Diariusz Senatu RP: spis treści, poprzedni fragment, następny fragment

Kronika senacka

7 kwietnia br. w Belwederze odbyło się ósme posiedzenie Grupy Refleksyjnej. W posiedzeniu wzięli udział m.in. prezydent Aleksander Kwaśniewski, marszałkowie Sejmu i Senatu Marek Borowski i Longin Pastusiak, minister spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz, byli premierzy Jerzy Buzek i Tadeusz Mazowiecki oraz prof. Bronisław Geremek.

Dyskusja była poświęcona propozycjom zmian instytucjonalnych w rozszerzonej Unii Europejskiej. Wprowadzenia do debaty dokonali polscy przedstawiciele w Konwencie Europejskim: sekretarz stanu w MSZ minister Danuta Hübner, przewodniczący sejmowej Komisji Europejskiej poseł Józef Oleksy oraz senator Edmund Wittbrodt.

Otwierając posiedzenie grupy, prezydent A. Kwaśniewski wskazał na konieczność zaawansowania dyskusji nad polskim stanowiskiem wobec najważniejszych kwestii instytucjonalnych, które będą przedmiotem debaty w ostatniej fazie prac konwentu, a następnie staną się przedmiotem prac konferencji międzyrządowej. Do katalogu najważniejszych, a zarazem najbardziej kontrowersyjnych problemów prezydent zaliczył takie kwestie, jak: koncepcja przewodnictwa Unii Europejskiej, model kształtowania i koordynacji europejskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wybór przewodniczącego Komisji Europejskiej.

* * *

8 kwietnia br. odbyło się Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Uroczystość, w której wzięli udział m.in. prezydent Aleksander Kwaśniewski, premier Leszek Miller, marszałek Senatu Longin Pastusiak, wicemarszałek Sejmu Janusz Wojciechowski, I prezes Sądu Najwyższego prof. Lech Gardocki, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Roman Hauser oraz sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiciele rządu i parlamentu, a także przedstawiciele organów administracji samorządowej, korporacji prawniczych, sędziowie, prokuratorzy, odbyła się w nowej, znacznie większej sali rozpraw trybunału. Jej uroczyste otwarcie ma nastąpić 3 maja.

Podczas zgromadzenia sędziowie trybunału omówili swoją działalność w 2002 r. "Informację dotyczącą istotnych problemów wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2002 roku" przedstawił prezes trybunału prof. Marek Safjan.

W 2002 r. trybunał rozpatrzył 210 spraw, wydał 318 orzeczeń, w tym 61 wyroków. Jedne z ważniejszych rozstrzygnięć, jakimi zajmował się TK, to: sprawa abolicji podatkowej i oświadczeń majątkowych, sprawa tzw. mienia zabużańskiego, sprawa podwyżki wynagrodzeń w zakładach opieki zdrowotnej. Trybunał zajmował się również problematyką ochrony autonomii informacyjnej, problematyką związaną z tzw. wyrokami interpretacyjnymi oraz nową instytucją inicjowania postępowania przed TK - skargą konstytucyjną.

Trybunał zajmuje się także współpracą międzynarodową z sądami konstytucyjnymi, instytucjami naukowymi oraz organizacjami międzynarodowymi, w tym z agendami Rady Europy i Konferencją Europejskich Sądów Konstytucyjnych, gdzie problematyka prawa wspólnotowego styka się z krajowym porządkiem prawnym i standardami konstytucyjnymi. Trybunał prowadzi również działalność popularyzatorską, upowszechniającą wartości konstytucyjne i współtworzące kulturę prawną i wydawniczą, związaną z udostępnianiem orzecznictwa trybunału.

W swoich wystąpieniach goście podkreślali, że Trybunał Konstytucyjny odgrywa ważną rolę w kształtowaniu prawa i eliminowaniu ustaw sprzecznych z konstytucją.

"Jako prezydent mam konstytucyjny obowiązek stania na straży konstytucji. W was widzę sojusznika" - powiedział prezydent A. Kwaśniewski. Zaznaczył, że w toczącej się obecnie debacie nad kondycją III Rzeczypospolitej trybunał jest "jasną kartą".

Zdaniem premiera, trybunał wprowadza do Polski standardy europejskie. "Orzecznictwo trybunału ma charakter nie tylko reduktora niekonstytucyjnych przepisów, lecz również edukacyjną, gdyż swoimi pracami wytycza kierunki dla administracji rządowej" - powiedział L. Miller.

W swoim wystąpieniu marszałek L. Pastusiak powiedział:

Jest dla mnie wielką satysfakcją uczestniczenie w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Doroczne zebranie jest dobrą okazją do zastanowienia się nad stanem polskiego prawa, sposobem jego tworzenia, praktyką jego stosowania, a przede wszystkim jego jakością.

Trybunał Konstytucyjny, do którego kompetencji należy badanie zgodności ustaw z konstytucją ustawodawstwa, odgrywa bez wątpienia kluczową rolę w kontrolowaniu stanowionego przez parlament prawa.

Model takiego trybunału jest wytworem długiej tradycji myśli prawniczej. Badanie konstytucyjności prawa wcześniej powierzano samemu parlamentowi. W późniejszym okresie powierzano go osobnemu, specjalnie w tym celu powołanemu, organowi państwa. Organ ten, którym jest sąd, względnie trybunał konstytucyjny, może kwestionowane akty prawne - w wypadku uznania ich niekonstytucyjności - po prostu uchylić.

Ta siła oddziaływania trybunału, pozwalająca na uchylenie wadliwego aktu prawnego, spowodowała, że sam trybunał zaczęto określać mianem "ustawodawcy negatywnego", w odróżnieniu od parlamentu, czyli tradycyjnego, "pozytywnego" ustawodawcy.

Zdolność uchylania niekonstytucyjnych aktów prawnych oraz powszechnie obowiązujący charakter orzeczeń trybunału konstytucyjnego, w tym także polskiego trybunału, stawia na porządku dziennym pytanie: jaką rolę w systemie ustrojowym państwa pełni trybunał? Czy jest on organem sądowym, czy też swoistym organem prawotwórczym, tyle tylko, że działającym w charakterze ustawodawcy negatywnego?

Według obecnie istniejącej doktryny trybunał polski należy postrzegać, jako organ weryfikujący, z możliwością wyeliminowania aktów prawnych przyjmowanych przez parlament.

Pogląd ten wyraźnie potwierdza polska Konstytucja z 1997 r., zakładając ostateczny charakter rozstrzygnięć trybunału. W ten sposób nasz trybunał, wraz z Sejmem i Senatem, może aktywnie współtworzyć system prawny bacząc, by do obrotu prawnego nie dopuścić norm wadliwych, sprzecznych z konstytucją.

W procesie ustawodawczym Senat, jako "izba drugiego czytania", spełnia rolę "instancji rewizyjnej". Kontroluje więc ustawy uchwalane przez Sejm i dba o jakość stanowionego przez parlament prawa.

Temu też służą uprawnienia legislacyjne Senatu, a więc: prawo inicjatywy ustawodawczej, prawo rozpatrywania ustaw uchwalonych przez Sejm - w tym prawo do ich odrzucenia - i wreszcie, nie mniej znaczące, prawo wnoszenia poprawek.

Jak widać, środki, jakimi dysponuje Senat, w trakcie procesu ustawodawczego, są raczej skromne.

Pozycja prawno-ustrojowa Senatu jest słabsza, niż pozycja Sejmu. Priorytet Sejmu przejawia się przede wszystkim właśnie w procesie ustawodawczym. Świadczy o tym fakt, że izbą rozpoczynającą prace nad projektem jest Sejm, a nie Senat.

Ponadto to właśnie Sejm uchwala ustawy, w związku z czym prace senackie dotyczą już ustawy, a nie jej projektu. Przejawem priorytetowej roli Sejmu jest przyznanie mu rozstrzygającego głosu w postępowaniu ustawodawczym. Stąd też Trybunał Konstytucyjny określił swego czasu Sejm mianem "gospodarza ustawy", podkreślając jego pierwszoplanową rolę w całym procesie ustawodawczym.

Jednocześnie trybunał wyraźnie stwierdził, że Senat jest niezbędnym uczestnikiem postępowania ustawodawczego, koniecznym do tego, by przyjmowana regulacja ustawowa doszła ostatecznie do skutku i stała się prawem powszechnie obowiązującym. Trybunał sprecyzował rolę obu izb w procesie legislacyjnym. Chyba najbardziej znane były tu orzeczenia wyznaczające zakres przedmiotowy senackich poprawek. Ustalona granica dopuszczalności poprawki senackiej, wyraźnie rozgranicza ją od prawa inicjatywy ustawodawczej, ale w żadnym razie nie krępuje Senatu w jego aktywności legislacyjnej.

Z uwagi na swoją specyfikę Senat, tak jak czynił to w przeszłości, nadal będzie zwracał uwagę przede wszystkim na zgodność przepisów ustaw uchwalanych przez Sejm z zasadami legislacji. Będzie również wprowadzał inne poprawki mieszczące się w granicach prawa.

Przypomnę, że Senat IV kadencji zgłosił aż 6612 poprawek do 372, spośród 656 uchwalonych ustaw, z czego Sejm przyjął 4795 poprawek, co stanowiło 72,5% poprawek wprowadzonych przez Senat. W obecnej V kadencji do 148 ustaw uchwalonych przez Sejm Senat wprowadził już 1957 poprawek, z czego Sejm zaakceptował 1659 poprawek, tj. 85%.

Możemy więc mówić, że w ogromnej większości /85%/ poprawek senackich, Sejm zgadzał się z nimi. Znaczną ich część stanowiły te właśnie poprawki, w których Senat wkraczał w merytoryczną treść ustaw uchwalanych przez Sejm.

Statystyka ta, jak i praktyka funkcjonowania Senatu, dogłębnie rozpatrującego wszystkie "za" i "przeciw" konkretnym rozwiązaniom legislacyjnym, potwierdza fakt, że zadaniem tej izby jest stanie na straży jakości prawa.

Zależności pomiędzy Trybunałem Konstytucyjnym a obiema izbami parlamentu nie przejawiają się w tym tylko, że organy te współtworzą ostatecznie obowiązujące normy prawne. Sejm i Senat wprowadzają normy prawne. Natomiast Trybunał eliminuje normy uznane za niezgodne z konstytucją. Trybunał w swoim orzecznictwie niejednokrotnie odnosi się również do ogólnych zasad tworzenia prawa. Stoi na straży dochowania przez parlament konstytucyjności proceduralnych warunków dochodzenia ustawy do skutku, m.in. orzeczenia, które precyzują dopuszczalny zakres poprawek Senatu są tego wymownym potwierdzeniem. Trybunał wielokrotnie konkretyzował i uściślał warunki pracy parlamentu. Odnosił się do takich kwestii, jak zasada autonomii oraz zasad określających status prawny parlamentarzysty. Można powiedzieć, że elementy te, w szerokim znaczeniu, determinując warunki pracy posłów i senatorów, mają również wpływ na jakość i formę tworzonego prawa.

Trybunał dookreślał też ścisłe reguły tworzenia przez parlament prawa, co już w sposób bezpośredni wiąże się z rolą Sejmu i Senatu jako organów władzy ustawodawczej.

Trybunał sformułował tu m.in. takie zasady jak: konstytucyjny wymóg rzetelnej i prawidłowej procedury, zasadę "dochowania ustawowego trybu" uchwalania ustaw, zasadę zakazującą nadmiernej ingerencji ustawodawcy i wiele innych kształtujących zasadę praworządności formalnej.

Obok tych ściśle proceduralnych zasad, Trybunał Konstytucyjny, współtworząc wraz z Sejmem i Senatem kształt obowiązującego w Polsce prawa, sprecyzował też zasadę wyłączności ustawy, enumerując te obszary regulacyjne, które bezwzględnie muszą być zawarte w ustawie. Przede wszystkim zalicza się do nich kształtowanie praw, wolności i obowiązków obywateli. Generalnie trybunał, odnosząc się do reguł rządzących procesem legislacyjnym, sformułował zasadę praworządności materialnej. Zgodnie z tą zasadą prawo ma zawierać wartości odpowiadające demokratycznemu charakterowi państwa, a ustawodawca, który te wartości wyraża, musi pamiętać, by stanowione prawa stwarzały poczucie jego stabilności i pewności. Jestem przekonany, że Senat wypełniał te wszystkie powyższe wskazania trybunału.

Zatem polski Trybunał Konstytucyjny, podobnie zresztą jak i pozostałe europejskie sądy konstytucyjne, współuczestniczy w sposób jednoznaczny w procesie tworzenia ustawy. Dzięki temu nie jest on w rzeczywistości sądem. Trybunał nie jest instytucją polityczną, a kontrola przeprowadzana przez niego ma charakter ściśle merytoryczny. Jak wiadomo, kontrola trybunału wcale nie eliminuje samokontroli właściwego ustawodawcy, czyli Sejmu i Senatu.

Niewątpliwie szczególna rola w tej kontroli przypada Senatowi, który, jako "izba refleksji i rozwagi", dba o reguły prawidłowej legislacji.

Jest pewne, że dopiero połączenie wszystkich tych elementów stwarza szansę, by stanowione w państwie prawo było dobre, dostosowane do wymogów rzeczywistości. Jest to jednak tylko szansa, która może, ale przecież wcale nie musi, być właściwie wykorzystana.

Współtworzenie prawa przez Sejm, Senat i Trybunał Konstytucyjny powoduje konkurencyjny system tworzenia normy prawnej. Każdy z tych trzech organów, uczestnicząc w tworzeniu przepisów, bazuje na innych podstawach, stosuje odmienne procedury i stawia inne cele.

Sejm, Senat oraz trybunał są więc organami o różnych właściwościach. Opracowują przepisy z różnych punktów widzenia, niemniej wspólnie, w sposób komplementarny tworzą prawo. To współdziałanie, ale jednocześnie i konkurencja wielorakich ustawodawców czyni z dyskusji nad przepisami ustawy istotną zasadę państwa demokratycznego. W ten sposób ustanowiona ostatecznie ustawa jest wynikiem debaty prowadzonej między różnymi podmiotami, które uczestniczą w procesie jej powstawania. Każdy z tych podmiotów proponuje inny punkt widzenia, jako że wyraża inne interesy i oczekiwania, jednocześnie dysponując innymi instrumentami działania.

Przyjęty w efekcie przepis jest więc wynikiem debaty publicznej, w toku której różne rozwiązania mogą być dyskutowane, konfrontowane i rozważane.

W dyskusji tej, obok Sejmu i Senatu, znaczącą rolę odgrywa właśnie Trybunał Konstytucyjny, którego interwencja w tekst ustawy może ją albo w ogóle wyeliminować, albo też narzucić jej inną interpretację niż ta, którą początkowo przyjął ustawodawca.

Proszę przyjąć słowa najwyższego uznania dla sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz służb wspierających tę niezwykle odpowiedzialną i ważną pracę.

Dziękuję za uwagę i życzę nam wszystkim tu zebranym oraz całemu społeczeństwu, aby działalność polskiego Trybunału Konstytucyjnego nieustannie przyczyniała się do tworzenia i rozwijania trwałych podstaw prawnych polskiej demokracji.

Wypowiadając się podczas zgromadzenia ogólnego, wicemarszałek Sejmu J. Wojciechowski przyznał, że "taśmociąg legislacyjny w Sejmie dostroił prawo zewnętrznie, lecz rozstroił wewnętrznie". "To był dobry rok dla trybunału, ale zły dla Sejmu" - powiedział, nawiązując do orzeczeń trybunału, który za niekonstytucyjne uznał niektóre ustawy uchwalone w Sejmie. "Te orzeczenia to dobra lekcja dla Sejmu, który wyciąga z tej lekcji wnioski" - zapewnił.

* * *

15 kwietnia br. odbyła się konferencja prasowa marszałka Longina Pastusiaka poświęcona podjętej przez niego w grudniu ubr. inicjatywie w związku z problemami dotyczącymi uzyskiwania wiz amerykańskich przez obywateli polskich. Marszałek skierował wówczas do władz USA cztery propozycje dotyczące spraw wizowych. Były to: zniesienie opłat za wydanie wizy lub zmniejszenie ich wysokości, niepobieranie opłat w wypadku odmowy wydania wizy oraz zmniejszenie liczby odmownych odpowiedzi.

Podczas konferencji marszałek Senatu zapoznał dziennikarzy z odpowiedziami na jego list, skierowany m.in. do przewodniczącego Senatu i Izby Reprezentantów USA. Jak stwierdził, nie zanosi się na to, by USA zniosły wizy dla Polaków. Amerykanie zapewnili jednak, że w sytuacjach odmowy prawa wjazdu do Stanów Zjednoczonych polscy obywatele nie będą traktowani w sposób urągający ich godności.

Wskazując na pozytywne skutki swojej inicjatywy, marszałek Senatu wskazał, że w lutym br. odbyły się pierwsze od 30 lat konsultacje konsularne, podczas których uzgodniono, że strona amerykańska zapewni obsługę imigracyjną na lotniskach w Warszawie i Krakowie i tam urzędnicy imigracyjni będą decydowali o tym, czy dany podróżny będzie mógł przekroczyć granicę Stanów Zjednoczonych.

"Oczekujemy, że takie służby amerykańskie zostaną zainstalowane w Polsce, bo one istnieją również w innych krajach. To zaoszczędziłoby Polakom frustracji i kosztów" - podkreślił marszałek.

Chodzi o to, by - jak wyjaśnił L. Pastusiak - Polak wsiadający do samolotu lecącego do USA wiedział, że jedzie do Stanów, a nie na lotnisko amerykańskie. Żeby - zaznaczył - "nie narażać obywateli polskich, którzy wsiadają do samolotu, płacą za bilet, wykosztowali się na tę podróż, na to, by potem tym samym samolotem natychmiast wracali do Polski".

Jak przypomniał marszałek Senatu, "bardzo często zdarzało się tak, że Polaków zakuwano w kajdanki, mimo iż nie popełnili żadnego przestępstwa, i odstawiano ich do samolotu, którym przylecieli". Wynika to z tego, że wizy wydawane przez Amerykanów faktycznie są promesami wiz, czyli przepustkami na samolot wylatujący z Polski do USA.

Strona amerykańska nie zgodziła się z postulatem zniesienia lub obniżenia opłat wizowych stwierdzając, że takie same opłaty ponoszą obywatele wszystkich państw mających obowiązek wizowy.

Ustalono, że konsultacje konsularne będą się odbywać cyklicznie w celu wprowadzania kolejnych udogodnień dla Polaków przekraczających granicę USA, nie jest jednak możliwe zniesienie w najbliższym czasie wiz; takie stanowisko Departamentu Stanu podyktowane jest troską o bezpieczeństwo kraju.

Odpowiadając na pytania dziennikarzy, marszałek L. Pastusiak wyraził aprobatę dla propozycji, by Polacy mogli uzyskiwać zgodę urzędnika imigracyjnego na przekroczenie granicy USA już na terenie ambasady amerykańskiej. Otrzymana w ten sposób wiza byłaby równoznaczna z zezwoleniem na przekroczenie granicy amerykańskiej.