(Początek posiedzenia o godzinie 11 minut 07)
(Posiedzeniu przewodniczą: marszałek Longin Pastusiak oraz wicemarszałkowie Kazimierz Kutz, Jolanta Danielak i Ryszard Jarzembowski)
Marszałek Longin Pastusiak:
Proszę państwa senatorów o zajmowanie miejsc.
Otwieram czterdzieste drugie posiedzenie Senatu Rzeczypospolitej Polskiej piątej kadencji.
(Marszałek trzykrotnie uderza laską marszałkowską)
Na sekretarzy posiedzenia wyznaczam pana senatora Janusza Bargieła oraz pana senatora Sławomira Izdebskiego.
Bardzo proszę panów senatorów sekretarzy o zajęcie miejsc przy stole prezydialnym.
Czyżby pan senator Izdebski był na wagarach?
(Senator Lesław Podkański: Nie widać go.)
(Głos z sali: Ale już zapewne idzie.)
No, był uprzedzony o tym, że... Z przykrością stwierdzam brak dyscypliny.
(Senator Lesław Podkański: Stoi na blokadzie.)
(Wesołość na sali)
Dobrze. Ponieważ listę mówców będzie prowadził pan senator Janusz Bargieł, więc myślę, że sobie we dwójkę poradzimy.
Wysoka Izbo, wobec niewniesienia zastrzeżeń do protokołów trzydziestego ósmego, trzydziestego dziewiątego, a także czterdziestego posiedzenia Senatu stwierdzam, że protokoły tych posiedzeń zostały przyjęte.
Panie Senatorze, stwierdzam, że po raz drugi pan jako sekretarz się spóźnia. Ja mam bardzo dobrą pamięć, to jest już po raz drugi.
(Senator Sławomir Izdebski: Przepraszam.)
(Głos z sali: Na pewno po raz ostatni...)
Prosiłbym na przyszłość o punktualność.
Informuję Wysoką Izbę, że protokół czterdziestego pierwszego posiedzenia Senatu, zgodnie z art. 39 ust. 3 Regulaminu Senatu, jest przygotowany do udostępnienia państwu senatorom. Jeżeli nikt z państwa senatorów nie zgłosi do niego zastrzeżeń, to zostanie on zatwierdzony na kolejnym posiedzeniu.
Wysoki Senacie, informuję, że w dniu 28 kwietnia prezes Rady Ministrów, zgodnie z art. 104e ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, przekazał Senatowi "Sprawozdanie o stanie bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz działaniach realizowanych w tym zakresie w 2002 r.". 28 kwietnia skierowałem to sprawozdanie do rozpatrzenia przez trzy komisje: Komisję Skarbu Państwa i Infrastruktury, Komisję Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Komisję Obrony Narodowej i Bezpieczeństwa Publicznego.
Informuję, że komisje na wspólnym posiedzeniu w dniu 29 maja, po analizie przedłożonego dokumentu i wysłuchaniu opinii zaproszonych gości, przyjęły wnioski zawarte w sprawozdaniu, nie wnosząc żadnych uwag.
Wysoki Senacie, doręczony państwu senatorom projekt porządku obrad czterdziestego drugiego posiedzenia obejmuje:
1. Informacja prezesa Trybunału Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2002 r.
2. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
3. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o cudzoziemcach.
4. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
5. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o Wojskowych Służbach Informacyjnych.
6. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych.
7. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim.
8. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o organizmach genetycznie zmodyfikowanych oraz ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia.
9. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o ratyfikacji Konwencji między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Syryjskiej Republiki Arabskiej w sprawie unikania podwójnego opodatkowania i zapobiegania uchylaniu się od opodatkowania w zakresie podatków od dochodów, podpisanej w Damaszku 15 sierpnia 2001 r.
10. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o ratyfikacji Porozumienia między Konfederacją Szwajcarską oraz Republiką Austrii w sprawie utworzenia i funkcjonowania Międzynarodowego Ośrodka Rozwoju Polityki Migracyjnej (ICMPD) w Wiedniu, podpisanego w Wiedniu 1 czerwca 1993 r. i zmienionego Porozumieniem między Konfederacją Szwajcarską, Republiką Austrii oraz Republiką Węgierską z dnia 27 marca 1996 r. w sprawie zmiany i przedłużenia Porozumienia podpisanego w Wiedniu 1 czerwca 1993 r. w sprawie utworzenia i funkcjonowania ICMPD oraz Porozumieniem między Konfederacją Szwajcarską, Republiką Austrii oraz Republiką Węgierską z dnia 26 kwietnia 1996 r. w sprawie zmiany Porozumienia podpisanego w Wiedniu 1 czerwca 1993 r. w sprawie utworzenia i funkcjonowania ICMPD.
11. Drugie czytanie projektu uchwały w sprawie wycofania wojsk polskich z Iraku.
Chciałbym zapytać, czy ktoś z państwa senatorów pragnie zabrać głos w sprawie przedstawionego porządku obrad.
Pan senator Piwoński, bardzo proszę.
Senator Zbyszko Piwoński:
Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie!
Korzystając z art. 48 naszego regulaminu, chciałbym zgłosić dwie propozycje. Pierwsza dotyczy łącznego potraktowania, przedyskutowania dwóch punktów o zbliżonej materii, mianowicie punktów: stanowisko Senatu w sprawie ustawy o cudzoziemcach i stanowisko Senatu w sprawie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. To jest jeden wniosek - ażeby łącznie je potraktować.
I tych samych punktów dotyczy druga sugestia, mianowicie ażeby je przesunąć z dotychczasowych pozycji trzeciej i czwartej na pozycje drugą i trzecią.
Skąd wzięły się te propozycje? Z uwagi na pewne terminy, które zawarte są w obydwu ustawach. Byłoby korzystnie, ażeby ustawy te weszły w życie jeszcze w tym miesiącu. Istnieje taka szansa, że jeżeli dzisiaj byśmy to przegłosowali, to jeszcze na obecnym posiedzeniu Sejmu... Marszałek Sejmu jest skłonny wprowadzić to do porządku obrad w piątek, a tym samym zakończyłby się proces legislacyjny nad tymi dwiema ustawami. Bardzo proszę o przyjęcie tych dwóch wniosków.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję panu senatorowi.
Czy są jakieś sprzeciwy, zastrzeżenia do tych dwóch propozycji zgłoszonych przez pana senatora Piwońskiego - o łączną debatę oraz o umieszczenie punktu trzeciego i czwartego jako punktu drugiego i trzeciego dzisiejszego posiedzenia Senatu? Nie. Dziękuję.
Jak rozumiem, Wysoka Izba przyjęła porządek obrad wraz ze zgłoszonymi zmianami.
Informuję państwa senatorów, że zgodnie z przedstawioną sugestią głosowanie w sprawie ustawy o cudzoziemcach oraz ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostanie przeprowadzone w dniu dzisiejszym. Ustawy te powinny być opublikowane jeszcze w tym miesiącu, wobec czego zachodzi konieczność rozpatrzenia przez Sejm ewentualnych poprawek Senatu na trwającym obecnie posiedzeniu Sejmu, o czym mówił pan senator Piwoński.
Głosowania w sprawie pozostałych punktów porządku obrad zostaną przeprowadzone pod koniec obecnego posiedzenia Senatu.
Wysoka Izbo, przystępujemy zatem do rozpatrzenia punktu pierwszego porządku obrad: informacja prezesa Trybunału Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2002 r.
Pragnę bardzo serdecznie powitać na naszym posiedzeniu, na posiedzeniu Senatu, prezesa Trybunału Konstytucyjnego, pana profesora Marka Safjana.
Przypominam, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym trybunał informuje Sejm i Senat o istotnych problemach wynikających z działalności orzecznictwa trybunału. Nad informacją tą nie przeprowadza się głosowania.
Przypominam też, że marszałek Senatu otrzymaną od prezesa Trybunału Konstytucyjnego informację skierował do senackiej Komisji Ustawodawstwa i Praworządności. Komisja ta na posiedzeniu w dniu 10 czerwca bieżącego roku zapoznała się z przedstawioną przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego informacją i poinformowała o tym marszałka Senatu.
Bardzo proszę prezesa Trybunału Konstytucyjnego, pana profesora Marka Safjana, o zabranie głosu.
Bardzo proszę, Panie Prezesie, na trybunę senacką.
Prezes
Trybunału Konstytucyjnego
Marek Safjan:
Panie Marszałku! Wysoki Senacie!
Omówienie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2002 r. chciałbym poprzedzić przedstawieniem kilku ogólniejszych refleksji.
Orzecznictwo konstytucyjne jest jednym z gwarantów jakości prawa - w takim zakresie, w jakim jest ona uzależniona od respektowania podstawowych zasad i wartości systemu prawnego, wyrażonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nigdy jednak, o czym należy pamiętać, nie wyręczy ono ustawodawcy w jego podstawowej powinności, jaką jest tworzenie dobrego prawa - takiego prawa, które będzie przyjazne ludziom, przewidywalne, będzie poddawało się jednoznacznej interpretacji, będzie nakierowane na poszerzenie sfery wolności obywatelskiej, a nie jej ograniczanie, prawa niebędącego jedynie doraźnym instrumentem rozwiązywania tych lub innych problemów ani też swoistym surogatem rozwiązań, których poszukiwać należy w innych dziedzinach.
Źródło usterek i obniżającej się systematycznie jakości prawa wynika z mechanizmów, które są dobrze znane i zidentyfikowane. Wymienić tu można, między innymi, nasilającą się tendencję do nadregulacji, która opiera się na niesłusznym założeniu, że jedynym sposobem rozwiązywania problemów społecznych lub gospodarczych jest zmiana prawa, a nie poprawa jego funkcjonowania, jego egzekucji czy stabilności. Źródłem tym jest także niedocenianie w dostatecznym stopniu stabilizującej roli sądów i ich orzecznictwa. To jednak zakładałoby znacznie większą powściągliwość samego ustawodawcy. Tym, co najbardziej niepokoi, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, jest powtarzalność niektórych uchybień legislacyjnych, które już wcześniej występowały i które zostały uznane za naruszające wymagania konstytucyjne. Przykładem jest wrażliwa społecznie problematyka opłat za mieszkania. Takie sytuacje są łatwe do uniknięcia, wymaga to jednak konsekwencji w przestrzeganiu ustalonych zasad, poprawności legislacyjnej - powinno temu służyć, między innymi, ukształtowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Chciałbym jednocześnie przestrzec przed prostym przełożeniem liczby spraw rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny, liczby stale zwiększającej się, na ocenę jakości prawa i procedur legislacyjnych. Nie jest bowiem tak, jak można często przeczytać, że zwielokrotnienie liczby spraw rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny samo przez się świadczy o pogarszającej się jakości prawa.
Rosnąca rola orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jest w demokratycznym państwie prawa zjawiskiem normalnym, a wręcz świadczącym o zdrowiu mechanizmów kontroli konstytucyjności prawa. Tendencja do wzrostu liczby spraw rozstrzyganych pojawia się przecież wszędzie tam, gdzie sąd konstytucyjny odgrywa rzeczywistą a nie dekoracyjną rolę. Taką drogę wyraźnego, systematycznego wzrostu liczby spraw przechodziły sądy konstytucyjne w takich krajach jak Niemcy, Hiszpania czy Włochy.
Wzrost świadomości konstytucyjnej, autentyczna potrzeba rozstrzygania sporów o prawo w innej płaszczyźnie niż polityczna, umacnianie się przekonania o gwarancyjnej roli zasad konstytucyjnych w zakresie podstawowych praw i wolności, stałe poszerzanie spojrzenia na prawo, na perspektywę konstytucyjną, wszystkie te czynniki sprawiają, że procedura kontroli konstytucyjności prawa traci swój nadzwyczajny i wyjątkowy charakter i staje się najzupełniej normalnym instrumentem ochrony prawnej w państwie demokratycznym. Rosnąca w konsekwencji tego z każdym rokiem liczba spraw, które trafiają do trybunału, jest dowodem normalności i skuteczności mechanizmów konstytucyjnych, a nie dowodem, jak się często mniema, patologii prawa. Byłoby to nadmierne i nieusprawiedliwione uproszczenie.
Kolejna ogólna refleksja dotyczy granic funkcji swoistego ustawodawcy negatywnego, funkcji realizowanych przez Trybunał Konstytucyjny. Można tutaj przypomnieć kilka zasadniczych cech odnoszących się do aktywności trybunału.
Otóż przede wszystkim orzecznictwo konstytucyjne nie zastępuje i nie może zastępować ustawodawcy pozytywnego. Nie jest rolą trybunału kreowanie norm prawnych, wypełnianie luk ustawodawczych czy zastępowanie ustawodawcy w rozliczaniu przeszłości. Ale trybunał nie może tracić z pola widzenia konsekwencji swoich rozstrzygnięć dla całości systemu prawnego i odpowiedzialności za wystąpienie określonych konsekwencji tych rozstrzygnięć. Z tej właśnie racji wyroki trybunału są coraz bardziej precyzyjne przy określaniu skutków orzeczeń. Wyrok trybunału zawierający ustalenie niezgodności konkretnego przepisu prawnego z konstytucją jest przecież zawsze ingerencją w system prawny. Stąd też zresztą pochodzi określenie "ustawodawca negatywny".
Istniejąca zaledwie od trzech lat ostateczność orzeczeń sprawia, że trybunał w dużo większym stopniu niż kiedykolwiek wcześniej musi brać pod uwagę oddziaływanie swoich rozstrzygnięć na istniejące stosunki prawne. Nie powinien swoim orzeczeniem burzyć poczucia pewności prawa. Powinien unikać powstawania w wyniku ingerencji w system prawny skutków niesprawiedliwych i niezrozumiałych dla społeczeństwa. Nie powinien też tracić z pola widzenia konsekwencji orzeczenia, ich wpływu na kondycję państwa, również tych, które przekładają się na stan równowagi budżetowej i finansów publicznych, chociaż, jak wiadomo, jest to niekiedy przedmiotem krytyki kierowanej pod adresem Trybunału Konstytucyjnego.
W swojej wcześniejszej praktyce orzeczniczej trybunał nie wykształcił takich form orzeczeń, które pozwalałyby na subtelne i zniuansowane określanie sposobu oddziaływania orzeczenia na pewne kategorie stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z konstytucją. Wcześniej nie było też takiej konieczności, a dzisiaj pojawia się ona z całą wyrazistością.
Najstarsze sądy konstytucyjne Europy, austriacki czy niemiecki, przez kilkadziesiąt lat dochodziły do ustalenia się praktyki związanej z oceną skutków rozstrzygnięć o niezgodności przepisów z konstytucją. Dodajmy też, że regulacje prawne dotyczące tych skutków w odniesieniu do obu tych sądów są znacznie bardziej rozbudowane niż regulacje konstytucyjne i regulacje zawarte w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym.
Poruszony tutaj problem wpisuje się bezpośrednio w ogólniejsze zagadnienie dotyczące skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Rok 2002 będzie z pewnością uznany - jeśli patrzeć z tego właśnie punktu widzenia, pod kątem określania skutków orzeczeń - za przełomowy, ponieważ po raz pierwszy pojawiły się orzeczenia samodzielnie regulujące kwestie skutków przyjmowanych rozstrzygnięć. Do tej kwestii jeszcze powrócę w swoich dalszych wywodach.
Kolejną ogólniejszą refleksją niech będzie stwierdzenie, że badanie konstytucyjności prawa nie oznacza oceny jakości tworzonego prawa. Należy pamiętać, że nie każda zła ustawa, ustawa zawierająca błędne rozwiązania prawne, niepozwalająca na osiągnięcie zamierzonego celu, wychodząca z wadliwych założeń czy ocen ekonomicznych lub społecznych, jest per se niezgodna z konstytucją. Trzeba oddzielać kwestię oceny jakości prawa w szerokim rozumieniu tego słowa od kwestii jego niekonstytucyjności, jeżeli bowiem ta dystynkcja zostałaby utracona z pola widzenia, to trybunał wszedłby w rolę cenzora ustawodawcy w zakresie wyłącznych i niezbywalnych funkcji ustawodawcy, które wiążą się z realizacją określonych założeń programowych w dziedzinie polityki gospodarczej lub społecznej.
Trzeba zauważyć, że coraz częściej trafiają do Trybunału Konstytucyjnego sprawy dotyczące przepisów rangi kodeksowej - kodeksu cywilnego, kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz innych aktów normatywnych o zbliżonej randze. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego generalnie potwierdza pozytywną ocenę jakości prawa cywilnego ujętego w ramach kodyfikacji, odpowiadającej współczesnym wymaganiom i potrzebom. W przyszłym roku przypada rocznica czterdziestolecia uchwalenia kodeksu cywilnego. Nie jest to okres szczególnie długi w porównaniu z czasem istnienia największych kodyfikacji, takich jak francuska, austriacka czy niemiecka, ale jest to wiele w porównaniu z tymi państwami naszego regionu, które musiały w ostatnich latach niemal od podstaw tworzyć swoje prawo cywilne.
Kolejna refleksja. Zbliżamy się coraz bardziej do momentu integracji z Unią Europejską. Problematyka prawa wspólnotowego, jego styku z krajowym porządkiem prawnym, w tym także ze standardami konstytucyjnymi, jest stale obecna w myśleniu sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Ustalając znaczenie, treść praw i wolności konstytucyjnych, niejednokrotnie sięgamy, już obecnie, do orzecznictwa luksemburskiego, traktując to jako pewien postulat wykładni prawa, podobnie jak przez wiele lat czyniliśmy to - i nadal czynimy - w stosunku do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Mamy pełną świadomość, jako sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, że zagadnienia te będą z jeszcze większą intensywnością pojawiały się w obecnym roku i w następnych latach.
Panie Marszałku! Wysoki Senacie! Aktywność orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego oceniana jest przede wszystkim przez pryzmat problematyki rozstrzyganych spraw oraz liczbę wydanych orzeczeń. Ja nie będę temu poświęcał zbyt wiele uwagi, bo Wysoka Izba otrzymała bardzo precyzyjne informacje w tym zakresie, więc teraz tylko krótka, syntetyczna informacja.
W 2002 r. trybunał rozpatrzył dwieście dziesięć spraw, w tym sto dwadzieścia jeden na etapie rozpoznania wstępnego. Wydał trzysta osiemnaście orzeczeń, w tym sześćdziesiąt jeden wyroków; dwieście sześć postanowień w trybie rozpoznania wstępnego, jedno postanowienie sygnalizacyjne.
Kilka informacji o trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zasługuje na uwagę, ponieważ wyrażają one pewne charakterystyczne tendencje, warte odnotowania. W dalszym ciągu największą grupę spraw skierowanych do merytorycznego rozpoznania stanowią sprawy - ogółem było ich sześćdziesiąt siedem - inicjowane w trybie następczej kontroli abstrakcyjnej, a więc bez związku z konkretnymi postępowaniami sądowymi. Ale jest zarazem bardzo charakterystyczne, że od kilku lat zasadniczo wzrasta udział spraw rozpatrywanych w trybie kontroli konkretnej, inicjowanej przez pytanie prawne - ogółem trzydzieści spraw w 2002 r. rozpoznano w tym trybie, to bardzo znamienna liczba - oraz przez skargę konstytucyjną; było dwadzieścia osiem takich spraw. Wyroki wydane w trybie kontroli konkretnej stanowiły 50% wszystkich wyroków. Trzeba też odnotować stały wzrost liczby spraw inicjowanych w tym trybie. Stanowi to przejaw już trwałej, jak się wydaje, tendencji.
Odnosząc się do niektórych najważniejszych rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego w 2002 r., trzeba na początek skonstatować, że w orzecznictwie trybunału w 2002 r. pojawiały się, obok rozstrzygnięć wpisujących się w utrwaloną i ustabilizowaną linię orzecznictwa, także sprawy, które wydobywały nowe elementy treści normatywnych zawartych w regulacjach konstytucyjnych, rzucały światło na nowe problemy prawne. W tej prezentacji, z natury rzeczy bardzo syntetycznej, pozwolę sobie zwrócić uwagę na kilka rozstrzygnięć, które zawierają nowe wątki, być może będące zapowiedzią nowych kierunków w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Jedno z nich dotyczyło sprawy podwyższenia wynagrodzeń w zakładach opieki zdrowotnej, w której zawarto szerokie rozważania odnoszące się do konfliktu wartości konstytucyjnych. Po raz pierwszy w orzecznictwie podniesiono w takim kontekście problem istoty wiarygodności działań prawotwórczych państwa, które wytwarzają uzasadnione oczekiwania w określonych grupach społecznych, w tym przypadku pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej. I jeżeli nawet te działania są obarczone wadami legislacyjnymi, tak jak było w tej właśnie sprawie, to muszą być respektowane, ponieważ w przeciwnym wypadku dochodziłoby do naruszenia wartości wyrażonych w art. 2 konstytucji. Trybunał zwrócił uwagę na fakt, że uprawnienia przyznane obywatelom przez państwo nie mogą mieć charakteru uprawnień pozornych, niemożliwych do realizacji ze względów prawnych lub faktycznych, albo z uwagi na niejasne określenie warunków korzystania z tych uprawnień, jest to bowiem sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tak wyraźnie mówi wyrok z 18 grudnia 2002 r. w sprawie K 43/01.
W systemie wartości składających się na pojęcie demokratycznego państwa prawnego zasada ochrony zaufania do państwa zajmuje nadrzędne miejsce. Demokratyczne państwo prawne, przyznając obywatelom uprawnienia, nie może prowadzić z nimi gry polegającej na tworzeniu uprawnień pozornych czy niemożliwych do realizacji. Trybunał stwierdził, że w zasadzie ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa jest zawarte swoiste domniemanie, zgodnie z którym, jeżeli ustawodawca tworzy prawo stanowiące podstawę roszczeń finansowych, a nie określa w sposób jednoznaczny, tak jak było w tym przypadku, podmiotu zobowiązanego, to czyni zobowiązanym cały system finansów publicznych państwa.
Na wymienioną zasadę trybunał powołał się także w sprawie tak zwanego mienia zabużańskiego. Problem dotyczył prawa przysługującego zabużanom od wielu lat, ale natrafiającego na zasadnicze przeszkody w realizacji. Otóż, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasada zawarta w art. 2 konstytucji oznacza przede wszystkim konieczność ochrony i respektowania praw słusznie nabytych i ochrony interesów w toku, ale jednocześnie zakazuje tworzenia przez ustawodawcę konstrukcji normatywnych niewykonalnych, które stanowią tylko złudzenie prawa, a w konsekwencji jedynie pozór ochrony tych interesów, funkcjonalnie związanych z treścią ustanowionego przez ustawodawcę prawa podmiotowego. Konieczność respektowania tej zasady obejmuje zakaz tworzenia prawa wprowadzającego pozorne instytucje prawne, a także wymaga usunięcia przeszkód prawnych uniemożliwiających realizację prawa zaliczania mienia. A jego realizacja, jako szczególnego publicznoprawnego prawa majątkowego, powinna być zapewniona przez demokratycznego ustawodawcę. Tak mówił wyraźnie wyrok z 19 grudnia 2002 r. w sprawie K 33/02. W tej sprawie na uwagę zasługuje szybka reakcja prawodawcy, który wkrótce po wydaniu orzeczenia znowelizował odpowiednie przepisy wykonawcze, czyniąc przez to, jak się wydawało, bardziej realnym urzeczywistnienie prawa zaliczania mienia. Ale niestety, pomimo tej szybkiej reakcji prawodawcy nie doszło do zaspokojenia roszczeń i oczekiwań uprawnionych, zgodnie z tezą Trybunału Konstytucyjnego, obywateli, dysponujących prawem zaliczania, wobec powstrzymywania się od działań podmiotów odpowiedzialnych za realizację orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Problematyka podatkowa. Zarówno w latach poprzednich, jak i w minionym roku, była ona często przedmiotem rozważań trybunału. W tej dziedzinie można dostrzec bardzo konsekwentną od lat linię orzecznictwa. Wiele nowych elementów zawiera jednak wyrok w sprawie zbadania zgodności z konstytucją ustawy z 26 września 2002 r. o jednorazowym opodatkowaniu nieujawnionego dochodu oraz o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa i ustawy - Kodeks karny skarbowy. Było to rozstrzygnięcie, które zapadło w trybie kontroli prewencyjnej. Trybunał bardzo zdecydowanie podkreślił wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego wymaganie przestrzegania dostatecznej określoności przy tworzeniu przepisów prawa w sprawach odnoszących się do podstawowych praw i wolności człowieka, w tym prawa do ochrony prywatności i danych osobowych oraz w sprawach podatkowych. Trybunał stwierdził, że zasady wynikające z art. 2 konstytucji powinny być przestrzegane szczególnie restryktywnie w przepisach ograniczających wolności i prawa obywatelskie oraz w przepisach nakładających obowiązki wobec państwa.
Niejasność przepisu oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Nieuzasadnione zróżnicowanie potencjalnych adresatów norm prawnych pociąga za sobą postrzeganie prawa jako niesprawiedliwego. Powoduje też utratę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada swobody władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów państwa funkcjonuje w związku z konstytucyjnymi przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela. Dopuszczalność ewentualnych odstępstw od zasady powszechności opodatkowania powinna być więc zawsze rozważana przy uwzględnieniu standardów demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej.
Tak to zapisano w wyroku z 20 listopada 2002 r. K 41/02. W tym orzeczeniu, podobnie jak we wcześniejszym wyroku, dotyczącym prawa o aktach stanu cywilnego w sprawie SK 40/01, trybunał po raz pierwszy dokonał wszechstronnej analizy prawa gwarantowanego w art. 51 konstytucji, czyli prawa do ochrony autonomii informacyjnej, prawa, które określa granicę pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania informacji o obywatelach przez władzę publiczną. Jak zauważył trybunał w uzasadnieniu wyroku, ochrona autonomii informacyjnej jest uzasadniona częstotliwością i typowością wkraczania w prywatność przez władzę publiczną. Gwarancje konstytucyjne wymagają, aby w każdym przypadku ograniczenia autonomii informacyjnej był przeprowadzony dowód co do tego, czy pozyskiwanie informacji było konieczne, czy może tylko wygodne lub użyteczne dla władzy, a więc chodzi o to, żeby było niezbędne w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie autonomii informacyjnej przez pozyskiwanie informacji o obywatelach powinno odpowiadać wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 konstytucji. Chodzi o zasadę proporcjonalności.
Rozstrzygnięcie dotyczące sprawy abolicji podatkowej nie może być traktowane jako oznaczające utratę z pola widzenia problemów równowagi budżetowej i stanu finansów publicznych państwa, w tej bowiem dziedzinie można dostrzec także bardzo konsekwentną od lat linię orzecznictwa trybunału. Na uwagę zasługuje rozstrzygnięcie w sprawie 47/01, dotyczącej zmian w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, między innymi w zakresie opodatkowania lokat i depozytów bankowych, w której trybunał odniósł się do kwestii równowagi budżetowej państwa. W swoim uzasadnieniu stwierdził, że równowaga budżetowa i stan finansów publicznych są wartościami podlegającymi ochronie konstytucyjnej. Wynika to z całokształtu regulacji konstytucyjnych zawartych w rozdziale 10 konstytucji, zwłaszcza zaś z art. 216 oraz 220, ale także z art. 1 konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Ochrona tych wartości nie ma charakteru absolutnego ani też przeważającego w stosunku do innych wartości konstytucyjnych. Odwołanie się do dobra wspólnego obywateli związanego z prawidłowym kształtowaniem stanu finansów publicznych państwa może jednak wywierać istotny wpływ na ocenę wprowadzanych regulacji ustawowych w kwestiach, które dotyczą poszanowania zasad prawidłowej legislacji.
W 2002 r. w dwóch rozstrzygnięciach dotyczących spraw podatkowych trybunał po raz pierwszy określił w sentencji wyroku, że orzeczenie o niekonstytucyjności nie stwarza podstawy do zwrotu podatków i opłat uiszczonych na podstawie przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją. Uzasadniając decyzję trybunał wskazał, że art. 217 nawiązuje przecież także do obywatelskiego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, określonego w art. 84 konstytucji, a przez to do obowiązku lojalności wobec państwa i troski o dobro wspólne, o czym z kolei mówi się w art. 82 konstytucji, a także do nakazu poszanowania prawa ustanowionego przez państwo, zgodnie z art. 83 konstytucji. Zdaniem trybunału obywatele nie mogą odmawiać przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa ze względu na powzięcie wątpliwości co do konstytucyjności przepisu prawnego. Nie może to rodzić automatycznie konsekwencji w postaci uznania od początku za niebyłe ukształtowanych wcześniej obowiązków. Tak stwierdzono w wyrokach z 6 marca 2002 r. w sprawie P 7/00 oraz z 10 grudnia 2002 r. w sprawie P 6/02.
Na uwagę zasługuje rozstrzygnięcie trybunału o niezgodności z konstytucją zasad podwyższania opłat za mieszkania, określonych w art. 9 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, w sposób niepozwalający na pokrycie bieżących kosztów eksploatacji budynków. Problem czynszów był już wcześniej rozstrzygany przez Trybunał Konstytucyjny. W 2000 r., w wyrokach z 12 stycznia 2000 r. i z 10 października 2000 r., trybunał uznał za niezgodne z art. 64 - w związku z art. 20 i 21 konstytucji - przepisy, które nakładają na właścicieli budynków liczne obowiązki, których wykonanie łączy się z koniecznością ponoszenia nakładów finansowych niemających pokrycia we wpływach z czynszów regulowanych. Konstytucyjna konieczność ochrony praw lokatorów nie może odbywać się na koszt osób fizycznych będących właścicielami budynków, bo nie tylko na nich przecież ciąży obowiązek solidaryzmu społecznego i pomocy słabszym.
Przepisy ustawy uchwalonej w następstwie tych orzeczeń, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w zeszłorocznej sprawie K 48/01, zawierały jeszcze bardziej restrykcyjne rozwiązania ograniczające prawo własności. To właśnie wywołuje niepokój: powtarzalność błędu. Rozstrzygnięcie trybunału o niezgodności tych przepisów z konstytucją stanowiło konsekwencję zignorowanych przez ustawodawcę treści poprzednich wyroków. W orzeczeniu trybunał podkreślił, że pojęcie czynszu wolnego nie oznacza czynszu dowolnego, bo mimo uchylenia kwestionowanego przepisu art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów nadal pozostały w mocy istotne ograniczenia swobody podnoszenia czynszu, w tym także te ograniczenia, które wynikają z ogólnych zasad prawa powszechnego, na przykład zakazujące nadużycia prawa, wyzysku w relacjach umownych i przestrzegania zasad współżycia społecznego. Trybunał uznał zarazem istniejące instrumenty prawne za niewystarczające, wskazując na potrzebę interwencji legislacyjnej w tej dziedzinie. Zdaniem trybunału ochrona oparta na art. 75 ust. 2 konstytucji obejmuje wszystkie osoby fizyczne będące lokatorami, nie tylko najemców. Trybunał potraktował to zatem znacznie szerzej, odnosząc się do zakresu podmiotowego ochrony konstytucyjnej wyrażonej w art. 75.
Nowe istotne treści zawiera też rozstrzygnięcie trybunału dotyczące prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, gwarantowanego przez art. 60 konstytucji. Zdaniem trybunału przepis ten zapewnia każdemu obywatelowi korzystającemu z pełni praw publicznych prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej, nie zawiera jednak gwarancji przyjęcia każdego spełniającego warunki określone w art. 60 konstytucji. Ustawodawca jest uprawniony do formułowania dodatkowych warunków uwzględniających rodzaj służby oraz jej istotę i od spełnienia tych warunków może uzależnić przyjęcie kandydata na określone stanowisko - trybunał orzekł tak w wyroku z 8 kwietnia 2002 r. w sprawie SK 18/01.
Z kolei w wyroku z 12 grudnia 2002 r. w sprawie K 9/02 trybunał wypowiedział się w sprawie swobody ustawodawcy w ustalaniu zasad powoływania do służby cywilnej. Wynikają one z pewnych ram określonych w art. 153 ust. 1 konstytucji, w którym wskazane zostały cele i istota służby cywilnej. Obowiązek zapewnienia rzetelnego, zawodowego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa w urzędach administracji rządowej ogranicza swobodę ustawodawcy w tworzeniu przepisów określających kryteria powoływania na wysokie stanowiska w administracji rządowej. Wszystkie wskazane w tym przepisie cele powinny być realizowane łącznie, a ich realizacja zagwarantowana jest w ustawie, w której określone są odpowiednie standardy oraz mechanizmy ustawowe. Rozwiązanie zakładające możliwość swobody decydowania o zatrudnieniu bądź mianowaniu kandydata bez weryfikacji jego profesjonalizmu prowadziłoby do stworzenia nieprzejrzystych zasad powoływania do służby cywilnej i w konsekwencji otwierałoby drogę do pozamerytorycznego decydowania o kryteriach wyboru, a tym samym do praktycznej negacji potrzeby istnienia obiektywnych i czytelnych reguł w tej dziedzinie.
Konstytucyjne obywatelskie prawo równego dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach - art. 60 konstytucji - oznacza między innymi konieczność proceduralnej kontroli realizacji tego prawa. Pominięcie procedury konkursowej - a tego dotyczyło zagadnienie rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny - narusza w konsekwencji w sposób pośredni art. 60 konstytucji. Status służby cywilnej ma na celu tworzenie gwarancji, że członkowie tego korpusu będą się kierować wartościami konstytucyjnymi, leżącymi u podstaw demokratycznego państwa prawnego, w poczuciu godności i honoru wynikającym z faktu służby dobru wspólnemu, jakim jest Rzeczpospolita.
Panie Marszałku! Wysoki Senacie! W minionym roku obchodziliśmy piątą rocznicę wejścia w życie konstytucji. Ta rocznica pozwala na spojrzenie perspektywiczne, związane z okresem kształtowania się praktyki, zdobywania doświadczeń wynikających z wejścia w życie nowych regulacji konstytucyjnych i z nowego ujęcia kompetencji trybunału.
Na podsumowanie oczekuje przede wszystkim instytucja skargi konstytucyjnej - nowa instytucja inicjowania postępowania przed trybunałem. W ciągu tych pierwszych pięciu lat funkcjonowania trybunał doprecyzował przesłanki jej wnoszenia, rozstrzygnął wiele zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych i wyznaczył pole jej stosowania. Dotychczasowe orzecznictwo w tej dziedzinie jest swoistą kopalnią wiedzy o tej instytucji i sprzyja znacznie lepszemu - to jest ważne - stosowaniu jej w praktyce.
W 2002 r. do merytorycznego rozpoznania przekazano trzydzieści skarg konstytucyjnych. W bieżącym roku do dnia 10 czerwca 2003 r. zgłoszono czterdzieści skarg konstytucyjnych. W rozpoznaniu wstępnym w 2002 r. wydano łącznie sto osiemdziesiąt postanowień, z czego sto dziewięć dotyczyło odmowy nadania dalszego biegu skardze, a siedemdziesiąt jeden dotyczyło zażalenia na odmowę nadania biegu spawie.
Doświadczenia orzecznicze związane z funkcjonowaniem nowych rozwiązań konstytucyjnych potwierdzają też w pełni przyjęte w art. 193 konstytucji rozwiązanie, które dotyczy możliwości kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytań prawnych przez każdy sąd, jeżeli pojawia się wątpliwość co do konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Z roku na rok wzrasta liczba pytań prawnych. W ubiegłym roku rozpoznano merytorycznie trzydzieści takich pytań, z czego dwadzieścia pięć od sądów powszechnych, a pięć od Naczelnego Sądu Administracyjnego. Żadnego pytania nie postawił Sąd Najwyższy.
Wyraźna tendencja wzrostowa w tym zakresie pozwala sformułować tezę, że regulacje konstytucyjne stanowią coraz częściej rzeczywisty punkt odniesienia przy rozstrzyganiu spraw sądowych. Wyraźnie zwiększa się więc świadomość konstytucyjna sędziów.
W informacji na temat orzecznictwa trybunału nie można pominąć problematyki, która jest związana z tak zwanymi wyrokami interpretacyjnymi, wokół których narosło wiele nieporozumień. Funkcja wyroku interpretacyjnego polega na eliminacji niezgodnej z konstytucją treści normatywnej kontrolowanego przepisu. Zastosowanie tego rozwiązania podyktowane jest troską o stabilność systemu prawnego. Poszukiwanie rozstrzygnięć, które dla systemu prawnego będą jak najmniej dolegliwe, pozwala operować różnymi formułami, których istotą jest dążenie do najbardziej ścisłego i adekwatnego wyrażenia oceny badanej rzeczywistości normatywnej. Świadczy o tym zresztą wielość formuł, w których następuje ostateczne rozstrzygnięcie o konstytucyjności przepisów. Orzeczenie o niezgodności przepisu z konstytucją może przybierać postać, na przykład, orzeczenia o niezgodności w jakimś zakresie, niezgodności w stosunku do stanów faktycznych mających miejsce po wejściu w życie wyroku czy niezgodności z konstytucją, jeżeli przepis będzie nieodpowiednio rozumiany. Z kolei decyzje o zgodności przepisów mogą przybierać na przykład taką postać, że przepis jest zgodny z konstytucją, pod warunkiem że jest rozumiany w odpowiedni sposób itd.
W tej szerszej perspektywie różnorodnych sposobów wyrażania oceny konstytucyjności przepisów trzeba spojrzeć na wyroki interpretacyjne. Wyrok interpretacyjny jest bez wątpienia jednym ze sposobów eliminowania treści niekonstytucyjnych mieszczących się formalnie w poddanym kontroli zakresie normatywnym. Każdy wyrok interpretacyjny, o czym warto pamiętać, może przybrać postać wyroku negatywnego, stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu rozumianego w określony sposób.
W niektórych wypowiedziach można zauważyć wątpliwości co do możliwości i kompetencji wydawania przez trybunał wyroków interpretacyjnych. Wykładania przepisów, które określają kompetencje trybunału, prowadzi nas do wniosku, że ta forma orzeczeń w pełni mieści się w kompetencjach trybunału. Wyrok interpretacyjny nie nawiązuje w istocie rzeczy do tak zwanej powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, która była dokonywana przez trybunał na gruncie poprzedniego stanu konstytucyjnego, w latach 1989-1997. Konstytucja nie określa wprost, jaka ma być formuła orzeczenia w kwestii zgodności przepisu z konstytucją, ale zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją trzeba przyznać pierwszeństwo, bo przecież koresponduje ona z domniemaniem konstytucyjności ustaw. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia pewności obrotu prawnego, szczególnie w sprawach podatkowych.
Praktyka ukształtowana w tej dziedzinie w okresie ponad pięciu lat obowiązywania nowej konstytucji może być już obecnie uznana za trwałą linię orzeczniczą, spójną - warto to zauważyć - z praktyką wielu innych sądów konstytucyjnych w Europie. Wypada jednak zasygnalizować problem braku właściwej informacji o wyrokach interpretacyjnych w ramach istniejących baz danych dotyczących obowiązującego prawa, ale także - co jest jeszcze bardziej niepokojące - w publikacjach urzędowych, na przykład w "Dzienniku Ustaw", zawierających przepis poddany w tej formie kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
W swojej informacji poruszyłem kilka problemów istotnych, szczególnie ważnych i aktualnych z punktu widzenia naszych dotychczasowych doświadczeń. Problemy wynikające z orzecznictwa w 2002 r. zostały szeroko zaprezentowane w informacji. Mam też nadzieję, że państwo senatorowie mogli skorzystać z materiałów przygotowanych przez Biuro Trybunału Konstytucyjnego. Materiały te zawierają obszerne informacje o problematyce orzecznictwa w dziedzinie ochrony praw lokatorów, opłat za mieszkania oraz prawa podatkowego, a także w dziedzinie związanej z ustaloną już linią orzecznictwa w zakresie technik prawodawczych. Te materiały nawiązują - jeszcze raz to powtórzę - do utrwalonych, stabilnych linii orzeczniczych ukształtowanych w naszej praktyce.
W wystąpieniu dzisiejszym zasygnalizowałem też pewne zagadnienia, które na pewno wymagają dalszych analiz i dyskusji. Ogólny obraz doświadczeń płynących z ponadpięcioletniego okresu orzecznictwa trybunału kształtującego się pod rządami nowej konstytucji pozwala na pozytywną ocenę rozwiązań konstytucyjnych. Orzecznictwo trybunału może w wielu obszarach pełniej i głębiej rozwinąć zasady i wartości obecne wcześniej w tym orzecznictwie, takie jak prawo do sądu, ochrona własności i dziedziczenia, ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i zasad konstytucyjnych rządzących prawem podatkowym oraz względnej swobody ustawodawcy przy stanowieniu prawa podatkowego.
Można w tym miejscu powtórzyć tezę wcześniej już formułowaną, że zasadnicze znaczenie ustrojowe działalności trybunału sprowadza się między innymi do upowszechnienia pojmowania regulacji konstytucyjnych jako żyjących, rozumienia konstytucji jako żywego aktu normatywnego, który również w stosunku do obywatela stanowi realną ustawę zasadniczą. Orzecznictwo trybunału wpływa na kształtowanie świadomości prawnej obywateli, na działalność organów państwa, w tym także na wymiar sprawiedliwości, którym zajmują się sądy powszechne. Teza ta zdaje się znajdować potwierdzenie w orzecznictwie z 2002 r., które jest przedmiotem dzisiejszej informacji.
Kończąc, chciałbym podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wzorem lat ubiegłych kontynuował współpracę międzynarodową z sądami konstytucyjnymi, z instytucjami naukowymi oraz organizacjami międzynarodowymi, w tym z agendami Rady Europy. Trybunał uczestniczył w Konferencji Europejskich Sądów Konstytucyjnych oraz w licznych konferencjach i seminariach organizowanych przez poszczególne sądy, gościł też u siebie liczne delegacje sądów konstytucyjnych. Tradycją - chciałbym to z całą mocą podkreślić - stały się systematyczne kontakty z sądem konstytucyjnym Litwy, nawiązane bezpośrednio po powstaniu tego sądu przed prawie dziesięciu laty. Każdego roku organizowane są wspólne konferencje z udziałem obu sądów w pełnym składzie, na przemian w Polsce i na Litwie.
Trzeba też wspomnieć o działalności popularyzatorskiej trybunału, mającej na celu upowszechnienie wartości konstytucyjnych i tworzenie kultury prawnej i wydawniczej ściśle związanej z realizacją funkcji orzeczniczej trybunału, koncentrującej się na pełnym i przystępnym udostępnieniu orzecznictwa.
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Ważnym elementem działalności trybunału było też dopracowanie formuły współpracy z mediami. Przed rozprawami udostępniane są materiały prasowe przygotowywane specjalnie dla dziennikarzy. W roku 2002 wzbogacono bardzo znacząco stronę internetową Trybunału Konstytucyjnego, na której można znaleźć między innymi informacje o terminach rozpraw i komunikaty prasowe - niezwłocznie po rozprawie jest tam umieszczany komunikat prasowy wraz z sentencją wyroku. Rozpoczęto też - na co zwracam uwagę - przeprowadzanie transmisji internetowych z najważniejszych rozpraw. Na stronie internetowej trybunału można znaleźć informacje o sprawach w toku, a w wypadku spraw, którym towarzyszy szczególne zainteresowanie społeczne, także teksty wniosków i stanowiska uczestników postępowania.
Wszystkie te działania wpłynęły - mam głębokie przekonanie i nadzieję, że tak jest - na większą dostępność i lepsze rozumienie orzecznictwa trybunału. Na zakończenie pragnę dodać, że 28 maja 2002 r. sędzia profesor Krzysztof Kolasiński zakończył swoją kadencję. Sejm wybrał wtedy na sędziego Trybunału Konstytucyjnego panią profesor Ewę Łętowską, która rozpoczęła kadencję 1 czerwca 2002 r. Trzeba zauważyć, że niezależnie od zmian następujących w składzie trybunału największą liczebnie grupę jego członków tworzą osoby wywodzące się ze środowisk naukowych i prowadzących praktykę prawniczą, niezaangażowane wcześniej w aktywność polityczną. Bardzo dziękuję za uwagę.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję bardzo, Panie Prezesie. Proszę jeszcze chwilkę zostać na trybunie senackiej, przechodzimy bowiem do zadawania z miejsca krótkich pytań.
Czy ktoś z państwa senatorów pragnie zadać panu prezesowi pytanie? Nie.
Świadczy to o bardzo klarownym wykładzie, Panie Profesorze.
Dziękuję bardzo.
Otwieram dyskusję.
Przypominam państwu senatorom o wymogach regulaminowych dotyczących czasu przemówienia senatorów oraz o konieczności zapisywania się do głosu u senatora prowadzącego listę mówców, a jest nim pan senator Bargieł.
W tej chwili mam jedno zgłoszenie do dyskusji.
Bardzo proszę panią senator Teresę Liszcz o zabranie głosu.
Senator Teresa Liszcz:
Panie Marszałku! Panowie Prezesie i Wiceprezesie Trybunału! Szanowni Państwo!
Nie dalej jak wczoraj mieliśmy okazję dyskutować nad przedłożoną informacją prezesa trybunału na posiedzeniu Komisji Ustawodawstwa i Praworządności. Była to bardzo interesująca dyskusja o sprawach węzłowych i o sprawach szczegółowych. Myślę, że nie odbiera to jednak członkom komisji prawa zabrania głosu jeszcze dzisiaj, na posiedzeniu plenarnym. Proszę tylko panów prezesów o wybaczenie, że będę się powtarzała w niektórych sprawach, które podnosiłam już na posiedzeniu komisji.
Inaczej niż na posiedzeniu komisji zacznę jednak od przekazania wyrazów uznania pod adresem trybunału. Może to nie jest dobry zwyczaj, bo trybunał nie należy do instytucji, do organów, które należałoby chwalić, niemniej trudno się powstrzymać od wyrażenia pewnej oceny. Chciałabym powiedzieć, że dla mnie jako prawnika bardzo ważne jest to, że trybunał, wybierany par excellence politycznie, poprzez Sejm, działa tak sine ira et studio, bardzo spokojnie, obiektywnie, bez ulegania naciskom. Jeżeli nawet jakieś orzeczenie budziło kontrowersje - a zdarzało mi się jako prawnikowi nie zgadzać się z niektórymi tezami trybunału, kiedy występowałam przed trybunałem jako poseł - to zawsze doceniałam głębię argumentacji, wnikliwość, szczegółowość, precyzyjność. Myślę, że to jest wielka nadzieja dla Rzeczypospolitej, że nawet przy nieuniknionych politycznych wyborach, jeżeli kryteriami wyboru są przede wszystkim wielki profesjonalizm i wysoki poziom etyczny, to można stworzyć organy działające apolitycznie i niezwykle skutecznie.
A teraz dwie lub trzy kwestie merytoryczne, podniesione w informacji i w ustnym wystąpieniu przez pana prezesa.
Pierwsza sprawa dotyczy poważnego problemu, który powinien nas wszystkich obchodzić, mianowicie problemu niepełnej egzekucji orzeczeń trybunału. Brak egzekucji prawa jest słabością państwa polskiego od najwcześniejszych jego etapów. Gdy chodzi o brak egzekucji orzeczeń organu będącego jednym z najwyższych organów zaliczonych do władzy sądowniczej, to jest to problem szczególnie ważny.
Tak jak pan prezes podnosił, trybunał nie dysponuje instrumentami, które pozwoliłyby wdrożyć jego orzeczenia, może działać tylko jak chirurg, jak negatywny ustawodawca, który eliminuje z systemu prawnego pewne przepisy, uznane za niezgodne z konstytucją. Ale to często nie wystarcza, powstaje luka, którą czym prędzej powinien wypełnić ustawodawca, pozytywny ustawodawca - Sejm, Senat. I niestety nawet w sytuacjach, gdy jest wyraźnie sygnalizowana potrzeba ingerencji ustawodawcy, przez długi czas, bardzo często zbyt długi czas, nie jest podejmowana odpowiednia inicjatywa ustawodawcza, nie jest uchwalany właściwy przepis prawa.
Myślę, że jest tutaj pewien brak w organizacji pracy ustawodawczej, że nie ma ośrodka, który byłby wyraźnie z mocy prawa i pod pewnymi sankcjami zobowiązany do reagowania na orzeczenia trybunału, szczególnie w formie uchwalenia właściwej ustawy. Powinien chyba wrócić pomysł stworzenia centrum legislacyjnego, nie tylko rządowego, jak dzisiaj, ale wyższej rangi, albo odpowiednich komórek w Sejmie bądź w Senacie, który w sposób szczególny jest powołany do czuwania nad stanem prawa. Powinny to być komórki, które miałyby ustawowy obowiązek przygotowania odpowiedniej inicjatywy chociażby od strony technicznej, w porozumieniu chyba z prawniczymi komisjami Sejmu bądź Senatu, z parlamentarzystami. Jak sądzę, potrzebna jest w tym celu zmiana ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, bo myślę, że można by było tutaj wiele spraw naprawić bez zmiany konstytucji. Jako Komisja Ustawodawstwa i Praworządności jesteśmy otwarci na podjęcie we współpracy z kierownictwem trybunału takiej inicjatywy.
Gorzej, że zdarza się i tak, jak było w przypadku orzeczenia dotyczącego realizacji roszczeń tak zwanych zabużan, wierzycieli Skarbu Państwa, że samo uchylenie przepisów blokujących wykorzystanie pewnego mienia państwowego w tym celu otwiera w istocie drogę do realizacji tego orzeczenia, a mimo to właściwe organy powstrzymują się przed tą realizacją, czekając jednak na wyraźną ustawę. Co więcej, przez długi czas nie mogła wyjść z Senatu inicjatywa Komisji Ustawodawstwa i Praworządności, która szła w tym kierunku, w którym ostatecznie poszło orzeczenie trybunału. Warto mówić o tej kwestii, bo sprawa jest dalej niezałatwiona. Są oczywiście ważne powody, dotyczące przede wszystkim ogromu skutków finansowych, ale to nie zwalnia państwa z uchwalenia odpowiedniej ustawy, przewidującej chociażby częściową rekompensatę, bo grożą nam wyroki trybunału strasburskiego, które mogą bardzo drogo kosztować.
Druga sprawa, która niekiedy utrudnia właściwe stosowanie prawa i powoduje zbyt częste zmiany ustawodawstwa, to brak prawa trybunału do dokonywania wykładani ustaw z urzędu czy na wniosek, brak prawa powszechnie obowiązującej wykładni, które poprzednio trybunał miał.
Ja obserwuję orzecznictwo sądowe, także Sądu Najwyższego, głównie z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń, i dostrzegam bardzo daleko posuniętą niejednolitość i w pewnym sensie nieprzewidywalność sądów, która jest bardzo szkodliwa, zwłaszcza w gospodarce, zwłaszcza w stosunkach pracy. Wydaje mi się, że konieczne jest przywrócenie - niestety potrzebna jest do tego zmiana konstytucji - prawa powszechnej wykładni ustaw, zwłaszcza że w obszarze działania sądownictwa powszechnego Sąd Najwyższy tej funkcji ujednolicania orzecznictwa niestety nie pełni. W jakimś stopniu jest to spowodowane zniesieniem instytucji wytycznych, które w swoim czasie były może skompromitowane, wydawało się, że godzą w zasady niezawisłości; zostały one uchylone, ale ja osobiście jako prawnik ich brak bardzo odczuwam. Tym bardziej potrzebna wydaje mi się kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do dokonywania powszechnej wykładni ustaw.
Chciałabym podnieść jeszcze jedną kwestię, która dotyczy bezpośrednio procesu tworzenia prawa. Mówię o tym przy każdej okazji, bo leży mi to na sercu. Chodzi mianowicie o kwestię regulacji w trybie ustawy niektórych elementów procesu prawotwórczego. Dzisiaj ten proces jest w sposób bardzo lakoniczny uregulowany na poziomie konstytucyjnym, a w pozostałym zakresie - w regulaminach Sejmu i Senatu. Te regulacje mają tę wadę, że są bardzo niestabilne. Poza tym te regulacje - mówię o regulaminie sejmowym i regulaminie senackim - są w pewnym sensie niejednolite, co może nie jest czymś tak bardzo szkodliwym. Gorsze jest to, że obydwa regulaminy są uchwałami każdej z Izb i bardzo łatwo je zmienić dosłownie z godziny na godzinę. Oznacza to, że czasem się instrumentalnie wykorzystuje możliwość tej zmiany po to, żeby według innych reguł przeprowadzić głosowanie nad jakąś ustawą, na której akurat koalicji rządzącej czy partii rządzącej zależy. Byłam świadkiem takiej zmiany regulaminu w jednej z pierwszych kadencji, w których byłam w Sejmie.
Wydaje się, że jakimś lekarstwem na to byłaby bardziej jednak stabilna od regulaminów ustawa o tworzeniu prawa, która mogłaby w pewnym stopniu wypełnić luki w tym zakresie istniejące w konstytucji. I w związku z tym zaniepokoiła mnie informacja zawarta w przedłożeniu trybunału, dotycząca zasady autonomii Izb w sprawach związanych z ich wewnętrzną organizacją, porządkiem pracy i wyborem organów. Chodzi o uzasadnienie do postanowienia z 29 lipca 2002 r., sygnatura sprawy K 1/02, postanowienia dotyczącego trybu odwołania wicemarszałka.
Otóż istnieje obawa i głoszone są takie poglądy, że przy odpowiednio szerokim rozumieniu tej autonomii Izb ustawa o tworzeniu prawa, której ja jestem gorącą orędowniczką, byłaby prawie bezprzedmiotowa. I teraz wszystko sprowadza się do tego, jak będzie się pojmować tę autonomię. Wydaje mi się, że na gruncie art. 112 konstytucji, w związku z art. 124, dotyczącym Senatu, należałoby tę autonomię ograniczyć do tego, co wyraźnie jest powiedziane w art. 112. Organizacja wewnętrzna i porządek prac Sejmu - ja to rozumiem jako tryb i terminy zwoływania posiedzeń, ustalanie porządku zabierania głosu, sprawy techniczno-organizacyjne...
(Marszałek Longin Pastusiak: Pani Senator, przekroczyła już pani regulaminowy czas...)
Już kończę, już kończę.
(Marszałek Longin Pastusiak: ...ale jeszcze trzy minuty pani daję dodatkowo.)
...oraz wybór organów. Gdyby tak to rozumieć, że chodzi o własne sprawy Sejmu i Senatu, to wydaje mi się, że do tych własnych spraw Sejmu i Senatu nie należy procedura uchwalania ustaw. Procedura uchwalania ustaw to jest coś, co przekracza każdą z Izb, bo obie biorą w tym udział i oprócz nich prezydent, a jeszcze wcześniej organ przygotowujący projekt, najczęściej rząd.
Byłabym wdzięczna, gdyby pan prezes zechciał się ustosunkować do tej kwestii: czy proces tworzenia ustawy może być traktowany jako przedmiot tej wewnętrznej autonomii każdej z Izb? Ja osobiście uważam, że nie, i dlatego ustawa o tworzeniu prawa, która, będąc aktem bardziej stabilnym niż regulamin, ustabilizowałaby jednak pewne elementy procesu legislacyjnego, ma sens i nie musiałaby się ograniczać tylko do etapu tworzenia projektu.
Dodam tylko, że byłoby znacznie lepiej, gdyby w naszej konstytucji była kategoria ustaw organicznych, do której należałyby na pewno kodeksy i takie ustawy jak ustawa o tworzeniu prawa czy obowiązująca ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych, bo wtedy i stabilność byłaby większa, i większy byłby wpływ na ustawy zwykłe. Dziękuję.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję pani senator Teresie Liszcz.
Bardzo proszę pana senatora Adama Bielę o zabranie głosu.
Senator Adam Biela:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Panie Prezesie!
Chciałbym również wyrazić uznanie dla działalności Trybunału Konstytucyjnego, który w coraz większym stopniu przyczynia się do interioryzacji norm prawnych oraz zasad konstytucyjnych w świadomości obywateli.
Mam trzy krótkie pytania o charakterze merytorycznym, które chciałbym przy tej okazji skierować do pana prezesa.
Pierwsza sprawa. Niestety okres oczekiwania na niektóre rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego jest dosyć długi. W tym czasie organy, które powinny wykonywać ustawę, często oczekują, aż Trybunał Konstytucyjny coś rozstrzygnie, i wstrzymują się z jej realizacją. Oczywiście jest to naganne, ale jest to także bezkarne. Dlatego chciałbym zwrócić uwagę na to, że okres oczekiwania na orzeczenie nie sprzyja realizacji prawa w Polsce.
Drugie pytanie. Art. 190 ust. 2 i 3 konstytucji określają dokładnie, od kiedy obowiązuje orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. W tym kontekście mam następujące pytanie: od kiedy faktycznie obowiązuje orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i jak należy interpretować działania prawne? Na przykład jeśli trybunał nie wyznaczył żadnej daty, od której orzeczenie miałoby obowiązywać, to rozumie się przez to, że obowiązuje od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tak należałoby to interpretować? W takim razie jak należy interpretować na przykład takie działanie prawne jak złożenie wniosku w określonym dniu, w którym jeszcze nie obowiązuje orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, przed opublikowaniem go w Dzienniku Ustaw, czy według przepisów prawnych obowiązujących w dniu złożenia wniosku, czy też inaczej?
Art. 79 konstytucji mówi o instytucji skargi konstytucyjnej, która odgrywa bardzo istotną rolę w tej interioryzacji zasad konstytucyjnych. Jednak mówi się tu o możliwości składania zażaleń na aktualnie istniejące przepisy. A jak ma się zachować obywatel, którego uprawnienia ustawowe nie są realizowane, na co się ma powołać, żeby... Oczywiście składa to w trybie postępowania sądowego, ale tam też nie jest to realizowane. Czy zatem to jest naruszenie konstytucji, czy nie, i jeśli tak, to w jakim trybie? Czy skarga konstytucyjna obejmowałaby również tego rodzaju sytuacje? Dziękuję bardzo.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję panu senatorowi.
Informuję, że lista mówców została wyczerpana.
Chciałbym zapytać pana prezesa, czy zechciałby ustosunkować się do wystąpień państwa senatorów, ewentualnie do pytań, jakie padły w toku dyskusji.
Bardzo proszę, Panie Prezesie.
Prezes
Trybunału Konstytucyjnego
Marek Safjan:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
Bardzo dziękuję za tę wysoką ocenę naszego orzecznictwa, przedstawioną przez panią senator.
Chciałbym podkreślić, że jednym z istotnych problemów, który budzi nasz niepokój, jest zagadnienie związane z realizacją orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Pani senator słusznie wskazywała na przykłady, które potwierdzają tezę, że niejednokrotnie mamy do czynienia z sytuacjami, w których brak odpowiednich reakcji organów państwowych, w tym także ustawodawcy, uniemożliwia osiągnięcie tych celów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, doprowadzenia do stanu konstytucyjnego.
Przykładem jest wskazywane przez panią senator rozstrzygnięcie w sprawie mienia zabużańskiego. W tym przypadku nie tylko sam ustawodawca, jak wiadomo, do tej pory nie podjął odpowiednich działań, ale przede wszystkim działania nie zostały podjęte przez odpowiednie organy państwowe, które mogły bezpośrednio po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego umożliwić realizację jego rozstrzygnięcia, a więc umożliwić realizację prawa zaliczania mienia poprzez udostępnienie odpowiednich nieruchomości zabużanom w zamian za prawo zaliczania. Tak się nie stało. Jak można zauważyć, konsekwencje tego stanu rzeczy mogą być dla państwa niezwykle dolegliwe. Pani senator wspominała o trybunale strasburskim, ale pamiętajmy o tym, że zanim zajmie się tym trybunał strasburski, to będziemy mieli do czynienia być może z całą serią orzeczeń odszkodowawczych w Polsce. Ostatnio Sąd Okręgowy w Krakowie wydał dwa orzeczenia, w których przyznano ogromne odszkodowania zabużanom, w istocie powołując się właśnie na owo zaniechanie przez państwo realizowania uprawnień, przecież wielokrotnie, przez kilkadziesiąt lat potwierdzanych przez samego ustawodawcę w licznych ustawach, ale nigdy nierealizowanych. I tu mamy do czynienia z sytuacją zdumiewającą i szczególnie niepokojącą.
Wydaje się, że niepokój może też wywoływać na przykład nieprzyjęcie dotychczas przez ustawodawcę całościowych uregulowań, które by dotyczyły sfery niezwykle wrażliwej i wywołującej coraz większe problemy i pytania w praktyce sądowej, ale przecież także i ogromnie znaczące konsekwencje dla państwa - sfery odpowiedzialności władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny dwa lata temu wskazał na potrzebę całościowego uregulowania tej materii w przepisach kodeksu cywilnego w rozstrzygnięciu o uchyleniu art. 418 i dokonaniu wykładni art. 417. Do tej pory w sferze ustawodawczej nie zdarzyło się nic takiego, co pozwoliłoby na jasne określenie, jakie zasady wiążą w tym zakresie. Praktyka sądowa jest bardzo niejasna. Podważa to pewność i stabilność prawa. Co więcej, być może powstają daleko idące konsekwencje finansowe dla państwa, ponieważ coraz mocniej wśród praktyków - mieliśmy okazję przeczytać to niedawno, wiele razy, w prasie, nie tylko prawniczej - upowszechnia się teza, wedle której państwo ponosi obecnie odpowiedzialność za tak zwane bezprawie normatywne. Jeżeli ustawodawca nie podejmie trudu określenia, w jakich granicach może powstawać odpowiedzialność państwa za tak zwane bezprawie normatywne, to można sobie wyobrazić, że ten kierunek rozstrzygnięć sądowych będzie prowadził do ogromnego zwiększenia zakresu odpowiedzialności państwa. Potrzebna jest bardzo precyzyjna interwencja. Na szczęście, o ile wiem, jest przygotowywany projekt komisji kodyfikacyjnej. W jakiej fazie jest ten projekt w tej chwili, trudno mi powiedzieć.
Zgadzam się z tezą o konieczności stworzenia mechanizmu, który pozwalałby na lepsze przełożenie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na praktykę legislacyjną czy praktykę ustawodawczą, który pozwalałby na możliwie szybkie i skuteczne reagowanie przez ustawodawcę na nasze życzenia. Faktem jest to, że nasze sygnały właściwie z reguły nie są wykonywane, że one nie prowadzą do żadnych konsekwencji. Sygnalizowanie jest takim wyraźnym wskazaniem przez Trybunał Konstytucyjny na przykład istnienia luki legislacyjnej czy po prostu wręcz wadliwości systemu prawnego. Skoro nie ma reakcji, no to ten stan rzeczy może prowadzić do usunięcia określonych regulacji normatywnych z systemu ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Wydaje się, że w większym stopniu powinny być także wprowadzone w życie pewne wnioski, wynikające z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a zawarte w uzasadnieniach rozstrzygnięć, w których trybunał niejednokrotnie formułuje w istocie rzeczy swoisty sygnał dla ustawodawcy. To jest w samym uzasadnieniu, nie przybiera to postaci formalnego postanowienia, ale jest zawarte w uzasadnieniu.
To wszystko wymaga z całą pewnością jakiegoś bardziej skutecznego mechanizmu przełożenia treści rozstrzygnięć trybunału na działania legislacyjne - powtórzę jeszcze raz tę tezę. Chciałbym też podkreślić, że od ponad roku w każdym piśmie kierowanym do panów marszałków Senatu i Sejmu informującym o wydanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli jest taka potrzeba, znajduje się zdanie, w którym zwracamy uwagę na celowość rozważenia podjęcia odpowiedniej inicjatywy ustawodawczej. Takie zdanie, jeżeli ono jest, w istocie rzeczy sygnalizuje konieczność zajęcia stanowiska przez ustawodawcę. Ono jest sygnałem ze strony Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie wskazującym na konieczność wnikliwego przeanalizowania treści rozstrzygnięcia z punktu widzenia potrzeb ustawodawczych, zmian w systemie prawnym.
Podzielam też pogląd, wyrażony przez panią senator, co do braku bardzo ważnego instrumentu, jakim jest powszechnie obowiązująca wykładnia prawa. To jest brak, który wydaje się coraz bardziej dolegliwy ze względu na trudności w stosowaniu prawa w Polsce, wynikające z nadmiaru prawa, z jego nieprecyzyjności. Brak organu, który mógłby w sposób jednoznaczny i wiążący wszystkie inne organy w państwie określić, jaka jest treść prawa, prawdopodobnie wpływa znacząco na pomniejszenie poczucia pewności bezpieczeństwa prawnego w systemie. Trybunał Konstytucyjny poprzez swoje orzecznictwo, zwłaszcza poprzez wyroki interpretacyjne, wprowadza oczywiście pewne interpretacje, ale one mają, jak wspominałem w swoim wystąpieniu, inny charakter niż powszechnie obowiązująca wykładnia, której trybunał dokonywał wcześniej. Tu chodzi o interpretacje dokonywane z perspektywy konstytucyjnej, i wyłącznie z perspektywy konstytucyjnej, w istocie rzeczy interpretacje, które nie wkraczają w sferę kompetencji sądów powszechnych, a dzisiaj wyłącznie do tych sądów należą kompetencje związane ze stosowaniem i interpretacją prawa.
Jeśli chodzi o problem regulacji procesu prawotwórczego, w wystąpieniu pani senator postawiony przede wszystkim w aspekcie autonomii parlamentu, to istotnie, materia regulaminowa określona w art. 112 konstytucji ma zakres dość szeroki. Wszelako nie wydaje się, żeby tak określona materia regulaminowa wyłączała jakąkolwiek możliwość tworzenia regulacji ustawowych, które być może stwarzałyby szansę na doprecyzowanie pewnych procedur, generalnie rzecz biorąc - pamiętajmy o tym - ustanowionych w konstytucji, a która by zarazem określała zakres i przebieg procesu ustawodawczego w obu izbach parlamentu. Mnie się wydaje, że na pewno można by przewidzieć tego rodzaju rozwiązania dotyczące procesu przed skierowaniem inicjatywy do parlamentu, czyli na etapie przygotowywania projektów, ale także określone kwestie związane z pracami w parlamencie, z przebiegiem procedur parlamentarnych mogłyby się znaleźć w ustawie. Oczywiście jest to bardzo, bardzo delikatna kwestia, bo chodzi o to, żeby nie naruszyć autonomii parlamentu. Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się akurat dokładnie w tej sprawie w swoim orzeczeniu, rozstrzygając kwestię autonomii, swobody parlamentu w odniesieniu do określania sposobów powoływania organów parlamentu - chodziło o odwołanie wicemarszałka Sejmu. Zwracał uwagę, i na tym się koncentrował w swoim orzeczeniu, na te treści art. 112 konstytucji, które przede wszystkim odnoszą się do problemu swobody parlamentu, autonomii parlamentu w zakresie trybu powoływania i działalności organów. Ale rzeczywiście otwarta pozostaje kwestia, którą pani senator poruszyła, zakresu interpretacji tych pozostałych elementów tworzących materię regulaminową, a mianowicie sposobu wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwa wobec Sejmu i Senatu oraz wewnętrznej organizacji i porządku prac Sejmu i Senatu. Nie byłbym daleki od tezy, że akcent trzeba tu położyć przede wszystkim na sprawy o charakterze porządkowym i technicznym. Materia ustawowa właśnie w zakresie porządku procedur ustawodawczych być może mogłaby uczynić większą jasność i precyzję w stosunku do stanu obecnego. Ale to, tego rodzaju problematyka, na pewno zasługuje na pogłębione analizy i badania - z całą pewnością.
Pan senator Biela poruszył kwestię czasu trwania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym. Chciałbym powiedzieć, że oczywiście staramy się czynić wszystko, żeby te postępowania trwały jak najkrócej. Należy jednak pamiętać, że stoimy wobec konieczności rozstrzygania coraz większej liczby spraw, w tym skarg konstytucyjnych, a pomimo tego - tego, że właściwie z roku na rok mamy znaczący procentowo przyrost liczby spraw - czas postępowania przed trybunałem nie wydłuża się w stosunku do poprzednich lat. Można powiedzieć, że ten okres wynosi w zasadzie przeciętnie od dwóch do ośmiu miesięcy, taki jest mniej więcej przeciętny okres rozpatrzenia sprawy. Okres ten w przypadku najdłużej rozstrzyganej sprawy nie przekroczył piętnastu miesięcy. Ja oczywiście nie chcę tutaj szczególnie podkreślać zasług trybunału, bo zawsze wszystko można zrobić lepiej i prawdopodobnie można wykonać jeszcze większy wysiłek, żeby doprowadzić do szybszego rozstrzygania spraw, ale jest faktem, że polski Trybunał Konstytucyjny z tym czasem trwania postępowań i osiągnięcia ostatecznego rozstrzygnięcia wśród innych sądów konstytucyjnych Europy plasuje się na bardzo dobrym miejscu. W sądzie niemieckim niejednokrotnie czeka się na rozstrzygnięcie kilka lat. Podobnie jest w trybunale konstytucyjnym Włoch. Takich przykładów jest sporo. To oczywiście, można powiedzieć, jest tylko ilustracja, nie zamierzam zasłaniać się tezą, że skoro inne sądy konstytucyjne robią to dłużej, to my też możemy. Nie, my powinniśmy robić wszystko, żeby te postępowania były jak najkrótsze, na pewno tak.
Co do pytania o wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to rzeczywiście jest tak, jak pan senator zauważył: ten moment zasadniczo jest określany, zgodnie z art. 190, przez ogłoszenie orzeczenia trybunału w "Monitorze Polskim". Wobec tego to jest data, od której zaczyna działać wyrok trybunału, od której on staje się elementem porządku prawnego. A więc działa on nie od momentu wydania orzeczenia, nie od daty wydania orzeczenia, tylko właśnie od tego momentu. Druga teza jest taka, że oczywiście Trybunał Konstytucyjny może w pewnych sytuacjach - wyjątkowo tak się dzieje, zresztą zgodnie z art. 190 konstytucji - odroczyć moment utraty przez przepis prawny mocy wiążącej. I wtedy oczywiście, pomimo ogłoszenia, ta utrata mocy nastąpi dopiero w chwili określonej przez trybunał, ale nie później niż po półtora roku od momentu ogłoszenia.
Jeśli chodzi o kwestię skutków, czyli pytanie dotyczące problemu intertemporalnego, a mianowicie o to, jak oceniać sytuacje prawne sprzed wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to generalnie jest to bardzo skomplikowany problem, na który można poświęcić prawdopodobnie kilka godzin wykładu. Ale mówiąc w ogromnym skrócie, generalnie rzecz biorąc, jest tak, iż orzeczenia działają dla przyszłości, pro futuro, a nie w stosunku do stanów przeszłych. Zatem przepis do momentu, w którym nie utracił mocy wiążącej, wywołuje skutki prawne, co więcej, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie może być w żadnym wypadku rozumiane - taka jest teza dominująca - jako unieważniające przepis z mocą wsteczną. Orzeczenie trybunału nie unieważnia, ono nie prowadzi do tego, że nagle znikają wszystkie konsekwencje prawne stanów wcześniej ukształtowanych, że znika po prostu cała sfera stosowania prawa uznanego za niekonstytucyjne.
Oczywiście są takie sytuacje, w których wyrok może działać z mocą wsteczną. Na przykład zgodnie z art. 190 ust. 4 konstytucji możliwe jest wznowienie postępowania na podstawie wyroku w odniesieniu do orzeczeń i rozstrzygnięć wydanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Ale właśnie dlatego, że chodzi tutaj o sytuację wyjątkową, mamy do czynienia z regulacją, która nie może być rozumiana szerzej i przenoszona na wszystkie inne pola i sytuacje, bo jest ona wyjątkiem. Wobec tego exceptiones non sunt extentendae - one nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Kwestia ostatnia - problem skargi konstytucyjnej. Istotnie, w polskim systemie prawnym mamy do czynienia z taką swoistą luką, która polega na tym, że skarga konstytucyjna jakby nie łapie - mówiąc nieładnie - pewnych sytuacji związanych z naruszeniem praw i wolności zagwarantowanych w konstytucji w wyniku wadliwego stosowania prawa, w wyniku błędu popełnionego na przykład przez sąd. Otóż nie ma takiej możliwości, żeby zaskarżyć akt stosowania prawa. Możemy zaskarżyć w drodze skargi konstytucyjnej wyłącznie przepis prawa, który stanowi podstawę aktu zastosowania prawa w odniesieniu do określonego podmiotu. Sytuacja jest jeszcze gorsza po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, usuwającym z systemu prawnego kasację rzecznika praw obywatelskich dotyczącą prawomocnego wyroku sądu, który zawierał rozstrzygnięcie naruszające prawa i wolności gwarantowane w konstytucji, ponieważ ta kasacja rzecznika stwarzała wyjątkową możliwość - ona mogła być wniesiona w ciągu sześciu miesięcy - zareagowania przez system wymiaru sprawiedliwości na istotny błąd związany ze stosowaniem prawa. Trybunał usunął ten przepis nie dlatego - i to chciałbym podkreślić z całą mocą, bo było wiele nieporozumień - że wychodził z założenia, że w ogóle kasacja rzecznika jest niepotrzebna albo że mamy tutaj do czynienia z jakimś powrotem do rewizji nadzwyczajnej. Nie, tak nie było. Usunął go dlatego, że konstrukcja przepisu wprowadzającego kasację rzecznika praw obywatelskich była zdecydowanie niejasna. Nie można było na podstawie tej konstrukcji ustalić, jaki jest w istocie moment uprawomocnienia się rozstrzygnięcia, od którego może być wniesiona ewentualnie ta kasacja rzecznika praw obywatelskich.
Ta sprawa jest zasygnalizowana parlamentowi. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na potrzebę stworzenia instrumentu, który pozwalałby na reagowanie na tego rodzaju nadzwyczajne sytuacje związane z błędem w stosowaniu prawa, który prowadzi do naruszenia praw i wolności zagwarantowanych w konstytucji. Dzisiaj mamy do czynienia z bardzo niebezpieczną luką, która powoduje to, że polscy obywatele, którzy nie mogą osiągnąć ochrony praw i wolności ani przed Trybunałem Konstytucyjnym, bo skarga konstytucyjna nie obejmuje tych przypadków, ani przed Sądem Najwyższym, po wyeliminowaniu kasacji rzecznika praw obywatelskich, są skazani na postępowanie przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Otóż nie możemy dopuszczać do tego, żeby w systemie prawnym istniała tego rodzaju luka, która niejako zmusza polskich obywateli do poszukiwania ochrony na zewnątrz, bo wewnętrzny system prawa nie zawiera tego rodzaju rozstrzygnięcia. Dlatego też przy tej okazji przypominamy o potrzebie podjęcia interwencji legislacyjnej, która pozwoliłaby na wypełnienie tej właśnie luki prawnej dzisiaj istniejącej, a wynikającej z naszego rozstrzygnięcia opartego na innych motywach.
Wydaje mi się, że odpowiedziałem na wszystkie pytania. Jeszcze raz bardzo dziękuję Wysokiej Izbie za wszystkie dzisiaj skierowane do mnie uwagi.
Marszałek Longin Pastusiak:
Zamykam dyskusję.
Bardzo dziękuję prezesowi Trybunału Konstytucyjnego, panu profesorowi Markowi Safianowi, za przedstawienie Senatowi wyczerpującej informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w minionym 2002 r.
Stwierdzam, że Senat zapoznał się z tą informacją.
O poprowadzenie dalszej części obrad poproszę pana marszałka Kazimierza Kutza.
Bardzo proszę, Panie Marszałku.
(Przewodnictwo obrad obejmuje wicemarszałek Kazimierz Kutz)
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Przystępujemy do łącznego rozpatrzenia punktu drugiego oraz punktu trzeciego porządku obrad: stanowisko Senatu w sprawie ustawy o cudzoziemcach; stanowisko Senatu w sprawie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Przypominam, że rozpatrywane ustawy zostały uchwalone przez Sejm na czterdziestym dziewiątym posiedzeniu w dniu 22 maja 2003 r. Do Senatu zostały przekazane w dniu 27 maja 2003 r. Marszałek Senatu w dniu 27 maja bieżącego roku, zgodnie z art. 68 ust. 1 Regulaminu Senatu, skierował je do Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz do Komisji Obrony Narodowej i Bezpieczeństwa Publicznego. Komisje po rozpatrzeniu ustaw przygotowały swoje sprawozdania w ich sprawie.
Przypominam ponadto, że teksty ustaw zawarte są w drukach nr 412 oraz nr 413, a sprawozdania komisji w drukach nr 412A, 413A oraz 412B i 413B.
Proszę sprawozdawcę Komisji Obrony Narodowej i Bezpieczeństwa Publicznego, senatora Lesława Podkańskiego, o zabranie głosu i przedstawienie sprawozdań komisji w sprawie rozpatrywanych ustaw.
Senator Lesław Podkański:
Dziękuję bardzo.
Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie!
Pragnę w imieniu Komisji Obrony Narodowej i Bezpieczeństwa Publicznego przedstawić Wysokiej Izbie sprawozdanie i stanowisko odnoszące się do dwóch ustaw - ich tytuły przed chwilą wymienił pan marszałek - zawartych w drukach nr 412 i 413.
Komisja obradowała w dniu 5 czerwca. Pragnę przedstawić Wysokiej Izbie kilka spraw ogólnych, które, moim zdaniem, powinny być dzisiaj z tej trybuny zaprezentowane.
Po pierwsze, obie ustawy są przedłożeniem rządowym. Podjęto w nich próbę uregulowania nowych zasad pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nowych zasad udzielania im pomocy.
Po drugie, wszystkie prace, które były prowadzone przez rząd, zostały oparte na dorobku wielomiesięcznej dyskusji dotyczącej oceny sytuacji migracyjnej i oceny skuteczności działania władz. Wykorzystane zostały też opinie ekspertów, przedstawicieli świata nauki, jak również dotychczasowe doświadczenia cudzoziemców i tych, którzy mieli z nimi kontakty. Bardzo ważną w tej chwili sprawą, również uwzględnioną w tych dwóch ustawach, jest opinia Komisji Europejskiej.
Tymi ustawami uzupełniamy polskie ustawodawstwo na wzór ustawodawstwa europejskiego, w którym dotychczas funkcjonuje zasada odrębnych uregulowań dla cudzoziemców. Tak więc te dwie nasze ustawy wpisują się w ten aspekt.
Kolejna kwestia, z zakresu spraw systemowych. Otóż pierwsza ustawa, ustawa o cudzoziemcach, reguluje wszystkie normy ich dotyczące, mianowicie normy związane z przekraczaniem granicy, z wizami, z zezwoleniami na zamieszkanie na czas oznaczony, z zezwoleniami na osiedlenie się, z kartami pobytu i innymi dokumentami, które są wydawane cudzoziemcom, a także z kontrolą legalności pobytu cudzoziemców. Zawiera ona również zasady opuszczania naszego terytorium, wydalania z niego cudzoziemców, zatrzymania ich, umieszczenia ich oraz ich pobytu w strzeżonych ośrodkach lub zastosowania wobec nich aresztu w celu ich wydalenia z kraju. Druga ustawa określa warunki i zasady udzielania cudzoziemcom pomocy.
Pragnę zwrócić uwagę Wysokiej Izby na sprawy, które, moim zdaniem, zasługują na miano nowych rozwiązań, nowych uregulowań, gdyż w dotychczasowym ustawodawstwie polskim nie były stosowane.
I tak: pierwsza z nich to generalnie zmiana formuły. Otóż w dotychczasowym prawodawstwie polskim w większości przypadków sprawy szczegółowe były regulowane na poziomie rozporządzeń. A tymi ustawami większość problemów regulowanych do tej pory na poziomie rozporządzeń wprowadzamy do regulacji ustawowej.
Po drugie, w dotychczasowym prawie przewidywało się w pierwszych artykułach ustaw rozstrzygnięcia materialne, a później proceduralne i właściwe kwestie. W tych zaś ustawach, w poszczególnych rozdziałach, jest przyjęta taka zasada, że w każdym rozdziale jest najpierw regulacja materialna, a później procedura i właściwości stosowania tych kwestii zawartych w początkowych fragmentach rozdziałów, czyli kwestii nowych rozwiązań materialnych.
Do nowości należy zaliczyć też między innymi wprowadzenie wizy długoterminowej. Tak więc wprowadzamy możliwość stosowania wizy długoterminowej do jednego roku.
Nowością jest również to, że wprowadzamy dla cudzoziemców nowe zezwolenie na zamieszkanie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na czas oznaczony. W dotychczasowym ustawodawstwie mieliśmy normę, która przewidywała, że takiego zezwolenia cudzoziemcowi udzielić można, a obecne rozwiązanie jest takie, że jeśli cudzoziemiec spełnia dziewięć określonych warunków, to takie zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium naszego kraju musi otrzymać.
Wśród nowych rozwiązań są również takie, które wychodzą naprzeciw małżonkom i dzieciom obywateli polskich. Otóż złagodzenie dotychczasowych rozwiązań jest wyraźne. Dzięki temu małżonkowie i dzieci obywateli polskich otrzymują nowe normy prawne ułatwiające im zarówno osiedlanie się w Polsce, jak i otrzymywanie poszczególnych zezwoleń na tymczasowy bądź stały pobyt.
Godne podkreślenia jest również to, że ustawy te wprowadzają nowy system rejestru wszystkich spraw związanych z pobytem cudzoziemców w Polsce. Tworzony jest więc nowy system informatyczny, a nazywa się on System Pobyt.
Ustawa proponuje również wprowadzić coś na wzór amnestii dla tych cudzoziemców, którzy od lat kilku czy kilkunastu przebywają na terenie Polski. Takie rozwiązanie zawarte jest w przedłożonych drukach.
Jeśli chodzi o drugą ustawę, tę dotyczącą udzielania cudzoziemcom ochrony, to tam nowością jest wprowadzenie nowych zasad określonych terminem tak zwanego pobytu tolerowanego. Została usunięta istniejąca do tej pory w naszym ustawodawstwie luka prawna związana z trudnościami w postępowaniu wobec tych cudzoziemców, którzy zostali schwytani przez straż graniczną. W takich wypadkach występowali oni najczęściej o statut uchodźcy, a później byli zwalniani. Nie było skutecznego sposobu, by wydalić ich z terenu Rzeczypospolitej. Ta ustawa takie rozwiązanie wprowadza.
Nowością jest również kwestia wprowadzenia ochrony czasowej dla cudzoziemców. Jest to rozwiązanie podobne do dotychczasowego rozwiązania stosowanego w Unii Europejskiej.
Nasza komisja w sposób szczególny interesowała się zapisami, które były i są zawarte w pierwszej ustawie w art. 114, 138, 144, 154 i 163. Po dyskusji z przedstawicielami rządu wszystkie kwestie zostały wyjaśnione. Nie będę ich teraz szczegółowo omawiał.
Jeśli zaś chodzi o drugą ustawę, dotyczącą ochrony cudzoziemców, to szczegółowe dyskusje w naszej komisji były prowadzone nad art. 134.
Komisja ostatecznie przyjęła proponowane w ustawie o cudzoziemcach zapisy i wnosi o wprowadzenie czterech poprawek, które są zawarte w druku nr 412A. Zostały one przyjęte przez komisję jednogłośnie.
Jednocześnie komisja wnosi o przyjęcie czterech poprawek do ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku tych czterech poprawek pragnę złożyć następujące sprawozdanie. Poprawka druga, trzecia i czwarta, zawarte w druku nr 413A, zostały przyjęte przez komisję jednogłośnie, zaś poprawka pierwsza, do art. 42, została przyjęta stosunkiem głosów 5:2. Sądzę, że dwa zdania mogę poświęcić tej poprawce, ponieważ na jej temat odbyła się dosyć długa dyskusja. Jest to poprawka, która rozstrzyga, w jakim terminie i co orzeka sąd, który wydaje postanowienie o umieszczeniu cudzoziemca w ośrodku strzeżonym lub w areszcie w celu jego wydalenia. Dyskusja na posiedzeniu komisji dotyczyła tego, czy termin określony ustawowo ma być wyznaczony jako trzydzieści dni, czy też jako okres do trzydziestu dni. Sejm wprowadził poprawkę mówiącą o tym, że ma to być okres do trzydziestu dni. Po burzliwej dyskusji i po wyjaśnieniach ze strony rządu, a przede wszystkim po uwzględnieniu czynnika finansowego, możliwości i kosztów wyegzekwowania przepisu, komisja stosunkiem głosów 5:2 postanowiła przedłożyć Wysokiej Izbie swoją poprawkę, rekomendując jej przyjęcie i prosząc o to. Dziękuję bardzo za uwagę.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję za sprawozdanie.
Proszę sprawozdawcę Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, senatora Zbigniewa Zychowicza, o przedstawienie sprawozdania komisji w sprawie rozpatrywanych ustaw.
Senator Zbigniew Zychowicz:
Dziękuję uprzejmie.
Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
W imieniu Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej mam zaszczyt przedstawić sprawozdanie z prac komisji nad ustawami: ustawą o cudzoziemcach, druk senacki nr 412, i ustawą o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, druk senacki nr 413.
Komisja debatowała nad obiema ustawami 6 czerwca 2003 r., a wyniki swoich prac przedstawiła w sprawozdaniach oznaczonych odpowiednio: nr 412B i nr 413B.
Prace nad wspomnianymi ustawami Sejm rozpoczął w lutym 2003 r. W pracach powołanej w tym celu podkomisji uczestniczyli, jako partnerzy społeczni, przedstawiciele Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, MSZ, Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Straży Granicznej, Kancelarii Prezydenta RP i Rady do spraw Uchodźców.
Pozwolę sobie krótko zreferować cele i niektóre elementy treści ustawy o cudzoziemcach.
Jednym z projektowanych celów jest dostosowanie polskiego prawa do obowiązujących w tym zakresie standardów prawnych Unii Europejskiej. Przedmiotem ustawy są kwestie związane z przekraczaniem granicy, z wizami, z zezwoleniami na zamieszkanie w Polsce i na zamieszkanie na czas określony, z zezwoleniami na osiedlanie się, z kartami pobytu i innymi dokumentami wydawanymi cudzoziemcom, a także z kontrolą legalności pobytu cudzoziemców, jak również ze zobowiązaniami do opuszczania terytorium RP, z wydalaniem cudzoziemców oraz ich zatrzymaniem, z ich umieszczeniem oraz pobytem w strzeżonych ośrodkach lub zastosowaniem wobec nich aresztu w celu ich wydalenia.
Ustawa reguluje ponadto zagadnienia dotyczące ewidencji cudzoziemców, odpowiedzialności przewoźnika - to jest istotne novum: przewoźnik ponosi konsekwencje swojej niefrasobliwości, jeśli na przykład nie sprawdził tego, czy pasażer ma stosowne, wymagane u nas dokumenty - a także zagadnienia dotyczące trybu powołania i odwołania oraz zakresu działania i obowiązków prezesa Urzędu do spraw Repatriacji i Cudzoziemców. Celem ustawy jest również określenie zasad i warunków wjazdu na terytorium RP, przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu cudzoziemców z terytorium RP, trybu postępowania oraz właściwości organów w tych sprawach.
Ustawa nie ma zastosowania do obywateli Unii Europejskiej i państw europejskiego obszaru gospodarczego, nienależących do Unii Europejskiej. Reguluje to ustawa z 27 lipca 2002 r. o zasadach i warunkach wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich Unii oraz członków ich rodzin na terytorium RP.
Ustawa powstała z uwagi na złożoność i wzrastającą liczbę problemów związanych z migracją dotyczącą Polski i Europy. Wystąpiła konieczność uregulowania przedmiotowych zagadnień w taki sposób, by były one czytelne i przejrzyste, a także, o czym mówił mój przedmówca, by uzyskały one inną rangę, rangę ustawową, i aby odpowiadały naszym zobowiązaniom wynikającym z członkostwa w Unii Europejskiej. Konieczność ta wynika również z potrzeby stworzenia skutecznych mechanizmów zwalczania nielegalnej imigracji z jednoczesnym zapewnieniem właściwej ochrony osobom, które są w szczególnie trudnym położeniu ze względu na sytuację panującą w kraju ich pochodzenia. Na potrzebę opracowania nowej ustawy, dotyczącej głównie kwestii azylu i ochrony czasowej, zwróciła nam uwagę też Komisja Europejska w swoim raporcie z października 2002 r.
Ustawa spełnia wszelkie wymogi formułowane pod jej adresem i wychodzi naprzeciw społecznym oczekiwaniom.
We wstępie do tej ustawy zawarto przepisy ogólne, definicje ustawowe, a potem unormowano sprawy związane z przekraczaniem granicy i wszystkie inne, o których tutaj już była mowa.
Istotnym elementem ustawy jest również utrudnienie nielegalnej migracji, tak łatwej do niedawna w Polsce ze względu na liberalne przepisy dotyczące zaproszeń. Ustawa wprowadza więc istotne utrudnienia dla tych, którzy z taką niefrasobliwością posługiwali się owymi zaproszeniami. Tak więc dzisiaj zapraszający musi udokumentować środki finansowe, które będą przeznaczone na pokrycie kosztów pobytu zapraszanego, o ile on sam takimi środkami nie będzie dysponował. Nadto będzie prowadzony rejestr tych zaproszeń.
To samo dotyczy małżeństw, które do tej pory było o wiele łatwiej zawrzeć. A więc dzisiaj w celu osiągnięcia pozwolenia na osiedlenie się, tak zwanej karty stałego pobytu, taka osoba przed zawarciem związku małżeńskiego musi przebywać przez trzy lata w Polsce, a później przez dwa lata trwać w tym związku. Ponadto stosowne organy mogą sprawdzić, czy związek ten ma charakter faktyczny, czy też został zawarty tylko w celu obejścia ustawy.
Tak więc ta ustawa wychodzi naprzeciw wszystkim postulatom, jakie formułowano pod jej adresem. Szkoda tylko, że nie wchodzi w życie 1 lipca, kiedy to zaczną nas obowiązywać ustalenia wynikające z naszych negocjacji z Unią Europejską. Ale jej wejście w życie 1 września, czyli dwa miesiące później, też nie zmienia w sposób istotny jej charakteru i w niczym nie narusza celów, w jakich została ona uchwalona.
Istotnym novum i cenną sprawą jest to, że opracowane formularze dotyczące kart pobytu, dokumentów podróży, wiz, a także inne formularze odpowiadają unormowaniom unijnym. I to także jest cenny element tej nowej ustawy.
Teraz ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. Jednym z podstawowych celów tej ustawy jest dostosowanie polskiego prawa do obowiązujących norm prawnych Unii Europejskiej. Mówi o tym traktat amsterdamski w części pod tytułem "Polityka wizowa, azylowa, imigracyjna i inne dotyczące swobodnego przepływu osób". Celem jest tu określenie zasad, warunków i trybu udzielania cudzoziemcom ochrony na terytorium RP oraz właściwości organów w tych sprawach.
Ustawa ta jest konsekwencją i pewnym dopełnieniem ustawy o cudzoziemcach. W ostatnich latach Polska przekształciła się z kraju emigracyjnego w kraj emigracyjno-imigracyjny. Gros cudzoziemców przybywa do Polski w charakterze osób, które występują o status uchodźcy i poszukują w naszym kraju ochrony lub też traktują go jako kraj tranzytowy w drodze do krajów Europy Zachodniej. To zjawisko, jak sądzimy, ulegnie nasileniu, zwłaszcza że od 1 lipca wszyscy ci, którzy dotychczas nie byli poddani obowiązkowi wizowemu, będą poddani takiemu obowiązkowi. Jak wylicza MSZ, będziemy, w miejsce dotychczasowych stu osiemdziesięciu tysięcy wiz na całym świecie, wydawać ich trzy miliony dwieście tysięcy. A więc w sposób bardzo istotny zwiększy się praca naszych służb dyplomatycznych i konsularnych, ale też, jak możemy sądzić, ulegnie nasileniu zjawisko nielegalnej imigracji. Polska będzie krajem unijnym, a nasza granica wschodnia stanie się granicą zewnętrzną Unii Europejskiej. Przypomnę, że jest to drugi po Finlandii najdłuższy odcinek zewnętrzny granicy Unii Europejskiej. A więc to zjawisko nielegalnej imigracji stwarza również potrzebę przyjęcia takich rozwiązań prawnych, które w sposób systematyczny będą ową nielegalną imigrację zwalczać, a jednocześnie zapewnią ochronę osobom, które znalazły się w trudnym położeniu ze względu na sytuację panującą w ich kraju.
Ustawa jest bardzo rozbudowana - zawiera sześć rozdziałów, sto czterdzieści sześć artykułów - i w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z czterema formami pobytu czy ochrony w Polsce, mianowicie: ze statusem uchodźcy, z udzieleniem azylu, z udzieleniem zgody na pobyt tolerowany oraz z udzieleniem ochrony czasowej. Mój przedmówca szczegółowo to tutaj wymienił. Ja tylko chciałbym powiedzieć, że ustawa wprowadza również Radę do spraw Uchodźców, która będzie organem pewnej osobliwej kontroli społecznej nad działalnością prezesa Urzędu do spraw Repatriacji i Cudzoziemców - od jego decyzji o nieudzieleniu statusu będzie można się odwoływać, będzie można się skarżyć. Rada będzie sprawozdawać, orzekać w trzyosobowych zespołach. A więc mamy do czynienia z uspołecznieniem owego procesu ochrony cudzoziemców przebywających na terytorium Polski.
Wejście ustaw, jak sądzimy, nie będzie miało negatywnych skutków finansowych dla rynku pracy oraz dla rozwoju lokalnego, gdyż ta ustawa niejako legalizuje w jakiejś mierze pobyt cudzoziemców i nadaje mu cywilizowane, prawne ramy.
W imieniu Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej uprzejmie proszę Wysoką Izbę o przyjęcie tej ustawy wraz z załączonymi czterema poprawkami, które mają charakter doprecyzowujący i w pewnych tylko kwestiach rozszerzający. Pokrywają się one z tymi poprawkami, które zgłosił mój przedmówca. Dziękuję uprzejmie.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję panu senatorowi.
Zgodnie z naszym regulaminem można zadawać senatorom sprawozdawcom nieprzekraczające jednej minuty pytania w sprawie ustaw. Czy są chętni? Tak.
Bardzo proszę, Pani Senator.
Senator Teresa Liszcz:
Chciałabym zapytać o to, czy komisje...
(Wicemarszałek Kazimierz Kutz: Ale kogo pani pyta?)
Może pana senatora, skoro akurat jest. Myślę, że obydwaj panowie wiedzą to samo.
Czy komisje nie rozważały wprowadzenia jakiś ułatwień chociażby w zakresie opłat przy uzyskiwaniu wiz dla cudzoziemców, którzy potrafią wykazać polskie pochodzenie? Domyślam się, że mogą tutaj stać na przeszkodzie standardy unijne. Ale czy rzeczywiście nie ma takiej możliwości? Czy państwo to rozważali? Bo członkowie Polonii, Polacy z całego świata zgłaszali zażalenia, skargi, że traktuje się ich dokładnie tak samo, jak wszystkich innych cudzoziemców - że nie ma znaczenia to, że oni przyjeżdżają do swojej pierwotnej ojczyzny.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Proszę bardzo, Senatorze.
Senator Zbigniew Zychowicz:
Ja tylko czytałem wypowiedzi w dyskusji na ten temat, która przetoczyła się w polskiej i zagranicznej prasie polonijnej, i z emocjonalnego punktu widzenia mogę podzielać tę argumentację. Prawnie jest to jednak niemożliwe, jako że te osoby mają inne obywatelstwo i podlegają szerszemu ustawodawstwu. Możemy to rozważyć w przyszłości...
Widzę, że kolega Podkański chce coś dopowiedzieć. Jeżeli pan marszałek pozwoli...
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Proszę bardzo, Senatorze Podkański.
Senator Lesław Podkański:
Chcę powiedzieć pani senator, że Komisja Obrony Narodowej i Bezpieczeństwa Publicznego nie rozpatrywała tej kwestii w kontekście ułatwiania, tylko w kontekście kosztów i opłat za wizy. I pragnę poinformować, że porównywaliśmy tę sprawę pod względem tych stawek, które są zawarte w przedmiotowym druku... Te stawki zostały utrzymane na dawnym poziomie, co oznacza, że opłaty i koszty związane z wizami nie wzrastają. Taką informację pragnę przekazać pani senator. Dziękuję.
Senator Zbigniew Zychowicz:
Dodam tylko tyle, że nie wyjaśniliśmy jeszcze kwestii związanych z opłatami za wizy między Rosją a Polską. Wyjaśniliśmy już sprawę wiz pomiędzy Ukrainą a Polską. W tym wypadku wizy będą bardzo, bardzo tanie. Ale myślę, że pan minister Stachańczyk w tej materii będzie wiedział więcej.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję.
Czy są jeszcze pytania do sprawozdawców? Nie widzę zgłoszeń. Dziękuję.
Przypominam, że rozpatrywane ustawy były rządowymi projektami ustaw. Rząd reprezentuje prezes Urzędu do spraw Repatriacji i Cudzoziemców, pan Piotr Stachańczyk.
Witam pana i pytam, czy chciałby pan zabrać głos.
Bardzo proszę.
Prezes Urzędu
do spraw Repatriacji i Cudzoziemców
Piotr Stachańczyk:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
Po bardzo szczegółowych wystąpieniach panów senatorów sprawozdawców nie będę już referował zmian, jakie te ustawy wprowadzają do polskiego ustawodawstwa. To już zostało powiedziane. Chciałbym tylko zwrócić uwagę na dwie sprawy, które nie były podkreślane w tych wypowiedziach.
Po pierwsze, chciałbym szczególnie podkreślić wprowadzenie instytucji pobytu tolerowanego. To jest instytucja nowa, wprowadzona do polskiego systemu prawnego po raz pierwszy. Powinna ona rozwiązać problem grupy liczącej kilkaset, a może i kilka tysięcy osób, która przebywa na naszym terytorium. Najczęściej te osoby ubiegały się o status uchodźcy, ale nie mogły go uzyskać przy istniejącej wykładni konwencji genewskiej z 1951 r., nie mogły także być odesłane do kraju pochodzenia, bo takie odesłanie naruszałoby obowiązki Polski wynikające z kolei z rzymskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ta grupa obecnie przebywa na naszym terytorium i de facto pozostaje w pewnym stanie zawieszenia prawnego. Zwłaszcza Fundacja Helsińska, jak również rzecznik praw obywatelskich, bardzo często wskazywali, że grupa ta pozostaje w pewnej luce prawnej. I ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tę właśnie lukę prawną likwiduje.
Po drugie, chciałbym powiedzieć, że ustawa również w znaczący sposób zmienia sytuację małoletnich, zawierając korzystne dla nich rozwiązania. W ustawie o cudzoziemcach należy wskazać przepis, który pozwala małoletnim porzuconym w polskich placówkach opieki zdrowotnej, zwłaszcza szpitalach, wydawać polskie dokumenty. Do tej pory był to znaczący problem. Dzieci takie porzucano najczęściej zaraz po urodzeniu w polskich szpitalach i nie było możliwości zalegalizowania ich pobytu, ponieważ nie było możliwości wydania im żadnego dokumentu. Ta ustawa to zmienia.
W zakresie udzielania cudzoziemcom ochrony przewiduje się zupełnie nowe rozwiązania dotyczące pobytu małoletnich w ośrodkach i prowadzenia postępowań o udzielenie im statusu uchodźcy w sposób gwarantujący im bardzo szerokie prawa, z udziałem opiekuna faktycznego, opiekuna prawnego, psychologa itd. Jest cały rozdział skoncentrowany na tym, aby los małoletnich, przebywających w Polsce najczęściej wbrew swojej woli, porzuconych, był pod jak największą opieką państwa polskiego, był jak najlepiej zabezpieczony.
To dwie sprawy, które nie były poruszane w wystąpieniach senatorów sprawozdawców, a na które chciałbym zwrócić szczególną uwagę. Jednocześnie chciałbym powiedzieć w imieniu Rady Ministrów, że popieramy wszystkie poprawki zawarte w przedłożeniach obu komisji i prosimy Wysoką Izbę o ich przyjęcie. Dziękuję.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję.
Zgodnie z regulaminem można zadawać panu prezesowi nieprzekraczające jednej minuty pytania. Bardzo proszę.
Senator Jan Szafraniec:
Panie Prezesie, chciałbym, żeby pan albo potwierdził, albo rozwiał moje wątpliwości dotyczące zapisu art. 2 tej ustawy, który mówi, że cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Jednocześnie w rozumieniu art. 3 tejże ustawy cudzoziemcem nie jest obywatel Unii Europejskiej, który nie posiada obywatelstwa polskiego. W związku z tym mam pytanie, czy tenże obywatel, który nie posiada obywatelstwa polskiego, będzie miał na przykład prawa wyborcze. Dziękuję bardzo.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję.
Jeszcze senator Spychalski.
Senator Andrzej Spychalski:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Panie Prezesie, chciałbym spytać, czy posiadamy pełne rozeznanie o skali bulwersującego opinię publiczną i media procederu zawierania fikcyjnych małżeństw polsko-cudzoziemskich w celu uzyskania prawa stałego pobytu. Dość powszechne systemowo obchodzenie obowiązujących uregulowań prawnych dotyczyło zwłaszcza obywateli takich krajów jak Chiny i Wietnam. W pewnym momencie w wyjątkowej cenie byli obywatele polscy - ludzie samotni lub wdowy oraz wdowcy. W wielu regionach jest wiele takich przypadków; znam takie przykłady także z mojego miasta. I nie są to przypadki pojedyncze. Czy to zjawisko jest obecnie rozpoznane i czy obecny system prawny pozwala skutecznie przeciwdziałać tym nieprawidłowościom? Dziękuję.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Czy są jeszcze pytania do pana prezesa? Nie ma.
Panie Senatorze, wydaje mi się, że sprawozdawca mówił o tych sprawach w swoim sprawozdaniu, no ale nigdy za mało wiedzy.
Bardzo proszę, Panie Prezesie.
Prezes Urzędu
do spraw Repatriacji i Cudzoziemców
Piotr Stachańczyk:
Odpowiadając na pierwsze z pytań wyjaśniam, że obywatel Unii Europejskiej jest cudzoziemcem w rozumieniu tej ustawy. Połączenie art. 2 i art. 3 oznacza tylko tyle, że do obywatela Unii Europejskiej będącego cudzoziemcem stosuje się najpierw przepisy ustawy o zasadach wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, która pewne kwestie związane z wjazdem i pobytem reguluje odmiennie od tej ustawy. W kwestiach nieuregulowanych w tamtej ustawie obowiązują go ogólne przepisy dotyczące cudzoziemców, zawarte w omawianej przez Wysoką Izbę ustawie.
Jeśli chodzi o pytanie drugie...
(Głos z sali: Prawa wyborcze.)
Aha, przepraszam. Jeśli chodzi o prawa wyborcze, to obecnie, zgodnie z obowiązującymi ordynacjami, obywatele Unii Europejskiej takich praw nie posiadają. Ale zgodnie z zapisami traktatu z Amsterdamu powinniśmy do czasu wstąpienia do Unii Europejskiej dokonać zmiany w ordynacji wyborczej do organów samorządu, tak aby cudzoziemcom i obywatelom Unii na stałe zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej umożliwić głosowanie w wyborach do organów samorządu tego obszaru, na terenie którego zamieszkują. To nie jest materia tej ustawy, tylko materia ordynacji wyborczej do organów samorządu terytorialnego.
Odpowiadając na drugie pytanie, nie mogę powiedzieć, że to zjawisko zostało przez nas zmierzone, ale zostało ono już jakiś czas temu zauważone i temu, żeby się z nim uporać służyły kolejne zmiany przepisów. Przede wszystkim zjawisko to było najbardziej popularne w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych, kiedy obowiązywała ustawa o obywatelstwie polskim w starym brzmieniu, w której była zasada, że jeśli kobieta po wyjściu za mąż za obywatela polskiego w ciągu trzech miesięcy złoży oświadczenie woli o zamiarze nabycia obywatelstwa polskiego, to automatycznie otrzymuje to obywatelstwo.
Ten proceder, zwłaszcza na terenie województwa zachodniopomorskiego - wtedy to było województwo koszalińskie - w pewnym momencie był dość powszechny. Mieliśmy tam w jednym mieście przypadki kilkuset związków małżeńskich, które ewidentnie były nakierowane na uzyskanie obywatelstwa polskiego. Teraz takich uprawnień już nie ma. Teraz zawarcie związku małżeńskiego daje tylko możliwość ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy, czyli tę najprostszą formę zezwolenia. Organy administracji państwowej w 2001 r. zostały wyposażone - a ta ustawa to jeszcze rozwija - w uprawnienie do badania, czy małżeństwo nie zostało zawarte fikcyjnie, wyłącznie w celu uzyskania zezwolenia. A dla uzyskania zezwolenia na osiedlenie się, czyli stałego pobytu, o którym pan mówił, wymagane będą: co najmniej dwuletni pobyt na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, trzyletni okres trwania małżeństwa i przekonanie organów państwowych, że małżeństwo nie zostało zawarte w celu obejścia prawa.
Myślę więc, że przepisy już coraz bardziej ograniczają ten proceder. Według informacji uzyskanych od wojewodów takich przypadków obecnie spotyka się w województwach od kilku do kilkudziesięciu rocznie - w zależności od województwa. Są województwa, gdzie liczba cudzoziemców i rozmiar problemu są większe, a są takie, gdzie są to przypadki jednostkowe. Dziękuję.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję.
Czy są jeszcze zapytania do pana prezesa?
Bardzo proszę, senator Simonides z Opola.
Senator Dorota Simonides:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Chciałabym zapytać - może ktoś zadał już to pytanie, ale ja musiałam na moment wyjść - czy zostało zdefiniowane pojęcie "niepożądany". W art. 21 i 42 jest takie słowo. Kto to jest? Czy jest jakaś definicja tego?
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Proszę bardzo, Panie Prezesie.
Prezes Urzędu
do spraw Repatriacji i Cudzoziemców
Piotr Stachańczyk:
To jest tak: słowo "niepożądany" pada tu tylko w jednym kontekście, a mianowicie w tych dwóch artykułach jest mowa o wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Całe to pojęcie stanowi nazwę własną wykazu: wykaz cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. A jacy to są cudzoziemcy, których dane osobowe wpisuje się do tegoż wykazu, to jest szczegółowo uregulowane - już, tylko dotrę do właściwego artykułu - w art. 128. W wykazie - chodzi o wykaz cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany - przechowuje się dane cudzoziemca, wobec którego zachodzi którakolwiek z następujących okoliczności. I potem w sześciu punktach te okoliczności są i wymienione.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję.
Czy są jeszcze zapytania do pana prezesa? Nie ma.
Dziękuję bardzo, Panie Prezesie.
Otwieram łączną dyskusję nad rozpatrywanymi ustawami.
Przypominam o ograniczeniach, wymogach regulaminowych.
Na liście mówców są dwa nazwiska, z tym że pan senator Zbyszko Piwoński złoży swoje przemówienie do protokołu.
Udzielam głosu panu senatorowi Gładkowskiemu.
Senator Witold Gładkowski:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
Uchwalenie w dniu 22 maja 2003 r. przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawy o cudzoziemcach jest konsekwencją złożoności narastających w ostatnich latach problemów migracyjnych w Europie, w tym również w Polsce.
Nie trzeba tłumaczyć, jak istotne jest wymienione zagadnienie w przededniu wejścia naszego kraju do struktur Unii Europejskiej. Uchwalona przez Sejm ustawa zastępuje obowiązującą dotychczas ustawę z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach, która, co należy przyznać, nie regulowała w sposób dostateczny wszystkich niezbędnych kwestii związanych z pobytem cudzoziemców na terenie Polski.
Obowiązująca ustawa, owszem, zawiera blok zagadnień dotyczących wjazdu do naszego kraju, przejazdu, a także pobytu cudzoziemców w Polsce. Nie obejmuje jednak ona jednak zagadnień związanych z kontrolą legalności pobytu cudzoziemców na terenie naszego kraju, z odpowiedzialnością przewoźników drogowych i kolejowych za przywiezienie na granicę Polski cudzoziemca nieposiadającego odpowiednich dokumentów i innych.
Nowa ustawa o cudzoziemcach wychodzi naprzeciw problemom - nie tylko tym wymienionym, ale również innym, nieznanym dotychczas polskiemu prawodawstwu.
Inną okolicznością implikującą konieczność uchwalenia ustawy o cudzoziemcach w nowym brzmieniu jest zapewnienie większej czytelności i przejrzystości objętych nią zagadnień.
To spowodowało, że słusznie przyjęto założenie, iż kwestie dotyczące cudzoziemców w Polsce powinny zostać kompleksowo uregulowane w trzech odrębnych ustawach, począwszy od ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o zasadach i warunkach wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej oraz członków ich rodzin, określającej problematykę związaną z tą grupą cudzoziemców, poprzez projekt ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczący cudzoziemców, którym ma zostać w Polsce udzielona ochrona prawna, a kończąc na ustawie regulującej zagadnienia związane z przejazdem, pobytem i wyjazdem cudzoziemców z terytorium naszego państwa.
W tym miejscu warto przypomnieć, że również Komisja Europejska w raporcie z października 2002 r. zwróciła uwagę na konieczność opracowania nowego, odrębnego aktu prawnego w zakresie azylu i ochrony czasowej cudzoziemców.
Wysoka Izbo! Omawiając uchwaloną w dniu 22 maja 2003 r. ustawę o cudzoziemcach, należy także odnotować, że dostosowuje ona polskie prawo do standardów obowiązujących w Unii Europejskiej, w szczególności do wymogów wizowych grupy z Schengen. Dotyczy to przede wszystkim zasad wydawania w przyszłości jednolitych wiz krótkoterminowych oraz krajowych wiz długoterminowych, wydawanych przy przyjazdach do Polski w celu określonym w ustawie, gdy okoliczności wymagają, aby pobyt w Polsce trwał dłużej niż trzy miesiące, a zatem wykluczają wydanie wizy krótkoterminowej.
Nowo uchwalona ustawa o cudzoziemcach wprowadza również wiele społecznie ważnych i interesujących rozwiązań. Jako przykład można wskazać zmianę przepisów dotyczących pobytu cudzoziemców na terenie naszego państwa, będących małżonkami obywateli Polski, w sposób sprzyjający stabilizacji życia rodzinnego tych małżeństw. Jako przykład drugiego z rozwiązań można wskazać wprowadzenie w ustawie przepisów abolicyjnych, umożliwiających przebywającym nielegalnie w Polsce cudzoziemcom wyjście, nazwijmy to umownie, z szarej strefy.
Biorąc więc pod uwagę wszystkie wymienione okoliczności i przesłanki, należy stwierdzić, że ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o cudzoziemcach, jako konieczna i legislacyjnie spójna, zasługuje na pełne poparcie. I o to wnoszę. Dziękuję, Panie Marszałku.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję.
Proszę o zabranie głosu senatora Podkańskiego. Będzie pan ostatnim mówcą, według aktualnych zapisów na liście.
Senator Lesław Podkański:
Dziękuję bardzo.
Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
Zabieram głos, ponieważ jako senator sprawozdawca nie mogłem podnosić pewnej kwestii. Wiąże się ona ściśle z dokładną analizą dwóch druków, nr 412A i nr 412B.
Otóż, tak jak informowaliśmy przed chwilą Wysoką Izbę, ja i mój kolega, też senator sprawozdawca, przedstawione cztery poprawki są zbieżne merytorycznie, natomiast w druku jest różnica w zapisie w treści ust. 2 w art. 8. W związku z tym, dla czystości i przejrzystości prawa, jak również, moim zdaniem, porządku prawnego, proponuję, aby poddać pod głosowanie treść zapisu zawartą w druku nr 412B. Odczytam brzmienie drugiej poprawki w ust. 2 art. 8: "nie można odstąpić od uzasadnienia w części dotyczącej stwierdzenia przesłanki polskiego pochodzenia cudzoziemca", ponieważ w druku nr 412A zapisu w tym brzmieniu nie ma. Wnoszę, aby głosować nad poprawką o takim brzmieniu, jak zawarte w druku nr 412B. Dziękuję za uwagę.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję.
Do głosu zapisała się jeszcze pani senator Kurska, która jest po drodze...
(Głos z sali: Proszę, proszę.)
Bardzo proszę, Pani Senator.
(Senator Anna Kurska: Już?)
Już, już.
(Senator Anna Kurska: Myślałam, że jeszcze ktoś jest przede mną.)
(Senator Lesław Podkański: Już był.)
Nie, my przyśpieszyliśmy trochę tempo.
Senator Anna Kurska:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Ja mam zastrzeżenia co do art. 81, chodzi mi w szczególności o tę Radę do spraw Uchodźców. Czy jest potrzebne, ażeby w ogóle taka rada istniała, skoro ona ma kompetencje sądu administracyjnego? Wydaje mi się, że jest to po prostu mnożenie zbędnych ciał. Przypomina mi to komisje odwoławcze do spraw pracy przy prezydencie miasta Gdańska czy w ogóle przy prezydencie miasta. Ja akurat orzekałam właśnie w takiej komisji. Nazywaliśmy to sądami spod gruszy czy spod wierzby, bowiem rzeczywiście te przepisy regulował kodeks pracy i zbędna była tego rodzaju regulacja. Chcę zapytać tutaj panów, czy jest konieczna właśnie ta Rada do spraw Uchodźców, tak szczegółowo omawiana tutaj w art. 81 i w następnym? Jakie względy podyktowały, że postanowiono z budżetu państwa, który jest, jak wiemy, tak biedny, ze wszystkich stron okrojony, żeby jeszcze z tego budżetu finansować tego rodzaju działalność, obsługę administracyjną, kancelaryjną, procedury? Chodzi o dwunastu typowanych członków rady. Proszę o wyjaśnienie tylko w tym zakresie. Dziękuję.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję.
Stwierdzam, że lista mówców została wyczerpana.
Zamykam dyskusję.
Informuję, że senator Piwoński złożył wniosek o charakterze legislacyjnym.
W związku z tym, zgodnie z art. 52 ust. 2 proszę Komisję Obrony Narodowej i Bezpieczeństwa Publicznego oraz Komisję Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej o ustosunkowanie się do zgłoszonego wniosku.
Informuję, że głosowania w sprawie ustawy o cudzoziemcach oraz ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej zostaną przeprowadzone w dniu dzisiejszym. Dziękuję bardzo.
Czy pan prezes chciałby jeszcze zabrać głos?
(Prezes Urzędu do spraw Repatriacji i Cudzoziemców Piotr Stachańczyk: Tak, chciałbym odpowiedzieć na pytanie, które padło.)
Bardzo proszę. Może pan, jeśli pan chce, z miejsca.
Prezes Urzędu
do spraw Repatriacji i Cudzoziemców Piotr Stachańczyk:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Chcę odpowiedzieć na to pytanie, które padło na końcu.
Rada do spraw Uchodźców istnieje w Polsce od 1997 r. i jest bardzo sprawnie działającym, niedużo w zasadzie kosztującym organem. Jej istnienie wynika z faktu, że zarówno standardy unijne, jak i standardy ONZ wymagają, aby od decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy można było się odwołać do organu drugiej instancji, innego niż organ pierwszej instancji, który całość sprawy ponownie rozpatrzy merytorycznie. W Polsce bez istnienia rady byłoby to niemożliwe. Prezes urzędu jest centralnym organem administracji, w związku z tym od jego decyzji nie przysługuje odwołanie, tylko wniosek o ponowne rozpoznanie. Czyli sprawa byłaby badana ponownie przez ten sam organ. Sądy administracyjne w Polsce nie badają natomiast merytorycznej części decyzji, tylko legalność jej wydania i z punktu widzenia reguł międzynarodowych badają za mało. W związku z tym rada ta - bardzo zresztą tania, bo te osoby, o których mowa była, pracują w niej społecznie, uzyskując tylko zwrot kosztów swojej działalności - spełnia rolę organu odwoławczego. Dzięki działaniu tej rady mamy zgodność naszych regulacji dotyczących nadawania statusu uchodźcy z normami, i ONZ, i Unii Europejskiej. Rada składa się z wybitnych ekspertów, kilku byłych sędziów, kilku profesorów wyższych uczelni, specjalistów z organizacji pozarządowych i naprawdę wykonuje świetną pracę w tym zakresie. Dziękuję.
Wicemarszałek Kazimierz Kutz:
Dziękuję, Panie Prezesie.
Czy pani senator Kurska została usatysfakcjonowana tą odpowiedzią?
(Senator Anna Kurska: Nie, ja chciałam tylko właśnie...)
Ale nie musi pani wchodzić w dyskusję, bo to już było.
(Senator Anna Kurska: Chcę powiedzieć tylko jedno zdanie. Otóż ja myślałam, że właśnie sądy administracyjne mogłyby mieć te kompetencje.)
Ale to już mamy wyjaśnione.
(Senator Anna Kurska: Skoro wyjaśnił pan minister, to już...)
Dziękuję.
Dziękuję panu prezesowi.