Warszawa 1999.04.13

Odpowiadając na pismo Pani Marszałek z dnia 23 marca 1999 r. Nr AG/043/118/99/IV, przy którym przesłano oświadczenie złożone przez senatora Henryka Stokłosę w trakcie posiedzenia Senatu RP w dniu 18 marca 1999 r. - na wstępie pragnę zaznaczyć, że podzielam pogląd Pana Senatora, iż stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce jest głęboko niezadowalający. Wymaga to zarówno wysiłku w sferze inwestycji, jak organizacji zarządzania drogami i ruchem, prawodawstwa, szkolenia kierowców oraz działalności profilaktycznej. Pragnę przypomnieć, że w ostatnich latach - przy podwojeniu się liczby samochodów w Polsce - nakłady na drogownictwo zostały radykalnie zmniejszone.

Uchwalona w 1997 r. ustawa Prawo o ruchu drogowym stanowi istotny postęp w poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Główne czynniki sprzyjające poprawie bezpieczeństwa na drogach, to:

Nie uzyskały poparcia i uznania posłów poprzedniej kadencji propozycje Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej dotyczące obniżenia prędkości w terenach zabudowanych z 60 do 50 km/godz., co wydatnie sprzyjałoby zmniejszeniu się liczby ofiar wypadków drogowych. Również nie zaaprobowano propozycji podniesienia granicy wieku do 18 lat zezwalającej do ubiegania się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami drogowymi. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej zamierza wrócić do tych spraw w opracowywanym obecnie projekcie nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Zintegrowany Program Poprawy Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Polsce - "GAMBIT" został zlecony przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej za pośrednictwem Komitetu Badań Naukowych i opracowany w 1996 r. przez połączone zespoły autorskie pod kierunkiem Politechniki Gdańskiej. W programie określono główne cele i zadania podzielone na grupy tematyczne:

• powszechne wdrażanie środków dla zmniejszenia liczby wypadków i ofiar,
• zdobycie społecznego poparcia dla działań z zakresu brd,
• stworzenie podstaw dla prowadzenia skutecznej i długofalowej polityki w zakresie brd.

Jedną z najważniejszych spraw w realizacji Programu "Gambit" jest wdrożenie kompleksowych pilotażowych programów w dawnych województwach gdańskim, krakowskim i suwalskim we współpracy z władzami samorządowymi, miejskimi, zarządami dróg, kuratoriami oświaty, policją drogową itp. Programy te będą współfinansowane ze środków pożyczki Banku Światowego. Doświadczenia z ich realizacji stanowić będą podstawę do określenia dalszych skutecznych działań w skali kraju.

Koordynacją działań w zakresie poprawy brd zajmuje się Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego reaktywowana zarządzeniem nr 71 Prezesa Rady Ministrów z dnia 06 października 1998 r. Pracami Rady kieruje Wiceprezes Rady Ministrów, a członkami są przedstawiciele ministerstw: Transportu i Gospodarki Morskiej, Spraw Wewnętrznych i Administracji, Edukacji Narodowej, Zdrowia, Ochrony Środowiska i innych jednostek.

Dla informacji podaję, że podejmowane w ostatnich latach działania zaowocowały w 1998 r. zmniejszeniem liczby zabitych o 3%, rannych o 7% i wypadków o 7% w stosunku do 1997 r., pomimo znacznego wzrostu liczby pojazdów.

Opracowane przez Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej "Plan rozwoju infrastruktury transportowej w Polsce do roku 2015", który był przedmiotem obrad Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów w dniu 16.09.1998 r. i Komitetu Społecznego Rady Ministrów w dniu 17.11.1998 r. oraz "Średniookresowa strategia działań resortu MtiGM w latach 1999 - 2001", przewidują m.in., że podstawowym celem jest znacząca poprawa bezpieczeństwa ruchu na sieci dróg krajowych i wyeliminowanie zagrożeń wynikających od strony drogi, jej otoczenia i zagospodarowania, przez:

- podniesienie poziomu i ujednolicenie standardu oznakowania dróg, począwszy od roku 1998 na 12 głównych drogach krajowych, prowadzących międzynarodowy i krajowy ruch tranzytowy a w latach następnych sukcesywnie na drogach objętych programem modernizacji m.in. przez stosowanie znaków pionowych wykonanych z folii o podwyższonej odblaskowości oraz oznakowania poziomego farbami o podwyższonej trwałości; w miejscach których to oznakowanie nie wytrzymuje rocznego cyklu malowania (np. skrzyżowania, przejścia dla pieszych) będzie ono wykonywane masami plastycznymi układanymi na zimno lub gorąco,

- systematyczną likwidację miejsc i odcinków dróg szczególnie niebezpiecznych na podstawie corocznie aktualizowanego wieloletniego programu ich eliminacji (krajowej listy rankingowej). W ramach tego programu w bieżącym roku zostaną zrealizowane zadania w ponad 30-tu miejscach szczególnie niebezpiecznych na sieci dróg krajowych,

- uspokojenie ruchu w obszarach zurbanizowanych przez kompleksowe zastosowanie rozwiązań technicznych, inżynierskich i organizacyjnych w celu fizycznego wymuszania ograniczenia prędkości i spowolnienia ruchu,

- stworzenie systemu weryfikacji projektów i realizacji nowych zadań pod kątem zgodności z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego,

Stosownie do postanowień art. 18 ustawy z dnia 21 marca 1983 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 z późniejszymi zmianami) Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych opracowała "Strategię utrzymania i rozwoju sieci dróg krajowych do roku 2015", która w dniu 30 marca 1998 r. została przyjęta przez Kierownictwo resortu MtiGM, a następnie przedłożona Komitetowi Ekonomicznemu Rady Ministrów w dniu 10.09.1998 r. oraz Komitetowi Społecznemu Rady Ministrów w dniu 17.11.1998 r.

• budowa autostrad i dróg ekspresowych w paneuropejskich korytarzach transportowych,
• dostosowanie pozostałych dróg międzynarodowych (E) i najważniejszych połączeń krajowych do standardów europejskich,
• oprowadzenie stanu dróg i mostów do średnio dobrego,
• poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W odniesieniu do dróg innych niż krajowe (wojewódzkie, powiatowe, gminne) władztwo w zarządzaniu przekazane jest samorządom trzech szczebli, zaś środki przekazywane są w ramach subwencji. Resort transportu oddziałowuje na stan tych dróg przez akty prawne. Na przykład ostatnio MtiGM opracowało (oczekuje na opublikowanie) rozporządzenie ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Określa ono wymogi techniczne dla: dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych oraz ich usytuowania. Warunki techniczne zapewniają w szczególności spełnienie: wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji oraz ochrony środowiska, warunków użytkowych zgodnie z przeznaczeniem drogi publicznej, a także niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, szczególnie poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Obwodnica m. Piły: w 1998 r. ówczesne władze administracyjne województwa rozpoczęły budowę fragmentu obwodnicy m. Piły w ciągu drogi krajowej nr 11 Koszalin - Poznań przy udziale finansowym budżetu państwa w części dotyczącej budżetu wojewody jako głównego dysponenta tych środków oraz przy udziale budżetu m. Piły. W bieżącym roku wykonywany jest odcinek długości 1,0 km koszt 10,2 mln zł; zakończenie przewiduje się w roku 2000. Kontynuacja dalszych odcinków obwodnicy uzależniona będzie od możliwości finansowych.

Obwodnica m. Wałcz: zgodnie z "Planem rozwoju infrastruktury transportowej w Polsce do roku 2015" budowa obwodnicy m. Wałcza - wg wariantu pożądanego - przewidziana jest po roku 2006 jako droga jednojezdniowa.

• stworzenie zintegrowanej sieci transportowej
• poprawa przepustowości infrastruktury transportowej
• poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego
• rozwój infrastruktury w sposób przyjazny dla środowiska naturalnego
• dostosowanie do standardów Unii Europejskiej.

Ponadto MtiGM przygotowuje "Średniookresową strategię działań resortu transportu i gospodarki morskiej w latach 1999 - 2001 na tle strategii długookresowej do 2015 r." Obejmuje ona zadania wynikające z aktualnej polityki społeczno-ekonomicznej państwa, konieczności dostosowań do wymogów Unii Europejskiej oraz niezbędności dokończenia zadań podjętych na podstawie wcześniej podejmowanych programów polityki transportowej. Strategia resortu transportu oraz władz samorządowych dotyczy dwóch podstawowych sfer:

- rozwoju i modernizacji infrastruktury transportowej, obejmującej sieć połączeń drogowych, kolejowych, wodnych śródlądowych oraz elementy punktowe takie, jak: porty morskie, rzeczne i lotnicze, terminale, stacje kolejowe, dworce autobusowe,

W 1996 r. Komisja Europejska uruchomiła tzw. inicjatywę TINA (Transport Infrastructure Needs Assessment) - finansowany ze środków Phare program mający na celu identyfikację przebiegu przyszłej Transeuropejskiej Sieci Transportowej na terenie 10 krajów Europy Środkowowschodniej kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej oraz ocenę rzeczowych i finansowych potrzeb związanych z dostosowaniem istniejącej sieci transportowej w tych krajach do wymagań stawianych przez UE.

- Korytarz I - (Helsinki) Tallin-Warszawa,

- Korytarz II - Berlin-Moskwa,

- Korytarz III - Drezno-Kijów,

- dostosowanie do wymogów Unii Europejskiej

Doświadczenia wynikające z przebiegu zapoczątkowanych projektów koncesyjnych utwierdzają w przekonaniu, że nie jest możliwa realizacja Programu Budowy Autostrad w Polsce tylko w oparciu o zasady przyjęte w 1994 roku w postaci ustawy o autostradach płatnych. W myśl tych zasad inicjatywa i odpowiedzialność za finansowanie budowy autostrad płatnych zostały powierzone prywatnemu koncesjonariuszowi. Miało temu towarzyszyć tylko bardzo ograniczone wsparcie finansowe państwa, obejmujące głównie pokrycie kosztów nabycia gruntów, zmiany ich przeznaczenia, jak i różnych prac przygotowawczych (przedprojektowych). Wsparcie gwarancyjne ze strony Państwa powinno być tylko ewentualnym, uzupełniającym elementem planu finansowania przedsięwzięcia przygotowanym przez koncesjonariusza. Formy zaangażowania państwa nie były dostosowane do specyfiki inwestycji autostradowych prowadzonych w systemie koncesyjnym, a obowiązki koncesjonariusza nie zostały zakreślone wystarczająco w ustawie i jej aktach wykonawczych. Chodzi tu zarówno o aspekty w wymiarze czysto finansowym, jak i o elementy związane z właściwym podziałem odpowiedzialności za ryzyka pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym.

Od października ubiegłego roku trwają prace nad nowelizacją ustawy. Istotą nowelizacji jest zmiana systemu finansowania budowy autostrad, a więc nie są to zmiany o charakterze tylko organizacyjnym lub polegające na drobnych korektach istniejącego stanu prawnego. Kompleksowa zmiana polega zarówno na dopuszczeniu modelowo większego niż dotąd finansowego zaangażowania środków publicznych, jak i wiąże się z rozszerzeniem katalogu form udziału państwa w przedsięwzięciach autostradowych. Osobnym zagadnieniem jest określenie źródeł finansowania udziału publicznego w schemacie partnerstwa publiczno-prywatnego. Muszą więc być rozwiązane kompleksowo zagadnienia o charakterze konstytucyjnym; np. sposób reprezentowania Skarbu Państwa wobec koncesjonariusza w przedsięwzięciu o kilkudziesięcioletniej perspektywie, jak też musiały być uwzględnione przepisy fundamentalnej ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie 01 stycznia 1999 r. Dla określenia realności podstaw finansowych partnerstwa publiczno-prywatnego istotne było też wyjaśnienie możliwości korzystania ze środków pomocowych Unii Europejskiej, w szczególności z instrumentu polityki strukturalnej dla pre-akcesji (ISPA). Przewiduje się, że projekt znowelizowanej ustawy trafi pod obrady Rządu pod koniec kwietnia br.

Obok prac legislacyjnych, w ubiegłym roku w resorcie transportu powstały dwa spójne dokumenty: "Plan rozwoju infrastruktury transportowej w Polsce do roku 2015" i "Nowelizacja programu autostrad w Polsce". W obu dokumentach uwzględniono realia budżetu państwa, możliwość absorbcji spodziewanych środków akcesyjnych ISPA a także przewidzianego znowelizowaną ustawą, systemu partnerstwa publiczno-prywatnego. Dokument "Nowelizacja programu autostrad w Polsce", określa priorytetowe odcinki autostrad przewidziane do realizacji do roku 2010, osadzone w kompleksowym programie budowy autostrad.

Obecnie prowadzone są prace na autostradzie A-4. Dodać należy, że niezależnie od tych poczynań trwają prace dla umożliwienia rozpoczęcia realizacji już zawartej umowy koncesyjnej - prowadzone są negocjacje pewnych zmian w tej umowie (autostrada A-2 odcinek granica państwa - Łódź) na warunkach obecnie obowiązującej ustawy o autostradach płatnych lecz z uwzględnieniem problemów po stronie AbiEA (pozyskiwacz gruntów) i koncesjonariusza (zamknięcia finansowe).

Do 2006 r, najbardziej zaawansowane roku powinien powstać ciąg autostradowy łączący zachodnią granicę Polski z aglomeracją śląską i krakowską. Dalsze odcinki w kierunku granicy wschodniej będą realizowane w latach późniejszych. Szczególnie istotny odcinek autostrady A-2 pomiędzy granicą polsko-niemiecką w Świecku oraz Warszawą (włącznie z jej obwodnicą), a to ze względu na potrzeby związane z integracją Polski z krajami Unii Europejskiej, przewiduje się, że zostanie zamknięty około 2010 roku. Odnośnie do autostrady A-1, to powinna ona umożliwić szybkie połączenie na odcinku od Gdańska do Gliwic, łącząc polskie porty morskie z obszarami przemysłowymi Górnego Śląska. W tym celu przewiduje się wykonanie połączenia autostradowego Gdańsk-Częstochowa do 2010 roku. Na odcinku Częstochowa-Gliwice wykorzystywana będzie istniejąca dwujezdniowa droga krajowa Nr 1. Powstanie tych odcinków autostrad zapewni Polsce osiągnięcie znacznej części zakładanych korzyści makroekonomicznych z realizacji programu. Taki program znajduje również potwierdzenie w wynikach dotychczas przeprowadzonych studiów natężenia ruchu dla przyszłych autostrad. Wyznaczono już lokalizację dla autostrady A-3 oraz trwają prace nad określeniem przebiegu autostrady A-1.

W zakresie transportu drogowego następuje szybki proces dostosowywania polskiej legislacji do acquis communautaire Unii Europejskiej. Szczególną uwagę przywiązuje się do jednolitego uregulowania mechanizmów i reguł funkcjonowania przewoźników polskich i zagranicznych na rynku transportu międzynarodowego (w oparciu o zasady niedyskryminacji i uczciwej konkurencji), dostępu do zawodu operatora transportu drogowego (w oparciu o kryteria jakościowe, tj. posiadanie wymaganych kwalifikacji, dobrą reputację, odpowiednie zabezpieczenie finansowe), podnoszenia kwalifikacji kierowców pojazdów transportu drogowego, w tym - przewożących ładunki niebezpieczne, kontroli porządku i ruchu na drogach, stanu technicznego pojazdów używanych w transporcie drogowym oraz zgodności dokumentów związanych z transportem ładunków i osób, warunków socjalnych w transporcie drogowym.

Przykładem tego kierunku działań dostosowawczych jest wydanie w okresie 1997-1998 ustaw i rozporządzeń, których treść i przyjęte rozwiązania systemowe, instytucjonalne i techniczne odzwierciedlają wymagania, normy i standardy (a także stawki np. w przypadku opłat za korzystanie z sieci dróg krajowych w przewozach międzynarodowych) zawarte w odpowiednich aktach prawnych Unii Europejskiej. Należą do nich: Ustawa z 2.08.1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, Ustawa z 29.08.1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, Ustawa z 20.06.1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (wraz z szeregiem rozporządzeń, wydanych na podstawie delegacji ustawowych dla Ministra TiGM).

Dalsze prace dostosowawcze koncentrują się na uregulowaniu zagadnień krajowego transportu drogowego (rzeczy i osób), przygotowaniu systemu i programu szkoleń dla przedsiębiorców (zwłaszcza w odniesieniu do nowo wydanej w UE Dyrektywy Rady 98/76) i kierowców (w szczególności przewożących ładunki niebezpieczne), stworzeniu jednostki koordynującej funkcje kontrolne i wyposażonej w instrumenty egzekucyjne w odniesieniu do polskich i zagranicznych operatorów transportu drogowego, opracowaniu systemu opłat w transporcie drogowym (w nawiązaniu do wytycznych m.in. Dyrektywy EWG 93/89).

W 1998 r. przygotowano wstępny projekt Ustawy o Inspekcji Transportu Drogowego (ITD.), którego wniesienie pod obrady Rady Ministrów ma nastąpić w III kwartale 1999 r., a wejście w życie zaplanowano na lata 2000-2002. Część prac związanych z uruchomieniem ITD. (programy szkoleń dla inspektorów, system gromadzenia danych, baza danych) wykonanych zostanie ze środków PHARE i przy pomocy technicznej konsultantów z państw członkowskich UE.

W 1998 r. opracowano założenia, a obecnie na ukończeniu znajduje się projekt rozporządzenia dot. wymagań kwalifikacyjnych (program szkolenia, egzaminowanie) dla przedsiębiorców wykonujących przewozy osób w ruchu krajowym (przewidywane wejście w życie - II kwartał 1999 r.) analogiczne rozporządzenie, przygotowywane w oparciu o rozwiązania UE, ureguluje sprawy szkoleń przewoźników międzynarodowego transportu drogowego (przewidywane wejście w życie - I kwartał 2000).

Tempo i zakres procesu dostosowawczego narzucają przede wszystkim warunki konkurencji na rynku międzynarodowego transportu drogowego oraz potrzeby rozwijającej się polskiej gospodarki i rynkowych reguł funkcjonowania podmiotów gospodarczych. W ostatnim okresie nastąpiło zasadnicze przyspieszenie prac dostosowawczych w związku z przygotowaniami do posiedzeń przeglądowych w Brukseli (screeningu), których terminarz został określony przez Komisję Europejską.

Przeglądy prawa jakie odbyły się w zakresie polityki transportowej w listopadzie 1998 r. i marcu br. dowiodły istnienia - w zakresie transportu drogowego - zasadniczej zbieżności polskich i wspólnotowych rozwiązań prawnych i instytucjonalnych. Komisja Europejska pozytywnie odniosła się do prezentacji w tej dziedzinie ze strony polskiej przedstawionej na spotkaniu w marcu br.

Takie zagadnienia, jak pełna liberalizacja dostępu dla przewoźników obcych do polskiego rynku transportu drogowego i polskich do rynku Wspólnoty (w tym, zniesienie ograniczeń ilościowych), pełne wdrożenie kryteriów jakościowych, stosowanie ustalonych reguł konsultacji z państwami członkowskimi UE i Komisją Europejską w sprawach funkcjonowania rynku, używanie w transporcie drogowym jednakowych formularzy i dokumentów przewozowych itp. rozwiązania będą mogły być przyjęte przez Polskę w momencie akcesji do Unii Europejskiej.

- dostosowano polskie uregulowania prawne do obowiązujących w państwach z dużym udziałem transportu kombinowanego w przewozach,

W wyniku tych działań wzrosło zainteresowanie przewozami kombinowanymi a ich wielkość w 1998 r. ukształtowała się na poziomie ponad 300 tys. jednostek ładunkowych, w tym ponad 25 tys. naczep i nadwozi wymiennych. Stanowi to w porównaniu tylko do 1996 r. odpowiednio 1,5 i 4-krotny wzrost.

O tendencji rozwoju transportu kombinowanego świadczyć może również zwiększająca się liczba operatorów oferujących tego typu usługi z jednego w 1992 r. do 5-ciu obecnie.