Minister Finansów przekazał odpowiedź na oświadczenie senatora Janusza Lorenza, złożone na 62. posiedzeniu Senatu ("Diariusz Senatu RP" nr 67):
Warszawa, 200-08-02
Pani
Prof. dr hab. Alicja Grześkowiak
Marszałek Senatu RP
Szanowna Pani Marszałek!
W związku z przesłanym przy piśmie z dnia 26 lipca br. Nr AG-043-228-2000-IV oświadczeniem złożonym przez Senatora Janusza Lorenza podczas 62 posiedzenia Senatu RP w dniu 20 lipca 2000 roku - uprzejmie wyjaśniam:
Projekt ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przygotowany przez Ministra Finansów i przedłożony Radzie Ministrów w dniu 24 maja br., opracowano kierując się następującymi założeniami:
I. gwarantuje się wzajemną niezależność finansową poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego,
II. system finansów jednostek ma zapewnić zwiększenie dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego poprzez:
- zastąpienie dotychczasowych dotacji celowych na finansowanie bądź dofinansowanie zadań własnych, jak również niektórych dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej dochodami własnymi,
- zastąpienie dotychczasowej subwencji drogowej w powiatach i województwach dochodami własnymi,
zmniejszenie wartości subwencji - w przypadku powiatów i województw dotyczy to subwencji oświatowej, a w przypadku gmin subwencji rekompensującej użytek dochodów z tytułu likwidacji podatku od środków transportowych i subwencji oświatowej,
III. mechanizm subwencji wyrównawczej ma korygować skutki nierównomiernego rozłożenia źródeł dochodów własnych jednostek, a o poziomie wyrównania dysproporcji decydować będzie reprezentacja jednostek samorządu terytorialnego,
IV. zmniejsza się rozpiętość dochodów jednostek samorządu terytorialnego w przeliczeniu na mieszkańca przez wprowadzenie obowiązku wpłat jednostek o dochodach wyższych od przeciętnych na rzecz subwencji wyrównawczej dla jednostek o niższych dochodach,
V. wyrównanie ewentualnego ubytku, bądź nadmiernego przyrostu dochodów, w konsekwencji wprowadzenia zmian systemowych, jednostki samorządu terytorialnego następowało będzie poprzez nową część subwencji (tzw. subwencję dostosowawczą), lub wypłaty dostosowawcze na rzecz subwencji dostosowawczej.
W celu realizacji ww. założeń zaproponowano następujące rozwiązania szczegółowe:
1) ustawa została skonstruowana zgodnie z wymogami art. 167 Konstytucji RP, tj. zawiera wyszczególnienie dochodów własnych, subwencji ogólnych oraz dotacji celowych z budżetu państwa,
2) zwiększono dochody własne jednostek samorządu terytorialnego m.in. poprzez zwiększenie udziałów w podatkach dochodowych, stanowiących dochód budżetu państwa, co jest zgodne z oczekiwaniami samorządów, jak również postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.
Udziały dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego zostały zwiększone odpowiednio:
a) w podatku dochodowym od osób fizycznych:
- dla gmin z 27,6% do 47,8%,
- dla powiatów z 1% do 7,8%,
- dla województw z 1,5% do 2,5%,
b) w podatku dochodowym od osób prawnych:
- dla gmin z 5% do 25%,
- dla powiatów z 0,5% do 7,6%
oraz dodatkowo wprowadzono udział w podatku dochodowym od osób prawnych dla powiatów w wysokości 5%,
3) kierując się zasadą, iż źródła dochodów powinny być różnorodne, w projekcie ustawy rozszerzono katalog dochodów własnych, tj. powiaty uzyskały:
- udział we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych w wysokości 5%,
- wpływy z podatku od czynności cywilnoprawnych,
- 5% wpływów z podatku od nieruchomości,
Wprowadzenie różnorodnych źródeł dochodów własnych pozwoli na złagodzenie ewentualnych trudności finansowych w przypadku, gdy jedno ze źródeł staje się mało wydajne,
4) dodatkowym źródłem wszystkich jednostek samorządu terytorialnego będą 5% dochody uzyskiwane w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, które są odprowadzane na rzecz budżetu państwa. Pozostawienie części dochodów budżetu państwa w budżetach jednostek samorządu terytorialnego powinno wpłynąć na zainteresowanie ze strony t
ych jednostek pozyskiwaniem wpływów z tego tytułu,5) z uwagi na fakt, iż finansowanie większości zadań w formie dotacji ogranicza samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego (środki muszą być wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, organ dotujący określa cel, na jaki przeznaczona jest dotacja), w projekcie ustawy zaproponowano przekształcenie większości zadań, realizowanych obecnie jako zadania z zakresu administracji rządowej, w zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, zapewniają
c jednocześnie odpowiednio zwiększone dochody własne na wykonywanie tych zadań,6) projekt ustawy zapewnia zwiększenie dochodów własnych w strukturze dochodów ogółem. Dochody własne w powiatach zwiększają się pięciokrotnie, a w województwach samorządowych prawie trzykrotnie. Struktura dochodów własnych w stosunku do dochodów ogółem zmienia się w następujący sposób:
- gminy - w 1999 r. dochody własne stanowiły 60,9% dochodów ogółem, docelowo po zmianach będą stanowić 78,6% dochodów ogółem,
- powiaty - w 1999 r. dochody własne stanowiły 5,8% dochodów ogółem, docelowo po zmianach będą stanowić 30,0% dochodów ogółem,
- województwa - w 1999 r. dochody własne stanowiły 26,7% dochodów ogółem, docelowo po zmianach będą stanowić 88,2% dochodów ogółem,
7) projekt ustawy zawiera nowe zasady dotowania zadań własnych. Zadania własne, zarówno bieżące jak i inwestycyjne, nie ujęte w zwiększonych dochodach, będą po 2001 roku realizowane w ramach kontraktów wojewódzkich, zawieranych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Warunki i procedury ubiegania się o te dotacje będą określały kontrakty, co zagwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego otrzymanie środków z budżetu państwa w terminach ustalonych w kontrakcie wojewódzkim,
8) projekt ustawy zapewnia "płynne" przejście do nowych zasad dotowania poprzez wprowadzenie regulacji, iż do czasu opracowania przez samorządy wojewódzkie kontraktów wojewódzkich, zostaną utrzymane dotychczasowe zasady dotowania zadań własnych. Pozwoli to jednostkom samorządu terytorialnego na podjęcie odpowiednich działań w zakresie dostosowania się do nowych zasad dotowania,
9) w projekcie ustawy zaproponowano inne zasady subwencjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadzono zasadę, iż subwencje powinny stanowić element wyrównujący różnice występujące między jednostkami samorządu terytorialnego i niwelować dysproporcje w możliwości realizacji zadań własnych, a nie zastępować finansowania z dochodów własnych. W związku z tym:
- zmniejszono wartość subwencji ogólnej poprzez rezygnację w całości bądź części z niektórych jej elementów i przeniesienie środków z tych części subwencji do dochodów własnych (np. subwencja drogowa, subwencja oświatowa),
- zmieniono sposób ustalania dochodów podstawowych, stanowiących podstawę do wyliczania subwencji, przyjęto bowiem zasadę, że dochody na jednego mieszkańca ustalane będą w oparciu o dane o wykonaniu dochodów za cały rok, a nie jak dotychczas - za pierwsze półrocze, ponadto zwiększony został katalog dochodów, zaliczanych do dochodów podstawowych. Obecnie do wyliczania subwencji brany jest niepełny potencjał dochodowy jednostek samorządu terytorialnego. Dane dotyczą głównie dochodów podatkowych, zrealizowanych w I półroczu, co nie odzwierciedla faktycznej sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego,
10) w celu dostosowania przepisów ustawy do założeń, przyjętych w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, zgodnie z którymi należy zapewnić ochronę społeczności lokalnych, finansowo słabszych, poprzez zastosowanie procedur wyrównawczych, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą, wprowadzona została zasada, iż jednostki samorządu terytorialnego o najwyższych dochodach w przeliczeniu na jednego mieszkańca będą dokonywać wpłat na część wyrównawczą subwencji ogólnej, dla odpowiednich jednostek o dochodach niższych od średniej. Przyjęto zasadę, że wpłaty będą równały się części wyrównawczej subwencji ogólnej, przeznaczonej dla tych jednostek. System taki przyczyni się do wyrównywania rozkładu dochodów i zlikwiduje dysproporcje w potencjale dochodowym poszczególnych jednostek,
11) w celu złagodzenia ewentualnych ujemnych skutków finansowych dla jednostek samorządu terytorialnego, jakie mogą wyniknąć z wprowadzenia zmian systemowych tj. zastąpienia dochodów z niektórych źródeł (dotacje) zwiększonymi dochodami własnymi (udział w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa), wprowadzono część dostosowawczą subwencji ogólnej,
12) w nowej ustawie zmienia się sposób finansowania zadań oświatowych. Poziom wydatków na oświatę powinien być stabilny i to zapewnia mechanizm zaproponowany w projekcie ustawy. W projekcie ustawy proponuje się bowiem, by subwencję oświatową zastąpić udziałem we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (pewne, stabilne źródło dochodów) i uzupełniająco subwencją oświatową o charakterze subwencji wyrównawczej.
W związku z tym, zgodnie z nową koncepcją finansowania zadań oświatowych, im większa będzie kwota wynikająca z udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, w tym mniejsza będzie część oświatowa subwencji ogólnej i na odwrót. Taka metoda ustalania części oświatowej subwencji ogólnej zapewni jednakowy dopływ środków do
wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, bez względu na wysokość uzyskiwanych dochodów z udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Należy również zauważyć, że jeżeli wykonane wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych okażą się w ciągu roku budżetowego wyższe niż planowano, to samorządy zyskają dodatkowe środki na oświatę, chyba że zadecydują o przeznaczeniu ich na inne cele. Ponieważ podstawą subwencji oświatowej jest bon oświatowy (i to w nowej ustawie się nie zmieni, bon będzie nadal kształtowany według tych samych zasad), nie zmniejszy się więc realny poziom nakładów na oświatę. Bon oświatowy będzie rosnąć z roku na rok w zakresie wydatków płacowych w stopniu, przewidzianym w Karcie Nauczyciela, a w zakresie pozapłacowych wydatków bieżących tak, jak wydatki w sferze budżetowej. Subwencja oświatowa, jako uzupełnienie wydatków podatkowych PIT do poziomu bonu oświatowego gwarantuje samorządowi bez względu na wysokość jego dochodów własnych, możliwość wydatkowania na zadania oświatowe kwot w przeliczeniu na 1 ucznia, nie mniejszych niż ustalony standard finansowy (bon oświatowy),13) w projekcie ustawy zrezygnowano w całości z części drogowej subwencji ogólnej, otrzymywanej dotychczas przez powiaty i województwa. W zamian za to przewiduje się zwiększone udziały w podatkach dochodowych. Obecnie wysokość subwencji drogowej uzależniona jest od wysokości wpływów do budżetu państwa podatku akcyzowego od paliw silnikowych. Podatek akcyzowy stanowi w 100% dochód budżetu państwa, na któr
ego wielkość jednostki samorządu terytorialnego nie mają wpływu. W przypadku udziałów w podatkach dochodowych jednostki te mogą oddziaływać na wysokość wpływów z tego tytułu. Wielkość wpływów z podatków dochodowych uzależniona jest bowiem od kwot podatków wpłacanych przez podatników zamieszkałych (mających siedzibę) na terenie jednostki. Jednostki samorządu terytorialnego poprzez np. kształtowanie rynku pracy, tworzenie nowych miejsc pracy, tworzenie odpowiednich warunków w celu pozyskania podmiotów gospodarczych, mogą w sposób rzeczywisty wpływać na wzrost wpływów podatkowych. Należy więc zauważyć, iż realnie dochody pochodzące ze zwiększonych udziałów w podatkach dochodowych, w porównaniu z wysokością części drogowej subwencji ogólnej będą wyższe, a ponadto system ten będzie oddziaływał bardziej motywacyjnie na jednostki, które będą zainteresowane generowaniem jak najwyższych dochodów własnych,14) w projekcie ustawy ograniczono wielkość subwencji rekompensującej dla gmin, rezygnując z części ulg ustawowych i nakładając na podmioty dotychczas zwolnione (jednostki badawczo-rozwojowe, zakłady pracy chronionej oraz zakłady aktywności zawodowej, obowiązek płacenia podatków, stanowiących dochody budżetów gmin. Kierowano się bowiem zasadą, że podmioty te powinny
uiszczać należne podatki na rzecz budżetów gmin, a jednostkom tym przysługiwałoby wyrównanie kwot z tytułu zapłaconych podatków z budżetu państwa. Wprowadzenie tej zasady pozwoli na zwiększenie przejrzystości i ujednolicenie zasad opodatkowania wszystkich podmiotów.Zlikwidowano także rekompensatę z tytułu utraconych dochodów na skutek częściowej likwidacji podatku od środków transportowych z uwagi na to, iż kwota rekompensująca z tego tytułu nie jest związana z aktualną liczbą pojazdów, siecią dróg, itp., a o kierunkach rozdysponowania tej kwoty decyduje rada gminy. Dlatego też zamiast kwoty rekompensującej dochody utracone w związku z częściową likwidacją podatku od środków transportu bardziej racjonalne jest zastąpienie tej części subwencji zwiększonymi d
ochodami własnymi,15) doceniając rolę reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego we współdecydowaniu o wielkości środków, którymi mają dysponować jednostki samorządu terytorialnego, reprezentacja jednostek samorządu terytorialnego uzyskała prawo do:
- ustalania wskaźników, służących do wyliczenia zarówno wysokości wpłat, jak i części wyrównawczej subwencji ogólnej,
- opiniowania projektów aktów prawnych, wydawanych na podstawie ustawy,
- opiniowania sposobu rozdziału rezerw budżetowych.
Ww. uprawnienia reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego stanowią bardzo ważny element rozwijania samorządności,
16) zmianie ulegną niektóre zasady administrowania podatkami; gminy od 2001 roku w zakresie opłaty skarbowej oraz powiaty od 2002 roku w zakresie podatku od czynności cywilnoprawnych, będą zajmowały się poborem tych dochodów, które obecnie są gromadzone na rachunkach bankowych urzędów skarbowych; są to bowiem dochody samorządowe i nie jest zasadne, aby były pobierane przez inne podmioty, niż jednostki samorządu terytorialnego.
Projekt ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego był przedmiotem obrad trzech posiedzeń Zespołu ds. Systemu Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz przedmiotem posiedzenia Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.
Uprzejmie informuję, iż Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego na posiedzeniu w dniu 14 lipca br. postanowiła kontynuować prace nad rozwiązaniami systemowymi dotyczącymi dochodów jednostek samorządu terytorialnego, we współpracy rządu ze środowiskiem samorządowym.
Uznano, iż w trakcie prac należy wykorzystać:
- akceptowane przez obie strony rozwiązania zawarte w projekcie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, przygotowanym przez Ministerstwo Finansów,
- główne tezy sformułowane przez Stronę Samorządową.
Postanowiono także, iż ustawę docelową należy uchwalić jak najszybciej, tak aby mogła ona wejść w życie z początkiem roku 2002. Natomiast w trybie pilnym należy znowelizować w niezbędnym zakresie obecną ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, przedłużając jej działanie na rok 2001.
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów
PODSEKRETARZ STANU
Halina Wasilewska-Trenkner