78. posiedzenie Senatu RP, spis treści, poprzednia część stenogramu, dalsza część stenogramu

Obecnie przystępujemy do rozpatrzenia punktu trzeciego porządku obrad: stanowisko Senatu w sprawie ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Przypominam ponadto, że tekst ustawy zawarty jest w druku nr 590, natomiast sprawozdanie komisji w druku nr 590A.

Opiniowany akt prawny został wypracowany na podstawie projektu rządowego zawartego w druku sejmowym nr 1856 z dnia 17 kwietnia 2000 r. Nad ustawą pracowały sejmowa Komisja Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa i powołana przez nią podkomisja, które wniosły wiele zmian o charakterze redakcyjnym i merytorycznym. Zmiany o charakterze merytorycznym ogólnie dotyczyły programów ochrony środowiska, ochrony powierzchni ziemi, pozwoleń zintegrowanych, środków finansowo-prawnych, poszerzenia kompetencji organów administracji w zakresie ochrony środowiska oraz zarządzania środkami pochodzącymi z opłat i kar za korzystanie ze środowiska.

W pracach nad projektem została wyłączona materia dotycząca dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, którą objęto odrębną ustawą uchwaloną 13 grudnia 2000 r. i wchodzącą w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. W pracach nad tą ustawą uwzględniono prawie wszystkie zgłoszone przez Senat poprawki. Zabieg ten był konieczny ze względu na możliwości skorzystania z funduszy unijnych na realizację projektów poddanych procedurze ocen oddziaływania na środowisko. Materia ta ponownie stanie się częścią prawa ochrony środowiska z chwilą jego wejścia w życie. Problematyka ta jest ujęta w tytule I w działach V i VI oraz w tytule VII w dziale II rozdział 3.

Uchwalony akt zastąpi obowiązującą obecnie ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. i będzie stanowić podstawową regulację w dziedzinie polskiego prawa ochrony środowiska. O uchwaleniu nowej ustawy przesądził bardzo szeroki zakres zmian, jaki musiał być wprowadzony, bowiem regulacją objęto wszystkie elementy wymagań i procedur w dziedzinie ochrony środowiska.

Na ustawę składa się czterysta czterdzieści jeden artykułów ujętych w dziewięciu tytułach. Obejmują one następujące zakresy zagadnień. Tytuł I to "Przepisy ogólne", a w tym: zakres ustawy - art. 1 i 2; definicje i zasady ogólne - art. 3-12; polityka ekologiczna oraz programy ochrony środowiska - art. 13-18; informacje o środowisku - art. 19-30; udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska - art. 31-39; postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko - art. 40-70; ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji - art. 71-76; edukacja ekologiczna, badania z zakresu ochrony środowiska oraz reklama - art. 77-80.

Tytuł II to "Ochrona zasobów środowiska", a w tym: ochrona powietrza - art. 85-96; ochrona wód - art. 97-100; ochrona powierzchni ziemi - art. 101-111; ochrona przed hałasem - art. 112-120; ochrona przed polami elektromagnetycznymi - art. 121-124; ochrona kopalin - art. 125 i 126; ochrona zwierząt oraz roślin - art. 127 i 128; ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości - art. 129-136.

Tytuł V "Środki finansowo-prawne", w tym: opłaty za korzystanie ze środowiska - art. 284-297; administracyjne kary pieniężne - art. 298-315; odraczanie, zmniejszanie oraz umarzanie opłat oraz kar administracyjnych - art. 316-321.

Tytuł VII "Organy administracji oraz instytucje ochrony środowiska", w tym: organy administracji do spraw ochrony środowiska - art. 376-385; instytucje ochrony środowiska, to jest państwowa rada ochrony środowiska, komisje do spraw ocen oddziaływania na środowisko oraz fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej - art. 386-420.

Tytuł VIII "Programy dostosowawcze", w tym: ustalenie treści programu dostosowawczego - art. 425-435; komisja negocjacyjna - art. 435-437; skutki prawne wszczęcia postępowania negocjacyjnego oraz ustalenia programu dostosowawczego - art. 438-440.

Tytuł IX zawiera jedynie przepis końcowy, który w kwestii procedury wprowadzenia ustawy do systemu prawnego odsyła do odrębnego aktu, to jest do ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, druk nr 2463. Przewiduje ona wejście w życie regulacji dotyczących ochrony środowiska z dniem 1 lipca 2001 r., z wyjątkiem przepisów dotyczących pozwoleń zintegrowanych, art. 201-219, oraz środków finansowo-prawnych, art. 272-321, które mają wejść w życie z dniem 1 stycznia 2002 r.

Panie i Panowie Senatorowie! Nowością w porównaniu z obowiązującym stanem prawnym jest przewidziany w ustawie wymóg formułowania polityki ekologicznej i programów ochrony środowiska. Politykę ekologiczną państwa, opracowaną przez ministra właściwego do spraw środowiska na okres czteroletni, Rada Ministrów przedkłada do uchwalenia Sejmowi. Z wykonania tej polityki mają być przedkładane Sejmowi raporty, zaś jej realizacji mają służyć wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Programy takie są podstawowymi instrumentami ochrony środowiska w prawie wspólnotowym.

Ustawa, odmiennie niż dotychczas, kładzie nacisk na ochronę środowiska już na etapie opracowywania polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego, studiów uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, a także miejscowych planów takiego zagospodarowania. Ustawa zobowiązuje do przestrzegania określonych wymogów i zasad przy sporządzaniu tych dokumentów.

W zakresie ochrony zasobów środowiska podstawowym instrumentem jest ustalenie standardów jakości środowiska, wymóg ich osiągania oraz podejmowanie działań ograniczających wprowadzenie do środowiska niepożądanych substancji lub energii. Nowe regulacje różnią się od dotychczasowych w sposób zasadniczy, przede wszystkim w zakresie wymogów odnoszących się do jakości powietrza. W tym celu ustawa wprowadza podział terytorium kraju na strefy pokrywające się z obszarami powiatów.

Tytuł III obejmujący regulacje dotyczące przeciwdziałania zanieczyszczeniom nazywanym obiegowo emisyjnymi zawiera, oprócz dotychczasowych rozwiązań w zakresie pozwoleń, nowe rozwiązania wynikające z prawa wspólnotowego, dotyczące w szczególności zintegrowanego zapobiegania i zmniejszania tych zanieczyszczeń. Zasadą naczelną w zakresie przepisów emisyjnych jest przestrzeganie standardów jakości środowiska. Obowiązek ten wyraża się w zapobieganiu, ograniczaniu albo zakazie wprowadzania do środowiska substancji lub energii, nie zwalnia więc z niego zastosowanie odpowiedniej technologii ani stosowanie się do określonych wymogów. Dla przepisów w tym tytule kluczowym pojęciem jest pojęcie instalacji, którego definicja została określona w art. 3 ustawy. W tym zakresie wyodrębnione zostały takie obiekty jak drogi, linie kolejowe, tramwajowe, lotniska oraz porty, stąd specjalne regulacje dotyczące tych obiektów znalazły się w odrębnym rozdziale. Zgodnie z przyjętą w ustawie zasadą ruch instalacji dozwolony jest po uzyskaniu pozwolenia. Odstępstwa od tej zasady, dotyczące niewielkich obiektów, zostały szczegółowo określone. W stosunku do obowiązujących przepisów nowością jest wydłużenie listy wyjątków od zasady posiadania pozwolenia oraz tak zwane postępowanie kompensacyjne, uruchamiane w sytuacjach przekroczenia standardów jakości powietrza. Ideą tej instytucji jest uzależnienie wydania pozwolenia od zapewnienia redukcji wprowadzonych do powietrza gazów lub pyłów.

Pani Marszałek, Panie Marszałku, Panie i Panowie Senatorowie. Zagadnienia dotyczące poważnych awarii regulowane są, obok przepisów ustawy o ochronie środowiska, przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej oraz Inspekcji Ochrony Środowiska. W ustawie położono nacisk na profilaktykę i możliwość szybkiego przepływu informacji i szybkiego reagowania.

W zakresie środków finansowo-prawnych służących ochronie środowiska ustawa ujednolica system opłat i kar administracyjnych, obejmując nimi wszystkie elementy środowiska. Nowością jest obciążenie obowiązkiem opłat i kar posiadacza, a nie wytwórcy odpadów. Ponadto, oprócz zmian sposobu wyrażania jednostkowych stawek opłat i kar - na kwotowe, a nie procentowe - oraz zmian ich wysokości, wprowadzono ustawową wytyczną dla organów władnych regulować wysokość tych danin publicznych, tak by kierowały się w tym zakresie interesem ochrony środowiska. Odpowiedzialność w zakresie ochrony środowiska wzmocniona została poprzez rozszerzony katalog wykroczeń. Do każdego bowiem naruszenia obowiązku przypisano określoną sankcję karną.

W zakresie instytucji finansowych nastąpiła zmiana proporcji podziału wpływów między Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz fundusze wojewódzkie, co ma na celu uproszczenie procedur gromadzenia i redystrybucji środków. Nastąpiło też poszerzenie zakresu spraw, które mogą być finansowane przez fundusze, w szczególności powiatowe.

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie! Jak już pan marszałek powiedział, komisja w dniu 14 i 21 marca 2001 r. rozpatrzyła ustawę oraz przygotowała do niej dziewięćdziesiąt dziewięć poprawek, które zawarte są w druku nr 590A. Są one częścią ujednolicenia tych wszystkich dokumentów, które zostały już zebrane w ustawach przyjętych poprzednio. Tak się składa, że w czasie od posiedzenia komisji do posiedzenia Senatu część z nich trzeba było jeszcze uściślić, uzupełnić - te korekty pozwolę sobie nanieść później. Najważniejszą sprawą, o której chciałbym powiedzieć, jest poprawka siedemdziesiąta pierwsza do art. 290 ust. 1, która zawiera propozycje innych cen maksymalnych, górnych, jako odpłatności za używanie czy korzystanie ze środowiska - tak ogólnie można powiedzieć - co odnosi się do powietrza, wody, ścieków, odpadów itd.

Witam na posiedzeniu Izby podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska, pana Marka Michalika.

W 1980 r. po raz pierwszy została przyjęta ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Po dwudziestu latach można powiedzieć, że ta ustawa odegrała niezwykle ważną rolę w polskim ustawodawstwie, w polskiej ochronie środowiska. Wielokrotnie była ona nowelizowana i zmieniana. Jednakże była to mała ustawa, licząca sto kilkadziesiąt artykułów.

Dzisiejsza ustawa, którą Sejm zajmował się na bardzo wielu posiedzeniach - pan przewodniczący podkomisji poseł Józef Górny siedzi tutaj z nami i przysłuchuje się tej debacie - jest aktem o wiele bardziej znaczącym. Jest aktem ważniejszym, jest aktem, umownie, nadrzędnym wobec innych ustaw w zakresie ochrony środowiska. Oczywiście ktoś z prawników może powiedzieć, że nie ma czegoś takiego, jak "umowna nadrzędność". Niemniej jednak chciałbym zwrócić uwagę na to, że definicje zapisane w tej ustawie mają odniesienia do wszystkich pozostałych ustaw w zakresie ochrony środowiska. A więc rzeczywiście można mówić o "umownej nadrzędności" tej ustawy wobec innych ustaw.

I wreszcie jest ona chyba największym aktem prawnym, który został przyjęty w czasie tej kadencji przez Sejm, oczywiście przygotowanym także przez Ministerstwo Środowiska. Takiego dużego aktu nigdy nie robiliśmy. Wynikają z tego różnego rodzaju perturbacje. Chodzi o to, żeby pojęcia w tych ustawach, w przyjętej wcześniej przez Wysoki Senat ustawie o odpadach, w tej ustawie i w przyszłej ustawie zawierającej przepisy wprowadzające, były takie same. Konieczne jest więc jej ciągłe dostosowywanie i używanie tej samej nomenklatury. Stąd być może ta duża liczba uwag.

Chciałbym bardzo krótko powiedzieć, że ta ustawa wprowadza szereg nowych instrumentów, nieznanych w dzisiejszym ustawodawstwie. W szczególności jeżeli chodzi o system monitorowania stanu środowiska i przywracanie oczekiwanych standardów, jak również w zakresie ochrony powietrza - tutaj zupełnie nowa ramowa dyrektywa dotycząca powietrza. Także w zakresie ochrony przed hałasem wprowadza ona nowe rozwiązania, nieznane w dzisiejszym ustawodawstwie. W szczególności rozbudowuje ona wszelkie regulacje dotyczące standardów jakości gleby i ziemi. To też są nowe uregulowania, nieznane w dzisiejszym prawie. Wreszcie wprowadza ona bardzo ważną dyrektywę Unii Europejskiej dotyczącą pozwoleń zintegrowanych. Mam tutaj na myśli rozwinięcie takich pojęć, jak "najlepsza dostępna technika" i "pozwolenia zintegrowane" dla dużych podmiotów gospodarczych. Duże podmioty gospodarcze będą podlegały, zgodnie z tą ustawą, innym rygorom aniżeli małe podmioty gospodarcze. Presja na środowisko dużych podmiotów gospodarczych jest większa niż mniejszych i stąd te szczegółowe rozwiązania, zgodne z ustawodawstwem unijnym.

Wprowadzamy również nowy przepis dotyczący postępowania kompensacyjnego. To bardzo ważny przepis dla tych terenów, które są zanieczyszczone, w szczególności jeżeli chodzi o ochronę powietrza. Ten przepis prawdopodobnie będzie miał dosyć spore znaczenie na przykład dla Śląska. Mówi on o tym, że jeżeli na takim zagrożonym terenie chcemy budować, inwestować, prowadzić nową inwestycję, to musimy zapewnić, że poprzez inne działania spowoduje się zmniejszenie emisji do powietrza szkodliwych substancji.

Wreszcie został uregulowany w sposób jaśniejszy i prostszy także cały system opłat. Już nie będzie specjalnych subfunduszy w narodowym funduszu, dokonano bowiem jasnego podziału pomiędzy wojewódzkie fundusze i narodowy fundusz, jeżeli chodzi o opłaty. Doprecyzowano te zapisy tak, żeby marszałkowie mieli możliwość tworzenia specjalnych baz danych, żeby mieli możliwość stosowania sankcji wobec podmiotów, które uchylają się od płacenia opłat za korzystanie gospodarcze. A więc tak naprawdę realizuje się w sposób realny zasadę: zanieczyszczający płaci.

(Wicemarszałek Marcin Tyrna: To komisje, a nie...)

Jeżeli pan marszałek mi sugeruje, że te sprawy mogą zostać omówione na posiedzeniu komisji...

(Wicemarszałek Marcin Tyrna: Zawracam uwagę na to, że na razie komisje to przejęły, Wysoki Senat nie jest w stanie tego zrobić.)

Chciałbym powiedzieć, że poprawka pana senatora Okrzesika, dotycząca włączenia w to planu urządzenia lasu i poddania go procedurze ocen oddziaływania na środowisko, nie jest właściwa z punktu widzenia ustawodawstwa unijnego. My rozmyślnie tego tam nie umieściliśmy. Planu urządzenia lasu nie poddaliśmy tym procedurom z bardzo prostej przyczyny. Otóż w przypadku wycinki w lasach nie chodzi o tworzenie nowych gruntów, które nie będą przeznaczone na tereny leśne, gdyż to nadal będą tereny leśne. Nie ma więc takiej potrzeby, żeby poddawać to procedurom ocen oddziaływania na środowisko. To jest poprawka dwudziesta szósta.

Wreszcie jedna z najważniejszych poprawek, do której przychylił się Sejm i którą wprowadził w czasie swoich prac, to znaczy zróżnicowanie stawek danin i podatków, jeśli chodzi o relacje cen paliw i olejów opałowych. Ta poprawka Sejmu zmierzała w kierunku takim, żeby stawki opłat były różnicowane. Jest to zapis kierunkowy, nie jest to zapis sankcjonujący. Nie ma do tego zapisu żadnych sankcji, ale jest to bardzo ważny zapis kierunkowy, który mówi o tym, że ci, którzy ustalają stawki podatków i danin, powinni się kierować jakością ekologiczną paliw, a także olejów opałowych, że oleje mniej zasiarczone powinny być obciążone mniejszą stawką danin aniżeli te, które są bardziej zasiarczone, że paliwa bardziej zaołowione powinny mieć większą stawkę aniżeli te, które są mniej zaołowione. Podkreślam fakt, że mogłyby powstać pewne perturbacje, gdyby był to zapis sankcjonujący. W tym przypadku jest to zapis kierunkowy, a takich zapisów w ustawach ekologicznych jest kilka, chociażby zapis, że odpady powinny być zbierane w sposób selektywny. To jest bardzo podobny zapis do tego, który został umieszczony w ustawie o odpadach.

Teraz kwestia stawek bazowych za pobór, stawek bazowych, które zostały określone w tej ustawie, przyjętych przez Sejm. Zaproponowane zostało nowe rozwiązanie, które znacznie obniża te stawki. Po głębokiej analizie przedstawimy to jeszcze na posiedzeniu komisji, ale będzie to ponowna analiza, do której zostaliśmy zmuszeni, jako że została zgłoszona taka poprawka. Przeanalizowaliśmy to już bowiem bardzo precyzyjnie i wydaje się, że w przypadku wód chłodniczych i w przypadku nowej opłaty tak zwanej retencyjnej można by było zgodzić się z argumentacją, która została zgłoszona na posiedzeniu komisji. Jednak w przypadku niektórych opłat nie jest to uzasadnione, dlatego że gdybyśmy zmniejszyli wysokość opłat bazowych, to okazałoby się, że faktycznie dokonujemy pomniejszenia wpływów do funduszy wojewódzkich i narodowych i że byłyby one niższe aniżeli te, które obowiązują dzisiaj.

Panie Ministrze, taka mała wątpliwość. W art. 296 ust. 1 jest zwolnione z opłat wprowadzanie do ziemi ścieków w celu rolniczego wykorzystania, w przypadku posiadania pozwolenia wodnoprawnego na takie ich wykorzystanie. Wydaje się, że jest to problem pewnej niekonsekwencji, bowiem co do sposobu wprowadzania ścieków do gleby, chodzi o gnojowicę, to zostało to zapisane w ustawie o nawozach i nawożeniu. Zostało to dość precyzyjnie uregulowane w ustawie z 26 lipca 2000 r. Czy ten zapis nie spowoduje pewnej dowolności i czy nie da on możliwości wylania ścieków do gleby jakby poza tamtą ustawą? Taką mam wątpliwość, proszę się do tego odnieść.

Panie Marszałku, Panie Ministrze, mam trzy pytania.

Ustawa ta jest bardzo obszerna i w moim przekonaniu jest ona dobrym rozwiązaniem. Mam jednak pytanie dotyczące art. 396. Chodzi o komisje do spraw ocen oddziaływania na środowisko. Wojewódzka komisja jest powoływana przez wojewodę przy współudziale marszałka. Czy wśród zadań tej komisji, zdaniem pana, Panie Ministrze, nie powinno być współdziałania z sejmikiem województwa? Te tematy są bardzo istotne dla samorządu województwa i myślę, że moglibyśmy to uzupełnić. Ale chciałbym poznać pańską opinię.

Zacznę od ostatniego pytania. Struktura jest taka, że trzecia, odrębna ustawa wprowadzi w życie wcześniejszą, przyjętą przez Senat i przesłaną do Sejmu ustawę o odpadach oraz tę ustawę. Na dzisiaj jest tam zapisany, jako termin wejścia w życie, 1 lipca 2001 r. I to jest termin, który chcielibyśmy utrzymać, jako że został on przekazany w informacji do Komisji Europejskiej. Bardzo nam zależy, żeby był w tej chwili szybki postęp w pracach nad przepisami wprowadzającymi, a ta ustawa jest przed drugim czytaniem. Mamy nadzieję, że to się uda po przekazaniu do Sejmu wszystkich poprawek Senatu do tych dwóch ustaw. Myślę, że uda się to na tyle przyspieszyć, że znajdzie się ona w Senacie jeszcze w kwietniu i będzie mogła być przez Senat przyjęta.

Jeżeli chodzi o wojewódzką komisję do spraw ocen oddziaływania, to jest to rozwiązanie, które zostało wprowadzone przez Sejm. Do tej pory istniała tylko komisja ocen przy ministrze środowiska. Jednakże posłowie zdecydowali, że taka komisja byłaby bardzo pomocna również na szczeblu wojewódzkim. Będzie ona funkcjonować przy wojewodzie i spełniać bardzo ważne zadania w przypadku poważnych inwestycji, dużych inwestycji i przedsięwzięć, co do których mogą się rodzić różnego rodzaju problemy, oczywiście problemy przede wszystkim ekologiczne, problemy techniczne. I wówczas wojewoda będzie mógł się zwrócić do swoich ekspertów o wydanie opinii w tej sprawie. Taka komisja będzie miała niezwykle duże znaczenie. Czy ona będzie współpracować z marszałkiem? Myślę, że ona będzie współpracować z marszałkiem, dlatego że wojewoda na pewno zaprosi do niej ekspertów marszałka. Tylko że struktura tych dwóch ustaw jest tak zbudowana, że główne zadania ma wojewoda i starosta. Dlatego zdecydowaliśmy się tę komisję umieścić przy wojewodzie. I to jest chyba zasadne, żeby ona tam funkcjonowała. Współpraca jest nieunikniona przy wszystkich przedsięwzięciach.

Dziękuję bardzo, Panie Ministrze.

Chciałem pana ministra zapytać o to, czy rząd przeprowadził symulację wpływu regulacji wynikającej z tej ustawy na wzrost kosztów produkcji energii elektrycznej w Polsce.

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Środowiska Marek Michalik: Wzrost kosztów?)

Jeśli chodzi o przemysł energetyczny to takich precyzyjnych symulacji oczywiście nie prowadziliśmy. Projekt ustawy był natomiast uzgadniany z ministrem właściwym do spraw gospodarki. Ja powiedziałbym, Panie Senatorze, w ten sposób. Jeśli chodzi o pozwolenia zintegrowane, jeśli chodzi o najlepsze dostępne techniki, to oczywiście ten wpływ jest bardzo istotny i on będzie istniał. Jeśli chodzi o system opłat istniejący w tej ustawie, system stawek bazowych, to wprowadza się tutaj nowy element, który został już wcześniej przyjęty w ramach prac nad ustawą dostosowującą niektóre akty normatywne do konstytucji. Będzie mianowicie istniała opłata za zrzut wód chłodniczych. I to jest oczywiście też pewien wpływ, o którym energetyka wie. Ta ustawa wprowadza też inne rozwiązania, w szczególności dyrektywę związaną z ochroną powietrza, a z tym będą na pewno związane jakieś dodatkowe koszty funkcjonowania przemysłu energetycznego. Niemniej jednak muszę powiedzieć, że ze względu na to, iż jesteśmy w ciągłym kontakcie z przedstawicielami energetyki, bo ostatnio miałem na ten temat spotkanie w Polskich Sieciach Elektroenergetycznych, to nie ma specjalnego zaniepokojenia z ich strony.

Pan senator Pieniążek, proszę o zadanie pytania.

Panie Ministrze, ta ustawa reguluje tak obszernie funkcjonowanie ochrony środowiska w Polsce, że właściwie słusznie nazwał ją pan matką ustaw w zakresie ochrony środowiska. Niemniej jednak prosiłbym o wyjaśnienie mi jednego wątku. Właściwie ta ustawa sankcjonuje prymat wojewody nad samorządem województwa jeżeli chodzi o ochronę środowiska, a widzimy przecież w Polsce w wielu rozwiązaniach, że gospodarzem województwa ma być samorząd województwa, zaś wojewoda ma być przedstawicielem rządu. Jeżeli chodzi o starostwo, to jest to pojęcie wspólne. Starosta jest i przedstawicielem władzy zwierzchniej, i jednocześnie gospodarzem swego terenu. Interesuje mnie więc, czy my w jakimś sensie nie odwracamy biegu historii w tych rozwiązaniach, które są tu bardzo szczegółowo ukierunkowane i dość, powiedziałbym, taksatywnie i przejrzyście wyliczone. Dziękuję.

Oczywiście bardzo ważne jest pytanie, czy my czasem nie naruszamy roli samorządu i czy nie zatrzymujemy biegu historii. Ja myślę, że nie, dlatego że jeśli chodzi o reformę, to my bardzo wiele zadań, które wcześniej wykonywał wojewoda, przekazaliśmy marszałkom. Marszałkowie dostali w ramach reformy administracyjnej bardzo istotne zadania. Cóż my więc robimy tą ustawą, gdyby przyjrzeć się temu tak bardzo ogólnie? Otóż my tą ustawą nie wprowadzamy nowych zadań, nie centralizujemy władzy na szczeblu ministra, nie sprowadzamy jej do wojewody, tylko tak naprawdę, gdyby się temu dobrze przyjrzeć, wzmacniamy bardzo mocno rolę starosty i przekazujemy mu wiele kolejnych zadań z zakresu ochrony środowiska.

Zwyciężyło takie przekonanie, że w przypadku całego systemu pozwoleń powinniśmy to, przynajmniej częściowo, pozostawić w gestii wojewody. Bo jest już tak, że organy wojewódzkie posiadały i nadal posiadają znacznie bardziej doświadczoną kadrę aniżeli urzędy marszałkowskie. Wprawdzie sytuacja w urzędach marszałkowskich nadal się poprawia i na pewno w najbliższych latach dalej będzie się poprawiać, ale i tak ta kadra na szczeblu wojewody cały czas jest lepsza. W wielu przypadkach, na przykład w przypadku postępowania transgranicznego, my nawet nie chcemy oddawać tego marszałkom i uważamy, że właśnie ktoś w imieniu rządu powinien prowadzić takie postępowanie.

A więc z jednej strony wiele zadań jest przypisanych wojewodzie, ale z drugiej strony, gdybyśmy dokładnie przyjrzeli się zadaniom marszałka, trzeba by było powiedzieć, że cały system zbierania opłat, działania rachunku redystrybucyjnego, konsultacji, tworzenia planów, programów gospodarki odpadami, w ogóle cały ten element budowania strategii województwa, jeżeli chodzi o ochronę środowiska pozostaje bardzo wyraźnie przypisany marszałkowi. Wojewoda jest tu raczej organem decyzyjnym, zaś marszałek w rozumieniu tej ustawy ma być tym, kto będzie przyglądał się swojemu województwu strategicznie i będzie nakreślał kolejne działania na drodze realizacji takich strategii, planów gospodarki odpadami, programów ochrony środowiska. Tak więc cała kwestia zbierania środków i ich dzielenia, nadzór nad wojewódzkimi funduszami - przecież to wszystko jest w tej ustawie utrzymane. Dziękuję bardzo.

Czy są jeszcze jakieś pytania? Nie ma.

(Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Środowiska Marek Michalik: Dziękuję.)

Przypominam o wymogach regulaminowych dotyczących czasu przemówienia senatorów, o konieczności zapisywania się do głosu u senatora prowadzącego listę mówców, a przede wszystkim o obowiązku składania podpisanych wniosków o charakterze legislacyjnym do marszałka Senatu. Wnioski te muszą być złożone na piśmie do zamknięcia dyskusji nad daną ustawą.

(Senator Stanisław Cieśla: Panie Marszałku, proszę o umożliwienie mi wykorzystania dodatkowych pięciu minut.)

Nie ma takich ustaw, które przez wszystkich byłyby przyjmowane z zadowoleniem. Podobnie jest z omawianą dzisiaj ustawą z dnia 1 marca 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Niewątpliwie wszyscy chcielibyśmy żyć w takim środowisku, które byłoby dla nas przyjazne, w którym czulibyśmy się bezpiecznie i które przysparzałoby nam właściwych doznań estetycznych. Aby osiągnąć w Polsce satysfakcjonujący nas stan środowiska naturalnego, potrzeba jest czasu, woli, działań i, niestety, pieniędzy. Znawcy problemu uważają, że doprowadzenie do stanu odpowiadającego nowym standardom jakościowym, akceptowanym przez wysoko rozwinięte państwa Unii Europejskiej, kosztować nas będzie około 170 miliardów zł.

Po uświadomieniu sobie wysokości kosztów powstają różnice stanowisk co do zakresu i tempa poprawy stanu naszego środowiska. Za 170 miliardów zł można zrobić bardzo wiele. Można rozbudować naszą gospodarkę, można wybudować za tę sumę prawie dwa miliony skromnych dwupokojowych mieszkań, a w ten sposób rozwiązać całkowicie nasz dotkliwy problem mieszkaniowy, i można na mniej więcej dziesięć lat stworzyć około półtora miliona nowych miejsc pracy.

Póki co nie mamy jednak wystarczających środków ani na rozwój mieszkalnictwa, ani na uporanie się ze skutkami wieloletnich zaniedbań w dziedzinie ochrony środowiska. Nie mamy finansowych możliwości, aby do 2003 r. czy do 2005 r. dostosować się w dziedzinie ekologii do wymogów unijnych. Ten proces z konieczności trwał będzie kilkanaście, a może i kilkadziesiąt lat. Nie możemy jednak z tego powodu popadać w kompleksy. Przecież niektóre o wiele bogatsze od nas państwa nie mogą pozwolić sobie na stosowanie wszystkich normatywów. Na przykład wiele zachodnioeuropejskich miast, w tym Bruksela, nie posiada urządzeń do pełnego oczyszczania ścieków.

W ciągu ostatnich dziesięciu lat ilość zanieczyszczeń w Polsce zmniejszyła się o około 30%. Co prawda poprawa w tym względzie nastąpiła nie tyle dzięki inwestycjom ekologicznym, ile na skutek upadku niektórych gałęzi przemysłu. Nieba nad Łodzią nie zalegają chmury dymów dlatego, że przestały dymić kominy fabryk, gdyż prawie całkowicie zanikł w tym mieście przemysł włókienniczy. Ten sposób na poprawę stanu środowiska nie jest jednak powodem do chluby. Ochrona środowiska i gospodarka są ze sobą ściśle związane. Niewłaściwe gospodarowanie wpływa ujemnie na stan środowiska. Z kolei bez rozwoju gospodarczego nie sposób znaleźć środków potrzebnych na inwestycje ekologiczne. Konieczny jest rozwój, ale rozwój zrównoważony i uwzględniający potrzeby dnia dzisiejszego, a także potrzeby następnych pokoleń Polaków.

A teraz kilka uwag co do niektórych zapisów ustawy. Zacznę od funduszy ochrony środowiska. Dysponują one ogromnymi środkami, pozostając praktycznie poza kontrolą. Wysokość środków pozostających do dyspozycji zarządu oraz nadzorującej go dziewięcioosobowej rady nadzorczej w wielu wojewódzkich funduszach ochrony środowiska przekracza budżet urzędu marszałkowskiego. Jeszcze większe środki pozostają w gestii Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, którego zarząd nadzorowany jest przez piętnastoosobową radę nadzorczą. Może się zdarzyć, że cała rada nadzorcza będzie powołana z ramienia jednej formacji politycznej. Zarząd wypłaca członkom rady diety, funduje nagrody, licząc zapewne na jakąś wzajemność. Tworzą się różne układy, o których od czasu do czasu mówi się głośno. Dochodzi do takich spraw jak kupno akcji Banku Częstochowa, jak finansowanie inwestycji "ekologicznych" pewnego nowobogackiego obywatela, który zbyt długo przyjmowany był na salonach władzy, ale wreszcie trafił tam, gdzie trzeba, jak poznawanie procesów odsalania wody morskiej na Cyprze, budowanie własnych, prywatnych kotłowni olejowych itd. Dzięki dociekliwości niektórych dziennikarzy te i inne przykłady marnotrawienia pieniędzy publicznych wyszły na światło dzienne i spotkały się z zasłużoną krytyką społeczną. Ustawa nie przewiduje jednak mechanizmów chroniących przed powtarzaniem się tego rodzaju przejawów "aktywności" funduszy. Być może potencjalna szansa uczestnictwa we władzach funduszy czy spółkach powiązanych z funduszami i świadczących usługi inwestorom, nadzieje na wysokie uposażenia w tych funduszach, czyli nadzieje łatwego uzyskiwania środków finansowych, tak są komuś potrzebne, że mimo długiej debaty, która miała miejsce w Sejmie, do dotychczasowych rozwiązań wprowadzono zaledwie kosmetyczne zmiany.

Uważam, że gospodarowanie finansami publicznymi w funduszach ochrony środowiska nie powinno stanowić tajemnicy dla społeczeństwa. Stosowne poprawki w tym względzie składam na piśmie na ręce pana marszałka. Wysokość wpływów, a także szczegółowe wydatki dokonywane z kas funduszy powinny być jawne. Nielogiczne jest tworzenie możliwości dostępu obywateli do danych o środowisku, do informacji dotyczących na przykład wydanych pozwoleń wodnoprawnych, i jednoczesne niestworzenie możliwości uzyskania, szczególnie przez podatników, wiedzy o wielkich publicznych środkach. Wszelkich funduszy i agencji, poprzez które płyną rocznie dziesiątki miliardów złotych publicznych pieniędzy, mamy zbyt wiele. Może mogłoby być i tak, ale pod warunkiem, że istniałaby nad nimi należyta, wnikliwa kontrola, bo nadmiar tego rodzaju instytucji, do tego działających w wadliwy sposób, jest zjawiskiem niekorzystnym z punktu widzenia interesów państwa.

Wysoka Izbo! Pewien niepokój budzi dopuszczona w art. 40 ust. 3 ustawy możliwość odstąpienia przez organ administracji od przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W grę będzie wchodzić tutaj zatem uznaniowość urzędnika. Rozwiązanie takie może okazać się w praktyce korupcjogenne - większość inwestorów, a może i wszyscy, będzie zabiegać o niewykonywanie takiego raportu, gdyż przez to będą mogli finansowo zaoszczędzić oraz o kilka tygodni przyspieszyć uzyskanie na przykład pozwolenia budowlanego.

Niedawno, bo 1 stycznia bieżącego roku, weszła w życie ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepisy tej ustawy, które zdaniem specjalistów od ochrony środowiska, a także prawników, budzą wątpliwości i powodują sprzeczne interpretacje, zostały prawie bez zmian inkorporowane do omawianej dzisiaj ustawy. Jak mi wiadomo, wspomniana ustawa z powodu swoich zawiłości praktycznie nie jest realizowana. Jedynym widocznym efektem wejścia w życie tej ustawy są chyba znaczne dochody jej pomysłodawców pochodzące ze szkoleń, które są urządzane dla pracowników starostw, urzędów wojewódzkich, służb sanitarnych i innych instytucji.

Sprawą dyskusyjną jest też obowiązek wniesienia opłaty rejestracyjnej na wyodrębniony rachunek bankowy prowadzony przez ministra ochrony środowiska. Od wniesienia tej opłaty uzależnione jest rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Gospodarowanie środkami specjalnymi jest niejasne i budzi niemało kontrowersji. Te środki należałoby raczej likwidować, a nie tworzyć.

Na koniec jeszcze jedna uwaga. Otóż po zapoznaniu się z treścią ustawy nasuwa się niepokojące spostrzeżenie dotyczące nadzwyczajnego bogactwa różnego rodzaju opracowań. W ustawie przewiduje się raporty i analizy porealizacyjne do przedsięwzięć mogących wpływać na środowisko: programy ochrony powietrza, ochrony przed hałasem, ochrony wód, programy racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, wojewódzkie i powiatowe programy ochrony środowiska itp. oraz opracowania ekofizograficzne. Te ostatnie są zupełnie nowym elementem i według ustawy mają stanowić podstawę do sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego. Możliwe, że dla niektórych obszarów takie opracowanie jest potrzebne, ale należy się zastanowić, czy wszędzie. Niedawno do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono obowiązek sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zadaniem takiego studium byłoby między innymi dokonanie oceny zasobów środowiska i zagrożeń tegoż środowiska. Większość gmin wykonało to opracowanie i, według mojej wiedzy, zrobiono to bardzo dużym kosztem. Pomijając aspekt przydatności tego opracowania, obecnie okazuje się, że konieczne jest kolejne opracowanie. Czy nie ma przesady z wydawaniem pieniędzy na powielanie kolejnych opracowań? Dlaczego by nie skorzystać przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z dostępnych map sozologiczno-gospodarczych, hydrogeologicznych, operatów przeciwpowodziowych, map fizjograficznych i innych opracowań regionalnych? Wydaje się, że posiadanie jednego kompleksowego opracowania dla całej gminy jest wystarczające.

Wysoki Senacie, na obecnym etapie nie jest możliwe dokonanie generalnych zmian w ustawie będącej przedmiotem dzisiejszej debaty, ale konieczne jest wprowadzenie do niej niezbędnych poprawek, które przynajmniej złagodzą oczywiste jej ułomności. Niezależnie od uwzględnienia poprawek komisji oraz poprawek zgłaszanych w trakcie debaty uważam za konieczne dokonanie oceny funkcjonowania ustawy po dwóch latach od momentu wejścia jej w życie. Dziękuję za uwagę. Dalszą część swojego przemówienia przekazuję do protokołu.*

Dziękuję bardzo, Panie Senatorze.

To, nad czym dziś debatujemy, jest rzeczywiście niezwykle istotną i potrzebną regulacją prawną, tego nikt nie kwestionuje. Nie kwestionuję również opinii pana ministra, że jak na razie jest ona najdoskonalszą regulacją prawną dotyczącą tej kwestii. Oczywiście nie traktuję tego jako przytyku do przeszłości, ale jako naturalną potrzebę doskonalenia regulacji prawnych i dostosowywania ich do nowych wymogów. Rozumiem, że dziś rząd chwali się tą doskonałością, ale chcę powiedzieć, że prawdopodobnie już za rok będzie mowa o niedoskonałościach ze względu na to, iż powstaną nowe warunki zagrożeń, nowe źródła zagrożeń, nowe okoliczności zewnętrzne, a może i nowe regulacje międzynarodowe, które będą wymagały weryfikacji. I stąd na początku chciałbym podzielić pogląd pana senatora Cieśli, iż trzeba doprowadzić do tego, ażeby najpóźniej za dwa lata ocenić funkcjonowanie tej ustawy, a boję się, że rzeczywistość zmusi nas do tego, że dużo wcześniej będziemy musieli tę ustawę w jakiś sposób ocenić i zweryfikować.

Ta regulacja wychodzi również naprzeciw potrzebom regulacji, przed którymi stają państwa kandydujące do Unii Europejskiej. I to jest oczywiste, aczkolwiek dla mnie przynajmniej ten fragment, który dotyczy warunków dostosowania naszej regulacji do protokołu z Kioto, jest niezwykle istotny. Muszę tu powiedzieć, że oddaje on niezwykle surowe rygory, stwarza podstawy dla spełnienia niezwykle surowych warunków zawartych w tym protokole z Kioto - mówię o efekcie cieplarnianym. Chcę gwoli informacji powiedzieć, że są na świecie dużo bogatsze niż Polska państwa - między innymi Stany Zjednoczone - które do dziś nie podpisały protokołu z Kioto i jak na razie nie zamierzają tego uczynić, choćby dlatego, że stać ich na handel emisją, czyli innymi słowy na kupowanie emisji w innych państwach dużo bardziej skażonych. Nie mogę oprzeć się wrażeniu, iż wyjaśnienie pana ministra, że rząd skonsultował tę sprawę z ministrem gospodarki - czyli wewnętrznie, z przedstawicielami organizacji ściśle tematycznych - jest wyczerpujące dla mnie i dla mojej troski o to, by te regulacje nie spowodowały znacznego wzrostu kosztów energii elektrycznej, kosztów wytwarzania energii elektrycznej. Spowodują i, prawdę powiedziawszy, pojawia się tu szereg nowych zjawisk, które działają jak takie negatywne perpetuum mobile.

Pragnę zwrócić uwagę, że jest to regulacja opłat za wytwarzanie pola elektromagnetycznego, które tak właściwie to stoi w sprzeczności z nowoczesną elektroenergetyką. Bo nowoczesna elektroenergetyka ma przede wszystkim na celu uniknięcie strat w przesyłach i budowę linii bardzo wysokich napięć, rzędu 440 tysięcy, co powoduje, że to pole będzie największe, a tym samym i opłaty będą największe. Nowoczesna energetyka idzie ponadto w kierunku budowy dużych bloków energetycznych. To wszystko jak gdyby kłóci się z logiką, ale rozumiem, że w tej chwili państwo stać na to, co zapisano w tym projekcie ustawy. Ubolewam tylko nad tym, że w trakcie pracy nad tym projektem w Sejmie też nie przeprowadzono takiej analizy.

Chcę jednak zamknąć to generalnym sformułowaniem, że te regulacje, zwłaszcza obostrzenia, które wprowadza ta ustawa, spowodują, moim zdaniem, znaczny wzrost kosztów wytwarzania energii na krajowych mediach energetycznych, czyli zwłaszcza na bazie węgla kamiennego i na węgla brunatnego, dzięki którym produkuje się w Polsce 98% energii zużywanej i produkowanej w kraju.

W tym momencie nie dziwię się, że minister gospodarki pozytywnie zaopiniował taki projekt ustawy, ponieważ zarówno minister, jak i Polskie Sieci Elektroenergetyczne w założeniach polityki elektroenergetycznej państwa do roku 2020 założyły 40% spadek używalności polskich mediów energetycznych w produkcji energii elektrycznej w Polsce, co jest niczym innym jak stworzeniem na rynku polskiej elektroenergetyki przestrzeni dla obcego gazu, w tym norweskiego, w miejsce rodzimego węgla kamiennego i brunatnego.

Stąd też coraz bardziej czytelne stają się dla mnie uporczywe starania o to, ażeby podpisać wieloletnie umowy na dostawy gazu w ilości 10 miliardów m³ do kraju, który dzisiaj zużywa go 9 miliardów m³, a za kilka lat może go zużywać co najwyżej 12 m³. Tym samym jasna staje się odpowiedź na pytanie, co stanie się z tymi 10 miliardami m³, które kupimy do Polski. Wyprą polski węgiel kamienny, ponieważ energia produkowana na bazie węgla kamiennego i brunatnego stanie się, między innymi dzięki regulacjom wynikającym z tej ustawy, tak kosztowna, że nie będziemy jej w stanie na rynku polskim sprzedać.

Mam propozycje kilku zmian do ustawy. Chciałbym je przynajmniej króciutko zreferować. Chcę prosić państwa o to, ażebyście wykazali cierpliwość podczas przedstawiania tych poprawek. Nie będę prosił o przedłużenie czasu, ale przede wszystkim o pewną wiarę w moje doświadczenie w tym zakresie, ponieważ tak się złożyło, że zrealizowałem dwie duże inwestycje w Polsce właśnie w sektorze paliwowo-energetycznym. Pomysły, które chciałbym przedstawić mogą okazać się użyteczne, oczywiście jeżeli państwo je poprą. A jeśli nie, to może kiedy indziej poprze je inny parlament.

Po pierwsze. W rozdziale 6 są zapisane warunki pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii. Chciałbym zaproponować, aby w art. 173 przed słowami "ruch instalacji" zapisać słowa "budowa instalacji". Chodzi mianowicie o to, żeby potencjalny inwestor zabiegał o pozwolenie na ruch urządzenia, zanim inwestycja będzie zrealizowana, a nie dopiero wtedy, kiedy ono będzie już w trakcie prób technologicznych. Innymi słowy, żeby nie marnował swoich pieniędzy na inwestowanie, a potem pieniędzy swoich i jeszcze czyichś tam na przekupywanie urzędników, by dopuścili do ruchu instalację, która już istnieje, a której użytkowanie będzie kosztowne. Skoro będzie coś niemożliwe, to niech on się o tym dowie na etapie realizacji inwestycji, a właściwie przed realizacją inwestycji, a nie dopiero po wybudowaniu.

Do art. 275, który dotyczy opłat za korzystanie ze środowiska, chciałem zaproponować dwa uzupełnienia. Chodzi o to, ażeby niejako złagodzić warunki dla inwestorów, którzy podejmują się inwestycji na rzecz ograniczenia zrzutu wód do cieków wodnych. Mianowicie zwolnić z opłat za pobór wód tych, którzy realizują inwestycje mające na celu ograniczenie poboru wód. Innymi słowy, żeby ta inwestycja była tańsza w trakcie realizacji o te opłaty. Po co bowiem zabiegać o pieniądze, na przykład z funduszy ekologicznych, żeby je potem ładować w te inwestycje, a potem zabiegać o ich odzyskanie po ukończeniu? No, jest to pewnego rodzaju nielogiczność. Łatwiej obniżyć koszt realizacji tej inwestycji niż potem zabiegać o odzyskanie pieniędzy ze środków, które sam inwestor wcześniej wprowadził. Wobec tego proponuję zwolnić z opłat inwestycje, które realizowane są w celu ograniczenia poboru wód.

I tak samo chciałbym zaproponować zwolnienie z opłat tych inwestorów, którzy realizują inwestycje, ale oczywiście tylko w trakcie realizacji tych inwestycji - obie te poprawki dotyczą jedynie takich sytuacji - które mają na celu ograniczenie zrzutów. Innymi słowy jeżeli ktoś na przykład buduje oczyszczalnię ścieków, a ta budowa powoduje jakiś tam zrzut wód zanieczyszczonych, to w okresie realizacji inwestycji z mocy tej ustawy mógłby być zwolniony od tej opłaty. O tyle ta inwestycja byłaby tańsza. Pomijam to, że najczęściej po pieniądze na inwestycje inwestorzy przychodzą do budżetu państwa. Poza tym byłaby to chyba jednak pewnego rodzaju zachęta do inwestowania, bo o tyle byłyby te inwestycje tańsze. Sądzę, że promocja inwestycji jest w moich poprawkach dość jednoznaczna.

I ostatnia poprawka, o której wprowadzenie proszę, dotyczy także art. 282. Jest tam upoważnienie dla Rady Ministrów, która w drodze rozporządzeń może zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od obszaru kraju. Proponuję skreślenie tego. Nie dlatego, że nie mam zaufania do jakiejkolwiek Rady Ministrów - co zresztą jest prawdą - ale przede wszystkim dlatego, że tak się jakoś dziwnie dzieje, że jedynym regionem w Polsce, który na mocy takiego rozporządzenia płaci o 100% większe stawki niż cały kraj jest Śląsk. I wszystkie śląskie podmioty gospodarcze na skutek tych wysokich opłat - o 100% większych niż w całej Polsce - mają największe zadłużenie, bo płacą zbyt wysokie składki i zbyt wysokie opłaty albo nie płacą. To jest, moim zdaniem, świadome ograniczanie konkurencyjności polskiego przemysłu, zwłaszcza skoncentrowanego w województwie śląskim.

Ja wiem, bo słuchałem już kilku ministrów ochrony środowiska, że argumentacja jest taka: skoro więcej szkodzą, to mają więcej płacić. Rzecz polega na tym, że już więcej nie szkodzą, bo dzisiaj nawet wskaźnik emisji wszystkich gazów i innych szkodliwych parametrów na Śląsku jest na poziomie 30% normy, i to nie dlatego, że są tacy doskonali, ale dlatego - jak już powiedział pan senator Cieśla bo nie produkują. Tam już wszystko stoi. To już nie tylko Łódź stoi, to już Śląsk stoi. Tam się już dzisiaj nie wydobywa, tam się tylko likwiduje. Huty stoją, koksownie stoją.

Dlatego też proszę, ażeby Wysoka Izba była uprzejma rozpatrzyć te poprawki, a zwłaszcza zaakceptowała zrozumiały, jak sądzę, nacisk na to, żeby inwestowanie w ekologię było tańsze, żeby ukrócić samowolę urzędniczą i żeby nie pozwolić, by rząd - obojętnie, jaki on jest - dyskryminował poszczególne regiony, nakładając na nie niestety wyższe, bo w żadnym przypadku nie spotkałem się z niższymi, opłaty za gospodarcze korzystanie z wód i atmosfery. Dziękuję, Panie Marszałku.

Tak się składa - wspominałem o tym wcześniej zabierając głos jako sprawozdawca komisji - że na posiedzeniu komisji nie zawsze udało nam się po wprowadzeniu jakichś poprawek konsekwentnie wprowadzić również poprawki w następnych paragrafach tak, by były zgodne z poprzednimi, dlatego też przedkładam kilka takich poprawek, a także kilka wynikających z dopasowania do ustawy o odpadach. Takie poprawki są konieczne.

Dziękuję panu ministrowi Michalikowi za ciepłe słowa pod adresem pracy komisji. Grzeczność wymaga, aby odpowiedzieć i podziękować również panu posłowi Józefowi Górnemu za pracę nad tą ustawą, matką dla innych ustaw o ochronie środowiska, oraz panu ministrowi i jego zespołowi, zwłaszcza panu dyrektorowi Kamińskiemu, za szczególnie dobrej jakości pracę w ciągu ostatnich kilku miesięcy przy tych dużych ustawach. Na poprzednim posiedzeniu mieliśmy, jak pamiętamy, chociażby ustawę o odpadach. Świetnie problem został wówczas przez Senat dostrzeżony, pozbierane w bloki poprawki szybko, sprawnie i z dużym uznaniem zostały na mój wniosek przez Senat przyjęte, za co Senatowi dziękujemy. Jednak gdyby nie dobra praca właśnie w zespole sejmowym i ministerialnym, to komisja nie mogłaby tak sprawnie przygotować poprawek.

(Głosy z sali: Jest, jest.)

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie!

Będę mówić bardzo krótko. Chciałbym zaproponować poprawkę do art. 288. Poprawka byłaby zapisana jako art. 288a, a dotyczyłaby możliwości ratalnego spłacania opłat oraz odsetek za nieterminowe uiszczanie tych opłat. Chodzi o to, że oczywiście przedsiębiorstwa mają świadomość grzechów, które popełniają na niekorzyść środowiska, i mają również świadomość - a ta świadomość jest dzięki ustawie sprzed lat dwudziestu - że trzeba ponosić konsekwencje niekorzystnej ingerencji w środowisko, ale firmy, przedsiębiorstwa czy przedsiębiorcy nie zawsze są w stanie w danym momencie zapłacić karę czy wnieść opłatę za korzystanie ze środowiska. Myślę, że wprowadzenie możliwości wnoszenia opłat na raty będzie przyjęte bardzo pozytywnie, a funduszowi ochrony środowiska w żaden sposób nie zaszkodzi. Dlatego bardzo proszę Wysoką Izbę o poparcie tej poprawki. Dziękuję bardzo.

(Senator Ryszard Sławiński: Czy można złożyć poprawkę?)

Informuję, że w dyskusji wnioski o charakterze legislacyjnym na piśmie złożyli następujący senatorowie: pan senator Marek Waszkowiak, pan senator Stanisław Cieśla, pan senator Jerzy Markowski, pan senator Mieczysław Janowski, pan senator Kazimierz Kleina, pan senator Franciszek Bachleda-Księdzularz, pan senator Ryszard Sławiński.

(Głos z sali: I senator Chodkowski.)

Powiem króciuteńko. Właściwie chciałbym tylko wyjaśnić panu senatorowi Markowskiemu, bo z uwagą przysłuchiwałem się jego wystąpieniu, że nie ma w tej ustawie żadnych zapisów, które reguluje protokół z Kioto. Chcę przypomnieć, że protokół z Kioto nie jest ratyfikowany przez Polskę i pewnie jeszcze jakiś czas ratyfikowany nie będzie. Bardzo tego żałuję, bo tam właśnie są mechanizmy - chociażby handel emisjami czy mechanizm wspólnych wdrożeń - które, myślę, także w przypadku energetyki działałyby dobrze. Ale tych mechanizmów nie ma, protokół ratyfikowany nie jest i niezwykle trudno byłoby przenieść nam do polskiego prawa elastyczne mechanizmy, które są w tym protokole zapisane.

Chciałbym jednak wyjaśnić, że jeśli chodzi o wodę, to sytuacja jest zupełnie inna. Otóż Polska jest krajem, gdzie stan dyspozycyjny wód jest bardzo marny. Jesteśmy pod tym względem ostatnim krajem w Europie, mamy najgorszy, najsłabszy stan dyspozycyjny wód. Tę kwestię rozstrzygał już nawet Trybunał Konstytucyjny i stwierdził, że uzasadnione jest różnicowanie stawek dla poszczególnych terenów. Te kwestie będą pewnie rozpatrywane jeszcze w ramach prawa wodnego, ale my już tutaj zapisujemy, że są takie możliwości. Chcielibyśmy, żeby było to regulowane sensownie, żeby istniały jakieś możliwości wpływania na tereny, gdzie jest mały stan dyspozycyjny wód wgłębnych, żeby oszczędzano te wody lub proponowano inne rozwiązania. Po prostu dlatego te stawki są tutaj wprowadzone.

Wysoka Izbo, ponieważ w trakcie dyskusji zostały zgłoszone wnioski o charakterze legislacyjnym, to zgodnie z art. 52 ust. 2 Regulaminu Senatu proszę Komisję Ochrony Środowiska o ustosunkowanie się do przedstawionych w toku debaty nad tym punktem wniosków i przygotowanie sprawozdania w tej sprawie.

Wysoki Senacie, przystępujemy do łącznego rozpatrywania punktu czwartego i piętnastego porządku obrad: stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zamianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz zmianie niektórych innych ustaw; oraz stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy - Prawo o notariacie. Taka była decyzja na początku posiedzenia.

Ustawa o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy - Prawo o notariacie została uchwalona przez Sejm na sto czwartym posiedzeniu w dniu 15 marca 2001 r. i tego samego dnia przekazana do Senatu. Marszałek Senatu w dniu 16 marca 2001 r., zgodnie z art. 68 ust. 1, Regulaminu Senatu skierowała ją do Komisji Ustawodawczej. Komisje po rozpatrzeniu ustaw przygotowały swoje sprawozdania w tej sprawie.

Przypominam ponadto, że teksty ustaw zawarte są w drukach nr 596 oraz 594, natomiast sprawozdania komisji w drukach nr 596A i 594A.

Obecnie proszę sprawozdawcę Komisji Gospodarki Narodowej pana senatora Mariana Nogę o zabranie głosu i przedstawienie sprawozdania komisji w sprawie ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Mam zaszczyt w imieniu Komisji Gospodarki Narodowej przedstawić Wysokiemu Senatowi ustawę o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz zmianie niektórych innych ustaw.

Rozpatrywana przez Wysoki Senat ustawa dostosowuje niektóre przepisy ordynacji podatkowej do konstytucji, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 listopada 1999 r. uznał, że kilka przepisów tej ustawy jest sprzecznych z konstytucją i orzekł, iż utrata ich mocy obowiązującej nastąpi z dniem 8 maja 2001 r. Oznacza to przede wszystkim potrzebę takiej zmiany treści upoważnień dla ministra finansów do wydawania rozporządzeń, aby rozpatrywana obecnie ustawa zawierała niezbędne wytyczne do treści aktu wykonawczego.

Trybunał Konstytucyjny podniósł także konieczność przeniesienia do ustawy regulacji dotyczących zasad zryczałtowania podatków oraz warunków ich zryczałtowania, co dotychczas znajduje się w rozporządzeniu ministra finansów. Dlatego też proponuje się skreślenie art. 25 obowiązującej jeszcze ustawy, która daje takie upoważnienie ministrowi finansów. Oprócz tego nowelizowana ustawa zawiera wiele zmian doprecyzowujących przepisy oraz dostosowujących ordynację podatkową do ustaw uchwalonych później.

Jeżeli chodzi o poprawkę pierwszą, to zmienia ona zapis art. 36 §2 nowelizowanej ordynacji podatkowej w brzmieniu, w jakim przekazano ją Wysokiemu Senatowi z Sejmu. Zmiana ta powoduje, że hipoteka przymusowa traci pierwszeństwo zaspokojenia w sytuacji, gdy przedmiotem hipoteki przymusowej jest zabezpieczenie należności z tytułu kredytu bankowego. Wtedy o pierwszeństwie zaspokojenia decyduje kolejność wniosków o dokonanie wpisu. Zdaniem Komisji Gospodarki Narodowej ta poprawka legislacyjna powoduje usunięcie zapisu, który czyni z hipoteki mało wartościowe źródło zabezpieczenia kredytu bankowego, co mogłoby stanowić barierę dla rozwoju banków hipotecznych w Polsce oraz zakłócać rynek listów zastawnych. Komisja Gospodarki Narodowej stanęła na stanowisku, że zgodnie z art. 33 obowiązującej ordynacji podatkowej skarb państwa może uzyskać zabezpieczenie na majątku podatnika przed terminem płatności podatku, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że płatność taka nie zostanie dokonana. Zabezpieczenie jest także możliwe przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, jeżeli z dowodów zgromadzonych w postępowaniu podatkowym wynika, że zobowiązanie podatkowe nie zostanie wykonane. Skarb państwa dysponuje zatem szczególnym i bardzo efektywnym instrumentarium zabezpieczeń swoich należności.

Dziękuję bardzo, Panie Senatorze.

Materia jest obszerna, a chciałbym zmieścić się w tej dwudziestominutowej relacji z prac nad dwoma ustawami.

Przedmiotem posiedzenia i rozpoznania Komisji Ustawodawczej była ustawa o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy - Prawo o notariacie. Ustawa ta została uchwalona przez Sejm 15 marca 2001 r. Rozpoznając tę ustawę stwierdziliśmy, że dzień później Sejm dokonał fundamentalnej zmiany tej ustawy przy okazji innej ustawy, a mianowicie ordynacji podatkowej. Ten tryb legislacji wzbudził nasze zastrzeżenia. Nie jest to godna polecenia praktyka i należałoby jej unikać.

Ustawa ustrojowa o księgach wieczystych i hipotece w trakcie prac doznała wielu zmian, które idą w kierunku uproszczenia postępowania rejestracyjnego, ograniczenia działania sądu z urzędu, zredukowania do minimum czynności biurowych oraz nałożenie na notariusza obowiązków związanych z ujawnianiem zmiany właściciela w księdze wieczystej. Wprowadza sprawny system informatyczny, pozwalający na dokonywanie stosownych wpisów niezwłocznie po złożeniu wniosku. Celem ustawy jest zwiększenie pewności obrotu nieruchomościami. Ma to umożliwić wprowadzany tą ustawą nowoczesny system komputerowy z centralną bazą danych. Dotyczy to innych zmian związanych z rewolucją informatyczną, zarówno tych, które dotyczą podpisu elektronicznego, jak i czynności bankowych w drodze działań informatyczno-komputerowych.

Bardzo istotną innowacją jest to, iż wpis w księdze wieczystej będzie miał moc wsteczną nie jak obecnie, od dnia złożenia wniosków o jego dokonanie, lecz od dnia wszczęcia postępowania z urzędu. Jak proponujemy, ujednolicając to w naszych poprawkach - od dnia złożenia wniosku i od dnia wszczęcia takiego postępowania. Naszymi poprawkami, proponowanymi w druku nr 594, przywracamy pierwotny tekst inicjatywy rządowej, skorygowany w Sejmie.

Istotną nowością jest przepis nakładający na właściciela odpowiedzialność za szkody, jakich osoba trzecia doznałaby w wyniku nieujawnienia prawa własności albo niezłożenia wniosku w terminie. Mamy już tu doświadczenie, szczególnie dotkliwe z czasów, kiedy wyszła ustawa o przejęciu mienia PZPR, zobowiązanej do przekazania państwu, czyli nam wszystkim, swojego majątku. PZPR czy jego likwidator skorzystali z tego, że nie było to jeszcze ujawnione w księgach wieczystych, bowiem zaniedbano, co przyznał ówczesny minister sprawiedliwości, złożenia stosownych zastrzeżeń; nie było tam wtedy automatyzmu. I tym samym spowodowano, że mienie to zostało rozdysponowane, poprzekazywane na rzecz innych właścicieli, uszczuplając nasz wspólny majątek i finanse publiczne. Sprawa ta do dzisiaj nie ma żadnej skutków, nikt nie poniósł odpowiedzialności, ani majątkowej, ani żadnej innej. Chodzi o to, żeby patrząc na to, co robią partie polityczne - ale zdarza się to też osobom fizycznym - uniemożliwić takie korzystanie w okresie po zbyciu albo przejęciu nieruchomości z wiarygodności ksiąg wieczystych. Bo wtedy to, co już nie jest naszą własnością, a figuruje jeszcze w księdze wieczystej, na podstawie samej księgi wieczystej jawnego stanu można sprzedać parokrotnie. I tak bywało w praktyce. Przepisy te zapobiegają takim praktykom i czynią realną odpowiedzialność poprzedniego właściciela, który nie dokonał ujawnienia przeniesienia praw, za szkody, jakich doznała osoba trzecia. Lepiej późno niż wcale.

Skorygowano także niestosowane w praktyce przepisy dotyczące tak zwanych postępowań przynaglających w taki sposób, że sąd prowadzący księgi wieczyste może przynaglać grzywnami opieszałego właściciela do dokonania wpisu. W noweli dopisano także obok sądów i organów administracji rządowej jednostki samorządu terytorialnego jako te, na których ciąży obowiązek zawiadamiania sądu prowadzącego księgi wieczyste o każdej zmianie właściciela nieruchomości. I według nowych przepisów sąd z urzędu wpisuje do księgi ostrzeżenie - nie dokonuje wpisu, ale umieszcza ostrzeżenie - które czyni jawnym to, że jest wniosek o zmianę właściciela, która dokonała się z mocy aktu notarialnego. Jak wiemy, w przeciwieństwie do tradycji prawa niemieckiego akt ten przenosi własność bez konieczności dokonania wpisu jako skutecznego dla przejęcia.

Bardzo istotnym elementem - i trzeba tu podkreślić współdziałanie samorządu notarialnego i jego pozytywną, prospołeczną postawę - jest przejęcie przez notariuszy pośrednictwa w pobieraniu opłat sądowych. W praktyce przy samym akcie notariusz pełni rolę inkasenta na rzecz realizacji publicznych zobowiązań finansowych z tego tytułu. Ustawa nakłada również na notariusza obowiązek przesłania z urzędu, niejako automatycznie, aktu notarialnego ze stosownymi załącznikami sądowi właściwemu do prowadzenia księgi. W inicjatywie rządowej, dla pewności obrotu i z tych względów, o których przedtem mówiłem, miało to nastąpić w terminie trzech dni. Sejm to skorygował do siedmiu, w Senacie proponujemy powrót do przedłożenia rządowego w tym zakresie.

W swoich propozycjach poprawek zawartych w druku nr 594A komisja proponuje również, aby to zobowiązanie notariuszy do uzależnienia sporządzenia aktu notarialnego od uprzedniego uiszczenia przez strony opłaty sądowej dotyczyło wszystkich opłat, a nie tylko tej, która później może być korygowana przez sąd w zależności od dokonanych szacunków, jako opłata stosunkowa. Sąd nie będzie mógł już teraz zmieniać wartości przedmiotu wpisu.

Ustawa przewiduje szereg delegacji ustawowych w tych najistotniejszych sprawach, o jednej już mówiłem. Również szczególny sposób prowadzenia ksiąg wieczystych, ich wzory, treść, sposób dokonywania wpisów określić ma w rozporządzeniu minister sprawiedliwości. Dotyczy to nie tylko problemu wykorzystywania programu informatycznego do prowadzenia ksiąg wieczystych, ale wszystkich podustawowych części szczegółowych.

Istotnym elementem, który łączy te dwie ustawy, jest fundamentalna zmiana. Mianowicie dotychczas funkcjonowała pochodząca jeszcze z okresu barbaryzacji prawa w okresie PRL instytucja, która jest swoistym potworkiem prawnym, czyli tak zwana hipoteka ustawowa. Hipoteka, jako ograniczone prawo rzeczowe, nie może istnieć bez nieruchomości, tak samo jak nie można sporządzić aktu urodzenia i aktu stanu cywilnego osoby, która nie istnieje, która się nie urodziła. Takiego potworka mieliśmy bardzo długo, także w okresie transformacji. Poprawiano go jeszcze w ostatnich latach, co świadczy o tym, że podstawowy obskurantyzm, jeżeli chodzi o wiedzę prawniczą, nie jest związany wyłącznie z jednym systemem politycznym. Dzisiaj to pojęcie zostaje usunięte i hipotekę łączy się z powrotem z nieruchomością, z księgą wieczystą. To znaczy, że akt urodzenia będziemy wystawiać dla osoby faktycznie istniejącej, a nie wirtualnej. I tego dotyczy zarówno jedna, jak i druga ustawa. O tym, że nie rozumiemy, dlaczego to jest w dwóch ustawach, a nie w jednej, już mówiłem. W każdym razie jest to fundamentalna zmiana dotycząca ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i w ogóle samej konstrukcji ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka.

Rozwiązań szczegółowych jest sporo. Pominę je, odnosząc się do ustawy, która reguluje te zagadnienia systemowo, w sposób pełny, oczywiście z wyjątkiem tego, co zostało uregulowane dzień później w ordynacji podatkowej, a powinno być włączone do tejże ustawy, którą przychodzi mi referować. Zaniechaliśmy jednak postawienia w Komisji Ustawodawczej wniosku, który byłby jedynie słuszny, aby wykreślić całą tę część z ordynacji podatkowej i przenieść ją do uchwalonej dzień wcześniej ustawy nowelizującej ustawę o księgach wieczystych i hipotece. A tak powinno być w projektach - wszystko, co dotyczy hipoteki, powinno być w jednej ustawie, tak jak jest w tej chwili, po tej nowelizacji.

Dalej. Wniosek o wpis, jeśli dana nieruchomość nie ma księgi wieczystej, jest jednocześnie wnioskiem o jej założenie. I to iunctim jest ogromnie istotne. Jak już powiedziałem, bez nieruchomości i księgi wieczystej nie ma, nie powinno być hipoteki. Stąd komplementarne przepisy dzień później uchwalone są niejako dopełnieniem tej nowelizacji i wprowadzają wreszcie cywilizowaną zasadę wywodzącą się z europejskiej systematyki prawa, że do powstania hipoteki niezbędny jest wpis w księdze wieczystej. Całe szczęście, że organy finansowe wreszcie nauczyły się tego, że bez nieruchomości i księgi wieczystej nie ma żadnej hipoteki. Bo nawet hipoteka kaucyjna, o której tutaj mówimy, musi mieć zakotwiczenie w nieruchomości i w prawie rzeczowym, nie może być zakotwiczona tylko w prawie finansowym.

Stąd wracam do art. 2 dotyczącego tej samej materii, z kolei w ustawie - Ordynacja podatkowa, i stwierdzam, że tutaj wreszcie przywraca się spójność systemową i wiarygodność polskiego systemu prawnego. Hipoteka ustawowa jako hipoteka wirtualna znika i zastąpiona zostaje autentycznym prawem rzeczowym ograniczonym, jakim jest hipoteka przymusowa wpisana w księgę wieczystą, a przynajmniej sygnalizowana wnioskiem o wpis, która zaczyna funkcjonować jako zabezpieczenie również przyszłych zobowiązań podatkowych na nieruchomości. Także przepis, który w art. 2 nowelizuje przedmiotową ustawę, mówiący, że hipotekę przymusową można uzyskać zanim powstanie wierzytelność albo zanim zostanie ona określona co do wysokości i zanim stanie się wymagalna, jest właściwy. Hipoteka przymusowa jako hipoteka kaucyjna określona jest w art. 111 tejże ustawy, której dotyczą obie referowane przeze mnie ustawy. Jedną z nich zajmowała się Komisja Ustawodawcza, a drugą nie. Zajmowała się nią z własnej woli, a nie na mocy skierowania przez panią marszałek.

Nowela ta ma wejść w życie po upływie trzech miesięcy od opublikowania w "Dzienniku Ustaw", co jest istotne, przepis nakładający na notariusza obowiązek pobierania opłat sądowych ma obowiązywać od 1 września 2001 r., a przepis mówiący o obowiązku składania wniosków na urzędowym formularzu, który ma określić minister sprawiedliwości na mocy upoważnienia ustawowego w rozporządzeniu - dopiero po wejściu w życie informatycznego systemu zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych.

(Wicemarszałek Donald Tusk: Czas minął, Panie Senatorze.)

(Senator Piotr Andrzejewski: Można, Panie Marszałku?)

Wręcz odwrotnie. Dalej wprowadzamy zapis, że nie tylko opłatę stałą, ale i wszystkie opłaty sądowe będzie pobierał notariusz. Wpłaty będą szybsze i pobierane od razu przy akcie. Żmudne postępowania - lokalizacja sądów jest bowiem bardzo rozmaita, jeśli chodzi o właściwość - zastępujemy niejako pewnością pobrania opłaty przy samej czynności, co zwiększa szybkość jej wejścia do obrotu, jeżeli chodzi o budżet. Dalej, jest takie prawo - nie pamiętam, jak ono się nazywa: Fishera, nie Fishera - że złotówka, którą obrócono raz w ciągu roku, jest tylko złotówką, a obracana dziesięć razy, to już 10 zł. Jednym słowem: przyspieszenie wpływania należności do budżetu umożliwia osiągnięcie jeszcze dochodów z tytułu obrotu tym pieniądzem.

(Senator Lech Feszler: Pytanie uzupełniające.)

Chciałabym się dowiedzieć, jakie było stanowisko Krajowej Rady Notarialnej biorącej udział w pracach komisji odnośnie do pobierania przez notariuszy opłaty stosunkowej. Bo jest inna sytuacja, jeśli chodzi o opłatę stosunkową. Jaki jest tryb odwołania w przypadku złego obliczenia takiej opłaty? Bo oczywiście normalnie można zaskarżyć to w sądzie. Czy i tu taki tryb jest przewidziany w sytuacji, kiedy strona kwestionuje wysokość opłaty stosunkowej? Bo ona jest indywidualnie obliczana. Jakie było stanowisko samorządu notarialnego?

Cały czas w pracach - mieliśmy dwa posiedzenia Komisji Ustawodawczej - brali udział przedstawiciele samorządu notarialnego, zarówno lokalnego, jak i ogólnokrajowego, w pierwszym etapie ogólnokrajowego. Ich stosunek był aprobujący. Jako przewodniczący komisji wyraziłem notariuszom podziękowanie za tak prospołeczną postawę. Ta kwestia, o którą pyta pani senator, nie była poruszana na posiedzeniu komisji. Mogę odpowiedzieć, przekraczając ramy tego, co jest rolą sprawozdawcy, jeżeli pan marszałek pozwoli.

(Wicemarszałek Donald Tusk: Proszę bardzo.)

Rozumiem, że pobierana jest opłata od deklarowanego wpisu. A później rolą nie sądów, ale urzędów skarbowych jest ewentualne korygowanie należności z tego tytułu. Przypomnę, że sądy pobierają te opłaty nie na swój rachunek, tylko na rachunek budżetu. I tutaj też tylko są pośrednikiem. A więc chyba organy kontroli skarbowej i urzędy skarbowe są w tym bardziej wyspecjalizowane niż sądy.

(Senator Piotr Andrzejewski: Dziękuję.)

Przypominam, że rozpatrywane ustawy były rządowymi projektami ustaw. Do reprezentowania stanowiska rządu w toku prac parlamentarnych nad ustawą o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw został upoważniony minister finansów, a ustawą o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy - Prawo o notariacie został upoważniony minister sprawiedliwości.

(Sekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Jan Rudowski: Bardzo proszę.)

Nowelizacja ustawy - Ordynacja podatkowa przede wszystkim zmierza do tego, aby z tej ważnej dla całego systemu prawa podatkowego ustawy usunąć przepisy, które są niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Ordynacja podatkowa uchwalana była w tym samym czasie, kiedy uchwalana była konstytucja. Istotnie, wówczas zabrakło pełnego przełożenia nowych przepisów konstytucji na równocześnie uchwalane przepisy ordynacji podatkowej. Stąd też zaskarżenie niektórych przepisów okazało się na tyle skuteczne, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niezgodności z konstytucją, ale jednocześnie, biorąc pod uwagę znaczenie tych przepisów dla systemu poboru podatków i właściwego stosowania przepisów prawa podatkowego, ustalił półtoraroczny okres na dostosowanie tych przepisów do konstytucji. To jest pierwsza grupa zmian, która, jeśli się weźmie pod uwagę treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie budzi zastrzeżeń i wątpliwości.

Trzecia grupa to zmiany, które zmierzają do usprawnienia procedury podatkowej, wykorzystując dotychczasowe doświadczenia z zakresu stosowania przepisów ogólnego prawa podatkowego. Również ta grupa zmian była przedmiotem szczegółowej dyskusji i nie wzbudziła kontrowersji.

W projektowanej zmianie rząd zaproponował jednak jedną poważną regulację, dotyczącą jednej z podstawowych instytucji zawartych w ordynacji podatkowej, a mianowicie regulację dotyczącą tak zwanej hipoteki ustawowej. Jest to zmiana niezwykle istotna i ważna z punktu widzenia poboru podatków, ale nie tylko podatków. Z instytucji hipoteki ustawowej korzystano bowiem również w przypadku składek na ubezpieczenie społeczne czy też obowiązkowych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Instytucja hipoteki ustawowej aktualnie uregulowana jest w art. 34 ordynacji podatkowej. Przede wszystkim budziła ona zastrzeżenia ze względu na to, iż następowało swoiste utajnienie istnienia hipoteki ustawowej, bowiem przez miesiąc, nawet bez dokonania wpisu tej hipoteki, była ona skuteczna nie tylko w stosunku do właściciela, ale również każdorazowego nabywcy. Ale było jednak tak - i pragnę to podkreślić - że hipoteka ustawowa zawsze była związana z nieruchomością. Wprawdzie mogły powstawać sytuacje, że dla nieruchomości nie urządzono księgi wieczystej i wówczas nawet w tym obowiązkowym okresie jednego miesiąca taka hipoteka nie mogła być ujawniona, ale zawsze jako środek zabezpieczenia zobowiązań podatkowych musiała ona być związana z nieruchomością.

Rząd, wychodząc naprzeciw istotnym oczekiwaniom związanym między innymi z rozwojem rynku nieruchomości oraz z ustaleniem stanu prawnego nieruchomości, uznał, iż instytucja hipoteki ustawowej może zostać wycofana z ordynacji podatkowej. Zaproponowano jednak takie regulacje, które odnoszą się do hipoteki przymusowej, aby w dalszym ciągu świadczenia publicznoprawne korzystały z uprzywilejowania w przypadku zabezpieczenia właśnie w drodze hipoteki przymusowej. Stąd też propozycja regulacji, która wzbudziła kontrowersje w toku prac w Komisji Gospodarki Narodowej, odnosząca się do właśnie takiego uprzywilejowania hipoteki z tytułu podatków oraz innych należności, do których stosuje się ordynacja podatkowa, w stosunku do innych hipotek. W tym zakresie nie korzystano by z prawa zabezpieczenia ze względu na kolejność dokonywanych wpisów, tylko wpisy dotyczące hipoteki - nazwę ją w skrócie - podatkowej miałyby pierwszeństwo zaspakajania, z wyjątkiem długoterminowych kredytów mieszkaniowych, w wypadku których w pełni miałaby zastosowanie zasada kolejności dokonywania wpisów.

Rząd, mimo iż zgłoszona została poprawka, według numeracji poprawek poprawka pierwsza, zmierzająca do tego, aby odstąpić od tego uprzywilejowania tej hipoteki w stosunku do hipotek zabezpieczających kredyty bankowe, w dalszym ciągu opowiada się za tym, aby ta zasada, która została ukształtowana w projekcie przyjętym przez Sejm, została utrzymana. W ocenie rządu istnieją poważne argumenty, aby odstępując od hipoteki ustawowej, utrzymać jednak uprzywilejowanie przymusowej hipoteki związanej z  zabezpieczeniem należności podatkowych. I tu można wskazywać wiele argumentów.

Jednak w ocenie rządu należy przede wszystkim odwoływać się do treści konstytucji. Zgodnie z art. 84 każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie. Ten obowiązek ukształtowany w konstytucji realizuje się w poszczególnych ustawach podatkowych. Ustawy podatkowe zakładają dobrowolność wypełniania obowiązków podatkowych. Ta dobrowolność powinna stać się zasadą w wypełnianiu zobowiązań podatkowych. Ale w praktyce jest tak, iż często zobowiązania podatkowe w ogóle nie są wypełniane w sposób dobrowolny, a wówczas następuje wszczęcie procedury podatkowej i określenie zaległości podatkowej w drodze decyzji podatkowej, albo, mimo iż są wypełniane poprzez złożenie deklaracji podatkowych do urzędu, nie następują wpłaty należnych podatków. I tylko z tych względów w ordynacji podatkowej ustalono cały szereg rozwiązań, które służą temu, aby była możliwość zabezpieczenia interesów państwa i aby świadczenia publicznoprawne były wypełniane. Jednym z takich zabezpieczeń jest właśnie instytucja hipoteki. Rząd zaproponował, aby była to wyłącznie hipoteka przymusowa i aby odstąpić od ustawowej. Jednak w ocenie rządu, żeby to zabezpieczenie było skuteczne, takie uprzywilejowanie powinno pozostawać. Należy również wskazać, że w przypadku innych wierzycieli hipoteka umowna zabezpieczająca chociażby udzielony kredyt ustanawiana jest zazwyczaj z góry przy zawieraniu umowy kredytowej. Istnieje przez cały okres spłaty kredytu, zabezpieczając potencjalne zaległości kredytowe. Jednak hipoteka przymusowa zabezpieczająca należności podatkowe powstaje dopiero po stwierdzeniu nieprawidłowości w rozliczeniu podatkowym i doręczeniu decyzji, określającej zaległość podatkową bądź ustalającej zobowiązanie podatkowe. Czyli będzie ona powstawała z dołu. W razie przyjęcia poprawki zgłoszonej w toku prac Komisji Gospodarki Narodowej nieruchomości kredytobiorcy w praktyce częściej byłyby obciążane hipoteką umowną na rzecz banku i zabezpieczenie zaległości podatkowej tego kredytobiorcy hipoteką przymusową stawałoby się fikcją, jeśli wpis hipoteki umownej zostałby dokonany wcześniej.

Proszę uprzejmie.

Będę mówił troszkę krócej niż mój kolega. Przede wszystkim chciałbym podziękować Komisji Ustawodawczej za bardzo wartościowe, w naszym mniemaniu, poprawki, przywracające w części propozycję rządową, w szczególności jeżeli chodzi o zabezpieczenie obrotu. Chodzi zwłaszcza o termin przesyłania aktów notarialnych. Zmiana proponowanego siedmiodniowego terminu na termin trzydniowy jest rozwiązaniem znacznie bezpieczniejszym i skraca okres, w którym nieprawidłowe bądź powtórne wnioski mogą być składane do sądu. Podobnemu celowi służy poprawka pierwsza, dotycząca zmiany kwalifikacji w art. 6 z "dnia złożenia wniosku" na "chwilę złożenia wniosku", co umożliwia identyfikację godziny i minuty złożenia wniosku.

Wreszcie bardzo celowym rozwiązaniem, w znacznym stopniu przyspieszającym postępowanie w zakresie ksiąg wieczystych, jest to, o czym tutaj dyskutowano, czyli możliwość pobierania przez notariuszy zarówno opłat stałych, jak i stosunkowych. Do tej pory tryb jest taki, że akt zostaje skierowany do sądu, który po jakimś czasie ustala wysokość odpowiedniej opłaty, wzywa do jej uiszczenia, dopiero po tym sprawa jest rozpatrywana. W ten sposób unikamy kilku etapów w ramach postępowania wieczystoksięgowego. Myślę, że dzięki temu znacznie skrócimy długi niekiedy czas jego trwania.

Chcę też nadmienić, że w ramach zmian w kpc w postępowaniu wieczystoksięgowym do stosunkowych opłat przyjmujemy po prostu wartość podlegającą ujawnieniu w akcie notarialnym. Oczywiście możliwa jest potem zmiana, inna ocena tej wartości poprzez urząd skarbowy, ale nie będzie ona miała bezpośredniego wpływu na wysokość opłat w sądach. Uznaliśmy, że ze względu na tempo postępowania - o czym była już mowa, bo pan senator Andrzejewski był uprzejmy o tym wspomnieć - przyspieszenie obrotu finansowego przy poborze tej opłaty jest znacznie ważniejsze i wpłynie na zaspokojenie interesu skarbu państwa niezależnie od tego, że w kilku procentach przypadków będzie to opłata nieco niższa. Zakres wyobrażalnej manipulacji jest stosunkowo niewielki.

Z miejsca, proszę bardzo.

W większości krajów przyjmowana jest zasada funkcjonowania hipoteki przymusowej, czyli hipoteki ujawnionej w księgach wieczystych. Istnieje natomiast pewien fragment uprzywilejowania związany bezpośrednio z nieruchomościami. W sytuacji, gdy jako jedna z podstawowych danin publicznoprawnych pobierany jest podatek od nieruchomości kształtowany w ten sposób, że podstawę opodatkowania stanowi jej wartość, również ujawniana w ewidencjach dotyczących nieruchomości, to podatek pobierany według takiej formuły korzysta z pierwszeństwa zaspokojenia, jeżeli jest zabezpieczony hipotecznie. W większości krajów, w których funkcjonuje podatek od nieruchomości według formuły ad valorem, pozostałe daniny publicznoprawne, niedotyczące nieruchomości, nie mają pierwszeństwa zaspokojenia w przypadku zabezpieczenia hipotek.

Panie Ministrze, chciałbym zatem prosić o jeszcze jedno wyjaśnienie. Proszę zauważyć, że Rada Polityki Pieniężnej od dawna dyskutuje nad tym, czy obniżyć stopy procentowe i w jakim zakresie. Wyniki I kwartału, jeżeli chodzi o wzrost PKB, znamy wszyscy. Jednocześnie stowarzyszenie przedsiębiorców i związek banków polskich twierdzą, że element prymatu hipoteki przymusowej znowu spowoduje zmniejszenie możliwości rozwoju gospodarczego, utrudni pobudzenie gospodarki. Czy z tą tezą może się pan zgodzić?

Proszę bardzo.

Z taką tezą trudno byłoby się zgodzić dlatego, że, w moim przekonaniu, w stosunku do stanu aktualnego następuje istotna poprawa, nie zaś pogorszenie. Rzecz w tym, że jeżeli aktualnie istnieje hipoteka ustawowa, nieujawniana, to rzeczywiście mogła być taka sytuacja, że bank, dokonując zabezpieczenia kredytu, nie mógł sprawdzić, czy nieruchomość jest już obciążona i czy zabezpieczenie okaże się skuteczne. Ta nowelizacja taką możliwość usuwa. A pozostawienie pierwszeństwa zaspokojenia należności podatkowych w stosunku do innych należności, w tym bankowych zabezpieczonych hipotecznie, nie jest niczym innym, jak utrzymaniem tej części, w której hipoteka ustawowa była ujawniana. Przecież aktualnie też działa zasada, że hipoteka ustawowa ujawniona ma pierwszeństwo zaspokojenia. Tylko w tej części pozostaje równa zasada, taka jak obowiązywała do tej pory. W moim przekonaniu, jest poprawa, a nie pogorszenie w stosunku do stanu aktualnie obowiązującego. To rozwiązanie bez zwątpienia nie może wpłynąć na pogorszenie sytuacji banku.

Dodać trzeba, że w razie, gdy ściągalność kredytów bankowych stanie się wątpliwa w związku z ustanowieniem na tej samej nieruchomości hipoteki zabezpieczającej należności publicznoprawne, bank będzie zobligowany do zwiększenia rezerwy celowej. Rezerwa ta może być wliczana w koszty uzyskania przychodów, co na pewno będzie w pewnym stopniu niwelowało straty banku związane z utratą skutecznego zabezpieczenia kredytu - zresztą tak się dzieje i teraz. Reasumując, nie uważamy, aby przyjęcie tego rozwiązania spowodowało jakimkolwiek pogorszenie sytuacji banków w stosunku do stanu aktualnie obowiązującego.

Trzecie pytanie dotyczy prowadzenia ewidencji przez notariuszy. Czy nie sądzi pan minister, iż w tym przypadku odciąży się aparat administracyjny sądów od wykonywania tych czynności? Dziękuję.

Pytanie pierwsze dotyczyło art. 4. Otóż Senat przyjął taką propozycję zapisu, bo jest ona znacznie doskonalsza niż ta, która była przedmiotem ustaleń Sejmu. Po prostu jest to opłata stała. Obecnie przedstawiona przez komisję redakcja zapisu jest znacznie doskonalsza niż ta, która była przedmiotem regulacji sejmowej. Dziękuję.

Opieramy się na wyliczeniach z dwóch poprzednich lat. Myślę, że są one na tyle dokładne, że nie dają podstaw do wątpienia w precyzyjność naszych wyjaśnień. Dziękuję bardzo.

Dziękuję, Panie Marszałku.

Panie Senatorze, gdyby była taka sytuacja, że wynikające z ustawy zobowiązania podatkowe mogłyby być zabezpieczane przed złożeniem deklaracji przez podatnika, przed wszczęciem jakiegokolwiek postępowania, czyli organ podatkowy mógłby na podstawie rejestracji podatkowej dokonywać zabezpieczeń z tytułu przyszłych podatków, to wówczas te hipoteki byłyby co do zasady równe. Ustalenie zaległości podatkowej zawsze następuje z dużym opóźnieniem, co podkreślam. Ta procedura często ciągnie się wiele miesięcy i ostatecznie po wydaniu decyzji określającej zaległość podatkową organ podatkowy może skutecznie dokonywać wpisu i zabezpieczenia hipoteki.

Jeszcze raz chcę podkreślić, że mówimy o przepisach adresowanych do tych podatników, którzy z różnych powodów nie wypełniają obowiązków podatkowych, bo albo składają deklaracje nierzetelnie, albo w ogóle ich nie składają. Większość podatników, deklarując podatki, wpłaca je rzetelnie. Jest to adresowane tylko do tej grupy, która nie wykonuje zobowiązań podatkowych. Muszą być instrumenty, które zapewnią wykonanie przez obywateli obowiązków podatkowych. Te normy zawsze będą adresowane do tych, którzy z różnych powodów nie chcą wywiązać się z tych powinności.

A zatem często są to osoby - tak to jest w praktyce - w stosunku do których toczyły się już wcześniej postępowania między innymi w związku z niewypełnianiem obowiązków wynikających z zawartej umowy kredytu bankowego. Często jest wspólne prowadzenie egzekucji w stosunku do tego samego dłużnika z tytułu zarówno egzekucji administracyjnej, jak i egzekucji sądowej. Następuje zbieg egzekucji w związku z wprowadzeniem egzekucji z nieruchomości. W istocie dochodziłoby do tego, że zawsze wcześniej byłaby ujawniona hipoteka z tytułu zabezpieczenia kredytu bankowego. Z tego względu uważam, że to uprzywilejowanie powinno jednak pozostać.

Ogłaszam piętnastominutową przerwę.

Rozczłonkowanie procesu legislacyjnego, na co zwracała uwagę w swoim sprawozdaniu Komisja Ustawodawcza, spowodowało niespójność w ustawie - Ordynacja podatkowa i to nie tylko jeśli chodzi o komplementarne nowelizowanie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ale również jeśli chodzi o nieuwzględnienie w tej nowelizacji nowelizacji ordynacji podatkowej, dokonanej w związku z dostosowywaniem prawa do prawa Unii Europejskiej ustawą z dnia 3 lutego 2001 r. Tamże, w ustawie z dnia 3 lutego 2001 r., DzU nr 16 poz. 166, w art. 2 znowelizowano ordynację podatkową, zastępując w art. 299 §3 pkt 3 kropkę na końcu przecinkiem i dodając pkt 4 w brzmieniu: "Ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 1 ust. 1, art. 3e oraz w art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców". Wydaje się, że o tym uzupełnieniu, przynajmniej ja odnoszę takie wrażenie, zapomniano przy niniejszej nowelizacji ordynacji. W związku z tym mam propozycję, która ten brak naprawia. Mianowicie proponuję, aby w art. 1 w zmianie sześćdziesiątej drugiej w lit. a, w §3 w pkcie 5 także zastąpić kropkę przecinkiem i dodać pkt 6 w brzmieniu z tej ustawy nowelizującej, przed chwilą przeze mnie przytoczonym. To jest poprawka porządkująca systematykę prawną tak, by przepis aktualnie powtórnie nowelizowany był uzupełniony o przepis ustawy nowelizującej, o której przed chwilą mówiłem. To jedna poprawka.

Druga poprawka dotyczy instytucji hipoteki wieczystej. Jak zauważył jeden z panów senatorów, zapis dotyczący hipoteki przymusowej wprowadza hipotekę stosowaną dzisiaj powszechnie, a zaczerpniętą z tradycji II Rzeczypospolitej, gdzie te przepisy zostały ukształtowane w sposób komplementarny do łacińskiej cywilizacji prawnej w jej najlepszym wydaniu w Europie. Wprowadzono więc w II Rzeczypospolitej hipotekę przymusową, zresztą tak jak i teraz my ją wprowadzamy, wracając do regulacji systemowej z tamtego okresu.

Chcę się odwołać również do stosunku między hipoteką przymusową a hipoteką kaucyjną. Hipoteka kaucyjna była bowiem pierwotnie hipoteką zabezpieczającą roszczenie i wierzytelność jeszcze nieskonkretyzowaną, jeszcze niewymagalną, a czasem nieistniejącą, o czym już mówiłem jako sprawozdawca. W związku z tym otwarcie rachunku kredytowego nawet bez pobrania kredytu mogło być zabezpieczone hipoteką kaucyjną, nawet jeżeli wierzytelność jeszcze nie powstała - wystarczy, że mogła powstać - i nawet jeżeli jej wysokość była nieokreślona, to była już ona zabezpieczona. Jeżeli chodzi o zobowiązania na rzecz fiskusa, to było to przyjęte w II Rzeczypospolitej i jest przyjęte w europejskim systemie prawnym. Nie wiem, jak jest w Ameryce Łacińskiej, w Stanach Zjednoczonych. Tak więc jest hipoteka przymusowa, która korzysta z  pierwszeństwa i która jest powszechnie stosowana.

Czy hipoteka przymusowa musi być hipoteką kaucyjną? Czy hipoteka przymusowa przestaje być hipoteką kaucyjną? Hipoteka przymusowa ma zupełnie odrębny charakter od hipoteki kaucyjnej. Co prawda hipoteka przymusowa może być hipoteką kaucyjną, ale hipoteka kaucyjna nie musi być hipoteką przymusową. Hipoteka przymusowa nie musi być tożsama z hipoteką kaucyjną, a tylko pełni w pewnym momencie rolę hipoteki kaucyjnej. Hipoteka kaucyjna bowiem może być ustanawiana nie tylko z racji zobowiązań podatkowych, ale z każdych innych na poczet roszczenia przyszłego, niepewnego, ale spodziewanego, jeszcze nieokreślonego nie tylko co do swojej wymagalności, ale i co do swojej wysokości.

W związku z tym, ponieważ i tak poprawka jest konieczna, to dla ujednolicenia tych wzajemnych stosunków proponuję sprecyzować w art. 2 ustawy, który dotyczy nowelizacji fundamentalnej ustawy o księgach wieczystych i hipotece, art. 111 i wyrazy "hipoteką kaucyjną" zastąpić wyrazami "hipoteką przymusową kaucyjną". Byłoby to rozwiązanie, które ujednoznacznia ten charakter, mówi ono bowiem o tym, że cały czas mamy do czynienia z hipoteką przymusową, która w pewnym okresie pełni rolę hipoteki kaucyjnej, a później jest samoistną już hipoteką przymusową i nie jest ściśle, tylko i wyłącznie, związana z takim rodzajem hipoteki, jakim jest hipoteka kaucyjna. Proponuję zatem, by zapis ustawy brzmiał: "Hipoteka przymusowa wpisana na podstawie nieprawomocnego orzeczenia, tymczasowego zarządzenia sądu, postanowienia prokuratora albo nieostatecznej decyzji jest hipoteką przymusową kaucyjną." Wydaje mi się, że jest to poprawka uściślająca i nie idzie ona w poprzek intencji ustawodawcy.

Teraz powiem jeszcze o poprawce do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, kpc i notariacie, używając tej nazwy w skrócie. Wydaje się celowe i wskazane, choćby po to, by uniknąć takiego błędu czy raczej przeoczenia jak to, o którym mówiłem przy okazji ustawy - Ordynacja podatkowa, by po parokrotnym nowelizowaniu ustawy zasadniczej różnymi ustawami zobowiązywać jednak do publikowania tekstu jednolitego. Unikalibyśmy wówczas takich przeoczeń. A ponieważ upowszechniła się ostatnio praktyka, by przy okazji jednej ustawy nowelizować jakąś inną, wydaje mi się, że trzeba szczególnie na to zwracać uwagę. I dlatego proponuję, aby w ustawie o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece zamiast prezesa Rady Ministrów zobowiązać do tego, zgodnie już z nową tendencją, marszałka Sejmu i dodać art. 6a w brzmieniu: "Marszałek Sejmu, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, ogłosi w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej jednolity tekst ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów ogłoszonych przed dniem wydania jednolitego tekstu."

Zgodnie z art. 52 ust. 2 Regulaminu Senatu zamykam łączną dyskusję.

Ponieważ w trakcie dyskusji łącznej zostały zgłoszone wnioski o charakterze legislacyjnym dotyczące ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz zmianie niektórych innych ustaw, a także wnioski dotyczące ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy - Prawo o notariacie, chciałbym zapytać, czy przedstawiciele rządu widzą potrzebę zabrania głosu w odniesieniu do tych poprawek. Dziękuję bardzo.

W związku ze zgłoszeniem wniosków o charakterze legislacyjnym, proszę Komisję Gospodarki Narodowej o ustosunkowanie się do przedstawionych w toku debaty wniosków i przygotowanie sprawozdania w sprawie ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz zmianie niektórych innych ustaw oraz Komisję Ustawodawczą w odniesieniu do ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy - Prawo o notariacie.

78. posiedzenie Senatu RP, spis treści, poprzednia część stenogramu, dalsza część stenogramu