Spis treści

Art. 103 konstytucji wprowadza szereg ograniczeń w łączeniu mandatu posła z funkcjami w organach władzy publicznej. Warto zwrócić uwagę, że wśród ograniczeń wyliczonych w art. 103 ust. 1 konstytucji znalazł się zakaz łączenia mandatu poselskiego z zatrudnieniem w administracji rządowej, Kancelarii Sejmu, Senatu i Prezydenta. W ust. 3 znajduje się upoważnienie dla ustawodawcy do wprowadzania dodatkowych zakazów łączenia mandatu poselskiego z określonymi funkcjami publicznymi (z mocy art. 108 konstytucji prezentowany przepis, art. 103, znajduje zastosowanie do senatorów). Trybunał, w wyroku z 11 stycznia 2000 r., K. 7/99, badał konstytucyjność przepisów art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym zawierający zakazy dla członków zarządu powiatu uczestniczenia w organach samorządu gminy i województwa zatrudnienia w administracji rządowej a także sprawowania mandatu posła albo senatora. Trybunał rozważył celowość wprowadzanych ograniczeń. Uznał, że chodzi między innymi o zapewnienie właściwego sprawowania mandatu przez uwolnienie przedstawiciela od łączenia sprawowania mandatu z innymi czynnościami publicznymi lub prywatnymi, a w przypadku zakazu łączenia mandatu z funkcjami sprawowanymi w organach samorządu terytorialnego chodzi o personalny aspekt zasady podziału władz określonej w art. 10 konstytucji, która stanowi jeden z fundamentów demokratycznego państwa. Zdaniem Trybunału podział władzy w aspekcie organizacyjnym (podmiotowym) i funkcjonalnym (przedmiotowym) byłby nieskuteczny, gdyby ta sama osoba, czy też grupa osób, mogła piastować stanowiska w różnych organach władzy publicznej, spełniających różne funkcje.

Istotne znaczenie, zdaniem Trybunału, ma pozycja organów władzy samorządowej na tle wskazanego trójpodziału. Mieszkańcy określonego terytorium stanowią samorządową wspólnotę lokalną gminy i powiatu, a także wspólnotę regionalną województwa i pewne dziedziny spraw, wydzielonych z zakresu władzy państwa, powierzone zostały wspólnotom do samodzielnego rozwiązywania. Zadania te stanowią część zadań administracji publicznej, realizowanych do niedawna przez agendy administracji rządowej, i są realizowane przez organy samorządowe podporządkowane wspólnocie i reprezentujące jej interesy. W trójpodziale władz organy samorządu terytorialnego reprezentują postać władzy wykonawczej. Trybunał stwierdził, że pozycja organów administracji samorządowej w sposób generalny uzasadnia zakaz łączenia funkcji samorządowych z mandatem parlamentarnym, a ze względu na różny zakres zadań przypadający jednostkom samorządu terytorialnego różnego szczebla, ustawodawca decyduje o niezbędnym zakresie incompatibilitas w odniesieniu do poszczególnych organów.

Zdaniem Trybunału argumenty merytoryczne przemawiające za zróżnicowaniem pozycji członków zarządu gmin i członków zarządu gmin będących jednocześnie powiatami, są czytelne. Pozycja starosty bardziej zbliża się do pozycji wojewody niż do pozycji marszałka województwa (szefa zarządu województwa) czy wójta lub burmistrza. "Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) działa więc jako organ administracji rządowej, materialnie spełniając tym samym, nota bene, przesłankę incompatibilitas z art. 103 ust. 1 konstytucji" Powierzenie samorządowi na szczeblu powiatu wielu zadań administracji rządowej zadecydowało o rozszerzeniu zakresu zakazu łączenia funkcji członków zarządu powiatu w zestawieniu z zakazem dotyczącym egzekutywy gminnej. Celem zakazu z art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym było zapobieżenie wykonywaniu przez posłów i senatorów zadań rządowych w terenie. Jednoczesne sprawowanie tych funkcji prowadziłoby do naruszenia zasady podziału władz na ustawodawczą i wykonawczą. Trybunał podkreślił już, że aspekt personalny to jeden z trzech elementów zasady podziału władz. Ponadto zauważył, że prezydent miasta na prawach powiatu pełni jednocześnie funkcje starosty, a zatem otrzymał szereg nowych (w zestawieniu z programem pilotażowym i ustawą o wielkich miastach) kompetencji z zakresu administracji rządowej. W tym zakresie jego sytuacja jest identyczna jak wszystkich innych starostów, tzn. tych, którzy nie są jednocześnie szefami gmin. Właśnie to rozszerzenie kompetencji dotychczasowych zarządów miast, a zwłaszcza ich prezydentów, o istotne zadania rządowe, stanowi wystarczające uzasadnienie prawne dla rozszerzenia także w stosunku do nich incompatibilitas.

Ustawy samorządowe, dotyczące powiatu i województwa, nie określają konsekwencji naruszenia wprowadzonych przez nie zakazów łączenia członkostwa w zarządzie jednostki samorządowej z mandatem posła lub senatora, natomiast sankcje przekroczenia incompatibilitas w odniesieniu do parlamentarzystów uregulowane zostały w art. 19 ustawy z 10 maja 1991 r. - Ordynacja wyborcza do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 131 ustawy z 28 maja 1993 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

W świetle art. 163 konstytucji, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. W wyroku z 27 czerwca 2000 r., K. 20/99 Trybunał badał konstytucyjność przepisów ustawy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie powierzania nowych kompetencji i zadań jednostkom samorządu terytorialnego. Zdaniem Trybunału przekazanie nowych kompetencji i zadań może być nałożone na właściwe organy władzy publicznej tylko w drodze ustawy.

Kwestionowane przepisy ustawy tylko rodzajowo wskazuje jednostki samorządu terytorialnego jako te, które mają przejąć samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Taka regulacja jest, zdaniem Trybunału, niewystarczająca, ponieważ ustawa nie wskazuje jakim jednostkom samorządu terytorialnego i według jakiego kryterium miały być przekazane samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Przy tego rodzaju niedostatkach warunkowo zastosowanie musiałoby znaleźć zawarte w art. 164 ust. 3 konstytucji domniemanie, w świetle którego zadania takie powinny być przypisane gminom, albowiem gmina wykonuje zadania samorządu terytorialnego, nie zastrzeżone wyraźnie dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Kłóciłoby się to z podstawowym celem reformy zakładającym, że kompetencje takie przekazywane będą przede wszystkim ponadgminnym jednostkom samorządu terytorialnego.

We wcześniejszych orzeczeniach i obecnie Trybunał nie negował możliwości ingerowania przez ustawodawcę w sferę prawa przysługującego gminom, w tym - odjęcia własności uznając fakt, że własność samorządu wywodzi się z własności państwowej, która stanowi pokrycie finansowe dla ogółu reform, nie tylko reformy administracji publicznej. Jednostki samorządu terytorialnego muszą więc liczyć się z koniecznością ponoszenia części kosztu tych reform, choć - jak podkreślono w uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunału - "im dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r., tym ostrożniejsza powinna być ingerencja w przyznane gminom uprawnienia majątkowe" (K. 18/95).

W nawiązaniu do swych poprzednich wypowiedzi Trybunał zauważa, że ingerencja ustawodawcy jest dopuszczalna, gdy odpowiada zasadzie proporcjonalności, która zakłada adekwatność środka i celu. nie może być sprzeczna z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw przepisów i zasad konstytucyjnych. Rozstrzygnięcie zależy od oceny czy zakwestionowana ustawa jest konieczna dla ochrony interesu publicznego, ewentualnie dla realizacji przemian ustrojowych.

Kwestionowana w wyroku z 12 kwietnia 2000 r., K. 8/98 ustawa z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie była, zdaniem Trybunału niezbędna do osiągnięcia zamierzeń legislacyjnych, dla których ją stanowiono. Skutkiem jej jest uwłaszczenie kręgu osób fizycznych połączonych przypadkową okolicznością, która nie stanowi wartości uzasadniającej naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Fakt nabycia użytkowania wieczystego przed datą wskazaną w ustawie nie stanowi także cechy prawnie doniosłej, która uzasadniałaby uprzywilejowanie określonego kręgu podmiotów. W konsekwencji cel, który osiągnięto dzięki zaskarżonej ustawie, nie może być uznany za publiczny, rozumiany wyłącznie jako dobro ogółu, ani w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani w rozumieniu, jakie nadawał temu pojęciu Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie. Wzbogacenie tylko niektórych członków społeczności lokalnej kosztem wspólnoty stanowi raczej przykład naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, aniżeli realizacji dobra ogółu.

W ocenie Trybunału, wynikające z powołanych wyżej przepisów pozbawienie gmin należnych im opłat za użytkowanie wieczyste stanowi jednocześnie naruszenie przysługujących im praw majątkowych. Art. 5, art. 5a oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 kwestionowanej ustawy, które w sferze budżetowej ograniczają dochody własne gmin, w sferze cywilnoprawnej oznaczają odebranie lub bardzo daleko idące ograniczenie przysługujących gminom praw majątkowych. Możliwość żądania przez gminę spełnienia wynikającego z umowy świadczenia niewątpliwie stanowi majątkowe prawo podmiotowe, chronione przez art. 165 ust. 1 konstytucji. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 kwestionowanej ustawy, pozbawiające lub w znacznym stopniu ograniczające roszczenia gmin, są niezgodne z wyrażoną w art. 165 ust. 1 konstytucji gwarancją własności i innych praw majątkowych przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego.

W wyroku z 12 kwietnia 2000 r., K. 8/98 Trybunał badając zarzut naruszenia gwarancji prawa własności z uwzględnieniem wzorców kontroli zawartych w art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 165 ust. 1 konstytucji stwierdził, że art. 165 ust. 1, który wyznacza wprost konstytucyjną sytuację gmin ma podstawowe znaczenie, ponieważ przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną i jednocześnie stanowi, że "przysługują im własność i prawa majątkowe" zabezpieczając ochronę konstytucyjną.

Własność przysługująca gminom odgrywa szczególną, konstytucyjną rolę. Istnienie zależności, którą wyraża art. 165 ust. 1 konstytucji, wiąże niewątpliwie ustawodawcę zwykłego oznaczając ograniczenie w stanowieniu prawa w sposób nie naruszający konstytucyjnego zakresu samodzielności gmin. Ewentualne uszczuplenie, w drodze ustawy, stanu majątku samorządowego wymaga szczególnie wnikliwej kontroli. Nawet jeśli odrzuci się pozostałe wzorce kontroli (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 konstytucji), to podstawa konstytucyjnej ochrony własności komunalnej wynika z art. 165 ust.1 a przepis ten traktuje własność komunalną jako gwarancję osobowości prawnej samorządu terytorialnego, jednego z istotnych elementów demokratycznego państwa.

Zdaniem Trybunału zarówno wcześniejsze orzecznictwo oraz przepisy obowiązującej konstytucji potwierdzają tezę, że konstytucyjna ochrona własności odnosi się także do gmin, o czym decyduje art. 165 ust. 1 konstytucji. Własność przyznana gminom w tym przepisie jest prawem podmiotowym, własnością w sensie cywilnoprawnym (technicznym) i dlatego korzysta przynajmniej z "ogólnej" ochrony, jaką konstytucja gwarantuje temu prawu podmiotowemu. Powołanie wzorca kontroli w postaci art. 165 ust. 1 akcentuje dodatkowo konstytucyjną gwarancję podmiotowości prawnej gmin, ich odrębności od państwa. Własność jako gwarant samodzielności gmin ma znaczenie ustrojowe. Ingerencja ustawodawcy w sferę władztwa majątkowego gmin oznacza zawsze nie tylko naruszenie przysługujących im praw, ale jest jednocześnie ograniczeniem ich samodzielności.

1. Z art. 167 ust. 1 konstytucji wynika nakaz zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego "odpowiedniego" udziału w dochodach publicznych i zakaz modyfikacji tych dochodów w sposób przekreślający "odpowiedniość". W wyroku z 27 czerwca 2000 r., K. 20/99 Trybunał uznał, że fakt przekazania wraz z publicznymi zakładami opieki zdrowotnej majątku dużej wartości nie ma znaczenia, ponieważ problem winien być rozstrzygany w perspektywie ogólnych założeń systemowych.

2. W wyroku z 29 lutego 2000 r., K. 31/98 dotyczącym obowiązku finansowania przez gminy warszawskie obligatoryjnego związku komunalnego, Trybunał stwierdził, że zaskarżona ustawa z 25 marca 1994 r. nadała ustrojowi stolicy postać szczególną, zasadniczo odmienną od ustroju innych aglomeracji miejskich. Miasto stołeczne Warszawę nie jest związkiem komunalnym w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym, lecz z mocy prawa. Trybunał wskazał, że z przepisów konstytucyjnych nie wynika niedopuszczalność odmiennego ustawowego unormowania ustroju Warszawy, stosownie do specyfiki tej aglomeracji. Konstytucja nie pozwala jedynie na naruszenie pozycji gmin jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (art. 164 konstytucji). Usytuowanie pozycji miasta stołecznego Warszawy wobec gmin jako podstawowych jednostek samorządu terytorialnego powinno być zgodne z zasadą pomocniczości (wyrażoną w preambule do konstytucji.) oraz domniemania kompetencji na rzecz gmin.

Jakkolwiek zasada samodzielności gmin nie ma charakteru absolutnego, to swoboda regulacyjna podlega ograniczeniom tak w aspekcie formalnym, jak i materialnym. Artykuł 167 ust. 3 konstytucji gwarantuje gminom odpowiedni poziom dochodów, pozwalający im na realizację konstytucyjnie wyznaczonych zadań. Ustawowe zagwarantowanie źródeł dochodów pełni rolę instrumentalną wobec celu podstawowego, jakim jest zapewnienie gminie odpowiednich środków finansowych na realizację jej zadań. We wspomnianym orzeczeniu z 24 marca 1998 r. Trybunał wskazał jednak także, że pewne ograniczenia samodzielności poszczególnych gmin mogą okazać się niezbędne dla zarządzania tak złożonym organizmem miejskim, jakim jest m.st. Warszawa. Temu też celowi służy m.in. określenie ustroju Warszawy w odrębnej ustawie.

Ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy została oparta na koncepcji "metropolitarnej". Wyraża się ona, zdaniem Trybunału, m.in. w ograniczeniu zadań i związanych z nimi wydatków gmin warszawskich na rzecz "metropolii" miasta stołecznego Warszawy.

Artykuł 167 ust. 1 konstytucji zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Zgodnie zaś z art. 167 ust. 4 konstytucji zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy wprowadziła zmiany w zakresie zadań i kompetencji gmin warszawskich, jak i odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych, przekazując część dochodów gmin warszawskich miastu stołecznemu Warszawie. Zmiany te zostały przeprowadzone z zachowaniem wymaganej artykułem 167 ust. 3 konstytucji formy ustawowej.

Dla funkcjonowania samorządu terytorialnego gwarancje finansowe płynące z art. 167 konstytucji są przynajmniej tak samo doniosłe, jak gwarancja własności komunalnej wyrażona w art. 165 ust. 1. Chodzi o stworzenie ustrojowych warunków prawidłowego funkcjonowania mechanizmu finansów publicznych i wykonywania podstawowych usług publicznych o charakterze zbiorowym.

Art. 167 ust. 2 konstytucji wśród dochodów jednostek samorządu terytorialnego wskazuje dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Z przepisu tego nie wynika, co oczywiste, gwarancja osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego określonego poziomu dochodów z ich własnego majątku, gdyż dochód ten jest bardzo zróżnicowany i w jakiejś mierze zależy od sposobu zarządzania i gospodarności poszczególnych jednosteK. Jednak, jest także rzeczą oczywistą, że "poziom i struktura dochodów z majątku gminy w największym stopniu zależą od skali majątkowego wyposażenia gmin". Trybunał stanął na stanowisku, że tej prostej zależności między stanem majątkowym gmin a ich kondycją finansową nie można pomijać przy ocenie zaskarżonej ustawy.

Zdaniem Trybunału, rozważając uszczerbek w dochodach gmin nie należy abstrahować od faktu, że zaskarżona ustawa pozbawia gminy substancji prawa własności. Wartości tego prawa nie można utożsamiać z samymi tylko opłatami z tytułu użytkowania wieczystego. Jeśli zatem przyjmujemy, że w punkcie wyjściowym, tzn. w chwili stanowienia ustawy, gminy dysponowały środkami na realizację swych zadań, stosownie do art. 167 ust. 1 konstytucji, to umniejszenie majątku będącego źródłem dochodów własnych, przy braku rekompensaty i niezmienionym poziomie zadań, oznacza naruszenie konstytucji. Wynikająca z art. 167 ust. 1 równowaga między dochodami a zadaniami gmin została zachwiana.

Samodzielności finansowej gmin, podobnie jak przysługującego im prawa własności, nie można absolutyzować. Oceniając ograniczenie samodzielności finansowej gmin, które dokonało się na skutek zaskarżonej ustawy wystarczy odwołać się do wcześniejszych wywodów, dotyczących celu uszczuplenia własności komunalnej. Trybunał zwraca uwagę, że doprowadziły one do wniosku, że zaskarżona ustawa nie realizuje interesu publicznego; nie była też konieczna ze względu na przemiany ustrojowe w Polsce. Argumenty te zachowują swą aktualność przy ocenie ingerencji ustawodawcy w samodzielność finansową gmin. Przyznanie prawa własności na preferencyjnych warunkach, związane z naruszeniem prawa gmin, tylko w wąskim zakresie znajduje usprawiedliwienie w wartościach konstytucyjnych. Dzieje się tak w odniesieniu do osób, które straciły swe mienie w wyniku działań wojennych, przesiedlenia i wywłaszczenia. Uprzywilejowanie tej grupy podmiotów stanowi rekompensatę doznanego w przeszłości uszczerbku, często związanego ze szczególnym poświęceniem w walce o wolność i suwerenność narodu. Wynagrodzenie krzywd czyni zadość zasadom sprawiedliwości społecznej, realizuje postulaty sprawiedliwości wyrównawczej. Dlatego utrata dochodów gmin w zakresie, w jakim stanowi ona cenę realizacji tego celu, nie narusza konstytucji. Strata finansowa związana z przewidzianym w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 6 ustawy nieodpłatnym przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, choć jest realnym ubytkiem dochodów gmin, musi być przez nie zaakceptowana.

W pozostałym zakresie uszczuplenie praw jednostek samorządu terytorialnego nie służyło realizacji wartości konstytucyjnych. Dlatego uzasadniony jest wniosek, że art. 5, art. 5a oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 zaskarżonej ustawy naruszają art. 167 ust. 1 i ust. 2 konstytucji.

Spis treści