypadku kredyt nie został bowiem zaciągnięty na potrzeby budowy budynku, w którym znajdują się lokale występujących o pomoc spółdzielców, lecz na "potrzeby innych budynków".

W 2002 r. w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych nie było przepisów ograniczających możliwość obciążania przez spółdzielnie mieszkaniowe nieruchomości hipoteką na zabezpieczanie zaciągniętych kredytów. Dopiero w wyniku nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dokonanej ustawą z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 2058), wprowadzono takie uregulowanie w art. 6 ust. 4. Według tego przepisu zaciągnięcie przez spółdzielnię mieszkaniową kredytu bankowego i zabezpieczenie tego kredytu hipoteką może nastąpić wyłącznie na nieruchomości, dla potrzeb której przeznaczone będą środki finansowe pochodzące z tego kredytu, i wymaga pisemnej zgody większości członków spółdzielni, których prawa do lokali związane są z tą nieruchomością.

Do dnia wejścia w życie tej nowelizacji, tj. do 15 stycznia 2003 r. dla skutecznego obciążania hipoteką nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej zarządowi spółdzielni niezbędna była jedynie zgoda w formie uchwały rady nadzorczej, pod rygorem bezwzględnej nieważności umowy ustanowienia hipoteki z powodu sprzeczności tej umowy z przepisem art. 38 kc. Zgodnie bowiem z art. 46 § 1 pkt 3 Prawa spółdzielczego podejmowanie uchwał w sprawie obciążania nieruchomości należy do zakresu działania tejże rady.

Na zakończenie pozwalam sobie zauważyć, że z treści oświadczenia nie wynika, czy przed złożeniem propozycji nowelizacji art. 44 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, członkowie spółdzielni wykorzystali już wszystkie środki prawne. Nie jest zatem wiadomo, czy - w ramach stosunku członkostwa - złożyli w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym odwołanie od uchwały rady nadzorczej, które podlega rozpatrzeniu przez walne zgromadzenie spółdzielni lub czy spółdzielnia odmówiła przeniesienia hipoteki na inną nieruchomość stanowiącą jej własność, aby lokali spółdzielców nie obciążała hipoteka łączna.

Przedstawiona w oświadczeniu Pana Senatora propozycja zmian w art. 44 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych miałaby polegać na wygaśnięciu z mocy prawa hipotek ustanowionych przez spółdzielnie mieszkaniowe w okresie od dnia 23 kwietnia 2001 r. do dnia 14 stycznia 2002 r. i wprowadzeniu "subsydiarnej odpowiedzialności Skarbu Państwa za długi spółdzielni". Propozycja ta jest ściśle powiązana z całokształtem zadań dotyczących problematyki gospodarki mieszkaniowej, w ramach której są tworzone poszczególne uregulowania z zakresu wspierania mieszkalnictwa, w tym finansowania spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego (także w odniesieniu do kosztów oraz dostępu do kredytu). Poszczególne uregulowania są determinowane decyzjami z zakresu polityki mieszkaniowej. Powyższa problematyka leży w zainteresowaniu Ministra Infrastruktury, jako organu administracji rządowej właściwego w zakresie gospodarki mieszkaniowej.

Marek Sadowski