Wielce Szanowny Panie Ministrze!

Jednocześnie proszę o zmianę uregulowań prawnych. Ustawowe zapisy o powiatowych bibliotekach publicznych składają się zaledwie z kilku zadań ustanawiających obowiązek ich prowadzenia i kierujących ku sposobowi realizacji, formalnie nieobligatoryjnemu, ale faktycznie jedynemu. Stwarza to poważne problemy.

Obowiązek prowadzenia co najmniej jednej powiatowej biblioteki publicznej nałożył na powiaty art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (DzU nr 85, poz. 539 z późn. zm.). Zobligowano do tego powiat, a więc lokalną wspólnotę samorządową na odpowiednim terytorium, jak to określa art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Ta wspólnota podejmuje rozstrzygnięcia w sprawie tworzenia powiatowych jednostek organizacyjnych poprzez radę powiatu (art. 8 oraz art. 12 ust. 8 ustawy o samorządzie powiatowym).

Powiat może, formalnie rzecz traktując, zorganizować własną bibliotekę, co od początku wydawało się mało celowe. Może również na podstawie porozumienia powierzyć jej zadania wojewódzkiej lub gminnej bibliotece publicznej działającej i mającej siedzibę na obszarze powiatu (art. 19 ust. 3 ustawy o bibliotekach), na którą to formę liczy się najbardziej, uważając ją za racjonalną i korzystną. Ustawodawca postanowił, iż w sprawie powierzenia powiatowych zadań bibliotece gminnej porozumienie zawiera zarząd powiatu z zarządem gminy. Nie wyznaczył natomiast organów porozumiewających się, gdy w rachubę wchodzi przejęcie tych zadań przez wojewódzką bibliotekę publiczną. Nie ma też co do tego wyraźnych rozstrzygnięć w ustawach o samorządach, więc wiele zależy od opinii radców prawnych i woli zainteresowanych stron.

Porozumienia w sprawie przekazania zadań bibliotek powiatowych dotyczyć mogą wyłącznie bibliotek publicznych, to jest, zgodnie z definicją art. 18 ust. 2 ustawy o bibliotekach, bibliotek zorganizowanych "w formie instytucji kultury". Powinny to zatem być jednostki organizacyjne, dla których prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym, które posiadają statut i wpis do rejestru instytucji kultury (art. 8, art. 13, art. 14 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, DzU nr 110 z późn. zm.).

W ustawie o bibliotekach bez pozytywnej odpowiedzi pozostało pytanie o możliwość zlecenia z powiatu ziemskiego zadań powiatowych wojewódzkiej, miejskiej bibliotece publicznej z siedzibą w mieście wydzielonym na prawach powiatu. To można uczynić, jeśli pominie się regulację szczególną i odwoła do art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym: "Powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu". Można też odwołać się do art. 6 ust. 1 tej ustawy: "W celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami". Wsparcia można też szukać w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, art. 3 ust. 1, ale stale pozostanie się poza regulacją ustawy o bibliotekach.

Podobnie na dużą skalę nie są respektowane zasady gospodarki finansowej, którymi biblioteki objęte zostały w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (DzU nr 12, poz. 136), a więc zasady określone w rozdziale 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zasady te dla małych instytucji, obsługiwanych najczęściej księgowo przez samorządowe urzędy, niemających własnych znaczących dochodów, okazały się nieprzydatne. Nie umocniły, lecz zredukowały ich i tak ograniczoną samodzielność. Dotyczy to dużej części bibliotek, które są już lub mają się stać powiatowymi. W myśl decyzji samorządów jedne z nich są jednostkami budżetowymi, inne zakładami budżetowymi stanowiącymi część składową różnych instytucji, a kolejne - nie wiemy jak liczne - zaczęły pracować według ustalonych zasad. W tym zakresie wystąpiły powszechne trudności z ustalaniem statusu powiatowych bibliotek.

Są problemy z systemem wynagradzania pracowników bibliotek. Pozostały wątpliwości, czy po dniu wejścia w życie rozporządzenia ministra kultury i dziedzictwa narodowego z dnia 25 maja 2000 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania pracowników instytucji kultury prowadzących gospodarkę finansową na zasadach ustalonych dla zakładów budżetowych (DzU nr 49, poz. 574) instytucje te - biblioteki zatrudniające co najmniej pięciu pracowników, nieobjęte zakładowym ani ponadzakładowym układem zbiorowym pracy - ustalają warunki wynagradzania za pracę w regulaminie czy też w myśl art. 77 kodeksu pracy (DzU nr 24, poz. 141 z późn. zm.) stosują zasady przywoływanego rozporządzenia. W praktyce postępowanie bibliotek i samorządów w tym zakresie zależy od opinii radców prawnych. Dotyczy to też sposobu, w jaki biblioteki radzić będą sobie z tak zwaną trzynastką, wypłacaną dotychczas na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (DzU nr 160, poz. 1080) oraz ze stale oczekiwanymi corocznymi podwyżkami płac, niemającymi już podstaw w dotychczasowych przepisach. W przypadku bibliotek do niedawna wojewódzkich, a obecnie miejskich, pozostaje jeszcze sprawa wypowiedzenia dotychczasowych warunków wynagradzania ustalonych w ponadzakładowym układzie zbiorowym albo uwzględnienia lub ustanowienia korzystniejszych w zakładowym układzie zbiorowym czy też w regulaminie wynagradzania.

Osobną grupę uwarunkowań i komplikacji prawnych stanowią przepisy podatkowe. Te z bibliotek, w których ustanowiona zostanie wypłata rocznej nagrody w miejsce dotychczasowej "trzynastki", znajdą się w zakresie przepisów o podatku dochodowym od osób prawnych, a ich pracownicy jeszcze raz poddani zostaną podatkowi dochodowemu od osób fizycznych. Instytucje, których roczne dochody własne przekroczą 80 tysięcy zł podlegać zaczną obowiązkowi zgłoszenia do opodatkowania podatkiem od towarów i usług VAT i związanemu z tym dalszemu postępowaniu. Warto pamiętać, że co do wymienionego podatku o wszystkich wyłączeniach rozstrzygają przepisy ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (DzU nr 11, poz. 50 z późn. zm.), a nie przepisy innych ustaw. Istotne staje się pytanie, jak pogodzić działalność usługową biblioteki przynoszącą dochody - chodzi najczęściej o odpłatność za usługi reprograficzne nieprzekraczające kosztów usługi - z zasadami art. 14 ustawy o bibliotekach, z opodatkowaniem i opłacalnością odpłatnej działalności bibliotecznej.

Biblioteki przyjmujące realizację zadań powiatowych mają pozostać bibliotekami miejskimi czy też bibliotekami miasta i gminy. Porozumienia nie powinny zmieniać tego stanu. Gmina pozostaje organizatorem bibliotek, nadaje jej statut, jest organem rejestrującym ją jako instytucję kultury, powołuje dyrektora, przyznaje dotację. Potrzebne jest jednak uwzględnienie tego, co należy się podmiotowi przekazującemu zadania, czyli powiatowi, a więc: rocznego rozliczenia z przekazywanych funduszy, z realizacji zadań objętych porozumieniem, informacji o działalności biblioteki. Uzgodnić wypada także jakiś udział powiatowego partnera w zmianach statutu biblioteki, w powoływaniu dyrektora, ale udział ten nie powinien zmieniać roli gminy jako organizatora biblioteki. W praktyce przesłanki te nie okazały się pewne i dość często powtarzają się spory o nazwę miejscowej książnicy, o jej status, spis zadań i niemal zawsze o pieniądze.

Duże trudności napotykają powiaty i gminy z bibliotekami włączonymi do innych instytucji kultury. Jeszcze raz okazało się, jak uciążliwe jest zderzenie dwóch norm z tej samej ustawy, to jest zdania: "Biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki" (art. 10 ustawy o bibliotekach) ze zdaniem: "Bibliotekami publicznymi są, zorganizowane w formie instytucji kultury, Biblioteka Narodowa oraz biblioteki jednostek samorządu terytorialnego" (art. 18 ust. 2 tej ustawy) bez wyłączenia wprost bibliotek publicznych z zakresu art. 10.

Przy obowiązujących zasadach prowadzenia bibliotek publicznych utrzymywana jest ich sieć. Niewątpliwie przepisy te miały tutaj pozytywne znaczenie. Jednocześnie jednak prezentują się one jako mało skuteczne i z licznymi wadami. Nie zapewniają one pełnej realizacji norm - w każdej gminie, w każdym powiecie co najmniej jedna biblioteka publiczna. Nie wystarczyły one, by wszystkie gminne biblioteki zachowały status instytucji kultury, a nawet aby wszystkie samodzielnie istniejące dostały wpis do rejestrów tych instytucji. Okazały się one mało przydatne, jeśli chodzi o przestrzeganie ustanowionych form działalności finansowej. Pozostawiają one bez odpowiedzi pytania o system wynagrodzeń bibliotekarzy w przyszłości. W sumie nie są one wystarczające dla podtrzymania zastanego stanu bibliotek publicznych.

Wpisaniu bibliotek do zadań własnych blisko trzech tysięcy samorządów, poddaniu bibliotek ich niezależnym decyzjom towarzyszy w przepisach szczególnych dotyczących bibliotek znaczące ograniczenie w stosunku do ustaw samorządowych. W celu realizacji zadań samorządy mogą na przykład powoływać własne jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia z organami administracji rządowej, z innymi samorządami i innymi podmiotami. W sprawie zadań biblioteki powiatowej takie porozumienie, na rzecz biblioteki publicznej z tego terenu, można zawrzeć legalnie jedynie z samorządami mającymi siedzibę na terenie powiatu. To i podobne rozstrzygnięcia miały zapewnić utrzymanie pożądanej sieci bibliotek publicznych. Okazały się jednak do tego celu niewystarczające. Zróżnicowanie przepisów, różne, jakby zastępcze rozstrzygnięcia i przepowiedziane postępowanie dały pole niekorzystnym interpretacjom i zaniechaniom. Te same normy prawne nie umożliwiają też legalnego, większego niż dotychczas, wyboru sposobów prowadzenia bibliotek. Brak na przykład podstaw, by porozumieć się co do przyjęcia powiatowych zadań z dowolnie wybraną biblioteką, aby jedna mogła legalnie pracować na rzecz kilku powiatów. Brak również podstaw do legalnych prób realizowania wielu innych pomysłów. Prawne zapory bywają więc formowane pod rozmaitymi pozorami albo dają pretekst, by sprowadzić biblioteczne zadania do jak najmniejszej postaci.

Dotychczasowe regulacje spraw bibliotecznych, także powiatowych bibliotek publicznych, często sprawiają wrażenie tymczasowości. Są takie, jakby nie można było zaniechać próby zachowania tego, co powstało wcześniej i jakby zabrakło zdecydowania, jak powinno być później.

W diagnozie stanu, który nie zadowala ani nie służy dobrze publiczności, wskazać chcę na przynajmniej dwie przyczyny. Pierwsza to ukształtowanie aktualnych przepisów poprzez doraźne nowelizacje, poprzez poprawki dla wyizolowanych celów, bez widzenia wszystkich oczekiwanych i niechcianych efektów, a także dla dopasowania do celów zewnętrznych, bez oglądania się na wymogi systemów bibliotecznych. Stanowczo należałoby zaprzestać takiego doraźnego majstrowania w materii prawnej.

Przyczyną drugą, bliższą samym bibliotekom, jest brak zgodnych wyobrażeń, jak wyglądać będą i jakie powinny być biblioteki publiczne w przyszłości, na przykład w najbliższych dwóch dziesięcioleciach w Polsce. Zanim podjęta zostanie próba stworzenia od nowa dobrego prawa dla bibliotek, a spróbować należy, trzeba najpierw zdecydować się na jakąś ideę bibliotek, ich statusu i postaci, ról samorządów i państwa na przyszłość.

- wyraziste zdefiniowanie tego, co możliwe (dotyczy to wszystkich bibliotek) oraz tego, co obowiązkowe, od czego odstąpić można tylko w ściśle określonych przypadkach, czego zaniechanie w innych sytuacjach powodować musi działania zastępcze,