Warszawa, 16 kwietnia 2002 r.

Pan
Longin Hieronim Pastusiak
Marszałek Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej

1. Oświadczenie Pana Senatora porusza bardzo istotne problemy dotyczące stosowania znowelizowanych przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Urząd Zamówień Publicznych ma świadomość ich wagi i znaczenia dla wszystkich uczestników systemu zamówień publicznych. Zwrócić przy tym należy uwagę na fakt, iż od momentu jej uchwalenia, ustawa o zamówieniach była wielokrotnie nowelizowana, także w roku minionym. Kolejne, wprowadzane do niej zmiany, w wielu przypadkach bardzo daleko idące, powodowały szereg wątpliwości oraz kontrowersji, dotyczących rozumienia i stosowania niektórych przepisów. Wszystkie zmiany ustawy o zamówieniach publicznych uchwalone w 2001 r. prezentuje poniższe zestawienie:

2. Odnosząc się do podniesionego przez Pana Senatora problemu rozporządzeń do ustawy o zamówieniach publicznych informuję, iż w roku 2001 zostały przyjęte następujące akty wykonawcze:

Istotne znaczenie dla stanu zaawansowania prac nad aktami wykonawczymi ma fakt, że ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 154 poz. 1800) zmieniła treść większości upoważnień do ich wydania. W związku z powyższym Urząd jest obowiązany przygotować i przedstawić organom decyzyjnym szereg projektów aktów wykonawczych, także tych, które weszły w życie w 2001 roku.

Wspomniane w oświadczeniu Pana Senatora rozporządzenie w sprawie określenia wzoru protokołu postępowania o zamówienie publiczne jest aktem o charakterze fakultatywnym. Zamawiających obowiązuje w tej materii przede wszystkim art. 25 ust. 1 ustawy, który określa jakie informacje powinny być zawarte w protokole. Jednakże Urząd Zamówień Publicznych, dostrzegając praktyczną rangę tej regulacji, przygotowuje projekt rozporządzenia regulującego omawianą materię.

3. Podkreślona przez Pana Senatora niezgodność treści art. 19 ust. 1 pkt 7 i 8 w zestawieniu z art. 22 ust. 2 i 22 ust. 7a ustawy o zamówieniach publicznych jest przykładem braku spójności przepisów, która zostanie usunięta przy najbliższej zmianie ustawy o zamówieniach publicznych. Jednocześnie, w ocenie Urzędu Zamówień Publicznych, złożone przez oferenta oświadczenia dotyczącego spełnienia warunków, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 7 i 8, a następnie niespełnienie tychże warunków nie wypełnia znamion czynów określonych w art. 297 § 1 i § 2 kodeksu karnego.

4. Zmiana w treści art. 25 ust. 2, dokonana przepisami ustawy z dnia 22 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych miała na celu rozszerzenie zasady jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego poprzez udostępnienie szerszemu kręgowi podmiotów zainteresowanych możliwości zapoznawania się z dokumentami postępowania. Mając na uwadze wspomniane ratio legis zmian w treści art. 25 ust. 2 należy jednak mieć na względzie, że stosowanie cyt. przepisu nie może prowadzić do naruszenia art. 27, który stanowi, że zamawiający w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nie może ujawnić informacji, których ujawnienie narusza ważny interes państwa, ważne interesy handlowe stron oraz zasady uczciwej konkurencji, a także informacji związanych z przebiegiem badania, oceny i porównywania treści złożonych ofert, z wyjątkiem informacji zamieszczonych w protokole.

Wykładnia celowościowa art. 25 ust. 2 ustawy w nowym brzmieniu nie może więc następować w oderwaniu od treści art. 27 ustawy, co oznacza, że zasada jawności w postępowaniu o udzielenie zamówienia, rozumiana jako pełny dostęp wszystkich osób zainteresowanych do dokumentów postępowania, o których mowa w art. 25 ust. 2 (protokół, oferty oraz wszelkie oświadczenia i zaświadczenia składane w trakcie postępowania), doznaje ograniczenia, jeżeli chodzi o informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa oferenta w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W świetle powyższych uwag przepis art. 25 ust. 2 ustawy in fine, zezwalający oferentowi na zastrzeżenie wymienionych informacji wyłącznie do wiadomości zamawiającego, nawet w stosunku do pozostałych uczestników postępowania, należy rozumieć jako wyjątek od powszechnie obowiązującej zasady jawności postępowania, stanowiący narzędzie ochrony interesów oferenta.

5. Nowe zasady powoływania komisji przetargowej do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zostały wprowadzone do ustawy o zamówieniach publicznych przepisami ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych, uchwalonej z inicjatywy i w kształcie opracowanym przez Komisję Małych i Średnich Przedsiębiorstw Sejmu RP. Powoływanie komisji przetargowych dla przygotowania i przeprowadzenia postępowania o zamówienie publiczne gwarantuje realizację tzw. zasady "wielu oczu", co ma istotne znaczenie przy przeciwdziałaniu zjawiskom korupcyjnym. Jednocześnie należy przyznać, że ograniczenie możliwości powoływania członków komisji wyłącznie do pracowników zamawiającego jest regulacją zbyt restrykcyjną która wymaga nowelizacji. Urząd dołożył wszelkich starań, aby akt wykonawczy określający zasady powoływania członków komisji przetargowej oraz tryb jej pracy, ułatwiał zamawiającym wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 20a ustawy.

6. Podstawę wprowadzenia do systemu zamówień publicznych instytucji konkursu na architektoniczne, urbanistyczne i konstrukcyjno-budowlane twórcze prace projektowe stanowi przekonanie, że obiekty w istotnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczności lokalnych - dworce, ratusze, teatry czy szpitale, mają dla tych społeczności również znaczenie prestiżowe, w związku z czym powinny być przykładem tzw. wyższej, ambitnej architektury. Cel ten, przy zachowaniu zasady racjonalnego gospodarowania groszem publicznym, może zostać osiągnięty wyłącznie przez przeprowadzenie konkursu na najlepszą pracę projektową. Konkurs, w odróżnieniu od innych procedur, oznacza dla architektów i urbanistów możliwość osiągnięcia indywidualnych celów marketingowych - zdobycia nagrody, renomy, jak również rozgłosu wokół przedłożonego na konkurs projektu, nawet wówczas gdy zamówienie publiczne na wykonanie danej pracy projektowej nie zostanie im udzielone, stąd budzi szersze zainteresowanie i daje zamawiającemu możliwość wyboru propozycji, która będzie odpowiadała powszechnym oczekiwaniom wobec prestiżowej inwestycji publicznej. Kierując się wymienionymi względami Urząd Zamówień Publicznych, w toku prac legislacyjnych nad treścią art. 13a ustawy, opowiadał się za wprowadzeniem jako progu powyżej którego przeprowadzenie konkursu jest obligatoryjne równowartości kwoty 100 000 euro. W ocenie Urzędu Zamówień Publicznych byłoby to rozwiązanie prawidłowe, gwarantujące należyte zainteresowanie twórców dla najbardziej prestiżowych inwestycji publicznych, natomiast nie wprowadzające nadmiernych uciążliwości przy realizacji inwestycji o mniejszej skali.

7. W kwestii poruszonego przez Pana Senatora problemu sporządzania na użytek postępowania o udzielenie zamówienia publicznego specyfikacji technicznych i kosztorysów inwestorskich oraz obowiązku udzielania informacji cenowych i przekazywania kopii oferty najkorzystniejszej, wskazać należy, że wprowadzenie wymienionych obowiązków do prawa polskiego stanowi rozwiązanie nawiązujące do przepisów Unii Europejskiej z 1992 r. regulujących zawieranie umów (kontraktów) na roboty budowlane. Uszczegółowienie przedmiotu zamówienia na roboty budowlane, w formie specyfikacji technicznych, stanowi integralną część dokumentów wchodzących w skład dokumentacji przetargowej, jednoznacznie opisując przedmiot zamówienia. W ustawie o zamówieniach publicznych nie znalazło się natomiast upoważnienie do wydania ogólnych specyfikacji technicznych wykonania i odbioru poszczególnych rodzajów robót budowlanych. Rozwinięcie i szersze wyjaśnienie terminu specyfikacji znajduje się w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 261 lutego 1999 r. w sprawie metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego (Dz.U. Nr 26, poz. 239 z 30 marca 1999 r.). Na tej podstawie są one opracowywane przez biura projektowe dla potrzeb sporządzenia kosztorysu inwestorskiego. Pomimo braku delegacji ustawowych i opracowań wzorcowych to np. w budownictwie drogowym funkcjonuje już system ogólnych specyfikacji technicznych, opracowanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych.

Kosztorys inwestorski jest jednym z ważniejszych dokumentów przetargowych, stanowi dodatkowy element dyscyplinujący postępowanie o udzielenie zamówienia na roboty budowlane. Z ankiet i ocen zbieranych przez Urząd Zamówień Publicznych wynika, że tak jest oceniany obowiązek sporządzania kosztorysów inwestorskich przez inwestorów publicznych i wykonawców robót.

a) sporządzenie kosztorysu prowadzi do określenia w sposób mało pracochłonny szacunkowej wartości zamówienia (podstawową metodą opracowania takiego kosztorysu jest metoda kalkulacji uproszczonej);

Wyniki przeprowadzonych badań jednoznacznie wskazują, że kosztorysy inwestorskie wyznaczały w zdecydowanej większości postępowań maksymalną kwotę wydatkowaną na realizację robót budowlanych. Znacząco racjonalizowały zatem wydatkowanie środków publicznych, jeśli uwzględni się fakt, iż w 2000 r. 84% wybranych ofert miało wartości niższe od wartości kosztorysu inwestorskiego, a wartość tych robót stanowiła 85% całkowitej wartości zarejestrowanych robót. Z roku na rok wzrasta udział ilościowy i wartościowy postępowań, w których wartość wybranej oferty jest niższa od wartości kosztorysu inwestorskiego. Spada także z roku na rok ilość i wartość ofert, w których wartość wybranej oferty nie różni się więcej niż 20% od kosztorysu inwestorskiego.

Odnośnie obowiązku przekazywania Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji informacji cenowych z postępowania oraz kopii oferty najkorzystniejszej, którego podstawę wyznacza art. 25 ust. 4 ustawy o zamówieniach publicznych, zgodzić się należy z poglądem Pana Senatora, że jest to obowiązek uciążliwy dla zamawiających. Jednakże, aby kosztorysy inwestorskie spełniały swoją funkcję, przepisy przewidujące obowiązek przesyłania informacji cenowych z postępowania oraz kopii oferty najkorzystniejszej są niezbędne. Dane źródłowe, pozyskane od zamawiających stanowią podstawę do opracowywania kolejnych wydań załączników do przepisów określających kosztorysowe normy nakładów rzeczowych, ceny jednostkowe robót budowlanych oraz ceny czynników produkcji dla potrzeb sporządzania kosztorysu inwestorskiego.

Reasumując, aktualnie Urząd Zamówień Publicznych, zobligowany terminami wynikającymi z przepisów przejściowych ustawy z dnia 22 czerwca 2001 roku oraz ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw pracuje intensywnie nad przygotowaniem niezbędnych dla funkcjonowania systemu zamówień publicznych aktów wykonawczych, ale jednocześnie gromadzi informacje, dokonuje analiz funkcjonowania nowych przepisów i prowadzi prace zmierzające do kompleksowego uregulowania systemu zamówień publicznych.

Urząd Zamówień Publicznych zdaje sobie sprawę z konieczności pilnego usunięcia z systemu prawa zamówień publicznych oczywistych błędów, takich jak ten wskazany w oświadczeniu Pana Senatora, jednakże stoi na stanowisku, iż rozproszone inicjatywy legislacyjne nie służą poprawie istniejącego stanu rzeczy. Jak wynika z doświadczeń 2001 roku, niekoherentne zmiany w treści przepisów ustawy dokonywane z inicjatywy różnych środowisk grożą powstaniem kolejnych błędów legislacyjnych. Częściowe nowelizacje ustawy o zamówieniach publicznych, a przede wszystkim przepisów stanowiących o indywidualnych wyłączeniach od stosowania procedur zamówień publicznych działają destabilizująco na cały system zamówień publicznych i kolidują z podejmowanymi przez Urząd Zamówień Publicznych wysiłkami mającymi na celu stworzenie jednolitego, zgodnego z acquis communautaire prawa zamówień publicznych.

Tomasz Czajkowski