Spis treści

W wyroku z 28 czerwca 2000 r., K. 25/99 Trybunał uznał, że analiza konstytucji, a zwłaszcza jej rozdziału III, nie pozostawia wątpliwości, że ustrojodawca w sposób w pełni zamierzony i jednoznacznie wyrażony, przyjął w konstytucji przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z prac legislacyjnych nad nową konstytucją wynika, że wspomniane zamknięcie w stosunku do aktów prawnych powszechnie obowiązujących miałoby się wyrażać w tym, że konstytucja wyczerpująco wyliczałaby formy aktów normatywnych (przedmiotowy aspekt zamkniętej koncepcji źródeł prawa) oraz podmioty upoważnione do ich wydawania. Odrzucenie konkluzji o "zamkniętym" systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, niezależnie od tego, że nie znajdowałoby ono uzasadnienia w tekście ustawy zasadniczej, niweczyłoby reformatorski zamysł ustrojodawcy i przez to naruszało wartości, które legły u podstaw reformy.

System źródeł prawa unormowany w rozdziale trzecim konstytucji był przedmiotem rozważań Trybunału dotyczących warunków wydawania rozporządzeń oraz aktów prawa wewnętrznego. Warunki, jakim na tle nowej konstytucji, muszą odpowiadać unormowania zawierane w rozporządzeniach, były już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału. Wynika z nich m.in., że rozporządzenie nie tylko musi czynić zadość wymaganiom formalnym ustanowionym w art. 92 konstytucji, ale także - w płaszczyźnie materialnej nie może zawierać unormowań zastrzeżonych dla materii ustawowej. W świetle konstytucji z 1997 r. materię taką stanowią m.in. unormowania dotyczące sfery praw i wolności jednostki, w szczególności ustanawiające ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3), prawa własności (art. 64 ust. 3) i innych, z wykluczeniem dopuszczalności przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi (wyrok z 19 maja 1998 r., U. 5/97 i z 11 maja 1999 r., P. 9/98) Trybunał Konstytucyjny uważa, że w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane, konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję, unormowanie ustawowe cechować musi zupełność".

Regulacje materialnoprawne nie mogą wykraczać poza granice upoważnienia, jeżeli nie znajdują należytego oparcia w treściach zawartych w ustawie. Trybunał jest zdania, że stanowienie przepisów, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, jest zawsze równoznaczne z wyjściem poza granice upoważnienia i przesądza o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Jeżeli więc okaże się, że przepisy rozporządzenia normują materię ustawową, to z natury rzeczy musi to oznaczać, że wykroczyły one poza granice upoważnienia, bo ustawa nie może upoważniać do normowania takich materii w rozporządzeniu. W tych wszystkich wypadkach, gdy ustawa zawiera wyraźne upoważnienie do normowania w rozporządzeniu spraw należących do materii ustawowej, należy upoważnienie takie uznać obecnie za sprzeczne z konstytucją. W tych zaś wypadkach, gdy ustawa nie formułuje takiego upoważnienia w sposób wyraźny, należy zastosować technikę wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją i skonstruować na tyle wąskie rozumienie upoważnienia, by poza nim pozostawało normowanie materii zastrzeżonych do wyłącznej materii ustawy. Rolą rozporządzenia jest bowiem konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie.

W wyroku z 28 czerwca 2000 r., K. 34/99 stwierdzono, że zgodnie z art. 92 ust. 1 konstytucji rozporządzenie jest aktem wydawanym w celu wykonania ustawy. Oznacza to m.in., że upoważnienie ustawowe nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla treści danej ustawy. Ustawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w konstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie.

W wyroku z 27 września 2000 r., K. 20/99 Trybunał uznał, że orzeczenie o niezgodności z art. 92 ust. 1 konstytucji delegacji ustawowej zawartej w art. 47 ust. 2 oznacza utratę mocy obowiązującej wydanego na podstawie takiej delegacji rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Nie ma znaczenia w tym względzie to, czy przepisy te były zaskarżone czy też nie, chociaż w przedmiotowej sprawie fakt ten ma miejsce. Stanowisko takie jest o tyle uprawnione, że dopiero poprzez tego rodzaju przepisy następuje rzeczywista konsumpcja stanu niezgodnego z konstytucją. Ocena norm prawnych z punktu widzenia ich zgodności z konstytucją nie może dokonywać się przy oderwaniu przyczyn od skutków prawnych. Stwierdzenie w analizowanym przypadku niekonstytucyjności delegacji ustawowej oznacza, że ocena zgodności z konstytucją i ustawami rozporządzeń wykonawczych wydanych na jej podstawie nie znajduje uzasadnienia prawnego. Nie jest bowiem uprawnione prowadzenie takiego prawniczego wywodu, który przynajmniej potencjalnie mógłby prowadzić, w związku z badaniem konstytucyjności (także zgodności z ustawami) aktu podustawowego, wydanego na podstawie niezgodnego z konstytucją ustawowego upoważnienia, do możliwości stwierdzenia zgodności z konstytucją aktu podustawowego, wydanego przy braku normatywnej podstawy do jego wydania. Badanie przez Trybunał aktu normatywnego z punktu widzenia jego konstytucyjności nie może mieć charakteru tylko ekstensywnego, lecz także intensywny. Oznacza to, że badanie treści przepisów ustawy pod kątem istnienia w nich wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, prowadzić może do rozciągnięcia konsekwencji stwierdzonego uchybienia także na cały akt normatywny podustawowy.

W wyroku z 7 listopada 2000 r., K. 16/2000 Trybunał Konstytucyjny powołując się na wcześniejsze orzecznictwo przypomniał, że rozporządzenie ministra ma charakter aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w celu wykonania ustawy. Musi być wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawy, w zakresie określonym w upoważnieniu. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych. Nie podlega też wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Określenie przez rozporządzenie trybu postępowania winno uwzględnić zachowanie spójności z postanowieniami ustawy. Ponadto akt wykonawczy nie może być sprzeczny z normami konstytucyjnymi, a także z aktami ustawodawczymi, które pośrednio lub bezpośrednio dotyczą materii będącej przedmiotem rozporządzenia a także nie może regulować materii dotyczącej społecznej gospodarki rynkowej, opartej na wolności działalności gospodarczej, która stanowi podstawę ustroju gospodarczego Polski i zaliczana jest do materii konstytucyjnej, od której przewiduje się odstępstwa na rzecz konstytucyjnie dopuszczalnej ingerencji ustawowej. Odesłania do przepisów wykonawczych - nieuniknione wobec stopnia komplikacji materii i konieczności dokonywania pewnych zmian - muszą więc podlegać szczególnie starannej ocenie z punktu widzenia dochowania należytych proporcji między materią ustawową a regulacjami zawartymi w przepisach wykonawczych. Wymagania, jakim muszą odpowiadać rozporządzenia, formułuje obecnie wyraźnie art. 92 ust. 1 konstytucji, który oprócz elementów "zastanych" po poprzedniej regulacji prawnej (przed Konstytucją RP z 2 kwietnia 1997 r.) określa dodatkowe wymagania związane z "wytycznymi dotyczącymi treści aktu".

W wyroku z 27 czerwca 2000 r., K. 20/99 Trybunał rozważył problem zgodności z art. 92 ust. 1 zdanie 2 konstytucji delegacji zawartej w art. 47 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z treści przepisu konstytucyjnego wynika, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego powinno zawierać trzy podstawowe elementy: organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie musi mieć zatem charakter szczegółowy zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym.

Wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 konstytucji Trybunał uznał, że wszelkie ustawowe upoważnienie, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", jest sprzeczne z konstytucją. Art. 92 ust. 1 konstytucji wprawdzie wprost nie zdefiniował pojęcia "wytycznych", jednakże dla wyjaśnienia tegoż pojęcia zasadne jest odwołanie się do dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, który m.in. w wyroku z 14 grudnia 1999 r. w sprawie K. 10/99 sformułował podstawowe zasady wyrażające istotę pojęcia "wytycznych" oraz zdefiniował samo pojęcie. Otóż wytyczne (w rozumieniu art. 92 konstytucji) są przede wszystkim wskazówkami co do treści aktu normatywnego, a także wskazaniami co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz. Wskazówki zawarte w wytycznych mogą mieć zarówno charakter negatywny, jeżeli ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć aktu wykonawczego do ustawy wyklucza się te, które ustawodawca chce wyeliminować, jak i charakter pozytywny - gdy poprzez wskazanie kryteriów, którymi powinien się kierować organ wydający rozporządzenie normuje przekazany mu zakres spraw, wskazując cele, jakie ma spełniać dane unormowanie, czy funkcje, które ma spełniać instytucja, której ukształtowanie ustawa powierzyła rozporządzeniu. W każdym razie ustawa musi zawierać pewne wskazania wyznaczające treści jakie mają być zawarte w rozporządzeniu, bądź identyfikujące treści, które w rozporządzeniu nie mogą być zawarte. Wytyczne nie mogą mieć charakteru czysto blankietowego. Wytyczne mogą być umiejscowione w innych przepisach ustawy, o ile pozwala to na precyzyjne odtworzenie ich treści. Jeżeli rekonstrukcja taka okaże się niemożliwa, to przepis zawierający upoważnienie będzie musiał zostać uznany za konstytucyjnie wadliwy.

W wyroku z 7 listopada 2000 r., K. 16/2000 Trybunał Konstytucyjny skonstatował, że "art. 92 konstytucji nie zdefiniował pojęcia wytycznych, trudno też dla ustalenia tej definicji odwoływać się do koncepcji pojęć zastanych, bo polskie prawo konstytucyjne nie używało dotąd pojęcia wytycznych w takim rozumieniu. Na podstawie językowego rozumienia można uznać, że wytyczne, to wskazówki co do treści aktu normatywnego, wskazania co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nich wyraz (...). Wytyczne dotyczące treści aktu mogą przybierać rozmaitą postać redakcyjną (...), mogą one mieć zarówno charakter negatywny (tzn. ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć rozporządzeniodawcy mogą wykluczać te, których ustawodawca sobie nie życzy), jak i charakter pozytywny (np. wskazując kryteria, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia normując przekazany mu zakres spraw, wskazując cele, jakie ma spełniać dane unormowanie, czy funkcje, które ma spełniać instytucja, której ukształtowanie ustawa powierzyła rozporządzeniu). W każdym razie, ustawa musi zawierać wskazania wyznaczające pewne treści (kierunki rozwiązań). Zgodzić się należy z poglądem (...), że w ustawie należy zawrzeć jakąś merytoryczną treść dyrektywną, której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć, a upoważnienie "powinno być na tyle szczegółowe, aby czytelny był zamiar ustawodawcy".

W wyroku z 27 czerwca 2000 r., K. 20/99 Trybunał odniósł się również do problemu obowiązywania rozporządzenia po stwierdzeniu niekonstytucyjności delegacji ustawowej (a co za tym idzie jej eliminacji z systemu prawnego na skutek utraty mocy obowiązującej). Wyrok stwierdzający niezgodność z art. 92 ust. 1 konstytucji delegacji ustawowej zawartej w art. 47 ust. 2 oznacza, zdaniem Trybunału, utratę mocy obowiązującej wydanego na podstawie takiej delegacji rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, ponieważ przepisy wykonawcze (rozporządzenia) stanowią częstokroć uszczegółowienie, a zatem dopełnienie treści normy. Bez takiego dopełnienia norma często traci sens a jej zastosowanie jest niemożliwe. Powyższe stanowisko potwierdza, że zadaniem Trybunału jest kontrola spójności systemu prawnego w państwie, a przez to kształtowanie ładu prawnego i bezpieczeństwa prawnego adresatów normy prawnej. Z tej perspektywy wydało się Trybunałowi niedopuszczalne wycinkowe, fragmentaryczne ujmowanie będących przedmiotem badania przepisów prawnych. Przyjęcie innego stanowiska oznaczać musiałoby w gruncie rzeczy godzenie się na funkcjonowanie w obiegu prawnym aktów normatywnych wydanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu prawnego. Pojawić musiałby się stan swoistej dysharmonii pośród źródeł prawa, połączony ze stanem oczekiwania na zmiany prawa czy stwierdzenie jego niekonstytucyjności. To w rezultacie oznaczać musiałoby podważenie kluczowych standardów państwa prawnego wyrażających istotę ładu prawnego w Państwie.

Znaczenie wymogu ustanowienia w ustawie wytycznych dotyczących treści rozporządzenia było analizowane przez Trybunał kilkakrotnie. Rozważania zawarte w wyroku z 28 czerwca 2000 r., K. 34/99 wskazują na istnienie utrwalonych poglądów Trybunału dotyczących wytycznych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału obowiązek sformułowania wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oznacza wymóg zamieszczenia w ustawie wskazówek co materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. Ustawa musi zawierać pewne wskazania wyznaczające treści (kierunki rozwiązań), jakie mają być zawarte w rozporządzeniu lub też eliminujące pewne treści (kierunki rozwiązań).

1. Uchwały i zarządzenia określone w art. 93 ust. 1 konstytucji były przedmiotem rozważań Trybunału w aspekcie organów upoważnionych do ich wydawania. W konsekwencji już w wyroku z 1 grudnia 1998 r., K. 21/98 Trybunał Konstytucyjny uznał, że wszystkie akty o charakterze wewnętrznym mieścić się muszą w modelu określonym w art. 93 konstytucji. Przepis ten stanowi bowiem nie tylko podstawę do wydawania uchwał przez Radę Ministrów oraz zarządzeń przez premiera i ministrów, ale też traktowany być musi jako ustanawiający ogólny - i bezwzględnie wiążący - model aktu o charakterze wewnętrznym. Każdy taki akt może więc obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1), każdy może być wydany tylko na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2), każdy podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3), żaden nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Za podstawowy element tego modelu Trybunał uznał zakres podmiotowy aktu wewnętrznego, który w żadnym wypadku nie może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu taki akt.

Zadania NBP normuje konstytucja w art. 227 ust. 1 konstytucji zobowiązując NBP do "ustalania" polityki pieniężnej. "Ustalanie" oznacza określanie pewnych norm i reguł oddziaływania na gospodarkę w celu osiągania założonych rezultatów. Polega ono z reguły na korzystaniu z instrumentów klasycznych (finansowych i ekonomicznych), jednakże niejednokrotnie może wymagać władczej ingerencji, a więc instrumentów bezpośrednich; jeżeli bowiem NBP jest konstytucyjnie władny do "ustalania", rozumianego jako określanie pewnych reguł lub norm, to z tego wynika, że te podmioty, które uczestniczą w określonym obrocie bankowym, powinny zachować się w sposób odpowiadający tym regułom (normom). Brak konstytucyjnej legitymacji NBP do stanowienia norm powszechnie obowiązujących wymaga dokonania analizy dotyczącej formy władczych działań NBP.

Trybunał rozważając ewentualność uznania kwestionowanych aktów organów NBP za akty prawa wewnętrznego zwrócił uwagę na sporne doktrynalnie i orzeczniczo rozumienie art. 93 konstytucji, regulującego akty tzw. prawa wewnętrznego. W ust. 1 tego przepisu zwracają uwagę pojęcia: "charakter wewnętrzny" i "podległość organizacyjna", natomiast w całym art. 93 relacja pomiędzy ust. 1 a ust. 2. Normy aktu wewnętrznego nie mogą być adresowane do jednostki, czy jej organizacji, ani też nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotu spoza układu organizacyjnego podległego organowi wydającemu akt. Realizowanie normy wewnętrznej nie może mieć refleksu w stosunku do obywatela i jego organizacji, bo nie może upoważniać ani zobowiązywać jednostki podporządkowanej organowi wydającemu dany akt (jako adresata normy wewnętrznej) do bezpośredniego oddziaływania na zachowania obywateli. Kwestia ta była już częściowo przedmiotem rozważań Trybunału we wcześniej wspomnianym wyroku (K. 21/98). W sprawie dotyczącej Najwyższej Izby Kontroli Trybunał uznał, że znaczenie przesądzające ma art. 202 ust. 2 konstytucji, który wskazuje, iż "Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi". Podległość ta w doktrynie rozumiana jest jako więź ustrojowo-prawna, w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą ingerować w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie, w działania podmiotów podporządkowanych w każdej fazie i w zakresie, za pomocą dowolnie dobranych dla danej sytuacji środków. Stosunek podległości występuje przede wszystkim między NIK a Sejmem i demonstruje się najpełniej w jego funkcji kontrolnej. Istota funkcji kontrolnej Sejmu polega na tym, że występuje on w całym swym politycznym zróżnicowaniu wobec innych organów, zwłaszcza Rady Ministrów. W wymiarze ustrojowym oznacza to, iż NIK wypełnia swe zadania kontrolne na rzecz i pod nadzorem Sejmu. Trybunał zwraca uwagę, że wymieniona norma konstytucyjna posługuje się zwrotem językowym "podlega" dla określenia wzajemnej relacji obu organów państwowych. Podobnym zwrotem "podległe" charakteryzującym podmioty upoważnione do stanowienia aktów prawa o charakterze wewnętrznym posługuje się art. 93 ust. 1 konstytucji. Użycie przez ustawodawcę konstytucyjnego tego samego pojęcia dla scharakteryzowania wzajemnej relacji "podległości" między organami państwowymi dowodzi, że ustrojodawca zakłada, że konstytucyjne stosunki między Sejmem i NIK są reglamentowane w drodze aktów o charakterze wewnętrznym. Artykuł 93 konstytucji dopuszcza zatem wydawanie przez Sejm, bądź na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, przez Marszałka Sejmu aktów o charakterze wewnętrznym odnoszących się do NIK, o ile tylko spełnione zostaną pozostałe warunki z art. 93 konstytucji, tzn. wymóg podstawy ustawowej, nakaz zgodności z prawem powszechnie obowiązującym i zakaz traktowania takiego aktu jako podstawy decyzji adresowanych do podmiotów zewnętrznych.

Trybunał uznał, że kryterium "organizacyjnej podległości", o którym mowa w art. 93 ust. 1, a od spełnienia którego zależy dopuszczalność stanowienia aktów prawa wewnętrznego, należy rozumieć szerzej niż "hierarchiczne podporządkowanie" w znaczeniu przyjętym w prawie administracyjnym. W tym ostatnim pojęcie "hierarchicznego podporządkowania" wyraża jednostronną zależność organu niższego stopnia od organu stopnia wyższego lub podmiotu podległego od podmiotu zwierzchniego. Na tę zależność składają się dwa elementy: zależność osobowa i zależność służbowa. Zależność osobowa rozpoczyna się z chwilą nawiązania stosunku pracy osoby pełniącej funkcje organu, a kończy w momencie jego ustania. Niekiedy rozszerza się pojęcie zależności osobowej przez włączenie do niej dyspozycyjności pracownika. Zależność osobowa łączy się ściśle z zależnością służbową. Podległość służbowa w systemie hierarchicznego podporządkowania wyraża się w możliwości wydawania poleceń służbowych przez organ wyższy organowi niższemu. Kierowanie organem niższym w obrębie zależności służbowej odbywa się za pomocą aktów dwojakiego rodzaju: aktów generalnych (okólników, wytycznych, instrukcji, zarządzeń) oraz aktów indywidualnych (poleceń służbowych). Stosunek organizacyjny, wyrażający się w hierarchicznym podporządkowaniu, jest stosunkiem miedzy organami administracji publicznej. Jego treść podobna jest do treści stosunków powstających między pracownikami urzędów a ich zwierzchnikami służbowymi. Trybunał przyjmując szersze rozumienie "organizacyjnej podległości", polegające na uznaniu, że może ona obejmować, poza "hierarchicznym podporządkowaniem" w znaczeniu przyjętym w prawie administracyjnym, także więź ustrojowo-prawną, odwołał się do takich relacji między NIK a Sejmem, w których podległość ta została wprost ustalona w konstytucji.

W prezentowanej sprawie K. 25/99 pojawiły się wątpliwości, czy szersze rozumienie "organizacyjnej podległości", dopuszczone przez Trybunał w wyroku K. 21/98, można odnieść także do różnorakich, w tym funkcjonalnych, powiązań jakie występują między NBP i innymi bankami. Banki komercyjne są prawnie samodzielnymi podmiotami, posiadają osobowość prawną i samodzielnie prowadzą gospodarkę finansową. Ani konstytucja, ani ustawy nie nakładają na banki komercyjne obowiązku współdziałania z NBP w realizacji polityki pieniężnej państwa. Z faktu wyznaczenia przez konstytucję NBP zadań w zakresie ustalania i realizacji polityki pieniężnej nie wynika "organizacyjna podległość" temu bankowi innych banków. Kompetencji i obowiązków związanych z tego rodzaju podległością nie można bowiem domniemywać. I choć relacje między NBP i innymi bankami mają niewątpliwie charakter funkcjonalnej zależności, to jednak może budzić wątpliwości, czy w sytuacji gdy treścią zarządzeń lub uchwał organów NBP będzie "ustalanie i realizowanie polityki pieniężnej", będą one miały charakter wewnętrznie wiążący dla uczestników obrotu prawnego. Przyjęcie, że tego rodzaju funkcjonalne zależności jakie występują między NBP a innymi bankami odpowiadają konstytucyjnemu pojęciu "organizacyjnej podległości" mogłoby prowadzić do sytuacji, w której niemożliwe stałoby się odróżnienie "jednostek organizacyjnie podległych" organom wydającym akty o charakterze wewnętrznym od jakichkolwiek innych rodzajów relacji występujących między dowolnymi podmiotami a tymi organami. Tym samym nie można by odróżnić sytuacji, w których organy te byłyby upoważnione do wydawania aktów o charakterze wewnętrznym od sytuacji, w których nie mielibyśmy do czynienia z tego rodzaju upoważnieniem. W praktyce oznaczałoby to, że zawsze kiedy jakieś podmioty łączy z organem państwa (lub podmiotem wykonującym zadania publiczne) nawet szeroko rozumiana zależność funkcjonalna, a we współczesnym świecie trudno sobie wyobrazić sytuacje, w których zależność taka w ogóle nie występuje, organ może kierować do tych podmiotów wiążące je akty normatywne o charakterze wewnętrznym.

Szczegółowa analiza zakwestionowanej uchwały RPP i Zarządu NBP pozwoliła Trybunałowi uznać za akty prawa wewnętrznego w ramach wyróżnionego w doktrynie systemu prawa bankowego. Wiodąca rola banku centralnego jako banku banków powoduje, że mimo samodzielności i formalnej niezależności banków komercyjnych, w zakresie polityki pieniężnej są one poddane zależności, pozwalającej na określenie jej funkcjonalną podległością. Podległość organizacyjna powinna być rozumiana szerzej, a więc również jako obejmująca podległość funkcjonalną. Dostrzegając niebezpieczeństwo "rozchwiania" konstytucyjnej koncepcji prawa wewnętrznego, Trybunał ogranicza możliwość takiej interpretacji do specyficznej sytuacji, gdy mianowicie podmiotem jest konstytucyjna instytucja - Narodowy Bank Polski, zaś przedmiotem konstytucyjnie określone zadania publiczne. Tylko więc spełnienie łącznie obu przesłanek, podmiotowej i przedmiotowej, pozwala na przyjęcie ich jako kryteriów podległości organizacyjnej do wydawania aktów normatywnych o wewnętrznym charakterze.

3. W wyroku z 8 listopada 2000 r., SK 18/99 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 70 ust. 5 konstytucji zapewniający autonomię szkołom wyższym na zasadach określonych w ustawie oznacza, że konstytucja zakłada istnienie aktów wewnętrznych tych uczelni, i że uczelnie regulują tymi aktami zakładowymi, zgodnymi z prawem - prawa i obowiązki studentów. Tym samym mają one prawo skreślania z listy studentów osób, które nie spełniają wymagań określonych w tych aktach. Prawo do takich regulacji wewnętrznych przysługuje wszystkim szkołom wyższym, po to by mogły one realizować cel publiczny, jakim jest kształcenie studentów i prowadzenie badań naukowych (twórczej pracy artystycznej).

Skoro konstytucyjne prawo do kształtowania aktami wewnętrznymi sytuacji studentów dotyczy każdej szkoły wyższej; zarówno niepublicznej jak i publicznej - to ustawy określające zasady działania publicznych szkół wyższych muszą - w myśl art. 70 ust. 5 konstytucji, respektować ich autonomię, tzn. nie mogą znosić istoty tej autonomii, poprzez zupełne i wyczerpujące unormowanie wszystkich spraw, które określają pozycję studenta w państwowej szkole wyższej. W przeciwnym przypadku rola państwowych szkół wyższych sprowadzałaby się jedynie do wykonywania ustaw, zaś organy tych szkół stałyby się organami państwa, co równałoby się zniesieniu ich autonomii. Nie jest zatem możliwe, w świetle konstytucji, nadanie organom publicznej szkoły wyższej - w sprawach, dotyczących istoty działania tej szkoły - charakteru organów władzy publicznej, w tym organów administracji państwowej.

Poważne względy konstytucyjne przemawiają natomiast za nadaniem tym stosunkom charakteru zbliżonego do stosunku administracyjno-prawnego. Konstytucja zakłada bowiem, iż państwowe szkoły wyższe realizują cel publiczny, o którym mowa w art. 70 konstytucji, w znacznie szerszym i odmiennym treściowo zakresie, niż szkoły prywatne. Analogia do stosunków administracyjnoprawnych nie może prowadzić do uczynienia wprost z rektora, lub innego organu uczelni - organu administracji państwowej.

Ustawodawca, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, prawidłowo przyjął w art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym, że do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

W tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko co do charakteru aktów uczelnianych. Akty takie jak regulamin studiów, także zarządzenia rektora, zalicza się, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego do tzw. aktów władztwa zakładowego publicznych zakładów. Ocena, czy można im przypisać normatywny charakter zależy od treści poszczególnych postanowień takiego aktu. Normatywny charakter będą miały postanowienia nadające moc obowiązującą normom wyznaczającym określonym adresatom (podmiotom) określone postępowanie, ilekroć powstaną wskazane w tych normach okoliczności Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego przez akt normatywny, rozumie się każdą wypowiedź centralnego organu państwowego, wprowadzającą jakąkolwiek nowość normatywną do systemu obowiązującego prawa

Akty władztwa wewnętrznego na ogół określają wewnętrzną organizację danej instytucji, niejednokrotnie też konkretyzują i aktualizują akty normatywne powszechnie lub wewnętrznie obowiązujące. Uchwały Senatu, jak i zarządzenia Rektora można sklasyfikować jako akty wewnętrznego władztwa zakładowego. Istotne kwestie dotyczące zarówno rodzajów zajęć dydaktycznych, jak i opłat za te zajęcia, reguluje ustawa z 1990 r. o szkolnictwie wyższym, której art. 23 ust. 2 pkt 2 został w wyroku TK zinterpretowany w zgodzie z konstytucją. Ustawa ta odsyła do uregulowania w drodze rozporządzenia Rady Ministrów niektóre bardziej szczegółowe kwestie. W tej sytuacji, zawarte w zakwestionowanych aktach uczelnianych postanowienia, nie mają samoistnego charakteru, stanowią jedynie pewną aktualizację względnie konkretyzację przepisów ustawy i wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego. Z ich treścią mogą wiązać się pewne skutki prawne, jednakże to nie one, lecz wspomniane akty normatywne powszechnie obowiązujące wyznaczają sytuację prawną studentów. Nie można więc przypisać im normatywnego charakteru, co w konsekwencji wyłącza kognicję Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast jako akty stosowania prawa podlegają one kontroli sądowo-administracyjnej.

Spis treści