86. posiedzenie Senatu RP, spis treści, poprzednia część stenogramu,
następna część stenogramu
Wysoki Senacie, za chwilę przystąpimy do rozpatrzenia punktu drugiego porządku obrad, mianowicie stanowiska Senatu w sprawie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych.
Tę część obrad Senatu będzie prowadzić pan marszałek Tyrna.
Bardzo proszę, Panie Marszałku. (Rozmowy na sali)
(Przewodnictwo obrad obejmuje wicemarszałek Marcin Tyrna)
Wicemarszałek Marcin Tyrna:
Bardzo proszę, kto z państwa senatorów chce wyjść, niech wyjdzie.
Wysoki Senacie, przystępujemy do rozpatrzenia punktu drugiego porządku obrad: stanowisko Senatu w sprawie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych.
Przypominam, że rozpatrywana ustawa została uchwalona przez Sejm na sto jedenastym posiedzeniu w dniu 20 czerwca 2001 r. Do Senatu została przekazana 27 czerwca 2001 r. Marszałek Senatu 27 czerwca 2001 r., zgodnie z art. 68 ust. 1 Regulaminu Senatu, skierowała ją do Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Praw Człowieka i Praworządności. Komisje po rozpatrzeniu ustawy przygotowały swoje sprawozdania w tej sprawie.
Przypominam ponadto, że tekst ustawy zawarty jest w druku nr 682, natomiast sprawozdania komisji w drukach nr 682A i 682B.
Obecnie proszę sprawozdawcę Komisji Ustawodawczej senatora Piotra Andrzejewskiego o zabranie głosu i przedstawienie sprawozdania komisji w sprawie rozpatrywanej ustawy.
Panie Marszałku! Wysoki Senacie!
Ustawa - Prawo o ustroju sądów powszechnych, uchwalona przez Sejm 20 czerwca 2001 r., zastępuje dotychczasowe prawo regulujące przedmiotową materię, zawarte w ustawie - Prawo o ustroju sądów powszechnych z 20 czerwca 1985 r.
Trzeba w tym miejscu powiedzieć, że obowiązująca dotychczas ustawa, ta z 1985 r., była wielokrotnie nowelizowana, a liczne zmiany, aż do ogłoszenia tekstu jednolitego w 1994 r., były uwarunkowane przekształceniami ustroju państwa, włączeniem Polski w orbitę międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka, w tym prawa do sądów. Zarówno najpierw przyjęte w Polsce standardy oenzetowskie, jak i europejskie, art. 6 i Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, która legła u podstaw ukształtowania międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka, zakładały przede wszystkim właściwe ukształtowanie prawa do sądów, niezależności sądów, niezawisłości sędziowskiej. Stąd te liczne zmiany.
Zmiany te były dokonywane osiemnaście razy. Ta okoliczność nakazała odstąpienie od dalszego nowelizowania tej ustawy. Po transformacji ustrojowej, po przyjrzeniu się doświadczeniom związanym z funkcjonowaniem sądownictwa powszechnego w warunkach demokratycznego państwa prawnego, a także po wejściu w życie konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. zaistniały warunki, żeby nie nowelizować, ale napisać tę ustawę na nowo, z wykorzystaniem dotychczasowych nowelizacji.
Ustawa powinna odpowiadać i odpowiada zasadniczym celom, przede wszystkim doprowadzeniu do zgodnego z konstytucją, komplementarnego i pełnego uregulowania ustroju sądów powszechnych i statusu osób sprawujących w nich urząd sędziów, stworzeniu sprawnego, nowocześnie zorganizowanego, odpowiadającego standardom XXI wieku - mówiłem już o tym - sądownictwa powszechnego, którego funkcjonowanie będzie już oceniane zgodnie z europejskimi standardami i konwencjami międzynarodowymi, których Polska jest współuczestnikiem i współtwórcą. Dlatego też zasadniczym i podstawowym celem stało się zrealizowanie konstytucyjnych zasad niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej.
Sama ustawa zawiera dwieście dziesięć artykułów i jest podzielona na sześć działów. Dział I "Sądy powszechne" zawiera pięćdziesiąt trzy artykuły; dział II "Sędziowie" obejmuje art. 54-132; dział III "Asesorzy sądowi. Aplikacja sądowa i aplikanci sądowi"; dział IV "Referendarze sądowi, pracownicy sądów, kuratorzy sądowi, ławnicy oraz organy pomocnicze sądów", w tym ogromnie istotny rozdział dotyczący kuratorów sądowych - za chwilę będziemy rozpoznawać ustrojowo następną ustawę, dotyczącą właśnie tej grupy osób wspierających wymiar sprawiedliwości; dział V "Finansowanie działalności sądów powszechnych" - tu też są zmiany zmierzające we właściwym kierunku, sygnalizowanym już przez środowisko sędziowskie; dział VI "Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe" - art. 179-210.
O tej ustawie można mówić, patrząc na nią przez pryzmat doświadczeń zarówno polskiej myśli prawniczej, jak i orzecznictwa międzynarodowego, w tym orzecznictwa, które wskazuje na konieczność udrożnienia pracy sądów w dwóch aspektach, mianowicie w aspekcie ustrojowo-ustawodawczym oraz w aspekcie wykonywania przez władzę wykonawczą tego, co zapisano jako delegację i schemat ustrojowy sądownictwa polskiego. Dzisiaj jesteśmy na pierwszym etapie. Pozostaje przekonanie, że są to właściwe ramy dla przejęcia przez sądy tak zwielokrotnionych aktualnym ustawodawstwem zadań i zakresu kognicji.
Trzeba powiedzieć, że każdy z działów, które przewiduje ustawa, musi mieć odniesienie do stabilnego przechodzenia z systemu totalitarnego do systemu pełnej niezależności i niezawisłości sędziowskiej, nawet jeżeli zakres praktycznego wykonania tych norm nastręcza dzisiaj poważne trudności. Przyjmując taki punkt wyjścia, ustawodawca założył, iż realizuje zasadę kontynuacji tych przemian, w związku z czym brak w ustawie tak zwanych rewolucyjnych zmian. Ustawie przyświecają założenia aksjologiczne, które wynikają z konstytucji i z międzynarodowych standardów praw człowieka.
Ustawodawca wprowadza jednocześnie cały szereg modyfikacji, z podkreśleniem zakresu możliwości rozwinięcia poszczególnych instytucji w zależności od tego, jak dalece autonomicznemu i zwiększonemu finansowaniu będzie podlegał wymiar sprawiedliwości.
Trzeba może zacząć od tego, że dział V ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, zawierający przepisy dotyczące finansowania sądów, aczkolwiek zawarte tylko w art. 175-178, ma zasadnicze znaczenie, albowiem bez właściwego zapewnienia finansowania funkcjonowania sądów wiele intencji ustawodawcy i instrumentów ich realizacji będzie iluzorycznych.
Komisja Ustawodawcza, rozpoznając nowo uchwalone prawo o ustroju sądów powszechnych, zawarła swoje stanowisko w uchwale, która sub specie dotyczy tylko niewielkiego zakresu poprawek, pozostawiając ten trzon i zakres regulacji, który został wypracowany przez resort sprawiedliwości w konsultacji z samorządem sędziowskim oraz z samorządami innych zawodów będących współczynnikami wymiaru sprawiedliwości, co doprowadziło do takiego a nie innego kształtu.
Samo finansowanie oparte jest nie na postulowanej przy pracy nad nową konstytucją, a nieprzyjętej przez Zgromadzenie Narodowe zasadzie pełnej autonomii budżetowej sądownictwa powszechnego, ale na zasadzie ograniczonej autonomii. Bowiem kwestia budżetów autonomicznych dotyczyła takich instytucji jak Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, a dotąd wyjęte z niej było sądownictwo powszechne. Tym razem możemy mówić o ograniczonej autonomii, gdyż budżety w zakresie zadań celowych winny być tworzone w pionie samego sądownictwa powszechnego, przechodzić przez kontrole i przez opinie rady sądowniczej i dopiero trafiać do ministra sprawiedliwości, który przedstawia to do decyzji parlamentu.
Wreszcie elementem, który nastręczał i nastręcza wiele problemów w związku z ochroną pełnej niezawisłości, niezależności sędziowskiej, ale też ochroną przed sprzeniewierzeniem się tej niezawisłości, jest kompleksowo potraktowana w ustawie sprawa postępowania dyscyplinarnego w przypadku sędziów, przedawnienia po trzech latach, z możliwością przedłużenia o dwa lata, a także samych procedur, które przecież muszą być i transparentne, i skuteczne.
Uchwalona ustawa wydaje się rozsądnym kompromisem pomiędzy zasadą samorządności sędziowskiej a zasadą administrowania sądownictwem przez ministra sprawiedliwości, z wyłączeniem wpływu czynnika władzy wykonawczej na orzecznictwo, tak aby sądy działały niezależnie, a sędziowie byli w pełni niezawiśli. Ustawę cechuje jednak pewne ograniczenie roli samorządu sędziowskiego, zwłaszcza odnośnie do procedury powoływania na poszczególne stanowiska sędziowskie, ale także wzmocnienie pozycji prezesa sądu, przede wszystkim w zakresie powierzania sędziom funkcji i zwalniania z ich pełnienia; chodzi także o zamiar podniesienia uposażenia sędziom orzekającym przez wiele lat na jednym stanowisku bez uchybień w zakresie sprawności merytorycznej i poprawności, a także przeniesienie, jak już wspominałem, orzecznictwa w sprawach dyscyplinarnych sędziów ze specjalnych sądów dyscyplinarnych do sądów powszechnych apelacyjnych.
Poprawek, które zaproponowaliśmy, jest kilkadziesiąt. W zależności od tego, jaki będzie zakres zainteresowania Senatu, będę relacjonował poszczególne poprawki.
Chcę zwrócić uwagę - przepraszam, Panie Marszałku, sięgnę po tekst - na poprawkę, która jest pewnym novum w proponowanej kompleksowej regulacji zawartej w ustawie. Dotyczy ona bardzo bolesnego zagadnienia, z którym zetknęliśmy się w toku transformacji ustrojowej w innym aspekcie, a mianowicie kwestii niszczenia akt. Komisja Ustawodawcza mimo sugestii - słusznych zresztą - iż należy przenieść to zagadnienie z poziomu rozporządzenia na poziom regulacji ustawowej, nie podzieliła poglądu, iż dalej należy regulować zakres niszczenia akt sądowych, które są bezcennym dokumentem i w świecie cywilizowanym, zachodnim podlegają określonej archiwizacji nie tylko wtedy, kiedy wchodzą w skład narodowego zasobu archiwalnego. W związku z tym poprawka jedenasta zmierza do uregulowania tej bolesnej kwestii w sposób całościowy tak, by zbytnio nie obciążać sądów tym zagadnieniem, ale w zakresie regulacji ustawowej ocalić akta sądowe jako archiwalne źródła informacji i przekazywać je do Archiwum Akt Nowych lub Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Jeżeli mają być niszczone, to nie w ramach dyskrecjonalnej władzy administracyjno-sądowniczej, bez należytego rozpoznania zakresu ich treści i nośników informacji dla przyszłych pokoleń bądź dla zainteresowanych, ale tylko za zgodą dyrektora Archiwum Akt Nowych bądź prezesa Instytutu Pamięci Narodowej jako nieprzydatne temu, czemu służą te instytucje. Uznaliśmy, że to minister sprawiedliwości powinien określić w drodze rozporządzenia warunki i zakres przesłanek określonych w §2 dodawanego art. 52a. Zakładamy w Komisji Ustawodawczej, że akta sprawy przechowuje się w sądzie przez okres niezbędny ze względu na rodzaj i charakter sprawy, terminy przedawnienia, interesy osób biorących udział w postępowaniu oraz znaczenie materiałów zawartych w aktach jako źródła informacji, a potem podlegają one nie niszczeniu, ale ocenie, czy i w jakim zakresie mogą być przydatne dla pamięci pokoleń. Bowiem walka o ludzką pamięć nie może być pominięta również przez władzę sądowniczą, jako zadanie o randze państwowej władzy trzeciej, tak zasadniczej dla prawidłowego funkcjonowania państwa.
Pozostałych pięćdziesiąt sześć poprawek zostało dokonanych w konsultacji z resortem sprawiedliwości, ze środowiskiem sędziowskim, środowiskiem kuratorów i referendarzy oraz wszystkimi, którzy byli zainteresowani udrożnieniem tej ustawy.
Ze względu na szczupłość czasu nie będę szczegółowo omawiał wszystkich poprawek, gdyż były one omawiane na posiedzeniu komisji. Poprawki te są w większości, oprócz tej, o której mówiłem, komplementarne i zgodne z poprawkami przedłożonymi przez Komisję Praw Człowieka i Praworządności.
Pozostaje mi pogratulować tego, że już dochodzimy do finału pracy nad tą tak ważną dla prawidłowego funkcjonowania państwa ustawą w zakresie władzy, której autorytet i ranga są nie do przecenienia w budowie państwa prawa.
Wnoszę o przyjęcie ustawy wraz z proponowanymi poprawkami z druku nr 682A. Dziękuję.
Wicemarszałek Marcin Tyrna:
Dziękuję bardzo, Panie Senatorze.
Obecnie proszę sprawozdawcę Komisji Praw Człowieka i Praworządności senatora Jana Chojnowskiego o zabranie głosu i przedstawienie sprawozdania komisji w sprawie rozpatrywanej ustawy.
Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.
Panie Marszałku! Wysoki Senacie! Szanowni Goście!
Niezależność sądów tworzących władzę odrębną od innych władz jako konstytucyjna zasada ustroju państwa stanowi jedną z podstaw funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta wywodzi się z art. 10 konstytucji i została skonkretyzowana w rozdziale 8, poświęconym władzy sądowniczej. Stosunkowo obszerna regulacja konstytucyjna nie wystarcza jednak do stworzenia pełnego systemu ustrojowego sądów powszechnych, będących podstawowym czynnikiem tej władzy. Niezbędne zatem jest sformułowanie odpowiednio szczegółowych i konkretnych regulacji w ramach ustawodawstwa zwykłego.
Obowiązująca dotąd ustawa z 20 czerwca 1985 r., o której mówił mój szanowny przedmówca, była wielokrotnie nowelizowana. Mimo że w 1994 r. ukazał się tekst jednolity, to jednakże i po tej dacie ustawa była nowelizowana już osiemnaście razy. Dlatego też, tym bardziej, że w 1997 r. została uchwalona konstytucja, pilnie potrzebne było wydanie nowego aktu prawnego, który uwzględniałby rozwiązania konstytucyjne i dotychczasowy dorobek legislacyjny, a także bogate doświadczenia z funkcjonowania sądów powszechnych w nowych uwarunkowaniach społeczno-ustrojowych.
Nowa ustawa o ustroju sądów powszechnych była bardzo oczekiwanym aktem prawnym także i z tych względów, iż narastająca przestępczość i różne patologie stanowiły wyzwanie nie tylko dla społeczeństwa, ale i dla władzy sądowniczej. W sprawniejszym jej funkcjonowaniu upatrywano jednego ze sposobów skutecznego przeciwdziałania tym zjawiskom. Prace nad projektem tej ustawy trwały od początku funkcjonowania tego rządu. Ostateczny kształt projekt ten uzyskał w czasie kierowania resortem przez poprzedniego ministra, pana Kaczyńskiego.
Po intensywnych pracach w Sejmie, dnia 20 czerwca bieżącego roku została uchwalona ustawa o ustroju sądów powszechnych. Po przekazaniu jej do Senatu i skierowaniu przez panią marszałek do Komisji Praw Człowieka i Praworządności komisja zajęła się tą ustawą. W pracach komisji bardzo efektywny udział wzięli członkowie Krajowej Rady Sądownictwa, przedstawiciele resortu sprawiedliwości, Stowarzyszenia Sędziów Polskich "Iustitia", Stowarzyszenia Prokuratorów Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawiciele samorządu referendarzy. Bardzo efektywny był też udział Biura Legislacyjnego. Przy okazji, tą drogą, jako przedstawiciel Komisji Praw Człowieka i Praworządności chcę bardzo serdecznie podziękować za to współdziałanie w pracach komisji.
Komisja odbyła dwa bardzo długie posiedzenia i wypracowała pięćdziesiąt cztery poprawki. Aby przedstawić je Wysokiej Izbie, pragnę omówić główne uregulowania ustawy, a wówczas, na tle tych uregulowań, wspomniane przeze mnie poprawki będą jawiły się w sposób bardziej wyrazisty.
I tak, jakie mamy mieć sądy, Wysoka Izbo? Według ustawy między innymi sądy rejonowe, tworzone dla jednej lub więcej gmin. Jeśli zajdzie taka potrzeba, w obrębie jednej dużej gminy może funkcjonować więcej niż jeden sąd. Sąd rejonowy dzieli się na wydziały: cywilny, karny, do spraw z zakresu prawa karnego, w tym do spraw o wykroczenia rozpoznawanych w drugiej instancji, rodzinny i dla nieletnich, pracy oraz wydział ksiąg wieczystych. W sądzie rejonowym mającym siedzibę w mieście będącym także siedzibą sądu okręgowego, który posiada wydział ubezpieczeń społecznych albo wydział pracy i ubezpieczeń społecznych, zamiast wydziału pracy tworzy się wydział pracy i ubezpieczeń społecznych. W sądzie rejonowym, usytuowanym w mieście mieszczącym sąd okręgowy albo w mieście na prawach powiatu, tworzy się wydział gospodarczy.
W sądzie rejonowym mogą być także tworzone sądy grodzkie jako wydziały lub wydziały zamiejscowe tych sądów. Jest to nowość. Czy jest to w pełni zgodne z oczekiwaniami, które zmierzały do restytucji sądów grodzkich? Chodzi o sądy grodzkie na prawach wydziału, instytucję znaną chociażby przed wojną. Powierza się im rozpoznawanie spraw o wykroczenia w pierwszej instancji, o wykroczenia skarbowe i przestępstwa skarbowe zagrożone grzywną do trzystu sześćdziesięciu stawek dziennych lub karą ograniczenia wolności lub pozbawienia jej do lat dwóch, a także spraw o przestępstwa z oskarżenia prywatnego i innych, ściganych w postępowaniu uproszczonym. Powierza się im też rozpoznawanie spraw cywilnych podlegających rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym oraz dotyczących depozytów sądowych i przepadku rzeczy.
Na obszarze właściwości co najmniej dwóch sądów rejonowych tworzy się sądy okręgowe z wydziałami: cywilnym, karnym, penitencjarnym i nadzoru nad wykonaniem orzeczeń karnych, wydziałem pracy, czasem łącznie z wydziałem ubezpieczeń społecznych, gospodarczym. W warszawskim sądzie okręgowym tworzy się ponadto wydziały do spraw z zakresu ochrony konkurencji i do spraw rejestrowych. Dla obszaru właściwości co najmniej dwóch sądów okręgowych tworzy się sąd apelacyjny z wydziałami: cywilnym, karnym oraz pracy i ubezpieczeń społecznych. W warszawskim sądzie apelacyjnym działa ponadto wydział lustracyjny. W zależności od potrzeb minister sprawiedliwości może w sądach wszystkich instancji tworzyć, a także znosić, inne wydziały.
Organami sądów są: w sądzie rejonowym prezes sądu, a w sądzie okręgowym i apelacyjnym prezes i kolegium. W zakresie finansowym i gospodarczym organem sądu apelacyjnego i sądu okręgowego jest dyrektor, a w sądzie rejonowym kierownik finansowy sądu. To jest nowość, są to organy, których do tej pory, jeśli chodzi o zakres finansowy, nie było.
Jednym z założeń ustawy jest takie wzmocnienie roli ministra, które uczyni go partnerem władzy sądowniczej w zakresie organizacyjnym. Znajduje to swój wyraz między innymi przy powoływaniu sądów, ustalaniu ich siedzib i obszarów właściwości. Szersze kompetencje ministra dotyczą również kwestii kadrowych. Zgłasza on kandydatów na stanowiska sędziowskie i po zasięgnięciu opinii zgromadzenia ogólnego sędziów powołuje prezesów. Jeśli opinii takiej nie otrzyma w ciągu dwóch miesięcy, a w wypadku sądu rejonowego w ciągu miesiąca, może bez niej powołać sędziego na stanowisko. W razie zastrzeżeń samorządu sędziowskiego do kandydatów przedstawionych przez ministra ostateczne słowo należy do Krajowej Rady Sądownictwa. Jest bowiem tutaj taka zasada, że partnerem w dyskusjach kadrowych będzie dla ministra nie samorząd sędziowski, ale Krajowa Rada Sądownictwa. Do tej pory było inaczej, wbrew opinii zgromadzenia sędziów minister nie mógł powołać prezesa sądu. Teraz taki sprzeciw, taką negatywną opinię może wyrazić skutecznie tylko Krajowa Rada Sądownictwa. Jest ona wszak, zgodnie z konstytucją, organem, który stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
W tej części komisja nasza proponuje między innymi poprawkę trzecią, poprawkę do art. 23, w którym w §6 stanowi się, iż wiceprezesa sądu apelacyjnego powołuje minister sprawiedliwości spośród sędziów sądu apelacyjnego na wniosek prezesa danego sądu apelacyjnego. My doprecyzowujemy brzmienie tego przepisu przez zastąpienie słów "pozytywnie zaopiniowany przez kolegium tego sądu" słowami "po zasięgnięciu opinii kolegium tego sądu". Jest to poprawka trzecia.
Także w poprawce czwartej do art. 25 ustawy wprowadzamy w §1 doprecyzowanie, że prezesa sądu rejonowego powołuje minister sprawiedliwości spośród sędziów sądu rejonowego albo sądu okręgowego po zasięgnięciu opinii kolegium przełożonego sądu okręgowego i prezesa przełożonego sądu okręgowego. Prezesi i wiceprezesi sądu apelacyjnego oraz sądu okręgowego, zgodnie z ustawą powoływani są na sześć lat, a sądu rejonowego - na cztery lata. Jest to też novum, ponieważ dotąd mieli kadencje czteroletnie. Mogą też być odwoływani przez ministra w trakcie kadencji, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, w razie rażącego niewywiązywania się z obowiązków lub gdy ich pozostawanie na stanowisku nie da się z innych powodów pogodzić z dobrem wymiaru sprawiedliwości. Kolegia sądu apelacyjnego oraz sądu okręgowego powoływane są na dwa lata. Do ich nowych kompetencji należy wypowiadanie się w przypadku zachowań naruszających zasady etyki sędziowskiej. Minister może też zgłosić Krajowej Radzie Sądownictwa swojego kandydata na każde stanowisko sędziowskie.
Jeśli chodzi o samorząd sędziowski, to ustawa reguluje tę kwestię w art. 33-35.
W poprawce piątej precyzujemy, co to jest zgromadzenie ogólne sędziów apelacji. Proponujemy, aby składało się ono, inaczej niż w przedłożeniu sejmowym, nie tylko z sędziów sądu apelacyjnego, jak w przedłożeniu, ale także z delegatów sądów okręgowych działających w obszarze właściwości sądu apelacyjnego, w liczbie równej połowie liczby sędziów tego sądu. Delegatów wybiera zgromadzenie ogólne sędziów okręgu spośród sędziów sądu okręgowego w głosowaniu tajnym na okres dwóch lat. Liczbę delegatów sędziów dla każdego sądu okręgowego ustala kolegium sądu apelacyjnego proporcjonalnie do liczby sędziów w danym sądzie.
W poprawce szóstej również nawiązujemy do brzmienia art. 33 §6, gdzie wyrazy "kolegium sądu apelacyjnego" proponujemy zastąpić wyrazami "kolegium sądu apelacyjnego albo". Jest to poprawka, powiedziałbym, raczej stylistyczna.
Pragnę też tutaj przywołać poprawkę ósmą komisji, do art. 35 §7, gdzie proponujemy odtajnienie głosowania na zgromadzeniach sędziów - przewodniczącym zgromadzenia jest z zasady prezes danego sądu - w sprawach wymienionych w art. 36 pkt 5 i 6, to jest wtedy, kiedy zgromadzenie wysłuchuje informacji prezesa sądu okręgowego o działalności sądów i wyraża opinię w tym zakresie, oraz gdy rozpatruje sprawozdania z działalności kolegium sądu okręgowego i omawia kierunki jego pracy.
Zwiększając uprawnienia ministra, ustawa wprowadziła pewne ograniczenie uprawnień samorządu sędziowskiego w zakresie obsadzania stanowisk kierowniczych. Pragnę tutaj też przytoczyć poprawkę dziewiątą do art. 37 §6, który dotyczy nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Zgodnie z nią w razie stwierdzenia istotnych uchybień w działalności sądu prezes tego sądu niezwłocznie zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach prezesa sądu przełożonego, a prezes sądu apelacyjnego - ministra sprawiedliwości; właściwy prezes informuje równocześnie o działaniach podjętych w celu usunięcia tych uchybień.
W ustawie został zachowany dotychczasowy, choć zmodyfikowany model dostępu do urzędu sędziego w sądach powszechnych. Chociaż w początkowej fazie prac legislacyjnych były inne koncepcje - nie będę ich tutaj omawiał, bo szanowni państwo je znają - droga ta wiedzie obecnie, tak samo jak dotychczas, przez aplikację zakończoną egzaminem sędziowskim oraz asesurę, z możliwością przechodzenia do korpusu sędziowskiego z innych zawodów prawniczych, po spełnieniu określonych wymagań. Na urząd sędziego sądu rejonowego może być powołany obywatel polski korzystający z pełni praw cywilnych i obywatelskich, o nieskazitelnym charakterze, który ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce uzyskując tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce. Musi też, według naszych propozycji, mieć ukończone nie dwadzieścia dziewięć, a trzydzieści lat. Jest to poprawka szesnasta do art. 60 §1 pkt 5.
Wiąże się z nią poprawka trzydziesta czwarta do art. 134, który mówi o możliwości powierzenia asesorowi pełnienia obowiązków sędziego także do wieku trzydziestu lat. Kandydat na sędziego musi legitymować się stanem zdrowia oznaczającym zdolność do pełnienia obowiązków sędziego, złożyć egzamin sędziowski lub prokuratorski i mieć za sobą pracę w charakterze asesora sądowego lub prokuratorskiego przez co najmniej trzy lata, albo referendarza sądowego przez pięć lat. Sędzią sądu rejonowego może również zostać prokurator, adwokat, radca prawny i notariusz z co najmniej trzyletnim stażem, profesor lub doktor habilitowany prawa, a także asystent sędziego lub referendarz sądowy po sześciu latach wykonywania obowiązków i egzaminie sędziowskim. Są to nowe instytucje, szczególnie jeśli chodzi o asystenta sędziego; do tej pory takiej nie było. Od sędziego sądu okręgowego wymaga się większego doświadczenia. Żeby nim zostać, trzeba mieć co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku sędziego rejonowego, sędziego wojskowego sądu garnizonowego albo prokuratora, zaś od sędziego sądu apelacyjnego wymaga się co najmniej sześcioletniego stażu na stanowisku sędziego lub prokuratora, z czego połowa powinna przypadać na sąd okręgowy, wojskowy sąd okręgowy albo prokuraturę okręgową.
Sędziów sądów powszechnych rejonowych, okręgowych i apelacyjnych powołuje do pełnienia urzędu prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Prezydent wyznacza im także miejsca służbowe. Listę wolnych stanowisk sędziowskich dla poszczególnych sądów ustala corocznie minister i najpóźniej do 1 czerwca każdego roku obwieszcza o tym w "Monitorze Polskim". Każdy, kto spełnia warunki do objęcia takiego stanowiska, może zgłosić swoją kandydaturę na jedno wolne stanowisko sędziowskie. Ma na to miesiąc od chwili ukazania się obwieszczenia. Zgłoszenia rozpatruje zgromadzenie ogólne sędziów, które ocenia kandydatów i swoje stanowisko przedstawia Krajowej Radzie Sądownictwa za pośrednictwem ministra.
Poprawki siedemnasta i dwudziesta czwarta, przedstawiane przez komisję, mają charakter doprecyzowujący, skreślają zbędne wyrazy.
Poprawka dwudziesta piąta proponuje inne brzmienie art. 89. Sędzia przechodzi w stan spoczynku z chwilą ukończenia sześćdziesięciu pięciu lat, czyli tak jak do tej pory, a po ukończeniu tego wieku może wystąpić do Krajowej Rady Sądownictwa o przedłużenie czasu pełnienia funkcji. Wniosek w tej sprawie musi zostać złożony do krajowej rady najpóźniej na sześć miesięcy przed ukończeniem przez sędziego sześćdziesięciu pięciu lat. Sędzia może przejść w stan spoczynku na swoją prośbę także przed osiagnięciem tego wieku, mianowicie kobieta po ukończeniu pięćdziesięciu pięciu lat, jeśli przepracowała jako sędzia nie mniej niż dwadzieścia pięć lat, a mężczyzna po ukończeniu sześćdziesięciu lat, jeśli był sędzią nie mniej niż trzydzieści lat.
Bardzo istotny rozdział to odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów, co regulują art. 106 - 132. Novum, jakie proponujemy, jest zmiana sądów dyscyplinarnych. Do tej pory było tak, że w skład sądu dyscyplinarnego wchodzili sędziowie Sądu Najwyższego, a teraz w pierwszej instancji funkcje sądów dyscyplinarnych sprawują sądy apelacyjne, a dopiero w drugiej instancji- Sąd Najwyższy. Proponujemy również, aby przewodniczącym składu sędziowskiego w przypadku sądu dyscyplinarnego był sędzia stale orzekający w sprawach karnych.
(Wicemarszałek Marcin Tyrna: Panie Senatorze, chciałbym przypomnieć...)
Jest to poprawka trzydziesta, do art. 110 § 1.
Wicemarszałek Marcin Tyrna:
Chciałbym przypomnieć, że art. 46 Regulaminu Senatu mówi o tym, że sprawozdawca nie może przemawiać dłużej niż dwadzieścia minut. Pan mówi już dwadzieścia pięć, ale ze względu na wagę przedmiotu obrad dopuszczam przedłużenie tego wystąpienia. Proszę jednak o streszczanie się.
Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.
W poprawce trzydziestej trzeciej, do art. 115, przyjmujemy za zasadę jawność postępowania dyscyplinarnego.
W poprawce trzydziestej drugiej wprowadzamy uprawnienie dla pierwszego prezesa Sądu Najwyższego do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Do tej pory takie uprawnienia, zgodnie z przedłożeniem, mieli: minister sprawiedliwości, prezesi sądów apelacyjnych, okręgowych, kolegia itd, a nie miał tych uprawnień pierwszy prezes Sądu Najwyższego.
Chcę też, tak jak mój szanowny przedmówca, mocno podkreślić przyjęcie postulatu o finansową niezależność od władzy wykonawczej i wprowadzenie tego do ustawy. Nie będę tutaj mówił o szczegółach, ponieważ sprawa była omawiana. Jest to jednak novum w porównaniu z dotychczasową ustawą, aczkolwiek pełnej niezależności finansowej nie można było wprowadzić, chociażby ze względu na zapisy konstytucyjne przewidujące jednolitość budżetu, wyłączność uprawnień Sejmu i Senatu w przypadku uchwalania budżetu. Tutaj są propozycje ustawy zmierzające maksymalnie do tej niezależności.
Parę słów o referendarzach. Ta instytucja została mocno wyeksponowana w ustawie. Objęcie stanowiska referendarza sądowego wymaga spełnienia szeregu warunków.
W poprawce trzydziestej szóstej, do art. 148 § 1 pkt 3, proponujemy zastąpienie wykształcenia wyższego administracyjnego innym zapisem, zgodnie z którym referendarz będzie musiał mieć ukończone wyższe studia prawnicze, z tytułem magistra, lub studia zagraniczne uznane w Polsce.
Jeśli chodzi o wynagrodzenie referendarzy, to w poprawce trzydziestej siódmej, do art. 150, proponujemy jako sytuację wyjściową 75% wynagrodzenia zasadniczego w stawce podstawowej sędziego sądu rejonowego plus należną składkę na ubezpieczenie społeczne. W przedłożeniu sejmowym było to 65%.
Słowo o asystencie sędziego. Proponujemy, aby zapis był inny, mianowicie asystent powinien mieć ukończone wyższe studia prawnicze, z tytułem magistra, lub studia zagraniczne uznane w Polsce.
O dochodach i wydatkach sądów już wspomniałem. Mają one stanowić w budżecie państwa odrębną część, wyodrębnioną w ustawie budżetowej.
W przepisach przejściowych proponujemy podobne rozwiązania, o czym już tutaj mówiłem. Nie będę szczegółowo tych poprawek omawiał, Państwo Senatorowie znają je, a gdyby były jakieś pytania, wówczas odpowiem. W związku z uwagą pana marszałka nie chcę przedłużać i na tym zakończę.
Proszę o wzięcie pod rozwagę propozycji Komisji Praworządności i Praw Człowieka. Jeśli chodzi o niszczenie akt, to nasze propozycje są nieco odmienne od tych, które przedstawił pan senator Andrzejewski. Sądzę jednak, że w czasie spotkania obu komisji dojdziemy do wypracowania wspólnego stanowiska. Dziękuję bardzo.
Wicemarszałek Marcin Tyrna:
Dziękujemy, Panie Senatorze.
Proszę o pozostanie na mównicy, albowiem zgodnie z art. 44 ust. 5 Regulaminu Senatu przed przystąpieniem do dyskusji chciałbym zapytać, czy ktoś z państwa senatorów chce zgłosić z miejsca trwające nie dłużej niż minutę zapytania do senatorów sprawozdawców?
Pan senator Jerzy Cieślak się zgłaszał. Proszę kierować pytanie do określonego sprawozdawcy.
Bardzo proszę, Panie Senatorze.
Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.
Mam dwa pytania do pana senatora Jana Chojnowskiego, sprawozdawcy Komisji Praw Człowieka i Praworządności.
Panie Senatorze, na mocy omawianej ustawy utworzone mają być między innymi stanowiska dyrektorów sądów. W związku z tym potrzebne będą nowe etaty i pieniądze na ich utrzymanie. Czy komisja zna liczbę tych niezbędnych etatów i przewidywany wzrost kosztów utrzymania administracji sądów, wliczając w to urzędników obsługujących nowych dyrektorów i kierowników?
I pytanie drugie. Najogólniej mówiąc, pan senator chwalił projekt ustawy o ustroju sądów powszechnych. Jak to pogodzić z faktem, że dwie komisje pracujące nad tym projektem zgłosiły już siedemdziesiąt dwie niepowtarzające się poprawki do tej ustawy, a kolejnych można się spodziewać po debacie plenarnej w Senacie? Dziękuję bardzo.
Wicemarszałek Marcin Tyrna:
Dziękuję bardzo, Panie Senatorze.
Panie Senatorze, proszę bardzo o udzielenie odpowiedzi.
(Senator Jan Chojnowski: Czy mogę z miejsca?)
Bardzo proszę.
Panie Marszałku! Panie Senatorze!
Jeśli chodzi o stanowiska dyrektorów sądów, to jest to realizacja postulatu środowisk sędziowskich. Do tej pory - mimo że faktycznie w sądach funkcjonowały komórki gospodarcze, administracyjne - te obowiązki spoczywały na prezesach sądów, a przecież główna ich funkcja to przede wszystkim funkcja sądownicza. Nie sądzę, żeby to zmieniło filozofię finansową. Na posiedzeniu komisji nie było dyskusji o ewentualnych kosztach, bo ich nikt nie przewidywał... Być może przedstawiciel rządu odniesie się do tego szczegółowiej, chociaż ja jako sprawozdawca nie sądzę, aby to pociągało jakieś dodatkowe koszty.
Jeśli chodzi o chwalenie ustawy... Rzeczywiście, wiele osób dużo nad nią pracowało. Z jednej strony ta ustawa jest krokiem naprzód, a z drugiej kompromisem - o czym mówił mój szanowny przedmówca, pan senator Andrzejewski - między koncepcją wzmocnienia czynnika administracyjnego i konstytucyjną zasadą niezależności, niezawisłości sądów i sędziów. Wydaje mi się, że na tym polega cała mądrość tej ustawy. Miejmy nadzieję, że przyczyni się ona do efektywniejszego funkcjonowania sądów. Oczywiście, to nie jest jedyny instrument, bo dochodzą do tego jeszcze procedury itd. Dzisiaj wiemy, co orzekł międzynarodowy trybunał - kolejny gol, minus dla nas, bo ktoś się odwołał, 50 tysięcy odszkodowania za przewlekłe postępowanie. Ale naprawdę ustawa wychodzi naprzeciw tym postulatom i jest też pewną kompilacją doświadczeń, jakie do tej pory wyniesiono z funkcjonowania sądu. Dziękuję.
Wicemarszałek Marcin Tyrna:
Dziękuję bardzo.
Pan senator Jerzy Cieślak, proszę bardzo.
Panie Marszałku, ponieważ pan senator wykazał dobrą wolę, ale mimo tego nie był w stanie wyczerpująco i precyzyjnie odpowiedzieć na moje pierwsze pytanie, chcę prosić pana marszałka o przeniesienie tego pytania i we właściwym momencie skierowanie go do przedstawiciela rządu.
Wicemarszałek Marcin Tyrna:
Dziękuję bardzo, Panie Senatorze.
Myślę, że pan prokurator już to odnotował i wróci do sprawy.
Czy ktoś z państwa senatorów chciałby jeszcze zadać pytania senatorom sprawozdawcom? Nie ma pytań.
Dziękuję panom senatorom.
Wysoki Senacie, przypominam, że rozpatrywana ustawa była rządowym projektem ustawy. Do reprezentowania stanowiska rządu w toku prac parlamentarnych został upoważniony minister sprawiedliwości.
Witam na naszym posiedzeniu zastępcę prokuratora generalnego pana Stefana Śnieżkę. Witam także przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa pana Włodzimierza Olszewskiego.
Zgodnie z art. 50 Regulaminu Senatu chciałbym zapytać obecnego na posiedzeniu przedstawiciela rządu, czy chce zabrać głos i przedstawić stanowisko rządu w sprawie rozpatrywanej ustawy.
(Zastępca Prokuratora Generalnego Stefan Śnieżko: Tak.)
Proszę bardzo, Panie Ministrze. Zapraszam na mównicę.
Zastępca Prokuratora Generalnego Stefan Śnieżko:
Panie Marszałku! Wysoki Senacie!
Rozpatrywana dzisiaj przez Wysoką Izbę ustawa - Prawo o ustroju sądów powszechnych z 20 czerwca 2001 r., uchwalona z przedłożenia rządowego, ma dosyć szczególną historię i trzeba to zauważyć. Została ona przygotowana pod kierunkiem minister sprawiedliwości Hanny Suchockiej, objęta bardzo znaczną autopoprawką z inicjatywy ministra sprawiedliwości Lecha Kaczyńskiego i za jego urzędowania uchwalona przez Sejm Rzeczypospolitej i wreszcie jest rozpatrywana przez Wysoki Senat - gdy funkcję ministra sprawiedliwości pełni Stanisław Iwanicki, do niedawna przewodniczący sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, która przygotowała uchwalony przez Sejm tekst ustawy. Widać więc, ile osób, również z kierownictwa resortu sprawiedliwości, uczestniczyło w pracach nad tą ustawą i współtworzyło ją, w związku z czym uwzględnia ona zapewne, co jest bardzo istotne, wszystkie aspekty.
Prace w rządzie i w Sejmie nad projektem ustawy zostały podporządkowane dwóm zasadniczym celom, mianowicie stworzeniu sprawnego, nowocześnie zorganizowanego sądownictwa powszechnego, którego funkcjonowanie będzie oceniane jako zgodne z zasadami europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, oraz doprowadzeniu do zgodnego z konstytucją kompletnego uregulowania ustroju sądów powszechnych i statusu sprawujących w nich urząd sędziów.
Ponadto dążono do zaakceptowania rozwiązań przez wszystkie jednostki współdecydujące o kształcie ustroju państwowego i współuczestniczące w jego urzeczywistnianiu, w tym Krajową Radę Sądownictwa, środowisko sędziowskie i rzecz oczywista polityków wszystkich ugrupowań reprezentowanych w parlamencie.
Pozostaje poza wszelką dyskusją stwierdzenie, że sądownictwo powszechne w Polsce jest dotknięte szeregiem słabości powodujących niską jego sprawność i skuteczność w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Przyczyny takiego stanu rzeczy są liczne i dalece złożone. Trzy najważniejsze z nich to: stan materialny sądownictwa, nieskuteczne i archaiczne metody zarządzania nim, przestarzałe i niefunkcjonalne metody pracy i organizacji.
Zarządzanie sądami powszechnymi obejmuje trzy powiązane ze sobą sfery: gospodarkę i administrację ogólną, administrację sądową, czyli zarządzanie postępowaniem sądowym, i kadry sądowe. Zarządzanie sądami w wymienionych sferach należy obecnie do prezesów sądów i jest przez nich wykonywane przy udziale samorządu sędziowskiego, jest - trzeba to powiedzieć - archaiczne i mało skuteczne. Po pierwsze, dlatego że w całości obciąża funkcyjnych sędziów, których wiedza i przygotowanie zawodowe nie były skierowane na te sfery zarządzania. Po drugie, dlatego że osoby uprawnione do zarządzania nie mają skutecznych narzędzi egzekwowania sprawności i efektywności działania. Po trzecie, dlatego że brak jest odpowiednich mechanizmów nadzoru zewnętrznego nad administracją sądową.
Na ten stan nakładają się dodatkowe przyczyny, takie jak niespotykane dotychczas odmłodzenie kadry sędziowskiej, której obok niezłego przygotowania prawniczego towarzyszy nikłe doświadczenie życiowe i niedostateczny poziom odporności psychicznej na stresy i trudności pełnionego urzędu, oraz powszechny i dotykający nie tylko sądownictwa upadek etosu pracy i etosu służby publicznej.
Przyjęta przez Sejm ustawa zawiera podstawy ram ustrojowych i organizacyjnych, pozwalających na nowoczesne i efektywne zarządzanie finansami sądownictwa, a przede wszystkim ukształtowanie w zgodzie z zasadą jednolitości budżetu państwa nowych reguł przygotowywania i wykonywania tego budżetu oraz na bardziej precyzyjne i wyraźne określenie i oddzielenie administracji sądowej od działalności jurysdykcyjnej, czyli sprawowania wymiaru sprawiedliwości - administracja sądowa ma bowiem służyć sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, a nie być uważana za jego element składowy - na stworzenie ram prawnych racjonalnego zarządzania sądami powszechnymi i skutecznego nadzoru nad administracją i organizacją pracy sądów i wreszcie na stworzenie podstaw podniesienia rzeczywistej rangi urzędu sędziego, zgodnie z postulatem wyrażonym w art. 178 ust. 2 konstytucji.
Przy kształtowaniu budżetu sądownictwa powszechnego przyjęto znaczący udział Krajowej Rady Sądownictwa i oddzielenie części budżetowej "Sądownictwo powszechne" od części budżetowej pozostałych agend Ministerstwa Sprawiedliwości w sposób podobny do obecnych części budżetowych Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. W takim ujęciu środki budżetowe przeznaczone na finansowanie sądownictwa powszechnego powinny w szybszy i pewniejszy sposób osiągnąć poziom wymagany przez art. 178 ust. 2 konstytucji, to jest stworzyć odpowiednie materialne warunki pracy sądów.
W zakresie organizacji sądów i ich ukształtowania na trzech poziomach: rejonowym, okręgowym i apelacyjnym, nie proponuje się spektakularnych zmian. System trójszczeblowy sądownictwa powszechnego zapewnia realizację zasady dwuinstancyjnego postępowania w każdej sprawie, a nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego jest realizowany przez instytucję kasacji.
Nowością jest propozycja wyodrębnienia w strukturze sądów tak zwanych sądów grodzkich. Proponowane w ustawie rozwiązanie polega na wydzieleniu w strukturze sądów rejonowych wydziałów miejscowych i zamiejscowych do rozpoznawania spraw drobnych, zwanych sądami grodzkimi. Ta propozycja ma szereg zalet i nie wykazuje wad, jakie niesie ze sobą koncepcja sądów grodzkich jako nowego, czwartego szczebla sądowego. Jest znacznie tańsza, eliminuje bowiem koszty związane ze sprawowaniem ogólnej administracji w tych jednostkach. Pozwala na lepsze gospodarowanie kadrami i elastyczne przechodzenie sędziów sądów grodzkich do innych wydziałów sądu rejonowego, a zwłaszcza w odwrotnym kierunku, czego nie dozwalałaby koncepcja sądów grodzkich jako czwartego szczebla sądowego.
Trzecim obszarem nowych regulacji i zaprojektowanych rozwiązań jest stworzenie organizacyjnych warunków odchodzenia od wykonywania znacznej części czynności administracyjnych i innych czynności przez sędziów orzekających. Jest to dążenie do stworzenia modelu organizacyjnego sądów, w których czynnościami administracyjnymi, w tym także znaczną częścią zarządzania postępowaniem sądowym, zajmować się będzie wyspecjalizowana służba administracyjna ponosząca odpowiedzialność za sprawne funkcjonowanie sądownictwa i podlegająca znacznym kompetencjom nadzorczym prezesów sądów oraz nadzorowi ministra sprawiedliwości. Temu celowi służyć ma także utworzenie funkcji asystenta sędziów dla absolwentów studiów prawniczych.
Bez naruszenia zasady niezależności władzy sądowniczej zamierza się w nowej ustawie umocnić pozycję prawną prezesów sądów, a jednocześnie jednoznacznie określić zakres udziału samorządu sędziowskiego w zarządzaniu sądami. W okresie kadencji prezesi sądów nie będą stawali się zależni od podlegającego ich nadzorowi korpusu sędziowskiego, a jednocześnie będą mieli poczucie odpowiedzialności wobec państwa za sprawne zarządzanie sądami. Celowi temu służy propozycja, aby minister sprawiedliwości mógł odwołać prezesa sądu z pełnionej przez niego funkcji w toku kadencji, jeśli nie potrafi on należycie wykonywać swych obowiązków w zakresie zarządu i nadzoru, jednak przyczyny tej decyzji powinien ujawnić wobec Krajowej Rady Sądownictwa, która może wyrazić opinię w tej materii.
Wzmocnienie funkcji nadzorczych prezesów sądów ma także służyć uwolnieniu ich od wykonywania administracji finansowej i gospodarczej. Oddzielenie administracji finansowej i gospodarczej sądów od pozostałych zadań z zakresu administracji sądowej ma skutkować powołaniem w sądach oddzielnych organów zajmujących się tymi sprawami - dyrektorów i kierowników finansowych, w większym stopniu powiązanych z urzędem ministra sprawiedliwości. Będą to fachowcy z zakresu finansów i gospodarowania, podczas gdy takich umiejętności nie można oczekiwać od sędziów.
Uprawnienia nadzorcze prezesów sądów będą szersze i mocniejsze, a jednocześnie wyraźnie oddzielone od tych zakresów, w których sędziowie są niezawiśli. Dlatego przyjęto, iż prezesi sądów i inni sędziowie sprawujący funkcje nadzoru administracyjnego będą mogli wydawać sędziom wiążące polecenia z zakresu administracji sądowej, jeśli będą one zmierzały do usunięcia niesprawności postępowania. Dalszym tego typu krokiem, zgodnym z tendencjami europejskimi, jest wyraźne wyodrębnienie dwóch obszarów zadań sądownictwa powszechnego: pierwszego, należącego do wyłącznej kompetencji sędziów a związanego z wymierzaniem sprawiedliwości, oraz drugiego, podlegającego stopniowemu przekazaniu wykwalifikowanym funkcjonariuszom, referendarzom sądowym, a związanego z zadaniami z zakresu ochrony prawnej. Rozwój instytucji referendarzy sądowych powinien być szybki i zdecydowany.
Pewne zmiany w stosunku do obecnego stanu prawnego dotyczą regulacji statusu sędziego i powoływania na ten urząd. Przyjęto tu szereg nowych rozwiązań, zachowując jednocześnie tradycyjny i niekwestionowany przez konstytucję tryb powoływania sędziów. Po pierwsze, obsadzenie wolnych stanowisk sędziowskich odbywać się będzie w drodze otwartego konkursu zgłoszeń, po obwieszczeniu wydanym przez ministra sprawiedliwości w "Monitorze Polskim", w sprawie wolnych stanowisk i ich siedzib. Spełnia to wymogi konstytucyjnej reguły dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach - art. 60 konstytucji. Po drugie, kandydaci na dane stanowisko podlegaliby ocenie danego zgromadzenia sędziów, które nie byłoby władne eliminować któregokolwiek z nich, lecz musiałoby wszystkich zgłaszających się na wolne stanowisko przedstawić Krajowej Radzie Sądownictwa wraz ze swą opinią. Dopiero spośród tak przedstawionych kandydatów Krajowa Rada Sądownictwa wybierać będzie jednego na dane stanowisko sędziowskie. Nie będzie przy tym związana ani opinią zgromadzenia, ani przedkładaną opinią ministra sprawiedliwości. I po trzecie, przewiduje się, że na stanowisko sędziego może być powołana osoba, która ukończyła dwadzieścia dziewięć lat, a nie jak obecnie - dwadzieścia sześć.
Ustawa zawiera także nowe zasady wynagradzania sędziów, łącząc obecny system wynagrodzeń, które są różnicowane wyłącznie szczeblem stanowiska sędziowskiego, stażem pracy sędziowskiej oraz pełnioną funkcją, z możliwością honorowania długich stażów pracy sędziowskiej na jednym stanowisku. Wedle proponowanych rozwiązań sędziowie mogliby osiągać wyższe stawki wynagrodzenia zasadniczego tylko ze względu na staż służbowy. Niejako negatywnym korektorem, opóźniającym awans poziomy na każdym stanowisku sędziowskim, byłaby kara dyscyplinarna wymierzona sędziemu lub jego dwukrotne zawinione uchybienie z zakresu administracji sądowej, stwierdzone przez prezesa sądu.
W zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów ustawa zawiera zupełnie nowe uregulowania. Dotyczą one wydłużenia okresu przedawnienia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz swoistej instytucji przerwania jego biegu wskutek wszczęcia postępowania, co jest w art. 105, a także wprowadzenia kary dodatkowej, takiej jak wstrzymanie awansu i utrata prawa ponownego powołania na urząd sędziego. Wprowadzona została również instytucja odstąpienia od wymierzania kary w przypadkach przewinienia mniejszej wagi czy przekazanie orzecznictwa dyscyplinarnego sędziów sądom powszechnym, to jest sądowi apelacyjnemu w pierwszej instancji i Sądowi Najwyższemu w drugiej instancji. Proponuje się zniesienie uprawnień inkwizycyjnych sądów w postępowaniu dyscyplinarnym, wzmocnienie i usamodzielnienie roli rzecznika dyscyplinarnego przez ukształtowanie jego praw i obowiązków, jako uprawnionego oskarżyciela dyscyplinarnego, uregulowanie postępowania o przewinienie dyscyplinarne jako dwuetapowego, a więc składającego się z postępowania przygotowawczego i dyscyplinarnego rozpoznawczego, wreszcie zaś wprowadzenie zasady publicznego jawnego rozpoznawania spraw dyscyplinarnych.
Obok nowych regulacji dotyczących ustroju sądów powszechnych ustawa zawiera istotne i niezbędne zmiany w systemie ustroju organów ochrony prawnej, a więc sądów wojskowych i prokuratury. Wszystkie rozwiązania są proponowane w trosce o poprawę kondycji polskiego wymiaru sprawiedliwości.
W pracach sejmowych nad tą ustawą brali aktywny udział również posłowie z opozycji, uczestniczyli w nich sędziowie, przedstawiciele nauki, a przede wszystkim reprezentacja Krajowej Rady Sądownictwa. Nie uniknięto, niestety, pewnych niedokładności, omyłek formalnych, a także nielicznych, lecz wywołujących wątpliwości, niekonsekwencji w niektórych uregulowaniach. Dlatego muszę z uznaniem wypowiedzieć się niemal o wszystkich poprawkach proponowanych przez obie komisje senackie, które przygotowywały ustawę do rozpatrzenia jej przez Wysoką Izbę. Wychwyciły one bowiem usterki legislacyjne, a także przedyskutowały i zaproponowały poprawki, które udoskonalają tę ustawę.
Odnosząc się jednak do poprawek, które resort sprawiedliwości generalnie akceptuje, muszę stwierdzić, że dwie z nich budzą pewne zastrzeżenia.
Po pierwsze, jest to poprawka jedenasta, o której mówił pan senator Andrzejewski, autorstwa Komisji Ustawodawczej. Chodzi o włączenie, że tak powiem, do procesu decydowania o losach akt Instytutu Pamięci Narodowej i Archiwum Akt Nowych. Ta propozycja jest może interesująca, ale wydaje się, że jest też niewystarczająca, niekompletna, niezsynchronizowana z ustawą o Instytucie Pamięci Narodowej ani z ustawą o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach państwowych, nakładającą pewne obowiązki właśnie na Instytut Pamięci Narodowej i Archiwum Akt Nowych. Jednym słowem, włączenie tych instytucji wymagałoby jakiejś istotniejszej synchronizacji. A tego w tej propozycji nie ma. Zatem wydaje się nam, że lepsza jest propozycja zawarta w poprawce dziesiątej Komisji Praw Człowieka i Praworządności.
Po drugie, mam uwagę, praktycznie natury redakcyjnej,do poprawki trzydziestej siódmej, autorstwa Komisji Praw Człowieka i Praworządności. Istotą tej poprawki jest podwyższenie wynagrodzeń referendarzy sądowych - dotyczy to art. 150 - z 65% wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu rejonowego, co zaproponował Sejm, do 75%, jak proponuje Senat. Sam ten zamiar, a zatem i tę propozycję, ze wszech miar akceptujemy, jednakowoż poprawka mówiąca, iż dokonuje się zmian jedynie w pierwszym zdaniu jest nieprecyzyjna, ponieważ w następnym zdaniu dwukrotnie występują owe 65%. Mam więc tylko taką uwagę, że w art. 150 trzykrotnie wymienione określenie 65% należałoby zamienić na 75%. I to właściwie tyle, ogólnie rzecz biorąc.
Kończąc, pozwolę sobie na ponowne podkreślenie, iż jednym z podstawowych kryteriów uznania ustroju państwa za demokratyczny jest istnienie i funkcjonowanie w praktyce niezawisłego i niezależnego sądownictwa, którego jurysdykcji byłyby poddane wszystkie sprawy wymagające rozstrzygnięcia na drodze sądowej, według kryteriów najpełniej wyrażonych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej daje tej zasadzie wyraz w art. 45, deklarującym, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Dziękuję za uwagę.
Wicemarszałek Marcin Tyrna:
Dziękuję bardzo, Panie Ministrze.
(Zastępca Prokuratora Generalnego Stefan Śnieżko: Jeżeli jeszcze można...)
Proszę o pozostanie na mównicy.
Przypomnę, że dalszą procedurę precyzuje art. 44 ust. 6 Regulaminu Senatu. Tak więc chciałbym zapytać, czy ktoś z państwa senatorów chciałby zadać przedstawicielowi rządu pytania związane z omawianą ustawą?
Może na początek poprosiłbym pana senatora Jerzego Cieślaka o powtórzenie i dokładne sprecyzowanie swego pytania.
Proszę bardzo, Panie Senatorze.
Panie Ministrze, utworzenie stanowisk dyrektorów i kierowników w sądach będzie wymagało zwiększenia liczby etatów administracyjnych, również związanych z obsługą tych stanowisk, a zatem zwiększenia kosztów utrzymania administracji. Chcę prosić pana ministra o podanie informacji, jaki jest rachunek symulacyjny związany z przewidywaną liczbą etatów i jaki jest rachunek symulacyjny wzrostu kosztów utrzymania administracji sądowej w związku z tymi regulacjami ustawowymi? Dziękuję, Panie Marszałku.
Wicemarszałek Marcin Tyrna:
Dziękuję bardzo, Panie Senatorze.
Panie Ministrze, proszę udzielić odpowiedzi.
Zastępca Prokuratora Generalnego Stefan Śnieżko:
Dziękuję.
Panie Marszałku! Panie Senatorze!
Koszty wprowadzenia instytucji dyrektorów sądów to nie jest żadna licząca się ani znacząca pozycja w budżecie. Wystarczy powiedzieć, że rzecz będzie dotyczyła czterdziestu czy czterdziestu jeden - w tej chwili dokładnie nie pamiętam - sądów okręgowych, czyli tylu właśnie etatów. Będzie też dziesięć etatów w sądach apelacyjnych, bo tyle ich jest. A więc w sumie mamy pięćdziesiąt jeden etatów. Będzie również pewna liczba etatów kierowników w sądach rejonowych, ale wprowadzana powoli, w miarę potrzeby. No więc kiedy się uwzględni, że dotyczy to, powiedzmy, pięćdziesięciu, sześćdziesięciu czy stu etatów w skali kraju, a także weźmie się pod uwagę to, co mówił pan sprawozdawca, bodajże, Komisji Praw Człowieka i Praworządności, ustosunkowując się do tej kwestii...
Dziś we wszystkich sądach są etaty administracyjne, etaty księgowe, więc w istocie często będzie to po prostu przekształcenie już istniejących etatów. Zatem nie mogę podać cyfry, ale zapewniam, że wprowadzenie tej instytucji w żaden istotny sposób nie wpłynie na pogorszenie warunków finansowych sądów.
Wicemarszałek Marcin Tyrna:
Dziękuję bardzo, Panie Ministrze.
Czy są jeszcze pytania do pana ministra? Nie ma pytań. Dziękuję bardzo.
(Zastępca Prokuratora Generalnego Stefan Śnieżko: Dziękuję.)
Otwieram dyskusję.
Przypominam o wymogach regulaminowych dotyczących czasu przemówienia senatorów, o konieczności zapisywania się do głosu u senatora prowadzącego listę mówców, a przede wszystkim o obowiązku składania podpisanych wniosków o charakterze legislacyjnym do marszałka Senatu. Wnioski te muszą być złożone na piśmie do zamknięcia dyskusji nad daną ustawą.
Przypominam też, że połączone komisje będą rozpatrywać tylko te wnioski, które zostaną złożone do zamknięcia dyskusji na piśmie do marszałka Senatu.
Obecnie proszę o zabranie głosu pana senatora Jerzego Cieślaka. Następnym mówcą będzie pan senator Zbigniew Romaszewski.
Panie Marszałku! Wysoki Senacie!
Nad rządowym projektem ustawy o ustroju sądów powszechnych pracujemy w szczególnym i trudnym dla wymiaru sprawiedliwości okresie. Przed kilkoma dniami odwołany został pan Lech Kaczyński, minister sprawiedliwości i prokurator generalny, który rok swojej działalności na tym apolitycznym stanowisku wykorzystał przede wszystkim do wydobycia z niebytu politycznego siebie i swojego brata Jarosława oraz założenia własnej partii. W roku wyborów parlamentarnych zdążył, w opinii społecznej, zapisać na swoje osobiste konto osiągnięcia policji, prokuratur terenowych i służb specjalnych w ograniczaniu i zwalczaniu przestępczości zorganizowanej oraz szalejącej w naszym kraju, niestety, korupcji. Nie zadbał jednak o ekonomiczne zabezpieczenie codziennej działalności sądów, ponieważ takie starania szefa resortu sprawiedliwości byłyby po prostu mało atrakcyjne dla prasy, radia i telewizji. A o budowanie swojego wizerunku w mediach pan minister dbał tak bardzo, że nie przyszedł nawet odebrać z rąk prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej aktu odwołania ze stanowiska, ponieważ za sprawę ważniejszą uznał udział w audycji radiowej.
Dziwne to obyczaje, Panie i Panowie Senatorowie, trudne do zrozumienia w porównaniu z państwami Unii Europejskiej, do której przecież aspirujemy. W konsekwencji w połowie 2001 r., w wielu sądach pracownicy administracji robią składki na zakup papieru toaletowego i długopisów, a sędziowie opóźniają pobieranie części swojego uposażenia, żeby można było pokryć koszty niezbędnej korespondencji. Szybko rośnie też zadłużenie wobec ekspertów i biegłych sądowych. Wymiarowi sprawiedliwości grozi paraliż z powodu braku środków.
Wysoki Senacie! Ustawę o ustroju sądów powszechnych rozpatrujemy pod presją konstytucyjnego terminu przejęcia przez te sądy obowiązków realizowanych dotychczas przez kolegia do spraw wykroczeń. Przyznaję, że z tym projektem wiązałem duże nadzieje i tym głębsze jest moje rozczarowanie. Nowe regulacje są, w mojej opinii, gorsze od poprzednich.
Podstawową wadą wprowadzonych zmian jest utrwalenie niefunkcjonalnych i zbiurokratyzowanych struktur oraz zwiększenie centralizacji procesu administrowania, często w sposób niewspółmierny do wagi zagadnienia. Większość zmian w ustroju sądów powszechnych i przepisach związkowych, wpływających na koncentrację i centralizację uprawnień oraz mnożenie szczebli administracyjnych, powoduje wzrost biurokracji sądowej i tym samym marnotrawienie środków.
Przykładem jest utworzenie stanowisk dyrektorów i kierowników sądów. Według ekspertów, z którymi konsultowałem tekst ustawy, spowoduje to zwiększenie liczby etatów administracyjnych w granicach od dwustu pięćdziesięciu do trzystu w skali kraju. Są to, moim zdaniem, stanowiska całkowicie niepotrzebne. Korzystniejsze byłoby zatrudnienie dwustu pięćdziesięciu protokolantek w sądach i prokuraturach, bo z pewnością przyspieszyłoby to przebieg postępowania. Ale tych nowych etatów nie będzie - o czym nie są jeszcze poinformowani pracownicy wymiaru sprawiedliwości - ponieważ brak jest środków.
Podstawowe błędne rozwiązanie dotyczy usytuowania i roli sądów apelacyjnych. Według pierwotnych założeń sądy te miały sprawować nadzór judykacyjny i administracyjny, a centrami administracji sądowej miały być sądy okręgowe. Obecnie sądy apelacyjne stają się następnymi ośrodkami administracji sądowej, gdyż przejęły szereg uprawnień w zakresie spraw budżetowych i kadrowych. Wskutek powołania dyrektorów sądy apelacyjne będą jednocześnie dysponentami środków budżetowych drugiego stopnia w stosunku do sądów okręgowych. W ten sposób powstaną cztery szczeble administrowania środkami budżetowymi, zanim trafią one do ostatecznego wykonawcy budżetu. Jest rzeczą bezsporną, że mnożenie szczebli pośredniczących, planujących, ewidencjonujących, nadzorujących - do tego z rozmytą odpowiedzialnością - jest tylko wyrazem rozwoju biurokracji, a nie sposobem usprawniania systemu.
Następnymi strukturami organizacyjnymi, co do których zachodzą podobne wątpliwości, są wydziały cywilno-karne. Jest bowiem rzeczą całkowicie obojętną z punktu widzenia sprawności postępowania, czy określona kategoria spraw będzie rozpatrywana w tym, czy w innym wydziale. Nowa nazwa wydziału nie gwarantuje, że sprawy będą szybciej rozpatrywane. Jest też niezrozumiałe, dlaczego decyzje o liczbie wydziałów podejmować ma minister. Powinno to być w gestii prezesów sądów okręgowych.
Przykładem niedowładu organizacyjnego wynikającego z nadmiernej centralizacji uprawnień są również opóźnienia w tworzeniu sieci wydziałów pracy i ubezpieczeń społecznych w sądach okręgowych, nawet w tych, w których zapotrzebowanie społeczne uzasadnia ich istnienie.
Krytyczne uwagi budzą także inne rozwiązania - których nie będę omawiał z powodu braku czasu - na przykład: ograniczenie kadencji prezesów sądów; utrzymanie zwolnienia adwokatów i radców prawnych od odpowiedzialności porządkowej; powierzenie prezesowi sądu apelacyjnego, zamiast prezesowi sądu okręgowego, prawa zwolnienia zatrzymanego sędziego; nadmiernie długa i przez to nieefektywna droga naboru na stanowiska sędziowskie; centralizacja procesu szkolenia aplikantów na szczeblu sądów apelacyjnych.
Dostrzegam również nieliczne pozytywne efekty tej ustawy. Po pierwsze, odrębność budżetową sądownictwa. Po drugie, powołanie sądów dyscyplinarnych na szczeblu sądów apelacyjnych. I po trzecie, powołanie stanowisk, a właściwie instytucji asystentów sędziów.
Na zakończenie muszę stwierdzić, że głosował będę za przyjęciem tej ustawy z poprawkami zgłoszonymi przez komisję tylko z powodu konieczności przejęcia przez sądy orzecznictwa w sprawach o wykroczenia. Ten konstytucyjny nakaz autorzy projektu wykorzystali, niestety, jako pretekst do wprowadzenia centralizacji systemu i rozbudowania zbędnych i kosztownych struktur administracyjnych. Zrobili to ze świadomością, że o środki na ich tworzenie i utrzymywanie będzie się martwić inna ekipa polityczna, która przejmie władzę po wyborach.
Dziękuję, Panie Marszałku.
Wicemarszałek Marcin Tyrna:
Dziękuję bardzo, Panie Senatorze.
Proszę obecnie o zabranie głosu pana senatora Zbigniewa Romaszewskiego. Następnym mówcą będzie pani senator Anna Bogucka-Skowrońska.
Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
Chociaż zwykle zgadzam się z panem senatorem Cieślakiem w wielu sprawach, tym razem jednak muszę dosyć zasadniczo zanegować to, co pan senator powiedział, a w szczególności to, że za stan sądownictwa będzie odpowiadać dopiero przyszła ekipa. Za stan wymiaru sprawiedliwości w tym kraju odpowiada poprzednia ekipa. Taka jest prawda i żadna ustawa tu nic nie zmieni. To poprzednia ekipa uchwaliła konstytucję, to poprzednia ekipa uchwaliła system, w którym zbudowaliśmy wymiar sprawiedliwości oparty nie na konstytucji, tylko na korporacjach. Odpowiedzialność za to ponoszą ci, którzy tę konstytucję przyjmowali.
Art. 4 konstytucji jednoznacznie stwierdza, że władza należy do narodu. Gdzie w tej konstytucji jest sprawowanie przez naród kontroli, władzy nad wymiarem sprawiedliwości? Gdzie to wszystko się podziało? Mamy do czynienia z zamkniętą korporacją, która ma własne sądy. To nie jest przypadek, bo wszelkie samorządy, czy to lekarskie czy inne, tworzą zamknięte korporacje, z którymi podjęcie sporu przez społeczeństwo jest praktycznie niemożliwe. Ostatnie wyroki, jakie zapadają w sprawach dyscyplinarnych, są po prostu bulwersujące dla opinii publicznej. Trzeba przyznać, że ta ustawa w jakiś sposób próbuje tę sprawę zmienić. Pomysł, że istnieje Ministerstwo Sprawiedliwości, a w nim minister sprawiedliwości, który ponosi odpowiedzialność za funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, ale jednocześnie nie ma żadnych środków pozwalających na ingerencję w funkcjonowanie tego wymiaru, jest spadkiem po poprzedniej ekipie. Może warto by się przyjrzeć, jak to naprawdę było.
Mamy do czynienia z grupą zajmującą w społeczeństwie szczególne miejsce. Okazuje się, że ustawa głosi, iż sędziowie powinni być nieskazitelnego charakteru. Co oznacza ten "nieskazitelny charakter"? Mianowicie to, że sędziego można usunąć ze stanowiska dopiero wtedy, jeżeli zostanie on pozbawiony praw publicznych albo zakaże się mu pełnienia stanowiska. Co to znaczy "pozbawiony praw publicznych"? To znaczy, że zostanie on skazany na nie mniej niż trzy lata za przestępstwo z pobudek zasługujących na szczególne potępienie. Czy to nie jest jakiś liberalizm w stosunku do osób o nieskazitelnym charakterze, skoro policjanta można usunąć, jeżeli zostanie skazany za nieumyślne przestępstwo? Mamy więc tutaj do czynienia z ludźmi posiadającymi immunitet, szczególne uprawnienia emerytalne i jednocześnie nieskazitelny charakter, który oznacza, że nie zostali oni skazani na trzy lata za przestępstwo z pobudek zasługujących na szczególne potępienie. I nie można tego zmienić, bo tak jest to ustalone w konstytucji. Tak to jest.
Następna sprawa to kwestia uprawnień emerytalnych. Proszę państwa, my jesteśmy w podobnej sytuacji, bo też przyjmujemy po kilkanaście, a może nawet po kilkadziesiąt ustaw w miesiącach letnich, ale 27 sierpnia 1997 r., kiedy już wcześniej uznaliśmy, 20 sierpnia 1997 r., że sędziowie przechodzą w stan spoczynku, w porządku dziennym było chyba trzydzieści parę ustaw i przyjęto, że w stan spoczynku przechodzą również wszyscy sędziowie PRL. Na jakiej podstawie? Dlaczego? Co to ma wspólnego ze sprawiedliwością społeczną? Nie wiem. Może ci, co to uchwalali, wytłumaczyliby się przed społeczeństwem, dlaczego sędziowie i prokuratorzy, którzy budowali PRL, w tej chwili będą pobierali po 75% zarobków ludzi zajmujących stanowiska, które oni opuścili, podczas gdy inni koledzy - ja już nie wspominam, że byli oni w NSZZ "Solidarność", bo w tej chwili nie warto już o tym w ogóle mówić - będą dostawali po 1 tysiąc, 1 tysiąc 300 zł. Jak do tego doszło? Może by państwo wytłumaczyli społeczeństwu, skąd się wzięła taka nierówność emerytalna.
Wysoka Izbo! W tej chwili tak jest skonstruowane funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Jeżeli społeczeństwo nie będzie miało możliwości jakiejkolwiek kontroli nad wymiarem sprawiedliwości, to patologie w wymiarze sprawiedliwości, niezależnie od przyznanych funduszy, będą narastały. Uważam, niestety, że ta ustawa nie rozwiązuje tych podstawowych problemów. Dlatego wstrzymam się od głosu, nie będę tej ustawy popierał, ale z zupełnie innych pobudek niż pan senator. Dziękuję bardzo.
86. posiedzenie Senatu RP, spis treści, poprzednia część stenogramu,
następna część stenogramu