Spis treści druku 611, spis treści załącznika nr 6

• Ograniczenia dochodów gmin warszawskich na rzecz miasta stołecznego Warszawy

"Artykuł 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195; zm.: Nr 86, poz. 396; z 1995 r. Nr 124, poz. 601; z 1998 r. Nr 127, poz. 847; z 1999 r. Nr 92, poz. 1044) jest zgodny z art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy nakłada na gminy tworzące miasto stołeczne Warszawę obowiązek partycypacji w kosztach zadań realizowanych przez miasto stołeczne.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy stanowi lex specialis w stosunku do innych ustaw dotyczących samorządów terytorialnych, a w tym i ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta stanowi kompleksową regulację ustroju miasta stołecznego Warszawy, a nie ogranicza się do wskazania, które zadania gmin określone ustawą o samorządzie gminnym mają charakter obowiązkowy.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy nadała temu miastu charakter związku komunalnego, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. W art. 5 określiła zadania tego związku komunalnego - miasta stołecznego Warszawy. Zalicza do nich zwłaszcza przedsięwzięcia publiczne o charakterze infrastrukturalnym, mające znaczenie dla całego m.st. Warszawy lub dla kilku gmin warszawskich oraz wspomaganie gmin w celu wyrównywania rażących dysproporcji w sferze zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnot samorządowych.

Ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy przekazuje niektóre kompetencje gmin, należące do jej własnych zadań zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obligatoryjnemu związkowi gmin warszawskich, a więc m.st. Warszawy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że klasycznym tego przykładem jest właśnie zastrzeżenie dla Rady m.st. Warszawy podejmowania ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz przekazanie m.st. Warszawie przedsięwzięć publicznych, zwłaszcza o charakterze infrastrukturalnym, których znaczenie wykracza poza ramy jednej gminy warszawskiej.

Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zagadnienie relacji między miastem stołecznym Warszawą a gminami warszawskimi było przedmiotem rozważań Trybunału w sprawie o sygn. K. 40/97. Zdaniem Trybunału nie można traktować warszawskiego związku komunalnego jako formy realizacji prawa jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się (art. 172 konstytucji). Jakkolwiek konstytucja nie przewiduje szczególnej podstawy dla nadania odmiennej postaci ustrojowi Warszawy i obowiązkowego włączenia gmin warszawskich do związku komunalnego, to z przepisów konstytucyjnych nie wynika niedopuszczalność odmiennego ustawowego unormowania ustroju Warszawy, stosownie do specyfiki tej aglomeracji. Konstytucja nie pozwala jedynie na naruszenie pozycji gmin jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (art. 164 konstytucji). Usytuowanie pozycji miasta stołecznego Warszawy wobec gmin jako podstawowych jednostek samorządu terytorialnego powinno być zgodne z zasadą pomocniczości (wyrażoną w preambule do konstytucji) oraz domniemania kompetencji na rzecz gmin.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jakkolwiek zasada samodzielności gmin nie ma charakteru absolutnego, to swoboda regulacyjna podlega ograniczeniom tak w aspekcie formalnym, jak i materialnym. Artykuł 167 ust. 3 konstytucji gwarantuje gminom odpowiedni poziom dochodów, pozwalający im na realizację konstytucyjnie wyznaczonych zadań. Ustawowe zagwarantowanie źródeł dochodów pełni rolę instrumentalną wobec celu podstawowego, jakim jest zapewnienie gminie odpowiednich środków finansowych na realizację jej zadań. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak także, iż pewne ograniczenia samodzielności poszczególnych gmin mogą okazać się niezbędne dla zarządzania tak złożonym organizmem miejskim, jakim jest m.st. Warszawa. Temu też celowi służy m.in. określenie ustroju Warszawy w odrębnej ustawie.

Rozważając zarzut niekonstytucyjności przekazania przez zaskarżoną ustawę części dochodów gmin warszawskich na rzecz m.st. Warszawy, Trybunał uwzględnił także postanowienia kompetencyjne tej ustawy, a więc te, które ograniczają zakres zadań własnych gmin warszawskich na rzecz m.st. Warszawy. Ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy powierzając miastu stołecznemu zadania, które można najogólniej scharakteryzować jako wykraczające poza ramy działania poszczególnych gmin warszawskich, zapewniła miastu stołecznemu udział w ustawowo określonych granicach w dochodach tych gmin. Udział ten obejmuje wpłaty gmin warszawskich w wysokości 50% wpływów uzyskiwanych przez gminy z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Miasto stołeczne przejęło także na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy wpływy z opłat skarbowych na obszarze m.st. Warszawy. Wpływy z opłat skarbowych należą zaś na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin do dochodów gmin. Stosowanie tego przepisu do gmin warszawskich zostało natomiast wyraźnie wykluczone przez art. 12 ust. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 2 ust. 1 zaskarżonej ustawy należy wykładać w związku z innymi przepisami kompetencyjnymi tej ustawy, a zwłaszcza z art. 5, który określa zakres działania m.st. Warszawy. Z analizy porównawczej obydwu tych przepisów wynika, że gminy warszawskie wykonują te wszystkie zadania gmin przewidziane ustawą o samorządzie terytorialnym, które nie zostały zastrzeżone dla m.st. Warszawy. Przewidziane ustawą o ustroju miasta stołecznego Warszawy ograniczenia dochodów gmin warszawskich na rzecz m.st. Warszawy mają w założeniu ustawodawcy przyczynić się do sfinansowania wydatków m.st. Warszawy, jako obligatoryjnego związku gmin warszawskich. Dochodami m.st. Warszawy są także m.in. dochody z majątku miasta stołecznego, odsetki od środków finansowych posiadanych przez to miasto, a mogą być nimi także m.in. dotacje celowe z budżetu państwa i dotacje z funduszów celowych.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił dlatego podstawowego zarzutu wnioskodawcy, iż ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy ogranicza dochody gmin warszawskich na rzecz m.st. Warszawy, nie ograniczając zadań tych gmin. Zadania te zostały ograniczone bowiem zadaniami powierzonymi zaskarżoną ustawą miastu stołecznemu Warszawie. Do zadań tych i związanych z nimi wydatków należą w szczególności utrzymanie komunikacji miejskiej i oczyszczanie miasta.

Trybunał Konstytucyjny podniósł, że innym problemem jest ocena współmierności ograniczenia dochodów gmin warszawskich na rzecz miasta stołecznego w relacji do zakresu zadań gmin przekazanych miastu stołecznemu, a więc zachowania zasady proporcjonalności i ewentualnego naruszenia zasady równości. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż naruszenie zasady równości ma miejsce tylko wtedy, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki:

1) zróżnicowanie sytuacji prawnej dotyczy podobnych podmiotów,

2) zróżnicowanie to ma charakter dyskryminacyjny.

Trybunał Konstytucyjny wyraził też stanowisko, iż ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy została oparta na koncepcji "metropolitarnej". Wyraża się ona - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - m.in. w ograniczeniu zadań i związanych z nimi wydatków gmin warszawskich na rzecz "metropolii" miasta stołecznego Warszawy.

Trybunał Konstytucyjny odwołał się do art. 167 ust. 1 konstytucji, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Zgodnie zaś z art. 167 ust. 4 konstytucji zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy wprowadziła zmiany w zakresie zadań i kompetencji gmin warszawskich, jak i odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych, przekazując część dochodów gmin warszawskich miastu stołecznemu Warszawie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zmiany te zostały przeprowadzone z zachowaniem wymaganej artykułem 167 ust. 3 konstytucji formy ustawowej.

• Swoboda kształtowania wewnętrznych struktur i zasad działania partii politycznych

1. Na wstępie Trybunał Konstytucyjny rozważył problem legitymacji procesowej Sądu Okręgowego w Warszawie, który - występując do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z konstytucją zasad działania Partii Chrześcijańska Demokracja III Rzeczypospolitej Polskiej określonych w § 30 lit. d jej statutu - oparł się na art. 21 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr 98, poz. 604).

Trybunał zauważył, że wątpliwości dotyczące obowiązywania art. 21 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, muszą być rozpatrzone na szerszym tle, są bowiem fragmentem bardziej złożonego, i zarazem wyjątkowo kontrowersyjnego, problemu skutków wejścia w życie nowej konstytucji dla dalszego obowiązywania ustaw wcześniejszych (przedkonstytucyjnych). Faktem bowiem jest, że wiele unormowań ustawowych przyjętych przed dniem wejścia w życie konstytucji okazuje się teraz być niezgodne z jej postanowieniami.

Rozpatrując kwestię legitymacji procesowej Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że art. 191 ust. 1 konstytucji określa ogólnie podmioty uprawnione do wszczęcia postępowania przed Trybunałem w sprawach, o których mowa w art. 188 konstytucji. Zdaniem Trybunału uważna analiza treści art. 191 konstytucji wskazuje na to, że ustrojodawca zróżnicował legitymację procesową podmiotów wymienionych w tym przepisie. Zróżnicowanie z punktu widzenia zakresu hierarchicznej kontroli norm w trybie procedury abstrakcyjnej daje podstawę do klasyfikacji tych podmiotów na ogólnie (generalnie) i indywidualnie legitymowane. Trybunał wskazał, że niezależnie od podstawowej jego funkcji, jaką jest hierarchiczna kontrola norm (art. 188 pkt 1-3 i 5), Trybunał orzeka także o zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych (art. 188 pkt 4 konstytucji). Sama konstytucja nie określa formy, w jakiej owe cele powinny być wyrażone, aby mogły stać się przedmiotem kontroli w aspekcie zgodności z konstytucją. Nie czyni tego w szczególności art. 11 konstytucji, określający pozycję ustrojową partii, czy też art. 58 dotyczący wolności zrzeszania się i zakresu ograniczeń tej wolności. Zdaniem Trybunału także pojęcie "programu" w rozumieniu art. 13 konstytucji ma charakter najbardziej ogólny, obejmujący wszelkie formy wyrażania sprzecznej z konstytucją treści. Konstytucja tworzy więc materialnoprawną podstawę kontroli zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych, jednakże tryb tej kontroli konkretyzuje ustawa o partiach politycznych z 1997r. Trybunał zauważył, że tak to zresztą było rozumiane w toku prac nad nową konstytucją. W świetle ustawy o partiach politycznych dokumentem, w którym partia polityczna określa jej cele, strukturę i zasady działania, jest statut, uchwalany przez zgromadzenie ogólne członków partii lub zgromadzenie ich demokratycznie wybranych przedstawicieli (art. 10). Ten też dokument, jako podstawa programowo-organizacyjna partii jest warunkiem wpisu partii do ewidencji i przedmiotem badania w toku sądowego postępowania co do zgodności celów z konstytucją. Trybunał zauważył, że skoro przedmiotem postępowania przed Trybunałem w sprawie o zbadanie zgodności celów lub działalności partii politycznych z konstytucją będzie statut, a więc akt nie mający normatywnego charakteru, to nie można w drodze rozszerzającej wykładni przyjąć, że podmiotom legitymowanym w myśl art. 191 ust. 1 pkt 2-6 konstytucji do wszczęcia postępowania o zbadanie hierarchicznej zgodności norm, przysługuje także prawo inicjowania kontroli zgodności także aktów nienormatywnych, w tym wypadku statutów partii politycznych. Trybunał stwierdził, że ze względu na przedmiot kontroli (statut partii politycznej) uznać trzeba, że i przewidziana w art. 193 konstytucji kontrola konkretna nie rozciąga się na te przypadki.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w toku sądowego postępowania badanie zgodności celów lub działalności partii politycznych z konstytucją ma miejsce zarówno przy ubieganiu się o wpis do ewidencji (art. 11-12 ustawy), jak i w razie wprowadzenia do statutu zmian (art. 21 ust. 1). Badanie zgodności z konstytucją celów lub działalności partii może mieć miejsce także po zakończeniu sądowych procedur (art. 42 - 44) bądź niezależnie od nich w stosunku do partii nie ubiegających się o wpis do ewidencji. Ustawa rozróżnia zatem dwa rodzaje kontroli zgodności z konstytucją. Przewidziane w art. 14 i art. 21 ustawy badanie zgodności, odmiennie, niż wskazane w art. 42 - 44, występuje w toku postępowania sądowego, jednakże p r z e d wpisem partii politycznej do ewidencji (art. 14) względnie p r z e d wprowadzeniem do statutu zmiany (art. 21). Na sądzie ciąży obowiązek dokonania wpisu partii politycznej do ewidencji "niezwłocznie, jeżeli zgłoszenie jest zgodne z przepisami prawa" (art. 12 ust. 1 ustawy). Według Trybunału ten rodzaj kontroli zgodności z konstytucją można określić jako profilaktyczny. Celem jest bowiem zapobieżenie wystąpieniu zdarzenia niezgodnego z konstytucją. Trybunał stwierdził, że w tej fazie sądowego postępowania podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 konstytucji nie przysługuje jeszcze prawo wszczęcia postępowania przed Trybunałem, prawo to powstanie dopiero po wpisie do ewidencji. Postępowanie o zbadanie zgodności celów lub działalności partii politycznych, w ramach generalnej kompetencji TK określonej w art. 188 pkt 4 konstytucji, może przybrać trojaką postać: a) na etapie rozpatrywania wniosku o wpis partii do ewidencji na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o partiach politycznych (postępowanie prewencyjne); b) postępowanie związane z wprowadzeniem zmian do statutu partii już zaewidencjonowanej na podstawie art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, traktowane również jako prewencyjne (postępowanie opisane w art. 21 ust. 1 uznaje się za odmianę postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o partiach politycznych; w obydwu przypadkach postępowanie wszczęte przed TK jest postępowaniem wpadkowym, będącym fragmentem postępowania toczącego się przed sądem. W przypadku opisanym w art. 21 idzie o dopuszczalną zmianę statutu); c) postępowanie mające charakter kontroli następczej, prowadzone w trakcie funkcjonowania partii politycznej, gdy podmiot upoważniony na podstawie art. 191 ust. 1 konstytucji poweźmie wątpliwość czy cele partii określone w jej statucie lub programie, są zgodne z konstytucją. To postępowanie jest klasycznym postępowaniem realizacji kompetencji TK w sprawie badania zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych. Zdaniem Trybunału w tym wypadku mogą wystąpić z wnioskiem wszystkie podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 konstytucji, wśród których nie ma sądu. Trybunał stwierdził, że z przedstawionymi wyżej trzema postaciami kontroli zgodności z konstytucją, a więc przewidzianymi w art. 14, 21 i art. 42-44 ustawy o partiach politycznych w związku z art. 56 ustawy o TK, wiążą się różne skutki prawne (odmowa wpisu do ewidencji lub wykreślenie z niej).

Wskazane wyżej różnice - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - wskazują na brak symetrii treściowej pomiędzy późniejszym przepisem konstytucji a wcześniejszymi przepisami ustawy. Jeżeli zatem można byłoby dopatrywać się rozbieżności regulacji co do kontroli konstytucyjności partii politycznych, to jednak jedynie w ramach tzw. niekonstytucyjności wtórnej. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do odmowy stosowania przepisów ustawy o partiach politycznych na zasadzie bezpośredniego stosowania konstytucji (art. 8 ust. 2). Trybunał zauważył, że odmienna wykładnia, prowadząca do derogacji przepisów art. 14 i art. 21 ustawy, postawiłaby pod znakiem zapytania jakąkolwiek aktywność sądu w toku postępowania o wpis do ewidencji, a w szczególności przewidziane w art. 12 ust. 1 badanie zgodności z przepisami prawa. Przy zakwestionowaniu mocy obowiązującej tych przepisów trzeba byłoby wziąć pod uwagę następujące warianty zachowania Sądu Okręgowego w Warszawie jako prowadzącego ewidencję partii politycznych w sytuacji powzięcia wątpliwości co do zgodności statutu z konstytucją: 1/ dokonuje wpisu do ewidencji, w oczekiwaniu, że podmiot konstytucyjnie uprawniony podejmie odpowiednią inicjatywę, a to oznaczałoby pomijanie konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej a z sądu czyniłoby jedynie organ techniczno-rejestrujący; 2) z powołaniem się na bezpośrednie stosowanie konstytucji (art. 8 ust. 2), samodzielnie ocenia konstytucyjność statutu lub jego zmian, co z kolei przede wszystkim ze względu na obowiązek posłuszeństwa ustawom, ale także ze względu na szczególną wagę materii (pozycję ustrojową partii politycznych) i charakter decyzji (zarzut upolityczniania) byłoby niedopuszczalne i niepożądane.

W konkluzji tych rozważań Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że nie zachodzi symetria treściowa pomiędzy art. 191 ust. 1 konstytucji a art. 21 (odpowiednio i art. 14) ustawy o partiach politycznych, nakazująca w drodze reguły lex posterior przyjęcie derogacji powołanych przepisów ustawy.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odmienność trybu postępowania i przedmiotu kontroli pozwala na przyjęcie wykładni w zgodzie z konstytucją i w konsekwencji uznanie dopuszczalności wystąpienia przez Sąd w trybie art. 14 względnie art. 21 do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności statutu lub działalności partii politycznych z konstytucją.

2. Przechodząc do merytorycznej oceny wątpliwości sformułowanych w wystąpieniu Sądu Okręgowego w Warszawie, Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne zwrócenie uwagi na pozycję ustrojową i charakter partii politycznej. Trybunał wskazał, że partia polityczna jest z jednej strony formą urzeczywistniania wolności zrzeszania się, i w szczególności realizowania aspiracji do zorganizowanego współdziałania w sprawowaniu władzy, z drugiej strony natomiast przez jej zdolność oddziaływania na kształtowanie polityki państwa stanowi element systemu politycznego. Prawo konstytucyjne uznaje niejednokrotnie partie polityczne nie tylko za ważny, ale także za konstytucyjnie niezbędny element liberalnego demokratycznego porządku prawnego. W ocenie Trybunału z tego zakorzenienia partii politycznych zarówno w wolności jednostki do realizowania w zorganizowanej formie jej politycznych aspiracji, jak i wpływania tych zorganizowanych form na politykę państwa, wynikają ogólne założenia konstytucyjne dotyczące zasad wolności tworzenia i działania partii politycznych oraz dopuszczalnych w tym względzie ograniczeń, które da się ująć następująco: 1) w zapewnieniu każdemu wolności zrzeszania się (art. 58 ust. 1) tkwi immanentnie wolność tworzenia i działania partii politycznych (art. 11 konstytucji); 2) ograniczenie tej wolności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy cel lub działalność partii politycznej pozostaje w sprzeczności z konstytucją lub ustawą (art. 58 ust. 2 zd. pierwsze); 3) granice wolności tworzenia i działania partii politycznych - gdy zakazuje "istnienia" partii politycznych - określa art. 13 konstytucji na dwu płaszczyznach: programowej - w sytuacji odwoływania się do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu oraz programowo-pragmatycznej - w sytuacji zakładania lub dopuszczania w programach lub działalności nienawiści rasowej i narodowościowej, stosowania przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo utajnienia struktur lub członkostwa; 4) zgodność celów lub działalności z konstytucją lub ustawą podlega jedynie sądowej kontroli, sprawowanej w postępowaniu dotyczącym wpisu do ewidencji partii politycznej przez Sąd Okręgowy w Warszawie w trybie przewidzianym w art. 11-12 ustawy o partiach politycznych, przy zastosowaniu środków, o których mowa w art. 14 i art. 21 tej ustawy, z rygorami, jakie te przepisy ustanawiają, a więc w pierwszym przypadku odmowy wpisu do ewidencji, w drugim odmowy wprowadzenia do statutu zmian, z zastrzeżeniem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o wspomnianej zgodności (art. 188 pkt 4 konstytucji); 5) funkcjonowanie wszystkich instytucji ustrojowych musi odpowiadać standardom demokratycznego państwa prawnego; 6) konstytucja nie definiuje znamiennego dla art. 11 pojęcia "celu" i pojęcia "programu", o którym mowa w art. 13; pojęcia te można jednak zinterpretować poprzez instytucję "statutu", jako aktu ustanowionego przez samą partię polityczną, na zasadach przez nią przyjętych, w którym deklaruje ona swoje cele i metody działania. Potraktowanie statutu jako aktu umożliwiającego konkretyzację przedmiotu kontroli sądowej celów lub zasad działania partii politycznej wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy o partiach politycznych, m.in. jej art. 8, zawsze jednak wykładanych w zgodzie z konstytucją. Konkretyzacja przedmiotu podlegającego kontroli sądowej jest o tyle szczególnie ważna i niezbędna, że przy jej braku sądowa wykładnia "celu" mogłaby opierać się na dowolnych kryteriach, co z kolei byłoby nie do pogodzenia z wymaganiami demokratycznego państwa prawnego i wywiedzionymi z niego zasadami ustrojowymi oraz z koniecznością zapewnienia realizacji konstytucyjnych wolności i praw. Konkretyzacja konstytucyjnego pojęcia "celu" ma więc charakter gwarancyjny. Tylko bowiem ograniczenia ustanowione przez ustrojodawcę w art. 11 i 13 konstytucji mogą dawać podstawę do odmowy wpisu do ewidencji partii politycznych lub dokonywania w jej statucie zmian niezgodnych z konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obowiązujące w Polsce regulacje prawne dotyczące partii politycznych, tak na poziomie konstytucji jak i ustawodawstwa zwykłego, uwzględniają najnowsze tendencje w prawie współczesnych państw demokratycznych, polegające na zaakceptowaniu funkcji partii politycznych w systemie demokratycznym i - co za tym idzie - uznaniu prawa partii politycznych do wpływania na kształtowanie polityki państwa, prawa gwarantowanego przez odpowiednie regulacje konstytucyjne i ustawowe. Trybunał zauważył, że współczesne formy i zakres konstytucjonalizacji partii politycznych odwołują się do założenia, że funkcja partii jako organizatorów artykulacji woli politycznej narodu (społeczeństwa) oraz ich sprzężenie z mechanizmami formowania i realizowania władzy państwowej są na tyle doniosłe, iż ich pominięcie grozi redukcją znaczenia konstytucji do roli parawanu, dekoracji, a w najlepszym razie fasady osłaniającej rzeczywiste procesy polityczne. Partie są bowiem nie tylko formą realizacji prawa do zrzeszania się, ale przy tym wypełniają istotne funkcje publiczne, ściśle związane z władzą państwową.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w samej Konstytucji RP można wyodrębnić przepisy bezpośrednio określające status prawny stronnictw politycznych w państwie oraz przepisy, które dotyczą politycznych warunków funkcjonowania partii i przez to wpływają na kształtowanie się polskiego systemu partyjnego.

Jeżeli chodzi o przepisy, które w sposób bezpośredni wyznaczają status prawny partii politycznych w Polsce, Trybunał zwrócił uwagę przede wszystkim na art. 11 i art. 13 konstytucji, określające charakter (istotę) stronnictw i zasady ich funkcjonowania.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 11 ust. 1 konstytucji wyraża zasadę pluralizmu politycznego, której podstawę stanowi właśnie "wolność tworzenia i działania partii politycznych". Zasada pluralizmu politycznego uważana jest za nienaruszalną zasadę ustrojową ze względu na znaczenie i funkcje partii politycznych w państwie demokratycznym. Jej treść wyznaczana jest przez treść innych podstawowych zasad ustroju RP, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), zasady zwierzchnictwa narodu (art. 4) i legalności (art. 7). Konstytucja wprowadza także zasadę jawności finansowania partii politycznych (art. 11 ust. 2). Obowiązek jawności dotyczy także struktur lub członkostwa (a contrario z art. 13).

Analizując z kolei art. 13 Trybunał Konstytucyjny wskazał na jego związek z art. 188 pkt 4, który upoważnia Trybunał Konstytucyjny do orzekania w sprawach "zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych".

Trybunał zwrócił uwagę, że zdanie drugie art. 11 ust. 2 i art. 188 pkt 4 powtarzają w zasadzie unormowania obowiązujące przed wejściem w życie nowej konstytucji, a mianowicie art. 4 przepisów konstytucyjnych w brzmieniu nadanym mu przez nowelizację konstytucji z 1952 r., dokonaną 29 grudnia 1989 r. Zdaniem Trybunału fakt ten nie może pozostać bez wpływu na interpretację także pozostałych przepisów nowej konstytucji dotyczących statusu i zasad działania partii politycznych.

Trybunał Konstytucyjny odniósł się do ogólnego określenia wolności zrzeszania się oraz jej granic jako wolności politycznej, zawartego w art. 58 i art. 31 ust. 3 konstytucji. Zdaniem Trybunału nie ma wątpliwości, że część tych postanowień odnosi się również do partii politycznych jednak z następującymi modyfikacjami wynikającymi z art. 11 ust. 1 i art. 13:

wolność tworzenia i działania partii politycznych zapewnia się tylko obywatelom polskim;

obywatele ci mogą zrzeszać się w partie polityczne jedynie na zasadach dobrowolności i równości;

celem partii politycznych ma być wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa;

ograniczenia w korzystaniu z wolności tworzenia i działania partii politycznych mogą wynikać jedynie wprost z postanowień konstytucji; ich źródłem nie mogą być natomiast ustawy, które mogą je co najwyżej konkretyzować.

Trybunał Konstytucyjny dodał, że zakaz określony w art. 13 odnosi się nie tylko do partii politycznych, ale także do innych organizacji.

3. Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, omówione wyżej postanowienia konstytucji ograniczają swobodę kształtowania wewnętrznych struktur i zasad działania partii politycznych, i co za tym idzie, upoważniają organy władzy publicznej do ingerencji w te struktury i zasady działania.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze zarówno gwarancję wolności tworzenie i działania partii wyrażoną w art. 11 konstytucji, jak i zakazy określone w art. 13 konstytucji, nie można byłoby ani przeceniać, ani lekceważyć znaczenia czynnika wewnątrzorganizacyjnego. W świetle postanowień konstytucji partia polityczna, rozumiana jako dobrowolne zrzeszenie, którego podstawowym zadaniem jest zorganizowanie tych działań, jakie na mocy konstytucji należą do obywateli jako podmiotu zwierzchniej władzy w państwie, powinna stanowić dynamiczną jedność jej wewnętrznych i zewnętrznych struktur oraz metod działania. Jedność ta powinna umożliwiać obywatelom zrzeszającym się w partiach politycznych zorganizowany i skuteczny wpływ lub udział w demokratycznie sprawowanej władzy. Według Trybunału oznacza to istnienie funkcjonalnych powiązań między wewnętrznymi strukturami i metodami działania partii politycznych a wypełnianiem przez partie ich konstytucyjnej roli oraz demokratycznością metod wpływania na kształtowanie polityki państwa. W ocenie Trybunału powiązania te mają jednak charakter względny a podporządkowanie wewnętrznych struktur i metod działania partii politycznych ich roli lub metodom kształtowania polityki państwa nie ma charakteru koniecznego. Niedemokratyczne elementy wewnątrzorganizacyjne nie zawsze muszą mieć bezpośredni i istotny wpływ na wypełnianie przez partię jej roli ustrojowej lub stosowane przez nią zewnętrzne metody działania. Dlatego - jak stwierdził Trybunał - swoboda kształtowania wewnętrznych struktur i zasad funkcjonowania partii nie może być ograniczana jak długo nie zagraża wypełnianiu przez partię jej konstytucyjnej roli lub jak długo nie wyklucza demokratyczności metod, jakimi partia zamierza wpływać lub wpływa na kształtowanie polityki państwa. Zdaniem Trybunału brak demokracji wewnątrzorganizacyjnej musi natomiast być brany pod uwagę przy orzekaniu o zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych, jeżeli uniemożliwia lub choćby tylko w istotny sposób ogranicza spełnianie prze partię jej konstytucyjnej roli lub przekłada się bezpośrednio na zakładane lub stosowane przez nią metody kształtowania polityki państwa. Trybunał uznał, że oznacza to konieczność dokonywania ocen odnoszonych zawsze do konkretnego przypadku, przy czym oceny te powinny obejmować całokształt założeń programowych, zasad statutowych i praktyk stosowanych przez daną partię polityczną. Oceny te powinny przede wszystkim brać pod uwagę: po pierwsze, czy, a jeżeli tak, to w jakim stopniu, struktury i metody wewnątrzorganizacyjne uniemożliwiają lub ograniczają członkom partii wpływ na kształtowanie istotnych elementów jej programu, statutu i polityki; po drugie, czy - a jeżeli tak, to w jakim stopniu - struktury i metody wewnątrzorganizacyjne uniemożliwiają lub ograniczają członkom partii wpływ na kształtowanie składu najwyższych organów partii, zwłaszcza tych, które reprezentują ją na zewnątrz; po trzecie, czy, a jeżeli tak, to w jakim stopniu, struktury i metody wewnątrzorganizacyjne uniemożliwiają lub ograniczają członkom partii wpływ na ewentualne działania jej przedstawicieli w strukturach władzy publicznej.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że jedynymi abstrakcyjnie i bezwzględnie określonymi w konstytucji ograniczeniami swobody kształtowania wewnętrznych struktur i zasad działania partii politycznych są zakazy zawarte w art. 13.

W tych warunkach, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy stwierdzić, że ustrojodowca opowiedział się za koniecznością zachowania daleko idącej powściągliwości co do możliwości i zakresu ingerencji władz publicznych, w tym ustawodawcy, w wewnętrzne struktury i zasady działania partii politycznych.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących możliwości i zakresu ingerencji organów władzy publicznej w wewnętrzne struktury i zasady działania partii politycznych ma podstawowe znaczenie dla oceny dostosowania przepisów ustawy o partiach politycznych do odpowiednich postanowień konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Dotyczy to zwłaszcza art. 8 ustawy o partiach politycznych stanowiącego, że "partie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania zgodnie z zasadami demokracji, w szczególności przez zapewnienie jawności tych struktur, powoływania organów partii w drodze wyborów i podejmowania uchwał większością głosów".

Trybunał Konstytucyjny ustosunkował się do dwóch stanowisk wypowiadanych w doktrynie. Dla zwolenników poglądu, że demokratyzm metod wpływania na kształtowanie polityki państwa powiązany jest w sposób konieczny z demokracją wewnątrzorganizacyjną, dalsze obowiązywanie oraz interpretacja art. 8 ustawy o partiach politycznych nie budzą najmniejszych wątpliwości. Zgodnie z tym stanowiskiem art. 8 jest samodzielną, w dużym stopniu niezależną od postanowień konstytucji, przesłanką ingerencji w wewnętrzną organizację partii. Z kolei zwolennicy stanowiska, zgodnie z którym art. 11 ust. 1 konstytucji w żaden sposób nie dotyczy wewnętrznej organizacji partii politycznych, a w szczególności nie wprowadza wymogu demokratyczności działania jego wewnętrznych struktur twierdzą, iż zgodnie z art. 8 konstytucji ust. 1 i 2 należy przyjąć, że przepis art. 8 ustawy o partiach politycznych nie jest obowiązujący, jako że ogranicza wolność zrzeszania się z przyczyn innych niż wymienione w art. 31 ust. 3 konstytucji. Zdaniem Trybunału oba stanowiska należy odrzucić. W poszukiwaniu odpowiedzi co do mocy obowiązującej oraz interpretacji art. 8 ustawy o partiach politycznych trzeba natomiast - w ocenie Trybunału - odwołać się do interpretacji pozostającej w zgodzie z konstytucją, ta zaś w rozpatrywanej sprawie pozwala na przyjęcie stanowiska umiarkowanego. Zawarty w art. 8 ustawy nakaz kształtowania struktur oraz zasad działania partii politycznych zgodnie z zasadami demokracji musi być wykładany w powiązaniu z odpowiednimi przepisami konstytucji (art. 11 i art. 13) w ustalonym wyżej ich rozumieniu, a wykładnia językowa art. 8 ustąpić musi wykładni systemowej i funkcjonalnej, te tylko bowiem metody wykładni prowadzą w tym przypadku do wyniku zgodnego z konstytucją.

4. Dopiero na tle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył merytorycznie wniosek Sądu Okręgowego w Warszawie o zbadanie zgodności z konstytucją zasad działania partii Chrześcijańska Demokracja III Rzeczypospolitej Polskiej określonych w § 30 lit. d statutu. Przepis ten wzbudził wątpliwości Sądu, ponieważ stanowi, iż przewodniczącego regionu, zaliczanego w myśl § 58 statutu partii do władz regionu, będzie powoływać i odwoływać Przewodniczący Partii.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego właściwa ocena zakwestionowanego przez Sąd Okręgowy postanowienia powinna objąć całokształt zasad statutowych dotyczących Władz ChDRP, zwłaszcza władz krajowych, w tym Przewodniczącego ChDRP, władz regionalnych i ich wzajemnych stosunków oraz ustalić wpływ lub możliwość wpływu tych zasad na konstytucyjną rolę tej partii lub na demokratyczność metod wpływania przez nią na kształtowanie polityki państwa.

Sposób kształtowania struktur wewnętrznych ChDRP, odchodzący w znacznym stopniu od zasady wyboru wszystkich organów partii na rzecz szczególnych uprawnień kreacyjnych przewodniczącego tej partii, może budzić wątpliwości.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że autonomia kształtowania wewnętrznych struktur jest pochodną wolności tworzenia partii. Ingerencja zewnętrzna może wchodzić w grę wtedy, gdy struktura taka w sposób jednoznaczny i oczywisty odbiega od standardów demokratycznego państwa prawnego i właściwego dla niego systemu wartości. W razie wątpliwości domniemanie przemawia za zgodnością z konstytucją. W konkretnym przypadku Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się takiej oczywistej i jednoznacznej niezgodności i dlatego uznał, że poddany kontroli § 30 lit d) statutu Partii Chrześcijańska Demokracja III Rzeczypospolitej Polskiej jest zgodny z art. 11 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

• Dostęp do danych bankowych w ramach postępowania podatkowego

Przepisy art. 182 i art. 183 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926; zm.: z 1997 r. Nr 160, poz. 1083; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 11, poz. 95) są zgodne z art. 47, art. 31 ust. 3, art. 49, art. 51 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

1. Zgodnie z art. 182 § 1 ordynacji podatkowej stanowi banki, na pisemne żądanie naczelnika urzędu skarbowego wydane w związku z postępowaniem podatkowym wszczętym przez urząd skarbowy, są obowiązane do sporządzenia i przekazywania informacji dotyczących strony postępowania w zakresie:

1) posiadanych rachunków bankowych lub rachunków oszczędnościowych, liczby tych rachunków, a także obrotów i stanów tych rachunków,

2) posiadanych rachunków pieniężnych lub rachunków papierów wartościowych, liczby tych rachunków, a także obrotów i stanów tych rachunków,

3) zawartych umów kredytowych lub umów pożyczek pieniężnych, a także umów depozytowych,

4) nabytych za pośrednictwem banków akcji Skarbu Państwa lub obligacji Skarbu Państwa, a także obrotu tymi papierami wartościowymi,

5) obrotu wydawanymi przez banki certyfikatami depozytowymi lub innymi papierami wartościowymi;

Przepisy § 1 pkt 2 i 4 stosuje się również do domów maklerskich. Towarzystwa funduszy powierniczych i towarzystwa funduszy inwestycyjnych, na pisemne żądanie naczelnika urzędu skarbowego, są obowiązane do sporządzania informacji o umorzonych jednostkach uczestnictwa. Przepis § 1 w części dotyczącej wystąpienia z żądaniem stosuje się tu odpowiednio.

Artykuł 183 stanowi: "Z żądaniem sporządzenia i przekazania informacji, o których mowa w art. 182, naczelnik urzędu skarbowego może wystąpić po uprzednim wezwaniu do udzielenia informacji z tego zakresu albo do upoważnienia urzędu skarbowego do wystąpienia do instytucji finansowych o przekazanie tych informacji, a strona w wyznaczonym terminie:

1) nie udzieliła informacji,

2) nie upoważniła urzędu skarbowego do wystąpienia do instytucji finansowych o przekazanie informacji."

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego oceniając konstytucyjność wskazanych wyżej przepisów ordynacji podatkowej trzeba wziąć pod uwagę art. 84 konstytucji, który nakłada na obywatela obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie. Egzekwowanie realizacji tego konstytucyjnego obowiązku obywateli jest zadaniem urzędów skarbowych. Przyznane w art. 182 i art. 183 ordynacji podatkowej organom skarbowym kompetencje mają zapewnić urzędom skarbowym możliwość efektywnej kontroli rzetelności deklaracji podatkowych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie przesądza to jeszcze o konstytucyjności tychże kompetencji urzędów skarbowych. Wskazuje jednak, iż ocena konstytucyjności zaskarżonych przepisów ordynacji podatkowej nie może być przeprowadzona jednostronnie, a więc jedynie z punktu widzenia praw i wolności obywatelskich, lecz winna uwzględniać także konstytucyjne obowiązki obywateli.

Zapewnienie urzędom skarbowym wglądu, w ramach prowadzonego postępowania podatkowego, do rachunków podatnika prowadzonych przez banki, domy maklerskie i towarzystwa funduszy inwestycyjnych stanowi, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ingerencję w sferę życia prywatnego obywatela. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał także stanowisko wyrażone wielokrotnie w dotychczasowym orzecznictwie, że prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, podobnie jak inne prawa i wolności jednostki nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, formułowanym w sposób czyniący zadość wymaganiom konstytucyjnym. Oznacza to zwłaszcza, że ograniczenie prawa lub wolności może nastąpić tylko jeżeli przemawia za tym inna norma, zasada lub wartość konstytucyjna, a stopień tego ograniczenia musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie to ma służyć. Tak rozumiane warunki i granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw i wolności konstytucyjnych odpowiadają wymogom przewidzianym w art. 31 ust. 3 konstytucji, jak i zasadom wynikającym z art. 8 ust. 2 Konwencji Europejskiej o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że prawo do ochrony życia prywatnego, sformułowane w art. 47 konstytucji, obejmuje także ochronę tajemnicy danych dotyczących sytuacji majątkowej obywatela, a więc odnosi się także do posiadanych przez niego rachunków bankowych (i podobnych) oraz dokonywanych przez niego transakcji.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, iż ingerencja organu państwa w sferę objętą tajemnicą bankową może być dopuszczalna tylko w ramach postępowania karnego i w niektórych innych wyjątkowych sytuacjach. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił tego poglądu. Ochrona prawna tajemnicy korespondencji, odmiennie niż ochrona tajemnicy bankowej, nie pozostaje w związku z konstytucyjnym obowiązkiem ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 konstytucji). Z tego względu odstępstwa od zasady ochrony tajemnicy bankowej przed ingerencją organu państwa muszą być oceniane z uwzględnieniem innych wartości konstytucyjnych, niż odstępstwa od zasady ochrony korespondencji (art. 49 konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że oceniając konstytucyjność dopuszczalności wglądu organów podatkowych do tajemnicy bankowej należy uwzględnić cel dla którego osiągnięcia tajemnica bankowa została ustanowiona. Chodzi tu o zapewnienie bezpieczeństwa wkładów oraz osób gromadzących środki i dokonujących transakcji. Ten zasadniczy cel ochrony tajemnicy bankowej nie jest naruszony, czy choćby zagrożony poprzez umożliwienie organom podatkowym, w uzasadnionych przypadkach, wglądu do informacji objętych tajemnicą bankową.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wyrażona w art. 84 konstytucji zasada powszechności obciążeń publicznych wyraża równocześnie zobowiązanie państwa wprowadzenia gwarancji instytucjonalnych, które zapewniają organom władzy wykonawczej kontrolę prawidłowego wywiązania się z tego obowiązku przez wszystkie osoby, nad którymi rozciąga się władztwo personalne i władztwo terytorialne państwa.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego potrzeba zabezpieczenia interesów fiskalnych państwa jest nie mniej istotną przyczyną zapewnienia organom podatkowym wglądu do danych objętych tajemnicą bankową niż wzgląd na zabezpieczenie interesów banków przed nierzetelnymi klientami, z uwagi na które banki przekazują sobie informacje na podstawie art. 105 ust. 1 prawa bankowego.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, że w relacji do innych organów mających zapewniony dostęp do tajemnicy bankowej, takich jak: Prezes Najwyższej Izby Skarbowej, Prezes Głównego Urzędu Ceł, Przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi, Prezes Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, naczelnikowi urzędu skarbowego przyznano szersze uprawnienia do żądania przekazania informacji objętych tajemnicą bankową. Każdy z tych organów ma zapewnioną możliwość wglądu do informacji objętych tajemnicą bankową w zakresie jego działania. Z uwagi na zasadę powszechności obowiązku podatkowego, zakres działania urzędów skarbowych jest rzeczywiście szeroki. Dopiero jednak wtedy, gdyby organy podatkowe mogły żądać ujawnienia informacji objętych tajemnicą bankową dotyczących innych osób niż tych, wobec których prowadzone jest postępowanie podatkowe, można by uznać, iż ich uprawnienia w tym przedmiocie są nadmierne, nieuzasadnione. Wszczęcie postępowania podatkowego jest wyjątkiem od reguły. Następuje wtedy, gdy deklaracja podatkowa budzi wątpliwości co do prawidłowości lub rzetelności. W ramach postępowania podatkowego, podatnik ma zapewnioną możliwość składania wyjaśnień i dowodów co do prawidłowości złożonej deklaracji podatkowej. Dopiero wtedy, gdy wątpliwości co do prawidłowości lub rzetelności deklaracji podatkowej nie zostaną wyjaśnione, urzędnik prowadzący sprawę podatkową może zwrócić się do naczelnika urzędu skarbowego o wezwanie podatnika do ujawnienia informacji objętych tajemnicą bankową. Naczelnik urzędu skarbowego po zapoznaniu się z materiałami postępowania podatkowego, gdy uzna iż sprawa podatkowa budzi wątpliwości, których wyjaśnienie wymaga wglądu do informacji objętych tajemnicą bankową, zwraca się do podatnika o ujawnienie tych informacji. Podatnik ujawniając informacje objęte tajemnicą bankową ma możliwość składania wyjaśnień co do okoliczności mających znaczenie dla ustalenia i wymiaru zobowiązania podatkowego. Dopiero w przypadku odmowy podatnika ujawnienia tych informacji, naczelnik urzędu skarbowego może się zwrócić do banku lub innej ze wskazanych instytucji finansowych o ujawnienie tych danych.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego obowiązek zwrócenia się w pierwszej kolejności do samego podatnika o ujawnienie danych objętych tajemnicą bankową zapobiega zaskoczeniu podatnika przez urząd skarbowy informacjami uzyskanymi z banku. Od postanowienia naczelnika urzędu skarbowego o udostępnienie danych objętych tajemnicą bankową, podobnie jak od innych postanowień dowodowych, nie przysługuje odwołanie. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi to naruszenie prawa do sądu. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że także, gdy pozostałe organy upoważnione z mocy ustawy do wglądu do informacji objętych tajemnicą bankową skorzystają z tej kompetencji, nie przewiduje się możliwości odwołania na drodze sądowej. Trybunał przypomniał, że podobnie w regulacji ordynacji podatkowej z 15 marca 1934 r. od zarządzenia Ministra Skarbu o udzielenie informacji i ujawnienie ksiąg dotyczących wkładów oszczędnościowych i lokacyjnych w instytucjach kredytowych nie była przewidziana droga sądowa. Określenie w ordynacji podatkowej z 1934 r., że wskazane zarządzenie może wydać Minister Skarbu w wyjątkowych przypadkach, wobec braku ich sprecyzowania, nie stanowiło istotnej różnicy w relacji do aktualnie obowiązującego stanu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, mimo iż nie posłużono się w obowiązującej ordynacji podatkowej klauzulą wyjątkowości przypadków, wynika ona z regulacji postępowania podatkowego.

Trybunał Konstytucyjny zauważył dodatkowo, że uzależnienie możliwości zapoznania się przez urząd skarbowy z danymi objętymi tajemnicą bankową od zgody podatnika, prowadziłoby do pozbawienia organu podatkowego możliwości weryfikacji prawidłowości i rzetelności oświadczeń podatkowych, a więc ograniczałoby możliwości weryfikacji tych oświadczeń. Ograniczenie takie nie sprzyjałoby realizacji publicznego obowiązku opłacania podatków według reguł ustawowo określonych.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wykładnia konstytucyjna zaskarżonych przepisów wskazuje, że zwrócenie się przez naczelnika urzędu skarbowego do banku o ujawnienie danych objętych tajemnicą bankową, w związku z toczącym się postępowaniem podatkowym jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) uzasadnione wątpliwości co do istnienia lub rozmiaru obowiązku podatkowego nie zostały wyjaśnione, mimo wykorzystania wszystkich innych dostępnych środków dowodowych; 2) nieskorzystanie z tego nadzwyczajnego środka dowodowego naraziłoby Skarb Państwa na poważne straty. Tylko w takich okolicznościach przyjąć można, iż naruszenie tajemnicy bankowej poprzez udostępnienie wskazanych danych naczelnikowi urzędu skarbowego jest uzasadnione. Ewentualne żądanie naczelnika urzędnika skarbowego ujawnienia danych objętych tajemnicą bankową, w innych przypadkach toczącego się postępowania podatkowego stanowiłoby przejaw nadużycia kompetencji. Zdaniem Trybunału należałoby je ocenić jako działanie bezprawne, naruszające zasadę ochrony życia prywatnego.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka dowodowego dopuszczalne jest tylko z zachowaniem zasady proporcjonalności między stopniem zagrożenia interesu fiskalnego państwa, a konstytucyjnym nakazem ochrony życia prywatnego. Zebrane w sprawie materiały nie wskazywały na nadużywanie przez naczelników urzędów skarbowych kwestionowanej we wniosku kompetencji. Sama potencjalna możliwość nadużycia kompetencji przez organ państwa nie jest - w ocenie Trybunału - wystarczającą podstawą uznania przepisu kompetencyjnego za niekonstytucyjny. Wykładnia przepisów kompetencyjnych uwzględniać musi założenia ustawodawcze udzielenia określonych kompetencji organowi państwa, jak i konstytucyjny obowiązek organów państwa przestrzegania praw i wolności obywatelskich.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że zapoznanie się przez organ podatkowy z informacjami objętymi tajemnicą bankową nie zamyka postępowania w sprawie podatkowej. Stanowi szczególny, stosowany w wyjątkowych przypadkach etap tego postępowania, gdy inne środki dowodowe okazały się nie wystarczające dla wyjaśnienia wątpliwości co do poprawności i rzetelności oświadczenia podatkowego.

Postępowanie podatkowe kończy decyzja podatkowa. Postępowanie to jest dwuinstancyjne a od ostatecznej decyzji przysługuje odwołanie do sądu administracyjnego. Sąd badając prawidłowość decyzji podatkowej poddaje ocenie także prawidłowość przeprowadzonego postępowania podatkowego, w tym wykorzystania informacji udostępnionych organowi podatkowemu przez bank lub inną zobowiązaną do przekazania tych informacji instytucję finansową.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu w postępowaniu administracyjnym, w tym i podatkowym, nie jest rozumiane jako prawo do zaskarżania na drodze sądowej postanowień dowodowych, lecz decyzji kończących postępowanie administracyjne, w tym także podatkowe. Rozwiązanie to jest zgodne z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 77 kpa organ administracji państwowej zobowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie przewiduje on zaś możliwości kwestionowania na drodze odwoławczej przez uczestnika postępowania zasadności dopuszczenia poszczególnych dowodów przed rozstrzygnięciem sprawy. Godziłoby to w zasadę prawdy obiektywnej i prowadziłoby do przewlekłości postępowania. Wobec tego określony w formie postanowienia organu zakres postępowania dowodowego może być kwestionowany jedynie łącznie z decyzją, w drodze odwołania do organu drugiej instancji.

Trybunał Konstytucyjny za niezasadny uznał zarzut, że żądanie ujawnienia informacji objętych tajemnicą bankową oznacza obowiązek świadczenia przeciwko sobie samemu. Zarzut taki można by postawić raczej samemu obowiązkowi składania deklaracji podatkowych. Odmowa przedłożenia przez podatnika informacji objętych tajemnicą bankową nie jest sankcjonowana. Nie jest to obowiązek podatnika, lecz jego prawo. Obowiązkiem natomiast naczelnika urzędu skarbowego jest zwrócenie się do podatnika o ujawnienie tych informacji przed zwróceniem się o ich udostępnienie do banku lub innej instytucji finansowej. Chodzi o to, żeby dane objęte tajemnicą bankową nie były poddane kontroli organu skarbowego bez uprzedzenia podatnika.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że informacje bankowe przekazane naczelnikowi urzędu skarbowego objęte są tajemnicą skarbową. Samo przekazanie tych informacji następuje w trybie przewidzianym dla dokumentów zawierających wiadomości stanowiące tajemnicę służbową. Dostęp do tych informacji przysługuje zgodnie z art. 295 ordynacji podatkowej wyłącznie pracownikowi załatwiającemu sprawę, jego bezpośredniemu przełożonemu i naczelnikowi urzędu skarbowego. Akta sprawy zawierające omawiane informacje zabezpiecza się zgodnie z przepisami o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej, a informacje banków, po ich wykorzystaniu, wyłącza się z akt sprawy i przechowuje w kasach pancernych lub szafach pancernych (art. 296 ordynacji podatkowej).

Trybunał Konstytucyjny dodał, że informacje dotyczące danych objętych tajemnicą bankową, przekazane urzędowi skarbowemu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, będącej przedmiotem postępowania podatkowego, są chronione przepisami o zabezpieczeniu tajemnicy państwowej i służbowej. Nie mogą być one wykorzystane w innym celu, niż wyznaczony przedmiotem i celem postępowania podatkowego. Ustawodawca upoważniając naczelnika urzędu skarbowego do wystąpienia w ramach prowadzonego postępowania podatkowego do banków, towarzystw funduszy powierniczych i towarzystw funduszy inwestycyjnych o dostarczenie informacji dotyczących strony postępowania, w zakresie posiadanych rachunków i dokonanych transakcji, zabezpieczył te informacje przed osobami trzecimi, w stopniu nie mniejszym, niż są one chronione przepisami o tajemnicy bankowej. Rozważane przepisy ustawy ordynacja podatkowa korespondują z prawem bankowym (art. 105 ust. 2). Prawo bankowe zapewniając klientom zachowanie w tajemnicy informacji o stanie kont i dokonywanych transakcjach, zastrzega o możliwości udostępnienia tych informacji organom podatkowym lub organom kontroli skarbowej, na podstawie innych przepisów.

Trybunał Konstytucyjny podsumowując stwierdził, że zasady powszechności i sprawiedliwości podatkowej wymagają zapewnienia warunków efektywnej kontroli przez organy podatkowe rzetelności i poprawności wszystkich deklaracji podatkowych, z zachowaniem zasady proporcjonalności między wagą interesu publicznego, wymagającego ochrony prawnej, a stopniem uciążliwości ingerencji w sferę informacji z życia prywatnego obywateli, z zakresu zawieranych przez nich transakcji bankowych.

2. Sędziowie TK Andrzej Mączyński i Jadwiga Skórzewska-Łosiak zgłosili zdania odrębne do wyroku, uważając że zaskarżone przepisy Ordynacji podatkowej są niezgodne z art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, iż w sposób nadmierny ograniczają prawo do ochrony prawnej życia prywatnego.

• Przepadek towarów w prawie celnym

"Art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 71, poz. 312; zm.: z 1995 r. Nr 85, poz. 427, Nr 87, poz. 434; z 1996 r. Nr 106, poz. 496; z 1997 r. Nr 6, poz. 31, Nr 64, poz. 407, Nr 80, poz. 498), w zakresie w jakim zachowuje moc obowiązującą, jest niezgodny z art. 46 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

1. W 1997 r. ustanowiona została nowa ustawa regulująca w sposób kompleksowy zagadnienia prawa celnego: ustawa z 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny. Większość przepisów tej ustawy weszła w życie 1 lipca 1997 r. Zgodnie z art. 297 ustawy - Kodeks celny z dniem 1 lipca 1997 r. utraciła moc ustawa z 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, z tym że z mocy art. 289 kodeksu celnego postępowania wszczęte i nie zakończone przed jego wejściem w życie podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych, z wyjątkiem postępowań dotyczących wydawania koncesji na prowadzenie agencji celnych i pozwoleń na prowadzenie składów celnych. Kodeks celny nakazuje stosowanie w postępowaniach wszczętych przed jej wejściem w życie zarówno dotychczasowych przepisów proceduralnych jak i przepisów materialnoprawnych. Oznacza to, że w postępowaniach tych organy celne mogą orzekać przepadek towarów na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo celne. Ze względu na powyższe Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżony przepis nie utracił mocy obowiązującej wraz z wejściem w życie ustawy - Kodeks celny.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przepisy kodeksu celnego dotyczące przepadku towarów zostały zmienione ustawą z 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego. Ustawa przekazała kompetencję do orzekania w tych sprawach sądom. Art. 3 powołanej ustawy stanowi: "W sprawach dotyczących przepadku towarów, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy." Zgodnie z art. 4 ustawy, nowe przepisy dotyczące przepadku towarów wchodzą w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ponieważ ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 31 marca 2000 r., dniem wejścia w życie tych przepisów jest 1 czerwca 2000 r. Z dniem wejścia w życie tej ustawy organy celne zostały całkowicie pozbawione kompetencji do orzekania o przepadku towarów na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne. Dotyczy to również postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie kodeksu celnego, jeżeli nie zostały one zakończone ostateczną decyzją do 31 maja 2000 r. Nowych przepisów regulujących przepadek towarów nie stosuje się jedynie w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie kodeksu celnego i zakończonych ostateczną decyzją do 31 maja 2000 r. Jeżeli strona zaskarży do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję o przepadku rzeczy wydaną przed tym dniem w postępowaniu, które zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu celnego, to sąd ocenia zgodność z prawem decyzji na podstawie przepisów ustawy - Prawo celne, a więc m.in. na podstawie zaskarżonego przepisu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego fakt, że dany przepis stanowi podstawę oceny decyzji lub orzeczeń wydanych z jego zastosowaniem, nie oznacza, że przepis ten jest stosowany i zachowuje moc obowiązującą w rozumieniu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W razie uznania zasadności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenia zaskarżonej decyzji o przepadku towarów, organy celne nie będą mogły orzec przepadku towarów na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo celne. W takim przypadku w dalszym postępowaniu stosowane będą przepisy wprowadzone ustawą z 2 marca 2000 r.

2. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 46 konstytucji ustanawia zasadę wyłączności ustawy w zakresie określania przesłanek orzekania przepadku rzeczy oraz zasadę wyłączności sądu w sprawach orzekania o przepadku rzeczy. Przepis art. 46 nie przewiduje w tych sprawach żadnego wyjątku dla kompetencji innego niż sąd organu, ani też nie dopuszcza możliwości określenia takiego wyjątku przez ustawę. Takie rozumienie art. 46 konstytucji, ustalone na gruncie wykładni językowej, potwierdza wykładnia systemowa, funkcjonalna i historyczna. Wszelkie odstępstwa od ustalonej w tym artykule zasady konstytucyjnej, powzięte przez ustawodawcę w celach najbardziej uzasadnionych pragmatycznie i funkcjonalnie są dotknięte oczywistą wadą niekonstytucyjności.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że art. 46 konstytucji został zamieszczony w dziale "wolności i prawa osobiste", obok przepisów ustanawiających zasadę wyłączności sądu w zakresie: stosowania tymczasowego aresztowania, orzekania o winie w postępowaniu karnym, podejmowania decyzji o ograniczaniu lub pozbawianiu praw rodzicielskich, a także rozstrzygania o dopuszczalności ekstradycji. Wymienione rozstrzygnięcia dotykają dóbr o podstawowym znaczeniu dla jednostki. Z tego względu rozstrzygnięcia te zostały zastrzeżone do kompetencji sądu. Celem takiego rozwiązania było stworzenie gwarancji proceduralnych niezbędnych dla zapewnienia zgodności z prawem ingerencji organów władzy publicznej w sferę wolności i własności jednostki. Trybunał podkreślił, że sądowy tryb orzekania ma zapewnić sprawiedliwe i szczególnie wnikliwe rozpatrzenie sprawy oraz zapobiegać wydawaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem a w konsekwencji - chronić jednostkę przed bezprawną lub nadmierną ingerencją. Prawodawca konstytucyjny uznał, że w wymienionych sprawach zapewnienie sądowej kontroli (następczej) nad rozstrzygnięciami wydawanymi przez organy administracji publicznej nie jest wystarczającą gwarancją praw jednostki.

W świetle art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo celne, organ celny orzeka przepadek towaru w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji dyrektora urzędu celnego strona może wnieść odwołanie do Prezesa Głównego Urzędu Ceł. Po wyczerpaniu środków odwoławczych stronie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Takie rozwiązanie, polegające na poddaniu pod kontrolę sadową decyzji o przepadku rzeczy wydanej przez organ władzy publicznej - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - nie spełnia jednak wymogów określonych w art. 46 konstytucji. Dlatego art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo celne, ustanawiając wyjątek od zasady wyłączności sądu w zakresie orzekania o przepadku rzeczy, jest niezgodny z art. 46 konstytucji.

3. Trybunał Konstytucyjny rozważył jeszcze jedną kwestię. Otóż art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo celne został ustanowiony w okresie obowiązywania Konstytucji 1952 r. Art. 87 ust. 3 tej konstytucji stanowił: "Przepadek mienia może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych ustawą, na podstawie prawomocnego orzeczenia." We wcześniejszym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, iż wymieniony przepis Ustawy Zasadniczej nie wykluczał przekazywania kompetencji do orzekania przepadku rzeczy organom pozasądowym. Zaskarżony przepis ustawy nie był zatem niezgodny z konstytucją w chwili jego ustanowienia. Niezgodność z Ustawą Zasadniczą powstała dopiero w chwili wejścia w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, iż art. 236 ust. 1 konstytucji oznacza, że po wejściu w życie konstytucji mogą obowiązywać przepisy ustaw przedkonstytucyjnych, niezgodnych z nową konstytucją. Art. 236 ust. 1 ma znaczenie dla ustanowienia obowiązku Rady Ministrów do wykonania - w ustalonym w nim terminie - określonych inicjatyw ustawodawczych. Natomiast, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, art. 236 ust. 1 nie może być odczytywany jako odraczający o dwa lata wejście w życie przepisów konstytucyjnych w tych wszystkich sytuacjach, gdy zachodzi niezgodność danej ustawy z nową konstytucją. Trybunał przypomniał, że w takim przypadku pojawia się sytuacja tak zwanej "wtórnej niekonsytucyjności" co nie oznacza wprawdzie automatycznej derogacji niekonstytucyjnego przepisu, ale otwiera możliwość zakwestionowania tego przepisu przed Trybunałem Konstytucyjnym, także przed upływem dwóch lat od wejścia w życie konstytucji. W przeciwnym razie nie miałoby sensu rozwiązanie przyjęte w art. 239 ust. 1 konstytucji, dotyczące orzekania o konstytucyjności ustaw przedkonstytucyjnych właśnie w okresie dwóch lat po wejściu w życie konstytucji.

• Obliczanie dodatku specjalnego do celów przeliczenia emerytur i rent mundurowych

"Art. 53 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz.U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36; zm.: z 1995 r. Nr 4, poz. 17; z 1996 r. Nr 1, poz. 1; z 1997 r. Nr 28, poz. 153, Nr 141, poz. 944; z 1998 r. Nr 162, poz. 1118), rozumiany w ten sposób, że: do celów przeliczenia emerytur i rent, których wysokość została ustalona po raz pierwszy (na podstawie przepisów dotychczasowych) przy uwzględnieniu miesięcznej kwoty dodatku specjalnego jako średniej z ostatnich 12 miesięcy służby na ostatnio zajmowanym stanowisku albo - jeżeli okres zajmowania tego stanowiska był krótszy - jako średniej z całego tego okresu, miesięczną kwotę dodatku specjalnego oblicza się według tej samej metody - jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

1. Po pierwsze Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 67 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego (zdanie pierwsze). Określenie zakresu i form tego zabezpieczenia należy do ustawodawcy zwykłego (zdanie drugie). Zdaniem Trybunału w związku z tym przepisem powstaje pytanie, jakie obowiązki ustawodawcy, na które obywatel może powoływać się w trybie skargi konstytucyjnej, odpowiadają zagwarantowanemu w zdaniu pierwszym prawu podmiotowemu.

Trybunał Konstytucyjny odpowiadając na postawione pytanie zauważył, że jest ono fragmentem szerszego problemu możliwości powoływania się obywatela, w trybie skargi konstytucyjnej, na zagwarantowane w rozdziale II konstytucji prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne, których konkretyzację i realizację ustrojodawca porucza ustawodawcy zwykłemu. Trybunał zauważył, że formuła skargi konstytucyjnej przyjęta w art. 79 konstytucji, obejmując bez rozróżnienia wszystkie konstytucyjne wolności lub prawa, nie wyłącza żadnej z tych gwarancji z katalogu dopuszczalnych podstaw skargi konstytucyjnej (wniosek z ust. 2 a contrario). Prawa, o których mowa, dzielą się na dwie kategorie, a mianowicie: na takie, których w myśl art. 81 konstytucji można dochodzić tylko "w granicach określonych w ustawie" (przeważnie ich konstytucyjne gwarancje przybierają postać norm programowych) oraz takie, do których nie stosuje się ograniczenia określonego w art. 81. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego związanie ustawodawcy zwykłego gwarancjami konstytucyjnymi drugiego rodzaju, do których należy w szczególności omawiany art. 67 ust. 1, jest silniejsze, i to pomimo tego, że konkretyzacja zakresu i treści praw należących do tej kategorii następować będzie niejednokrotnie poprzez upoważnienia ustawowe (np.: art. 65 ust. 1 gwarantujący wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz miejsca pracy; art. 68 ust. 2 gwarantujący równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych; art. 70 gwarantujący prawo do nauki). Odesłanie do regulacji ustawowych, które określą formy i zakres zabezpieczenia społecznego zostało zawarte również w art. 67 ust. 1 konstytucji. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że granice i charakter odesłania do regulacji ustawowych nie mogą być tożsame w przypadku obu analizowanych kategorii. O ile bowiem w odniesieniu do praw i wolności wyraźnie wymienionych w art. 81 ustalenie zawartości i treści poszczególnych praw jest pozostawione swobodzie ustawodawcy, o tyle w przypadku drugiej kategorii, treść praw w ich zasadniczych elementach oraz ich granice są bezpośrednio kształtowane przez normę konstytucyjną, choćby konkretyzacja czy sposób realizacji tych gwarancji uzależnione zostały od regulacji ustawowych.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w konstytucji gwarancji socjalnych w drodze stosownych regulacji normatywnych nie oznacza obowiązku maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń. Obowiązek ten musi być rozumiany jako nakaz urzeczywistnienia poprzez regulacje ustawowe treści prawa konstytucyjnego w taki sposób, aby z jednej strony uwzględniało istniejące potrzeby, z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Trybunał podkreślił, że granice tych możliwości wyznaczone są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa, które mogą w pewnym zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji gwarancji socjalnych. W ocenie Trybunału w tym właśnie sensie uzasadnione jest w pełni twierdzenie, że ochrona praw socjalnych, należących do drugiej ze wskazanych wyżej kategorii, przejawiać się powinna w takim ukształtowaniu rozwiązań ustawowych, które stanowić będą optimum realizacji treści prawa konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że bez względu na intensywność oddziaływania czynników, które mogą hamować dążenie do zaspokojenia uzasadnionych potrzeb socjalnych, ustawowa realizacja konstytucyjnego prawa socjalnego nie może nigdy uplasować się poniżej minimum wyznaczonego przez istotę danego prawa.

Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że demokratycznemu ustawodawcy przysługuje znaczna swoboda oceny w poszukiwaniu odpowiednich rozwiązań prawnych, które w sposób optymalny balansowałyby wszystkie wskazane wyżej wyznaczniki właściwej realizacji prawa podmiotowego o charakterze socjalnym. Zdaniem Trybunału regulacje ustawowe w tej materii tylko wówczas mogą być kwestionowane z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji socjalnych, gdy w sposób wyraźny nie uwzględniają one powyższych kryteriów, naruszając ewidentnie równowagę pomiędzy stopniem zaspokojenia potrzeb a istniejącymi możliwościami, a także wtedy, gdy ustawodawca narusza inne normy konstytucyjne. Trybunał wskazał w pierwszym rzędzie na zasady sprawiedliwości społecznej, ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz równości (art. 2 i art. 32 ust. 1 konstytucji). Trybunał podkreślił, że z konstytucyjnych gwarancji praw socjalnych nie wynika bezwzględny zakaz takiego racjonalizowania systemu świadczeń, który wiązałby się z ograniczaniem zakresu podmiotowego, wprowadzeniem bardziej restrykcyjnych warunków ich otrzymywania lub zmniejszeniem wysokości. We wprowadzaniu takich ograniczeń ustawodawca jest jednak skrępowany wspomnianymi wyznacznikami konstytucyjnymi o charakterze pozytywnym i negatywnym.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego świadczenia emerytalno-rentowe stanowią z całą pewnością formę realizacji gwarantowanego w art. 67 ust. 1 konstytucji prawa do zabezpieczenia społecznego. Przy kształtowaniu zakresu tego prawa ustawodawca musi uwzględnić wynikający bezpośrednio z zasady sprawiedliwości społecznej postulat zachowania słusznych, sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością emerytury, będącej z samej nazwy świadczeniem "zasłużonym" a rozmiarami "zasługi" wyznaczonymi przede wszystkim przez długość okresu aktywności zawodowej prowadzącej do nabycia prawa do emerytury oraz dochody osiągane w ramach tej aktywności. Trybunał dodał, że ustawodawca związany jest także wynikającym z zasady równości obowiązkiem jednakowego traktowania świadczeniobiorców charakteryzujących się jednakową cechą istotną.

Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że świadczenia emerytalno-rentowe należą do kategorii świadczeń o charakterze ciągłym. Jego zdaniem zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa nie wyklucza całkowicie dokonywania przez ustawodawcę przekształceń nabytych praw do emerytury lub renty, polegających na przykład na zmianach w metodzie ustalania wysokości przyszłych świadczeń. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zasada ta sprzeciwia się jednak dokonywaniu takich przekształceń w sposób arbitralny, a więc bez dostatecznego uzasadnienia wynikającego z konieczności realizacji innych wartości konstytucyjnych oraz w sposób godzący w zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości.

Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto swoje orzecznictwo, zgodnie z którym gwarancja konstytucyjna wymaga istnienia mechanizmu utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie wartości realnej, choć ustawodawca ma znaczną swobodę w doborze metod waloryzacji.

2. Trybunał Konstytucyjny uznał, że problem oceny konstytucyjności art. 53 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z 10 grudnia 1993 r. wiąże się ściśle z jego wykładnią.

Trybunał Konstytucyjny nie zgodził się z generalną sugestią zawartą w rozpatrywanych skargach konstytucyjnych, że nieprecyzyjne sformułowanie przepisu, umożliwiające różne wnioski interpretacyjne, w tym niezgodne z normami konstytucyjnymi, samo przez się przesądza o niekonstytucyjności przepisu. W ocenie Trybunału tego rodzaju niekonstytucyjność, spowodowana redakcją aktu normatywnego, zachodzi tylko w sytuacjach szczególnych - gdy przemilczenia lub niejasne sformułowania tekstu normatywnego uniemożliwiają przekonujące ustalenie treści normy prawnej przy zastosowaniu powszechnie przyjętych reguł wykładni. Tego rodzaju kwalifikowana niemożność ustalenia w sposób pewny treści normy prawnej na podstawie tekstu aktu normatywnego nie dałaby się pogodzić z pewnością prawa jako jedną z zasad demokratycznego państwa prawnego.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżony przepis w zakresie objętym skargami konstytucyjnymi nie jest dotknięty tak poważną wadą. Problem interpretacyjny jest jasno sprecyzowany i sprowadza się do pytania, czy ustawowe wyrażenie "miesięczna kwota dodatków o charakterze stałym" w odniesieniu do dodatku specjalnego oznacza przeciętną kwotę tego dodatku z ostatnich 12 miesięcy służby na danym stanowisku, czy też tylko dodatek specjalny przyznany za ostatni miesiąc służby. Zdaniem Trybunału kwestia ta może być rozstrzygnięta w drodze prawidłowej wykładni.

Elementem art. 53 ust. 1 ustawy z 10 grudnia 1993 r. jest unormowanie "wskaźnika relacji sumy miesięcznej kwoty dodatków o charakterze stałym i miesięcznej równowartości nagrody rocznej lub premii do uposażenia zasadniczego z dnia zwolnienia ze służby" jako jednego z wyznaczników wysokości emerytury lub renty wojskowej przyznanej na podstawie przepisów dotychczasowych, a podlegających przeliczeniu (rewaloryzacji) według tegoż art. 53 ust. 1.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że celem regulacji zawartej w art. 53 ustawy z 10 grudnia 1993 r. było zniesienie dysproporcji w wysokości wojskowych świadczeń emerytalno-rentowych wynikających z daty ich przyznania, czyli likwidacja tzw. "starego portfela". Emerytury i renty, do których prawo ustalono na podstawie przepisów dotychczasowych, stały się emeryturami i rentami w rozumieniu nowej ustawy (ust. 1 pkt 1), podlegającymi odtąd waloryzacji na zasadach tej ustawy (ust. 5), tj. określonych w jej art. 6. W celu ustanowienia równoważności emerytur i rent przyznanych przed wejściem w życie nowej ustawy z tymi, jakie są przyznawane na podstawie tej ustawy, ustawodawca określił w art. 53 ust. 1 pkt 3 mechanizm ich przeliczenia (rewaloryzacji). Wskaźnik, o którym mowa w cytowanym fragmencie oznaczonym jako lit. b) służy, w myśl fragmentu oznaczonego jako lit. c), do "odtworzenia kwoty dodatków o charakterze stałym, nagrody rocznej lub premii" w wymiarze zrewaloryzowanego świadczenia. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, że niejako przy okazji celem ustawodawcy była zmiana metody ustalania miesięcznej kwoty dodatków o charakterze stałym, jakie otrzymywali uprawnieni do emerytur i rent podlegających przeliczeniu na podstawie art. 53 ust. 1.

Biorąc pod uwagę ratio legis art. 53 ust. 1 ustawy z 1993 r. oraz fakt, że ani ta ustawa, ani wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie precyzują metody obliczania miesięcznej kwoty dodatku specjalnego, Trybunał Konstytucyjny uznał, że stosuje się metodę określoną w przepisach dotychczasowych. Zdaniem Trybunału okoliczność, że wraz z wejściem w życie ustawy z 10 grudnia 1993 r. utraciła moc wojskowa ustawa emerytalna z 16 grudnia 1972 r. i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie stoi na przeszkodzie posiłkowemu posługiwaniu się pojęciami zdefiniowanymi w dotychczasowych przepisach, jeżeli są one użyte przez prawodawcę w omawianym przepisie ustawy z 10 grudnia 1993 r. bez określenia ich znaczenia. Przepis ten, normując przeliczenie świadczeń wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych, stanowi niejako ich kontynuację. Trybunał przyjął więc, że przy ustalaniu "miesięcznej kwoty dodatków o charakterze stałym" do celów omawianego przeliczenia stosuje się metodę określoną w przepisach, na podstawie których wymiar świadczenia podlegającego przeliczeniu został ustalony po raz pierwszy.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, ze wejście w życie ustawy z 10 grudnia 1993 r. nastąpiło - 26 lutego 1994 r. - bez równoczesnego wprowadzenia jakichkolwiek zmian w przepisach obowiązującej ustawy z 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (w ówczesnym brzmieniu tekst jednolity z 1992 r. Dz.U. Nr 5, poz. 18) i wydanych z jej upoważnienia aktach wykonawczych.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwestionowany przepis w części dotyczącej obliczania wysokości "miesięcznej kwoty dodatków o charakterze stałym" nie jest zredagowany tak jednoznacznie, iżby konieczne było branie pod uwagę dodatku specjalnego tylko z ostatniego miesiąca służby przed przejściem na wojskową emeryturę lub rentę inwalidzką. Ustawowe wyrażenie "miesięczna kwota dodatków o charakterze stałym" (takimi dodatkami są w szczególności dodatki specjalne) nie musi oznaczać, że chodzi o kwoty dodatków przyznanych w jednym miesiącu.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w początkowym okresie stosowania omawianego przepisu wojskowe organy emerytalne i sądy wręcz odrzucały rozumienie ustawowego wyrażenia "miesięczna kwota dodatków o charakterze stałym", które odnosiłoby to pojęcie do wypłaty tylko za ostatni miesiąc służby, a przyjmowały wykładnię celowościową art. 53 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z 10 grudnia 1993 r., w myśl której do podstawy wymiaru zrewaloryzowanego świadczenia zaliczano dodatek specjalny w średniej wysokości z ostatnich 12 miesięcy służby. Dopiero wyrok SN z 14 września 1995 r. (II URN 38/95), wydany w składzie trzyosobowym na skutek rewizji nadzwyczajnej w jednostkowej sprawie, w sposób faktyczny wpłynął na zmianę rozumienia, a tym samym i stosowania w praktyce art. 53 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z 10 grudnia 1993 r. Trybunał wskazał, że wojskowe organy emerytalne przyjęły wówczas pogląd wyrażony w uzasadnieniu owego wyroku w odniesieniu do wszystkich przypadków zastosowania art. 53 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z 10 grudnia 1993 r. (i to także w sprawach zakończonych już ostatecznymi decyzjami), mimo iż moc prawna wyroku była ograniczona tylko do jednostkowej sprawy, w której wniesiono rewizję nadzwyczajną.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestia wyboru jednego z obydwu zarysowanych w niniejszej sprawie wariantów wykładni art. 53 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z 1993 r. jest doniosła konstytucyjnie, tzn. od kierunku tego wyboru zależy, czy zaskarżony przepis może być uznany za zgodny z normami wyrażonymi w przepisach konstytucji stanowiących wzorzec kontroli w niniejszej sprawie (art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1).

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że hipotetyczne przypisanie ustawodawcy na gruncie art. 53 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z 10 grudnia 1993 r. intencji wprowadzenia, przy okazji rewaloryzacji świadczeń przyznanych na podstawie przepisów dotychczasowych, nowego sposobu ustalania wysokości dodatku specjalnego do celów ustalenia podstawy wymiaru tych świadczeń - mianowicie takiego sposobu, według którego uwzględnia się dodatek specjalny tylko z ostatniego miesiąca służby, zamiast z 12 ostatnich miesięcy służby, jak to przewidywały przepisy, na podstawie których nastąpiło ustalenie po raz pierwszy prawa do danego świadczenia - równałoby się uznaniu, że ustawodawca przekroczył wyznaczone przez konstytucję granice swobody normowania świadczeń emerytalno-rentowych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego tego rodzaju zmiana w odniesieniu do praw nabytych pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów emerytalnych, prowadząca do pogorszenia sytuacji jednej kategorii grupy uprawnionych, a polepszenia sytuacji innej kategorii, pozbawiona byłaby jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Pogorszenie dotyczyłoby tych, którzy za ostatni miesiąc służby otrzymali dodatek specjalny w wysokości niższej od średniej takiego dodatku z ostatnich 12 miesięcy służby wojskowej albo nie otrzymali go wcale, polepszenie zaś dotyczyłoby tych, którzy w ostatnim miesiącu otrzymali dodatek w wysokości wyższej niż średnia za ostatnie 12 miesięcy służby. Trybunał podkreślił, że przesłanki takiej zmiany byłyby niezrozumiałe, a jej skutki byłyby przypadkowe i nie wiązały się z jakimkolwiek pożytkiem ekonomicznym lub społecznym. Zmiana taka nie służyłaby realizacji żadnych wartości uznanych przez porządek konstytucyjny, przeciwnie - kolidowałaby z zasadą ochrony zaufania oraz wprowadzałaby zmianę o kierunku przeciwnym do dyrektywy możliwie ścisłego powiązania wysokości emerytury z wielkością dochodów uzyskiwanych w okresie aktywności zawodowej.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził także, że zmiana taka kolidowałaby z konstytucyjną zasadą równości. Na gruncie przepisów, na podstawie których zostały przyznane świadczenia podlegające rewaloryzacji według omawianego przepisu ustawy z 10 grudnia 1993 r., nie budziło wątpliwości, że cechą relewantną w zakresie prawa do zwiększenia emerytury z tytułu pobierania dodatku specjalnego jest średnia miesięczna tego dodatku przyznanego w ostatnich 12 miesiącach służby na danym stanowisku (co odpowiada słusznemu założeniu: przy takiej samej średniej - takie samo zwiększenie). Zdaniem Trybunału unormowanie to korzysta z domniemania zgodności z konstytucją. Trybunał podkreślił, że zastąpienie powyższego wyróżnika innym - wysokością dodatku specjalnego tylko z ostatniego miesiąca służby - w jaskrawy sposób uzależniałoby prawo do zwiększenia emerytury od okoliczności bardziej przypadkowej, nie stanowiącej o dorobku uprawnionego w dłuższym okresie czasu, a tym samym prowadziłoby do niesprawiedliwego zróżnicowania świadczeniobiorców - niezasadnego faworyzowania jednych i dyskryminowania innych.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że na gruncie analizowanych przepisów możliwe jest jednak uniknięcie konsekwencji niezgodnych z normami konstytucyjnymi w drodze wykładni art. 53 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z 10 grudnia 1993 r. wskazanej w sentencji jako prawidłową.

3. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do kwestii ustalenia w sentencji wyroku Trybunału zgodnego z konstytucją rozumienia poddanego kontroli przepisu.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że:

W przypadkach takich wątpliwości co do znaczenia tekstu normatywnego, które dają się rozstrzygnąć w drodze wykładni, Trybunał Konstytucyjny przed przystąpieniem do oceny konstytucyjności kwestionowanego aktu normatywnego lub jego fragmentu musi ustalić treść kwestionowanych przepisów w zakresie wyznaczonym przez wniosek, pytanie prawne lub skargę konstytucyjną. Jest to szczególnie ważne wówczas, gdy ocena konstytucyjności zależy od kierunku wykładni. W sytuacji niejednoznacznego brzemienia przepisu, kiedy wykładnia językowa może prowadzić do rozbieżnych wniosków, konieczne jest poszukiwanie interpretacji, która pozwoli na uzgodnienie treści przepisu z konstytucją.

Dokonując wykładni badanego przepisu prawnego, Trybunał Konstytucyjny nie jest oczywiście związany rozumowaniem przyjętym w orzecznictwie innych organów państwowych czy w piśmiennictwie prawniczym. Względy racjonalności i wszechstronności analizy dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny wymagają jednak rozważenia stanowisk interpretacyjnych zarysowanych w orzecznictwie sądowym i w nauce prawa. Jednolite i ustabilizowane rozumienie przepisu w judykaturze oraz w doktrynie uzasadnia przyjęcie takiego stanowiska za punkt wyjścia w ocenie jego konstytucyjności.

Brak jednolitego stanowiska w orzecznictwie i literaturze, a w szczególności występowanie rozbieżności interpretacyjnych, wskazuje na niezbędność samodzielnego ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny treści badanego przepisu. Trybunał stosuje powszechnie przyjęte w naszej kulturze prawnej reguły interpretacyjne, a oznacza to przede wszystkim wybór tego kierunku wykładni spośród rysujących się wzajemnie "konkurujących" znaczeń przepisu, który jest zgodny z konstytucyjnymi normami i wartościami. Ta "metoda wykładni w zgodzie z konstytucją" nie jest jednak specyfiką rozumowania Trybunału Konstytucyjnego, jako że konieczność jej respektowania odnosi się do wszystkich organów państwowych i wynika z nadrzędności konstytucji w systemie prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 konstytucji). Jednakże jedynie Trybunał Konstytucyjnego jest prawnie umocowany do orzekania - w sentencji wyroku i z mocą powszechnie obowiązującą - o tym, jakie jest zgodne z konstytucją rozumienie normy prawnej, której znaczenie nie jest jasne na podstawie tzw. bezpośredniego rozumienia przepisu prawnego.

Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga w ten sposób wątpliwości co do właściwej wykładni badanego przepisu tylko wówczas, gdy spośród rysujących się kierunków tej wykładni tylko jeden określony prowadzi do ustalenia treści normy prawnej zgodnej z konstytucją. Orzeczenie w sentencji wyroku, że dany przepis jest zgodny z konstytucją przy jego określonym rozumieniu, oznacza a contrario uznanie za niezgodne z konstytucją - i tym samym nieprawidłowe - rozumienie przeciwne do wskazanego przez Trybunał. Tego typu ustalenie znaczenia przepisu w wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest konieczne dla wypełnienia przez Trybunał jego konstytucyjnej kompetencji do badania zgodności aktów normatywnych z konstytucją. Orzeczenie o zgodności przepisu z konstytucją oznacza przypisanie atrybutu konstytucyjności nie pewnej jednostce redakcyjnej bez względu na jej treść, lecz określonej treści normatywnej zawartej w tym przepisie, ustalonej w wyniku interpretacji. Orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z konstytucją przepisu, który może być i bywa interpretowany zarówno zgodnie, jak i niezgodnie z konstytucją, bez jednoczesnego sprecyzowania, który z kierunków wykładni pozostaje w zgodzie z konstytucją, uniemożliwiałoby osiągnięcie celu kontroli, jakim jest eliminowanie z porządku prawnego niekonstytucyjnych norm. W wyniku tej kontroli norma zgodna z konstytucja pozostaje w mocy, norma zaś niezgodna ulega uchyleniu.

W celu uniemożliwienia ewentualnego stosowania przepisu opartego na niezgodnej z konstytucją wykładni Trybunał Konstytucyjny teoretycznie może uznać przepis za niekonstytucyjny. Taki zabieg dyskwalifikacji prawidłowego w istocie przepisu w celu uniemożliwienia jego nieprawidłowego stosowania byłby jednak nie do pogodzenia z dyrektywą domniemania konstytucyjności tworzonych przez parlament ustaw i stanowiłby nieuzasadnioną ingerencję orzecznictwa konstytucyjnego w działalność władzy ustawodawczej. Trybunał Konstytucyjny podejmuje ingerencje prowadzące do derogacji ustawy tylko wówczas, gdy w postępowaniu przed Trybunałem zostanie wykazana niekonstytucyjność określonej ustawy lub jej części, czyli zostanie w takim postępowaniu wzruszone domniemanie zgodności ustawy z konstytucją. Niezgodne z konstytucją stosowanie ustawy przez organ władzy wykonawczej lub sądowniczej w przypadku, gdy ustawa ta może być rozumiana i stosowana w zgodzie z normą konstytucyjną, nie może zatem stanowić uzasadnienia dla wspomnianej ingerencji.

Ustalenie w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego prawidłowego (zgodnego z konstytucją) rozumienia poddanego kontroli przepisu oznacza niekiedy z konieczności zakwestionowanie implicite trafności wykładni spotykanej w dotychczasowym orzecznictwie sądowym.

Sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznająca przepis za konstytucyjny pod warunkiem jego określonego rozumienia (w szczególności w sprawie niniejszej) ma w całości walor powszechnego obowiązywania. Oznacza to w konsekwencji, że niedopuszczalne (niezgodne z konstytucją) jest stosowanie w praktyce normy wywiedzionej z przepisu będącego przedmiotem kontroli przy rozumieniu przeciwnym do wskazanego w takiej sentencji. Stanowiłoby to bowiem naruszenie normy konstytucyjnej przyznającej orzeczeniom Trybunału walor powszechnego obowiązywania (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), a zarazem uchybiałoby tym treściom konstytucji, ze względu na które Trybunał wskazał prawidłowy kierunek wykładni danego przepisu.

Pogląd, według którego wyroki Trybunału Konstytucyjnego omawianego tu typu, zwane niekiedy "orzeczeniami interpretacyjnymi", wiążą sądy tylko co do tego, że dany przepis jest zgodny z konstytucją, ale nie co do kierunku jego wykładni - pozostaje w sprzeczności z obowiązującą regulacją konstytucyjną. Tak selektywnie rozumiana moc wiążąca byłaby pozorna, gdyż rozstrzygnięcie Trybunału w zakresie, w którym miałoby wiązać inne organy, w istocie nie miałoby ustalonej treści, skoro owe organy mogłyby przypisywać przepisowi będącemu przedmiotem rozstrzygnięcia dowolną treść (także niezgodną z konstytucją). Trudno też wskazać racje, dla których wiążące dla sądu byłoby rozstrzygniecie TK najdalej idące, czyli uznające określony przepis prawny za niezgodny z konstytucją, a tym samym uniemożliwiające sądowi stosowanie tego przepisu (bezsporny wniosek z art. 190 ust. 3 konstytucji), nawet jeśli ów sąd wcześniej uznał na własny użytek konstytucyjność danego przepisu, a nie byłoby wiążące rozstrzygnięcie mniej radykalne - afirmujące moc obowiązującą przepisu przy zastrzeżeniu określonego jego rozumienia.

Wydawanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroków, w sentencji których zostaje ustalona zgodna z konstytucją wykładnia przepisu poddanego kontroli, ma charakter incydentalny, niezbędny dla wykonywania przez Trybunał kompetencji kontroli konstytucyjności norm prawnych. Trybunał Konstytucyjny ustala w sposób powszechnie wiążący kierunek wykładni poddanego kontroli przepisu prawa tylko wtedy, gdy od tego zależy orzeczenie o zgodności tego przepisu z konstytucją. Tylko w tym - stosunkowo niewielkim - zakresie na skutek orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ulega implicite zawężeniu samodzielność innych organów państwa (w tym sądów) w dokonywaniu wykładni stosowanych przez te organy przepisów. Przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia innej wykładni przepisu (niż ustalona w orzeczeniu Trybunału) musiałoby bowiem oznaczać, że przedmiotem stosowania byłaby treść normatywna uznana za niezgodną z konstytucją i z tej właśnie racji odrzucona przez Trybunał.

Ustalenie zgodnego z konstytucją rozumienia poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego przepisu ustawy nabiera szczególnego znaczenia w tych sprawach ze skargi konstytucyjnej, których punktem wyjścia jest niezgodne z konstytucją zastosowanie przepisu z konstytucją zgodnego, na skutek przyjęcia jego niewłaściwego rozumienia, nie dającego się pogodzić się z normą konstytucyjną. Niniejsza sprawa jest takim właśnie przypadkiem. Ograniczenie się przez Trybunał Konstytucyjny w tego typu przypadkach do orzeczenia, że zaskarżony przepis jest zgodny z konstytucją, bez sprecyzowania, przy jakim rozumieniu tego przepisu spełniona jest owa zgodność, uchybiałoby celowi skargi konstytucyjnej, jaką jest ochrona konstytucyjnych praw i wolności, w szczególności korygowanie stanów naruszeń tych praw i wolności. Argument ten ma tym większe znaczenie, że kompetencja Trybunału Konstytucyjnego w zakresie skargi konstytucyjnej sprowadza się - inaczej niż w niektórych obcych systemach sądownictwa konstytucyjnego - do kontroli norm; polski TK nie ma uprawnień do samodzielnego wzruszenia aktu administracyjnego czy wyroku sądu naruszającego konstytucyjne prawa i wolności skarżącego. Naprawienie błędu należy w takim wypadku do właściwego organu powołanego do stosowania badanej przez Trybunał normy, co często wymagać będzie wzruszenia, w wyniku wyroku TK, ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej lub sądu.

Wiążące ustalenie przez Trybunał, w sentencji jego wyroku, zgodnego z konstytucją rozumienia zaskarżonego przepisu, a tym samym uznanie implicite za nie dające się pogodzić z konstytucją rozumienia przepisu, na jakim oparto kwestionowane w skardze rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, stanowi przesłankę dokonania przez właściwy organ odpowiedniej korekty w trybie określonym przez właściwe przepisy proceduralne.

• Pełnomocnik Rządu do Spraw Rodziny

"1. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1997 r. w sprawie ustanowienia Pełnomocnika Rządu do Spraw Rodziny (Dz.U. Nr 138, poz. 927) jest niezgodne z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (tekst jednolity z 1999 r. Dz.U. Nr 82, poz. 929) i z art. 2 oraz z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

1. Art. 10 ustawy o Radzie Ministrów wyznacza trzy kryteria, których jednoczesne spełnienie umożliwia Radzie Ministrów ustanowienie pełnomocnika rządu, którym może być sekretarz lub podsekretarz stanu, a w szczególnych przypadkach wojewoda. Organem powołującym i odwołującym pełnomocnika jest Prezes Rady Ministrów, zaś zakres jego upoważnień, sposób sprawowania nadzoru, zapewnienia wszechstronnej obsługi (merytorycznej, organizacyjno-prawnej, technicznej i kancelaryjno-biurowej), a także finansowania działalności określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ustawowymi kryteriami, o których mowa są określoność sprawy, jej charakter czasowy oraz niecelowość jej przekazania członkom Rady Ministrów. Jako, że określoność spraw rodziny nie budzi wątpliwości, Trybunał Konstytucyjny odniósł się do dwóch pozostałych kryteriów.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, iż zadania "mieszczące się w zakresie działania samej Rady Ministrów" nie mogą być przekazywane pełnomocnikowi. Przyjęcie takiego punktu widzenia, w zestawieniu z normą art. 146 ust. 2 Konstytucji RP "Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego" prowadziłoby do wniosku, że żadne sprawy nie mogą być pełnomocnikowi przekazane, bowiem albo należą do Rady Ministrów albo też, należąc do kompetencji innych organów nie pozostają w zakresie decyzji Rady Ministrów. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż upoważnienia udzielane pełnomocnikom Rządu nie powinny natomiast obejmować spraw zastrzeżonych ustawą do wyłącznej kompetencji ministrów. Trybunał dodał, że nie oznacza to jednak, że zadania powierzone pełnomocnikom Rządu w ogóle nie mogą dotyczyć obszarów objętych zakresem działania ministrów.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że małżeństwu i rodzinie została w Konstytucji RP przypisana pozycja szczególna, co znalazło odbicie w szczególności w art. 18. Na władzy ustawodawczej spoczywa obowiązek wypełnienia treścią konstytucyjnych terminów "ochrona" i "opieka". Trybunał stwierdził, że sprawy rodziny winny stale pozostawać w granicach zainteresowania Rady Ministrów, ale nie ma podstaw do uznania, że wymagają one stałych prac jej członka, a tym bardziej jej ustawicznych prac in pleno. Trybunał zauważył równocześnie, że w uchwalonej w roku 1997, a obowiązującej od 1 kwietnia 1999 r. ustawie o działach administracji nie uwzględniono działu "rodzina", "polityka rodzinna", ani innego równoznacznego. Zdaniem Trybunału prowadzi to do wniosku, że racjonalny ustawodawca nie uznał konieczności przyporządkowania spraw rodziny członkowi Rady Ministrów.

W związku ze szczególnym ustawowym wymogiem "czasowego charakteru" spraw, które mogą być przekazywane pełnomocnikom rządu, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wszelkie sprawy o żywotnym znaczeniu dla państwa i społeczeństwa muszą być uznane za permanentne i jako takie - za wymagające stałych prac członka Rady Ministrów. Trybunał zwrócił uwagę, że racjonalny ustawodawca uwzględnił je w mającej fundamentalne znaczenie ustawie o działach administracji. Ustawodawca zastosował tu wyliczenie wyczerpujące, ustalając działy administracji i określając ich zakresy, a także uwzględniając dodatkowe obowiązki poszczególnych ministrów, właściwych w zakresie każdego z działów. Tym samym zamknął katalog spraw o charakterze permanentnym, wymagających zarazem stałych prac członków Rady Ministrów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego oznacza to, że wszelkie sprawy, nie uwzględnione w ustawie o działach administracji uznać należy za niewymagające stałych prac członków Rady Ministrów. Przyjęcie założenia, że jakakolwiek sprawa permanentna została pominięta w ustawie o działach administracji prowadziłoby do zaprzeczenia racjonalności ustawodawcy, a tego rodzaju założenie jest niezbędne dla zapewnienia autorytetu państwa i sprawności jego funkcjonowania. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że z enumeratywnego katalogu wynika, iż sprawy nie przewidziane w ustawie o działach administracji muszą być - a contrario - uznane za "czasowe". Zdaniem Trybunału pojęcie "charakteru czasowego" nie zawiera w sobie nakazu określenia czasu, w którym dana czynność ma być wykonana. W takim przypadku ustawodawca posłużyłby się sformułowaniem na przykład: "spraw o oznaczonym terminie załatwienia" lub innym równoznacznym. Trybunał wskazał, że rozporządzenia o ustanowieniu poszczególnych pełnomocników rządu zawierają określenie zadań stawianych tym podmiotom przez Radę Ministrów. Za sprawne wykonywanie powierzonych obowiązków i skuteczne realizowanie zadań pełnomocnicy odpowiadają przed organem powołującym - Prezesem Rady Ministrów. Zdaniem Trybunału należy przyjąć, że "czasowość" nie zależy od terminu, a więc zdarzenia przyszłego, przedmiotowo pewnego i możliwego do określenia datą kalendarzową, lecz od warunku, czyli zdarzenia przyszłego i przedmiotowo niepewnego, jakim jest realizacja określonego zadania. Z pewnością niektóre ze spraw czasowych mogą wymagać prac członka Rady Ministrów, inne jednak mogą być realizowane poprzez przekazanie ich pełnomocnikom Rządu. O zastosowaniu któregoś z powyższych rozwiązań decydować może Prezes Rady Ministrów, którego pozycja została, mocą ustaw o Radzie Ministrów i o działach administracji, w sposób istotny wzmocniona. W razie wykonania postawionych zadań (np. wdrożenia określonych reform), "sprawa o charakterze czasowym" przestanie wymagać funkcjonowania specjalnego organu jakim jest pełnomocnik rządu. W wypadku niewykonania postawionych zadań, Rada Ministrów rozważy celowość dalszego funkcjonowania tego organu i podejmie decyzję co do innych środków, jakie należy podjąć dla osiągnięcia założonych celów.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego sprawy charakteryzujące się przymiotem "czasowości" podzielić można na dwie kategorie. W pierwszej z nich owa czasowość wynika z samej istoty sprawy (np. usunięcie skutków powodzi, zagospodarowanie określonego mienia, przygotowanie i koordynacja realizacji określonych reform). W kategorii drugiej czasowość, z istoty sprawy wprost nie wynikająca, winna zostać dookreślona, dla uniknięcia tworzenia poza Radą Ministrów organów stałych i swoistego "wyprowadzania" poza nią kompetencji. Dookreślenie takie może nastąpić w sposób dwojaki: albo poprzez wyznaczenie terminu realizacji stawianych zadań (co jednak jest w ocenie Trybunału wątpliwe, w związku z "warunkowym", nie zaś "terminowym" charakterem czasowości), albo też poprzez oznaczenie czasu funkcjonowania powołanego organu specjalnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że stanowienie aktów o ustalonym okresie obowiązywania może być w pewnych sytuacjach uzasadnione. W tym kontekście zwrócił uwagę na normę zawartą w art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy o Radzie Ministrów, przesądzającą o utracie mocy określonych przepisów z dniem powołania nowej Rady Ministrów. Trybunał podkreślił przy tym, że norma ta nie może być interpretowana rozszerzająco, zaś w konstytucyjnych kompetencjach Trybunału nie mieści się proponowanie konkretnych rozwiązań.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że jakkolwiek "czasowość" wynika a contrario z wyczerpującej formuły ustawy o działach administracji, to jednak powinna być ona dodatkowo zdeterminowana przez sam charakter sprawy lub też przez określenie czasu działania powołanego do jej załatwienia organu. W związku z faktem, że sprawy rodziny, choć pominięte w ustawie o działach administracji nie są w istocie sprawami czasowymi, zaś zaskarżone rozporządzenie nie zawiera postanowień dotyczących okresu funkcjonowania Pełnomocnika Rządu do Spraw Rodziny, Trybunał Konstytucyjny uznał, że narusza ono zasadę legalizmu i tym samym godzi w porządek demokratycznego państwa prawnego.

2. Trybunał Konstytucyjny rozważył kolejno zarzut nakładania się kompetencji przyznanych Pełnomocnikowi Rządu do Spraw Rodziny oraz Ministrom Edukacji Narodowej oraz Pracy i Polityki Socjalnej. Trybunał wskazał, że z dniem 1 kwietnia 1999 r. zarówno ustawa o MPiPS jak i ustawa o MEN utraciły moc obowiązującą, na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 4 ustawy o działach administracji. Jednocześnie Trybunał podkreślił, iż przepisy obu wymienionych ustaw, na podstawie art. 89 ustawy o działach administracji zachowywały moc (w odniesieniu do ministrów powołanych w skład Rady Ministrów na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie tejże ustawy), aż do czasu ustalenia szczegółowego zakresu działania ministrów kierujących określonymi działami, co nastąpiło odpowiednio: rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 listopada 1999 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1999 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Edukacji Narodowej. Dlatego też Trybunał uznał, że w obecnym stanie prawnym przestały funkcjonować (wywierając przez pewien czas skutki faktyczne) akty pozwalające na ocenę zgodności zaskarżonego rozporządzenia z ustawowym wzorcem kontroli (ustawa o Radzie Ministrów). Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro art. 10 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów nie został naruszony, konieczne jest tym samym uznanie, iż nie zachodzi również sprzeczność rozporządzenia z art. 92 ust. 1 i 149 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał zauważył, że także na tle uprzednio obowiązującego stanu prawnego w istocie nie dochodziło do zarzucanego nakładania się kompetencji.

• Warunkowe umorzenie postępowania karnego

"Artykuł 342 w związku z art. 341 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. -Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555) jest zgodny z art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

1. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wśród wolności i praw osobistych obywateli konstytucja reguluje między innymi podstawowe zasady odpowiedzialności karnej. Składają się na nie zasada nullum crimen sine lege i domniemanie niewinności (praesumptio boni viri), wyrażone w art. 42 ust. 3 konstytucji. Stosownie do tego przepisu, "każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu". Unormowanie to jest kolejnym przykładem konstytucjonalizacji zasad prawa karnego, od dawna uznanych przez doktrynę i prawo międzynarodowe za kardynalne prawa człowieka.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zasada domniemania niewinności stanowi jedną z fundamentalnych i powszechnie uznawanych zasad państwa prawnego. Znalazła też swój wyraz w wiążących Polskę aktach międzynarodowych dotyczących praw człowieka, w szczególności w Deklaracji Praw Człowieka ONZ z 1948 r., Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasada domniemania niewinności w ujęciu konstytucyjnym wyraża podstawową gwarancję wolności i praw człowieka. Spełnia zatem funkcję ochronną. Płynąca z niej dyrektywa nakazuje każdego uważać za niewinnego dopóty, dopóki sąd prawomocnym wyrokiem nie stwierdzi jego winy. Jako norma konstytucyjna nakazująca przestrzeganie określonych reguł postępowania jest skierowana do wszystkich; w szczególności adresatami tej dyrektywy są wszystkie organy władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że domniemanie niewinności podniesione do rangi zasady konstytucyjnej to jeden z istotnych elementów wyznaczających pozycję obywatela w społeczeństwie oraz wobec władzy, gwarantując mu odpowiednie traktowanie, zwłaszcza w sytuacji podejrzenia o popełnienie przestępstwa. Domniemanie to ściśle wiąże się z nietykalnością osobistą oraz ochroną godności i wolności człowieka, traktowanych jako dobra przyrodzone i niezbywalne (art. 30 konstytucji). Zdaniem Trybunału wpływa to w sposób zasadniczy na rangę zasady wyrażonej w art. 42 ust. 3 konstytucji. Ze względu na funkcję gwarancyjną domniemanie niewinności jest ukształtowane w sposób szczególny; w ujęciu konstytucyjnym stanowi ono nie tyle regułę dowodową, co wyraz jednego z generalnych założeń leżących u podstaw porządku prawnego. Trybunał uznał, że wynika z tego konieczność zachowania szczególnej odpowiedzialności przy określaniu granic obowiązywania tego domniemania.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 5 ust. 1 kodeksu postępowania karnego, głoszący domniemanie niewinności, może być traktowany jako emanacja konstytucyjnej zasady, której zakres jest szerszy niż zakres normy kodeksowej.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że domniemanie niewinności ma charakter domniemania prawnego, nie zaś faktycznego. Stwierdzenie to dotyczy zarówno formuły zawartej w art. 42 ust. 3 konstytucji, jak i w art. 5 § 1 kpk i oznacza, że domniemanie obowiązuje, choć praktyka karno-procesowa dowodzi, że większość oskarżonych to osoby winne popełnienia przestępstwa. Domniemanie to nie opiera się też na jakiejkolwiek prawidłowości statystycznej, w szczególności nie jest wywiedzione z faktu, że oskarżeni stanowią zdecydowaną mniejszość wśród ogółu członków społeczeństwa. Domniemanie niewinności jest domniemaniem prawnym wzruszalnym (praesumptio iuris tantum) i - jak każde tego typu domniemanie - ma ściśle określone granice swego obowiązywania. Trybunał wskazał, że przedstawiciele doktryny zarówno prawa konstytucyjnego, jak i karnego procesowego, nie kwestionując celowości pozytywnej artykulacji domniemania niewinności w przepisach konstytucji, zwracają uwagę na brak synchronizacji pomiędzy regułą konstytucyjną, przewidującą możliwość uchylenia domniemania jedynie w drodze "prawomocnego wyroku sądu", a treścią art. 5 § 1 kodeksu postępowania karnego z 1997 r., który stanowi o wzruszeniu domniemania "prawomocnym orzeczeniem sądu".

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 42 ust. 3 konstytucji, ze względu na swój gwarancyjny charakter, musi być interpretowany ściśle. Ustrojodawca, stawiając na pierwszym miejscu godność osoby ludzkiej, sformułował przepisy, które to podstawowe dobro mają skutecznie chronić. Właśnie ta myśl legislacyjna podyktowała między innymi szczególny sposób wzruszenia domniemania niewinności przewidziany w art. 42 ust. 3 konstytucji. Przepis w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości stwierdza, iż domniemanie niewinności trwa "dopóki wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu". W ocenie Trybunału wskazanie takiego sposobu obalenia domniemania dowodzi, że ustrojodawca kształtuje domniemanie jako szczególnie silne, określane mianem "prawdy tymczasowej". Jeśli nie nastąpi wzruszenie w sposób przewidziany w art. 42 ust. 3 konstytucji, prawda tymczasowa staje się prawdą stałą. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że na tle innych przepisów konstytucji samo określenie momentu wzruszenia domniemania, implikuje pewne konsekwencje co do trybu wzruszenia. Trybunał podkreślił, że domniemanie niewinności zostało w konstytucji sformułowane wprost po przepisie stanowiącym, iż "Każdy, przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania" (art. 42 ust. 2). Zdaniem Trybunału nie ulega wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawnym prawomocne wyroki stwierdzające winę oskarżonego zapadają po przeprowadzeniu postępowania, które gwarantuje oskarżonemu w toku instancji określone prawa. Na pewno nie jest więc dopuszczalna rozszerzająca interpretacja art. 42 ust. 3 konstytucji, która zmierzałaby w kierunku utożsamienia pojęcia "wyroku sądu" z każdym "orzeczeniem sądowym".

2. W świetle wcześniejszych rozważań Trybunał Konstytucyjny skupił się na analizie sformułowań ustawowych zawartych w art. 42 ust. 3 konstytucji i art. 5 § 1 kpk, a mianowicie - pojęć "stwierdzenie" i "udowodnienie" winy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, konflikt kwestionowanych przepisów kodeksu postępowania karnego z konstytucją jest bowiem konfliktem pozornym, a kluczem do jego rozwiązania jest należyte rozumienie przepisów wyznaczających kres domniemania niewinności. Właściwym kierunkiem interpretacji nie jest jednak wykazanie, że "wyrokiem" w rozumieniu art. 42 ust. 3 konstytucji jest także postanowienie sądowe, w niniejszej sprawie - postanowienie o warunkowym umorzeniu postępowania karnego. Uwaga powinna się skupić na samym postanowieniu. Zdaniem Trybunału problem w istocie dotyczy tego, czy w postanowieniu tym następuje "stwierdzenie winy", o jakim stanowi kodeks i konstytucja. Jeśli bowiem okazałoby się, że orzeczenie o warunkowym umorzeniu postępowania zawiera "stwierdzenie winy", to trzeba by przyjąć, że skutkuje ono wzruszeniem domniemania, co z kolei oznaczałoby sprzeczność z konstytucją przepisów kodeksu postępowania karnego przewidujących możliwość warunkowego umorzenia postanowieniem. Jeśli jednak analiza doprowadziłaby do wniosku, że orzeczenie o warunkowym umorzeniu postępowania nie zawiera "stwierdzenia winy", to w konsekwencji - ani w świetle kodeksu, ani konstytucji - nie wzrusza ono domniemania niewinności; domniemanie trwa, mimo prawomocnego rozstrzygnięcia o warunkowym umorzeniu postępowania. W tej sytuacji nie dochodzi do naruszenia art. 42 ust. 3 konstytucji. Zdaniem Trybunału o sprzeczności z powołanym przepisem konstytucji można by mówić tylko wtedy, gdyby przyjąć, że orzeczenie o warunkowym umorzeniu postępowania karnego "stwierdza winę" i uchyla domniemanie niewinności.

Zestawiając uwagi dotyczące ustalenia winy w orzeczeniu o warunkowym umorzeniu postępowania z wymaganiem "stwierdzenia winy", Trybunał Konstytucyjny badał sens tego ostatniego pojęcia. Kodeks karny z 1997 r. wprost uzależnia odpowiedzialność karną od winy. Trybunał powołał pogląd doktrynu, zgodnie z którym formuła kodeksowa nie przesądza akceptacji określonej teorii winy, pozostawiając to doktrynie i orzecznictwu. Zgodnie z art. 1 § 3 kk: "nie popełnia przestępstwa sprawca czynu zabronionego, jeżeli nie można mu przypisać winy w czasie czynu zabronionego". Stosownie do tego przepisu przypisanie winy jest niezbędnym warunkiem podmiotowego przypisania czynu i - w konsekwencji - uznania, że sprawca dopuścił się przestępstwa.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analiza przepisów kodeksu postępowania karnego regulujących treść orzeczeń zapadających w postępowaniu karnym dowodzi, że przypisanie oskarżonemu czynu następuje wyłącznie w wyroku skazującym; brak natomiast przypisania w orzeczeniu warunkowo umarzającym postępowanie karne. Twierdzenie to, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wynika z zestawienia art. 342 § 1, 413 i 415 § 1 kpk.

Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że różnica w określeniu niezbędnych elementów składowych wyroku skazującego i orzeczenia o warunkowym umorzeniu nie jest przypadkowa, lecz stanowi wyraz woli ustawodawcy co do kształtu prawnego warunkowego umorzenia postępowania karnego. W orzeczeniach warunkowo umarzających brak przypisania oskarżonemu czynu, ponieważ ustawodawca ocenia, że w postępowaniu zakończonym warunkowym umorzeniem nie dochodzi do stwierdzenia winy w taki sposób, który - według przyjętych w kodeksie postępowania karnego standardów dowodzenia - pozwoliłby na postawienie oskarżonemu zarzutu, tj. podmiotowe przypisanie mu popełnionego czynu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z punktu widzenia odpowiedzi na pytanie prawne postawione w niniejszej sprawie, ustawowe przeciwstawienie "czynu przypisanego" i "czynu" wyraża zasadniczą różnicę między wyrokiem skazującym a każdym innym rozstrzygnięciem karnym, choćby podstawą do jego wydania było ustalenie winy sprawcy. Przypisanie czynu oznacza, iż sąd stwierdził istnienie winy, która jest warunkiem podmiotowym popełnienia przestępstwa.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przedstawiona różnica merytoryczna zachodząca między analizowanymi orzeczeniami, tj. wyrokiem skazującym i orzeczeniem o warunkowym umorzeniu postępowania, znajduje wyraz w warstwie czysto technicznej, to znaczy w samej treści orzeczenia. Trybunał zauważył, że formułę, którą można traktować jako "stwierdzenie winy" znajdujemy tylko w wyrokach skazujących. W ich sentencji zawarte jest zawsze sformułowanie, iż sąd "uznaje oskarżonego za winnego dokonania zarzucanego mu czynu", czy też - "uznaje oskarżonego winnym....". Ustawodawca nie przewidział jednolitej formuły wyroku, stąd mogą zachodzić pewne różnice w sposobie ujęcia (pod względem stylistycznym i gramatycznym), jednak wyrok skazujący zawiera zawsze słowa o uznaniu winy oskarżonego, użyte w odpowiedniej formie gramatycznej. To uznanie winy znajduje oparcie w całym przewodzie sądowym, jest wynikiem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd zgodnie z przepisami kodeksu postępowania karnego. Trybunał wskazał, że inna jest natomiast treść orzeczenia o warunkowym umorzeniu postępowania. Ani w postanowieniu, ani w wyroku warunkowo umarzającym postępowanie nie ma sformułowania, które stwierdzałoby winę oskarżonego. Sądy, po opisaniu czynu i wskazaniu jego kwalifikacji prawnej, w sentencji orzeczenia najczęściej używają formuły: "postanawia na podstawie art. 66 § 1 i 2 kk i art. 67 § 1 kk warunkowo umorzyć postępowanie karne wobec oskarżonego X"; w dalszym ciągu następuje wskazanie okresu próby. W orzeczeniu tym nie ma zatem słów wskazujących na uznanie winy oskarżonego, jest tylko uznanie jego sprawstwa. Jak była o tym mowa wyżej, tylko w tym zakresie, tj. przypisania sprawstwa, orzeczenie o warunkowym umorzeniu postępowania zawiera ustalenia o charakterze procesowym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dowodzi to, że w orzeczeniu tym brak również "stwierdzenia winy" w sensie technicznym; do jego treści nie należą słowa, które stwierdzałyby zawinienie, czy uznawały oskarżonego winnym, choć przekonanie sądu o zawinieniu stanowi jedną z przesłanek warunkowego umorzenia postępowania karnego.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że właśnie ze względu na tryb orzekania o warunkowym umorzeniu postępowania, ustawodawca nie traktuje orzeczenia w tej kwestii jako rozstrzygnięcia ostatecznego. Jak sama nazwa umorzenia wskazuje, rozstrzygnięcie ma charakter warunkowy, czy też - jak się je określa w nauce - prowizoryczny. Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne bliższe uzasadnienie powtarzanej w doktrynie tezy, że przypisanie oskarżonemu przestępstwa, jakie dokonuje się w orzeczeniu o warunkowym umorzeniu postępowania ma "charakter prowizoryczny". Zrozumienie istoty tego sformułowania ma, w ocenie Trybunału, doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Prowizoryczny charakter przypisania ujawnia się w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, oskarżony może się skutecznie przeciwstawić warunkowemu umorzeniu. W rezultacie takiego sprzeciwu oskarżonego sprawa musi być rozpoznawana od nowa, na zasadach ogólnych (art. 341 § 2 kpk), a w jej toku sąd powinien dokonać wszystkich niezbędnych ustaleń, które ostatecznie mogą, choć nie muszą, doprowadzić do przypisania oskarżonemu przestępstwa i jego skazania. W postępowaniu tym z całą pewnością obowiązuje domniemanie niewinności oskarżonego; zgodnie z art. 5 § 1 kpk sąd musi traktować oskarżonego jak niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem karnym. Po drugie, prowizoryczny charakter ustaleń dokonanych w orzeczeniu o warunkowym umorzeniu postępowania ujawnia się także w przypadku jego uprawomocnienia. Tu znów trzeba rozróżnić dwie sytuacje. W razie pomyślnego przebiegu okresu próby, wydłużonego o 6 miesięcy przewidzianych na ewentualne podjęcie postępowania, warunkowe umorzenie przekształca się z mocy prawa w definitywne i postępowania nie można już podjąć (art. 68 § 4 kk). Oznacza to niewzruszalne domniemanie prawne, że próba przebiegała pomyślnie, a sprawca uchodzi za niekaralnego z mocy prawa. Jeśli z kolei w czasie trwania okresu próby sprawca dopuści się zachowań wskazanych w art. 68 § 2 i § 3 kk i dojdzie do podjęcia postępowania warunkowo umorzonego, sprawę prowadzi się od nowa, na zasadach ogólnych, przed sądem właściwym do jej rozpoznania (art. 551 kpk), tak jakby nigdy nie miało miejsca postępowanie, które zakończyło się prawomocnym orzeczeniem o warunkowym umorzeniu. Trybunał Konstytucyjny podkreślił wagę tego niekwestionowanego stwierdzenia. Gdyby bowiem uznać, że orzeczenie o warunkowym umorzeniu rozstrzyga kwestię winy na równi z wyrokiem skazującym, to w wypadku podjęcia warunkowo umorzonego postępowania kwestię winy należałoby uznać za pozytywnie rozstrzygniętą. Wina oskarżonego zatem, jako stwierdzona już prawomocnym orzeczeniem, nie powinna być w ogóle przedmiotem podjętego postępowania. Trybunał wskazał, że według zgodnego stanowiska doktryny, w postępowaniu tym obowiązuje domniemanie niewinności; odpowiednio do wyników podjętego postępowania może w nim zapaść każde rozstrzygnięcie, także wyrok uniewinniający.

Prezentacja możliwych "losów" orzeczenia o warunkowym umorzeniu postępowania pokazuje, że chociaż jedną z jego przesłanek jest obecnie ustalenie winy sprawcy, ustalenie to nigdy nie ma charakteru definitywnego. Albo jest kwestionowane od razu przez zainteresowanego, który zgłasza sprzeciw wobec takiego rozstrzygnięcia, albo upada na skutek pomyślnego przebiegu próby, albo wreszcie - w razie podjęcia postępowania - ustępuje miejsca prawomocnemu wyrokowi skazującemu za przestępstwo lub prawomocnemu uniewinnieniu. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przedstawiona ocena jest niezależna od formy orzeczenia; identycznie wyglądają losy wyroku i postanowienia warunkowo umarzającego postępowanie. Trybunał podsumował, że z założeń legislacyjnych wynika tymczasowość ustaleń leżących u podstaw zastosowania tego środka probacyjnego. W ocenie Trybunału już to spostrzeżenie sprzeciwia się tezie o wzruszeniu domniemania niewinności oskarżonego w wyniku wydania orzeczenia o warunkowym umorzeniu postępowania. Obowiązuje ono w razie prowadzenia sprawy na zasadach ogólnych, czy to na skutek sprzeciwu zainteresowanego, czy to na skutek podjęcia postępowania. Trudno zaś przyjąć, że domniemanie upada w stosunku do sprawcy, wobec którego warunkowe umorzenie przekształciło się w definitywne. Skoro taką osobę uważa się za niekaraną, nie sposób jednocześnie przyjąć, że kiedykolwiek zostało wzruszone domniemanie jej niewinności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prowizoryczny charakter orzeczenia o warunkowym umorzeniu postępowania oraz tymczasowość ustaleń leżących u jego podstaw, podobnie jak tryb podejmowania rozstrzygnięcia, przemawiają więc za tym, że orzeczenie takie, ze względu na nadany mu kształt ustawowy, nie może niweczyć domniemania niewinności rozumianego jako dyrektywa postępowania karnego, a tym bardziej - jako gwarancja praw człowieka.

3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, analiza przesłanek warunkowego umorzenia postępowania, czynności procesowych prowadzących do wydania stosownego orzeczenia, jego treści oraz prowizorycznego charakteru tego rozstrzygnięcia, nie pozwalają przyjąć, że opiera się ono na udowodnieniu winy w trybie wymaganym przez kodeks postępowania karnego oraz że zawiera się w nim stwierdzenie winy oskarżonego. Tym samym wywodzenie wszystkich skutków procesowych z orzeczenia o warunkowym umorzeniu jest nie do pogodzenia z gwarancjami procesowymi przyznanymi oskarżonemu w prawie polskim. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przeprowadzona analiza wykazuje zasadność poglądu zgodnie z którym warunkowe umorzenie dotyczy popełnionego przestępstwa, którego okoliczności nie budzą wątpliwości, ale przestępstwa nie stwierdzonego jeszcze postępowaniem karnym (wyrokiem sądowym). Wyrok warunkowo umarzający postępowanie nie zawiera orzeczenia o winie, jakkolwiek podstawę do jego wydania stanowi dowodowe ustalenie winy (a zatem do obalenia domniemania niewinności dochodzi jedynie w świadomości organu procesowego podejmującego rozstrzygnięcie o umorzeniu warunkowym).

Przedstawione wyżej względy w ocenie Trybunału Konstytucyjnego przesądzają tezę, że w orzeczeniu o warunkowym umorzeniu postępowania nie dochodzi do "stwierdzenia winy", o jakim stanowi art. 42 ust. 3 konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, domniemanie niewinności jest wzruszone tylko w razie wydania prawomocnego wyroku stwierdzającego winę, a takim jest jedynie wyrok skazujący.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, tylko przedstawione wyżej rozumowanie może być uznane za zgodne z zasadą wykładni ustaw w zgodzie z konstytucją. Nie jest natomiast dopuszczalne rozumowanie idące w przeciwnym kierunku, negujące gwarancyjną i ochronną funkcję zasady domniemania niewinności, a znajdujące swój wyraz w uznaniu, że - mimo obowiązywania art. 42 ust. 3 konstytucji - domniemanie niewinności może być wzruszone bez wydania prawomocnego wyroku stwierdzającego winę oskarżonego. Trybunał stwierdził, że w świetle zasady wyrażonej w art. 42 ust. 3 konstytucji, nawet gdyby brakowało merytorycznego uzasadnienia dla takiego stanowiska, należałoby przyjąć, iż żadne postanowienie nie może uchylić domniemania niewinności. Zdaniem Trybunału przeprowadzona analiza wskazuje jednak, że nie tylko nakaz wykładni przepisów w zgodzie z konstytucją, ale także względy merytoryczne (prawno-materialne i procesowe) przemawiają za tezą, iż nawet prawomocne postanowienie o warunkowym umorzeniu postępowania karnego nie obala domniemania niewinności oskarżonego. Mimo warunkowego umorzenia postępowania karnego oskarżonego nadal uważa się za niewinnego, bo wyrok o jakim mowa w art. 42 ust. 3 konstytucji jeszcze nie zapadł. Przy warunkowym umorzeniu oskarżony niejako "godzi się" na przyjęcie istnienia przesłanki winy, ale nie wiąże go to w razie ewentualnego procesu. Po podjęciu postępowania sąd - przy zachowaniu wszystkich gwarancji procesowych - ma obowiązek podjęcia czynności zmierzających do ustalenia winy w sensie materialnym i - w zależności od wyników poczynionych ustaleń - wydać odpowiedni wyrok. Orzeczenie, w którym sąd nie stwierdza winy, a takim jest postanowienie o warunkowym umorzeniu postępowania, nie może wzruszyć fundamentalnej wolności obywatelskiej, wyrażonej w art. 42 ust. 3 konstytucji.

• Koszty przyłączenia do sieci energetycznej

"Paragraf 12 ust. 2 i 4, § 13 ust. 3, § 16 ust. 1 i 2, § 21 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz § 24 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 3 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie energią elektryczną, w tym rozliczeń z indywidualnymi odbiorcami w lokalach (Dz.U. Nr 153, poz. 1002; zm.: z 1999 r. Nr 91, poz. 1042):

1) są niezgodne z art. 45 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 54, poz. 348; zm.: Nr 158, poz. 1042; z 1998 r. Nr 94, poz. 594, Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1126; z 1999 r. Nr 88, poz. 980, Nr 91, poz. 1042, Nr 110, poz. 1255; z 2000 r. Nr 48, poz. 555);

1. Problem zawarty w pytaniu prawnym przedstawionym przez Sąd Antymonopolowy sprowadza się do ustalenia, czy szczegółowe zasady kształtowania i kalkulacji taryf przewidziane w zakwestionowanych przepisach rozporządzenia z 3 grudnia 1998 r., a więc jego § 12 ust. 2 i 4, § 13 ust. 3 i § 16 ust. 1 i 2, są zgodne z warunkami określonymi w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa energetycznego oraz art. 76 konstytucji. Przy czym wątpliwości co do zakwestionowanych przepisów Sąd Antymonopolowy wiąże bezpośrednio z innymi postanowieniami rozporządzenia dotyczącymi kalkulacji stawek opłat za usługi przesyłowe, których składnikiem są - najogólniej rzecz biorąc - koszty eksploatacji przyłączy oraz koszty eksploatacji, odtworzenia, modernizacji i rozwoju sieci służących realizacji usługi przesyłowej (§ 18 ust. 1, § 20 ust. 3 pkt 1 i 2, § 21 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz § 24 ust. 2 pkt 1 i 2).

Trybunał Konstytucyjny wskazał po pierwsze, że ustawa z 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 48, poz. 555), chociaż nie zmieniła samego brzmienia przepisów art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, to wprowadziła szereg istotnych zmian w zakresie bezpośrednio objętym pytaniem prawnym. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 7 ust. 4 przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła, są obowiązane zapewnić realizację i finansowanie budowy i rozbudowy sieci, w tym na potrzeby przyłączeń podmiotów ubiegających się o przyłączenie, na warunkach określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 9 i 46, oraz w uchwalanych przez rady gminy, na podstawie art. 19 ust. 8, założeniach do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Za przyłączenie do sieci przewidzianej w powyższych założeniach pobiera się opłatę określoną na podstawie ustalonych w taryfie stawek opłat za przyłączenie do sieci (art. 7 ust. 4 zd. 2). Stawki te kalkuluje się na podstawie jednej czwartej średniorocznych nakładów inwestycyjnych na budowę odcinków sieci służących do przyłączenia podmiotów ubiegających się o przyłączenie, określonych w planie rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe, energię elektryczną lub ciepło (art. 7 ust. 5). Koszty wynikające z nakładów inwestycyjnych, o których była mowa wyżej, w zakresie w jakim zostały pokryte opłatami za przyłączenie do sieci, nie mogą stanowić podstawy do ustalenia w taryfie stawek opłat za przesyłanie i dystrybucję paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła (art. 7 ust. 6).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przedstawione nowe postanowienia prawa energetycznego stanowią istotne elementy kontekstu, w jakim należy ujmować treść przepisów art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz rozpatrywać zgodność z tymi przepisami zakwestionowanych w pytaniu prawnym postanowień rozporządzenia z 3 grudnia 1998 r.. W związku z tym Trybunał stwierdził, że za zgodne z art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 zapewnienie przez taryfy pokrycia uzasadnionych kosztów działalności przedsiębiorstw energetycznych w zakresie: wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu paliwami i energią, kosztów modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska oraz ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen, można uznać takie tylko ukształtowanie odpowiednich postanowień rozporządzenia z 3 grudnia 1998 r., które jednocześnie nie będzie naruszać art. 7 prawa energetycznego w jego brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 26 maja 2000 r. Trybunał podkreślił, że samo rozporządzenie z 3 grudnia 1998 r. § 2 pkt 16 stanowi, że uzasadnione koszty, o których mowa w tym rozporządzeniu, to "koszty określone przez przedsiębiorstwo energetyczne na podstawie przepisów ustawy i niniejszego rozporządzenia przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów, niezbędne do wykonania zobowiązań wynikających z umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, umowy sprzedaży energii elektrycznej lub umowy o świadczenie usług przesyłowych".

Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 12 ust. 2 i 4, § 13 ust. 3 oraz § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 3 grudnia 1998 r. nie spełniają tak rozumianych warunków zawartych w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa energetycznego. Zdaniem Trybunału naruszenie przez zakwestionowane przepisy obowiązków wynikających z art. 45 ust. 1 prawa energetycznego, zwłaszcza obowiązku zapewnienia w taryfach ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen (art. 45 ust. 1 pkt 2), staje się szczególnie widoczne, jeżeli przepisy te rozpatrywać w związku z innymi przepisami rozporządzenia (§ 18 ust. 1, § 20 ust. 3 pkt 1 i 2, § 21 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz § 24 ust. 2 pkt 1 i 2), umożliwiającymi ponowne wkalkulowanie kosztów pokrytych opłatami za przyłączenie do sieci przy ustalaniu stawek opłat za usługi przesyłowe. W ten sposób, w okresie amortyzacji sieci, łączne opłaty poniesione przez podmiot przyłączany (opłata za przyłączenie i amortyzacja w ramach opłaty za usługi przesyłowe) pokryłyby dwukrotną wartość przyłącza i sieci niezbędnej do realizacji przyłączenia. Trybunał zwrócił uwagę, że nieprawidłowość tę dostrzegł w końcu także sam ustawodawca, skoro zgodnie z nowelizacją prawa energetycznego z 26 maja 2000 r., koszty wynikające z nakładów inwestycyjnych ponoszonych na potrzeby przyłączeń, w zakresie w jakim zostały pokryte opłatami za przyłączenie do sieci, nie mogą już stanowić podstawy do ustalenia w taryfie stawek opłat za przesyłanie i dystrybucję paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła (art. 7 ust. 6).

W tych warunkach Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zakwestionowanych przepisów rozporządzenia z art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej w wyroku ustawy.

2. Jeżeli chodzi o ocenę zgodności zakwestionowanych przepisów rozporządzenia z 3 grudnia 1998 r. z art. 76 konstytucji, Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim zauważył, że Sąd Antymonopolowy nie zakwestionował postanowień ustawy, a jedynie wskazane przepisy aktu wykonawczego wydanego na jej podstawie. Powołany przepis konstytucji uznaje ochronę m.in. konsumentów i użytkowników przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi za wartość konstytucyjną, jednakże w zakresie określonym ustawą. Zdaniem Trybunału przepis ten ujęty jest w formę zasady polityki państwa, co oznacza, że wynikają z niego określone obowiązki państwa, które muszą jednak znaleźć odpowiednią konkretyzację w ustawach zwykłych, natomiast nie tworzy on bezpośrednio praw podmiotowych i roszczeń po stronie obywatela. Trybunał uznał, że w rozpatrywanej sprawie wzorcem kontroli - skonkretyzowanym w ustawie z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - był art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, w stosunku do którego Trybunał dokonał oceny zgodności wskazanych w pytaniu prawnym przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z 3 grudnia 1998 r. W związku z tym wzorcem takim nie mógł być art. 76 konstytucji.

• Wynagrodzenia sędziów

"Art. 71 ustawy z 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu nadanym przez art. 15 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163), a także § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych oraz asesorów i aplikantów sądowych (Dz.U. Nr 155, poz. 758) w części określającej stawki wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu rejonowego i asesora sądowego oraz § 3 tego rozporządzenia w części określającej stawkę dodatku funkcyjnego na stanowisku przewodniczącego wydziału w sądzie rejonowym - są zgodne z art. 178 ust. 2 i nie są niezgodne z art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

1. W okresie od 1 stycznia 1995 r. do 31 grudnia 1999 r. przepis art. 71 usp miał następujące brzmienie, nadane przez art. 15 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej: "§ 1. Wynagrodzenie zasadnicze sędziów równorzędnych sądów jest równe i stanowi, odpowiednio do rangi stanowiska sędziego, wielokrotność prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej; wysokość wynagrodzenia sędziów sądów równorzędnych różnicuje staż pracy i pełnione funkcje. § 2. Wynagrodzenie sędziów określa, w drodze rozporządzenia, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa."

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 10 ust. 1 konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca oceny art. 71 usp i rozporządzenia z 23 grudnia 1996 r. Statuuje on zasadę podziału i równowagi władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Przepis art. 71 usp, w brzmieniu nadanym przez ustawę z 23 grudnia 1994 r., określa natomiast szczegółowe zasady ustalania wynagrodzeń sędziowskich, zobowiązując Prezydenta do określenia w tych ramach, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, stawek wynagrodzenia (zob. niżej, IV.2).

Wyrażona w art. 10 ust. 1 konstytucji zasada trójpodziału i równowagi władz nie oznacza ich separacji i braku wzajemnych zależności. Konstytucja, mówiąc o "równowadze" władz, w szeregu innych przepisów wyraźnie przewiduje służące tej równowadze kształtujące oddziaływanie między organami należącymi do różnych władz (np. art. 98 ust. 4 i 5, art. 101, art. 105 ust. 1, art. 122, art. 145, art. 154 ust. 2, art. 158-160, art. 176 ust. 2, art. 178 ust. 1, art. 179, art. 180 ust. 2-4, art. 183 ust. 3, art. 184, art. 185 i art. 188). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego całkowicie pozbawione podstaw byłoby interpretowanie zasady podziału i równowagi władz w sposób prowadzący do sparaliżowania przewidzianego w konstytucji kształtującego wpływu, jaki każda z władz może, w granicach i formach prawem przewidzianych, wywierać na dwie pozostałe.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z zasady określonej w art. 10 ust. 1 konstytucji wynika natomiast zakaz wkraczania w sferę kompetencji należących ekskluzywnie do każdej z władz. Kształtowanie systemu wynagrodzeń sędziów przez władzę ustawodawczą, znajdujące podstawy w art. 176 ust. 2 oraz w art. 216 ust. 1 konstytucji, byłoby nie do pogodzenia z art. 10 ust. 1 konstytucji tylko o tyle, o ile system ten ustanawiałby zależność między wynagrodzeniem a wykonywaniem ekskluzywnych kompetencji sądów (np. gdyby uzależniał wielkość wynagrodzeń od liczby wyroków skazujących albo ustanowienia dodatków płacowych proporcjonalnych do wielkości kwot zasądzanych na rzecz Skarbu Państwa).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z punktu widzenia art. 10 ust. 1 konstytucji nie może być również oceniany zarzut braku równowagi między wysokością wynagrodzeń otrzymywanych przez asesorów sądowych i sędziów sądów rejonowych z jednej strony a wysokością wynagrodzeń funkcjonariuszy władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej zajmujących, zdaniem stawiających taki zarzut, stanowiska porównywalne z określonymi stanowiskami w sądownictwie. Zasada podziału i równowagi władz nie determinuje bowiem określonych proporcji arytmetycznych między poziomem wynagrodzeń w obrębie poszczególnych władz czy między poziomem wynagrodzeń otrzymywanych z tytułu pełnienia porównywalnych stanowisk. Trybunał wskazał, że porównania stanowisk występujących w obrębie różnych władz są przy tym zawsze dyskusyjne, zważywszy złożoność czynników określających pozycję zawodową, często znaczne zróżnicowanie rodzaju pracy, charakteru i zakresu odpowiedzialności, a także niejednakowy (w przypadku sędziów najwyższy) stopień stabilności sprawowania urzędu czy pewnych uprawnień związanych z funkcją. Z tych m.in. powodów - w ocenie Trybunału - nie znajduje oparcia w treści art. 10 ust. 1 konstytucji sugestia, według której sędzia sądu rejonowego powinien zarabiać nie mniej niż wicewojewoda (czyli zastępca przedstawiciela rządu w jednym z 16 województw). Uznanie wicewojewody za najniższego rangą funkcjonariusza władzy wykonawczej jest przy tym dowolne (abstrahuje od często stosowanych w administracji rządowej upoważnień do wydawania decyzji przez pracowników urzędów, pomija też wykonywanie zadań administracji publicznej, w tym zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, przez organy administracji samorządowej). Mierzenie stopnia równowagi między trzema władzami za pomocą kryterium poziomu wynagrodzeń oznaczałoby zbyt daleko idące uproszczenie problemu (np. nietrafny byłby wniosek, że orzekanie przez Sąd Najwyższy o ważności wyborów prezydenckich, a przez Trybunał Konstytucyjny - o zgodności z konstytucją i ustawami aktów normatywnych wydawanych przez Prezydenta wymaga przyznania sędziom obu organów władzy sądowniczej wynagrodzeń równych temu, jakie ustawa przyznaje Głowie Państwa).

2. Jeżeli chodzi o rozporządzenie z 23 grudnia 1996 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że treść tego rozporządzenia jest zdeterminowana przez normy rangi ustawowej Poprzez mnożnikowe określenie stawek wynagrodzenia z tytułu zajmowania poszczególnych stanowisk i pełnienia poszczególnych funkcji, Prezydent dokonuje adaptacji ustawowej regulacji ustroju sądów w zakresie wynagrodzeń sędziowskich do aktualnych, również uregulowanych ustawowo, warunków funkcjonowania budżetu państwa. Innymi słowy, rozporządzenie wydane przy prawidłowym wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 71 § 2 usp jest aktem wykonawczym do obowiązujących ustaw, umożliwiającym, w ramach szczegółowych wytycznych zawartych w § 1 tego artykułu, elastyczne dostosowanie wynagrodzeń sędziowskich do puli środków przeznaczonych na te wynagrodzenia przez ustawodawcę w budżecie.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że Prezydent RP jest jednym z podmiotów konstytucyjnie upoważnionych do wydawania rozporządzeń (art. 142 ust. 1), które dla swej ważności - z wyłączeniem przewidzianym w art. 144 ust. 3 - wymagają kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 2). Konstytucja umożliwia Prezydentowi RP wywieranie istotnego wpływu na organy władzy sądowniczej nawet w sprawach personalnych (por. art. 179, art. 183 ust. 3 i art. 185). Usytuowanie kompetencji określonej w art. 71 § 2 usp na szczeblu Prezydenta (a nie Rady Ministrów lub Ministra Sprawiedliwości), a więc organu czerpiącego demokratyczną legitymację z wyborów powszechnych i nie uczestniczącego w realizacji doraźnych zadań władzy wykonawczej (dotyczących w szczególności wykonywania budżetu i prowadzenia bieżącej polityki państwa), a także związanie wykonywania tej kompetencji z obowiązkiem zasięgania opinii Krajowej Rady Sądownictwa można rozumieć jako wyraz troski ustawodawcy o zachowanie niezależności władzy sądowniczej.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że o swobodzie Prezydenta przy kształtowaniu wynagrodzeń sędziowskich można by zasadnie mówić jedynie wtedy, gdyby dopuszczalne było w ramach rozporządzenia takie określenie mnożników dla poszczególnych stanowisk i funkcji sędziowskich, których stosowanie prowadziłoby bądź do niewykorzystania w istotnej (tzn. zdeterminowanej konstytucyjnie) części, bądź do istotnego przekroczenia puli środków, jakie w ramach ustawy budżetowej przeznaczyć można na wynagrodzenia sędziów. Taka swoboda istniałaby także, gdyby Prezydent mógł dowolnie kształtować proporcje między mnożnikami dla poszczególnych stanowisk i funkcji. Zdaniem Trybunału tego rodzaju kompetencje w żadnym stopniu nie wynikają z upoważnienia ustawowego i mogłyby być wyprowadzone jedynie w drodze jego dowolnej interpretacji. Stanowisko uznające swobodę Prezydenta w kształtowaniu owych mnożników byłoby trafne tylko przy założeniu, że regulacje wykonawcze nie muszą uwzględniać wyznaczników ustawowych, które zgodnie z postanowieniami konstytucji decydują o kształtowaniu wielkości wydatków państwa na cele publiczne (art. 216 ust. 1, art. 220). Tymczasem w obecnym stanie prawnym związanie Prezydenta wyznacznikami wynikającymi z konstytucyjnych i ustawowych zasad kształtowania wydatków na cele publiczne, w tym na wypłaty wynagrodzeń sędziowskich, nie może budzić wątpliwości. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 71 usp, interpretowany i stosowany przy uwzględnieniu wyznaczników zawartych w ustawie budżetowej, nie pozwala na dowolność w określaniu przez Prezydenta mnożników dla poszczególnych stanowisk i funkcji sędziowskich.

3. Art. 178 ust. 2 konstytucji nakazuje zapewnienie sędziom warunków pracy i wynagrodzenia odpowiadających godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego umiejscowienie tego przepisu wśród przepisów poświęconych ustrojowi i zakresowi działania sądów i trybunałów, a więc regulujących organizację państwa (nie zaś indywidualnych praw i wolności), jak i sformułowanie "sędziom zapewnia się ..." (a nie np. "sędziowie mają prawo do ...") uzasadnia pogląd, że głównym adresatem tej normy prawnej są organy państwa powołane do kształtowania systemu wynagrodzeń sędziowskich, na które norma konstytucyjna nakłada obowiązek urzeczywistnienia określonych w niej gwarancji. System wynagrodzeń sędziowskich odpowiadający wskazaniom art. 178 ust. 2 konstytucji jest istotnym elementem ustroju sądownictwa; podobnie jak niezawisłość sędziowska nie jest indywidualnym przywilejem sędziego, ale jedną z podstawowych gwarancji prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że norma ustrojowa zawarta w art. 178 ust. 2 nie determinuje w sposób jednoznaczny wysokości wynagrodzeń osób sprawujących urzędy sędziowskie i nie może stanowić samoistnej podstawy roszczeń sędziów wobec państwa. W szczególności zarzut naruszenia art. 178 ust. 2 konstytucji nie mógłby stanowić samoistnej przesłanki indywidualnej skargi konstytucyjnej sędziego (por. art. 79 konstytucji), z przepisu tego nie wynika bowiem prawo podmiotowe porównywalne z wolnościami i prawami określonymi w rozdziale II konstytucji. Zdaniem Trybunału fakt, że omawiana norma jest adresowana do prawodawcy właściwego do określenia uprawnień płacowych sędziów, nie pozbawia jej pewnych bezpośrednich implikacji praktycznych dla indywidualnej sytuacji prawnej. Przykładem takiego "refleksu" jest dopuszczalność przedstawienia przez sąd rozpoznający powództwo sędziego o wynagrodzenie pytania prawnego co do zgodności przepisów regulujących wynagrodzenia sędziowskie z omawianą normą konstytucyjną. Ogólny i wręcz niedookreślony charakter kryteriów zawartych w analizowanym przepisie konstytucyjnym jednoznacznie wskazuje na konieczność ich sprecyzowania, a więc i konkretyzacji poprzez ustawodawstwo zwykłe. Nie może być on stosowany jako samodzielna podstawa prawna ustalenia stawki wynagrodzenia sędziowskiego w indywidualnej sprawie. W ocenie Trybunału wynika to nie tylko ze zbyt ogólnego sformułowania art. 178 ust. 2, połączonego z użyciem przez ustrojodawcę wyrażeń niedookreślonych, lecz także z innych norm konstytucyjnych, które nie mogą być pominięte przy ustalaniu treści normatywnej tego przepisu, a mianowicie z regulacji zawartych w art. 176 ust. 2 i art. 216 ust. 1 konstytucji. W myśl art. 176 ust. 2 unormowanie ustroju sądów należy do materii ustawowej, a zasady ustalania wysokości wynagrodzeń sędziów stanowią istotny element ustroju sądów. Ustawowej regulacji wymagają też - stosownie do art. 216 ust. 1 - kwestie związane z kształtowaniem wydatków publicznych.

Trybunał Konstytucyjny wskazał także na inną merytoryczną rację przemawiającą na rzecz tezy, że poszukiwanie bezpośrednio w art. 178 ust. 2 konstytucji oparcia dla indywidualnych rozstrzygnięć o wielkości wynagrodzenia sędziego byłoby pozbawione podstaw. A mianowicie Trybunał zauważyl, że nakazana przez art. 178 ust. 2 konstytucji adekwatność wynagrodzeń sędziowskich do godności urzędu wręcz wyklucza uznaniowe, nie oparte na precyzyjnych regulacjach generalnych, ustalanie indywidualnych stawek wynagrodzenia. Uchybiałoby godności urzędu sędziowskiego ustalanie wysokości wynagrodzeń sędziów de casu ad casum, w drodze uznaniowej, a być może i arbitralnej, konkretyzacji ogólnej zasady konstytucyjnej w stosunku do poszczególnych sędziów (zważywszy na wielce prawdopodobną w takiej sytuacji możliwość występowania rozbieżności w orzecznictwie co do wysokości stawek). Niedopuszczalne byłoby też ustalanie indywidualnych stawek wynagrodzenia sędziów przez sięganie, w drodze analogii, do unormowań dotyczących innych grup zawodowych.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że norma wyrażona w art. 178 ust. 2, adresowana do właściwych organów państwa, nie może być rozumiana wyłącznie jako norma programowa w takim sensie, że wyznacza tylko kierunek działań państwa czy cel, do którego państwo powinno stopniowo zmierzać. Zdaniem Trybunału taka interpretacja pozbawiałaby omawianą regulację konstytucyjną jej ważnej funkcji gwarancyjnej z punktu widzenia ustrojowej pozycji sądów. W konsekwencji Trybunał uznał, że norma ta wyznacza, choć w sposób mało precyzyjny, pewien konieczny standard, który musi być respektowany przez ustawodawcę przy kształtowaniu systemu wynagrodzeń sędziowskich. W ocenie Trybunału jej ogólne i niejednoznaczne sformułowanie, przybierające charakter konstytucyjnej klauzuli generalnej, nie stoi na przeszkodzie poszukiwaniu w niej przez Trybunał kryteriów oceny kwestionowanych przepisów ustawy i rozporządzenia.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że norma ustrojowa wyrażona w art. 178 ust. 2 konstytucji jest nakierowana na umocnienie pozycji władzy sądowniczej w systemie organów państwowych i zagwarantowanie sędziom takich warunków pracy i wynagrodzenia, które mają służyć prawidłowemu sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. W demokratycznym państwie prawnym dobrze działający wymiar sprawiedliwości jest gwarancją i warunkiem funkcjonowania rządów prawa. Ustrojodawca zakłada, że wymiar sprawiedliwości będzie funkcjonować prawidłowo, gdy warunki pracy sędziów oraz ich wynagrodzenia będą adekwatne do godności urzędu sędziego i zakresu jego obowiązków. Trybunał podkreślił, że sędziowie sądów powszechnych i szczególnych są jedyną kategorią zawodową, której wynagrodzenia stanowią przedmiot wyraźnej regulacji konstytucyjnej. Wypływa stąd obowiązek właściwych organów państwa szczególnej troski o kształtowanie należytego poziomu tych wynagrodzeń, także w relacji do wynagrodzeń innych funkcjonariuszy publicznych.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że godność urzędu sędziowskiego określa w istotnym stopniu pozycję trzeciej władzy w stosunku do innych władz i instytucji publicznych Rzeczypospolitej. W ocenie Trybunału wartość ta nie jest tym samym, czym jest "przyrodzona i niezbywalna godność człowieka", o której jest mowa w art. 30 konstytucji. Godność urzędu przywiązana jest nie tyle bowiem do osoby sprawującej określoną funkcję, ale do ustrojowej pozycji funkcjonariusza publicznego będącego sędzią. Jest ona warunkiem prawidłowego funkcjonowania urzędu sędziowskiego i - jako taka - jest zadaniem wszystkich organów władzy państwowej mających wpływ na ustrój i skład osobowy sądownictwa oraz wszystkich osób sprawujących urząd sędziowski. Trybunał stwierdził, że godność urzędu to świadomość jego wartości i szacunek dlań, żywiony zarówno przez osoby go pełniące, jak przez osoby postronne, a także, iż godność urzędu musi być realizowana wielopłaszczyznowo przez takie sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, by utrwalało ono obraz sądu bezstronnego, sprawiedliwego i niezawisłego. Godne sprawowanie urzędu jest przede wszystkim obowiązkiem każdego sędziego. Trybunał przypomniał, że przepisy o ustroju sądów, zastane przez nową konstytucję, posługują się pojęciem "godności" sędziowskiej w kontekście powinności i obowiązków sędziego oraz sankcji związanych z ich naruszeniem (por. art. 56 § 1 i art. 80 § 1 usp).

Zdaniem Trybunału wyznaczone przez konstytucję relacje między godnością urzędu sędziowskiego a wysokością przysługujących sędziom wynagrodzeń nie mogą być rozumiane w sposób uproszczony. Ani brzmienie, ani cel art. 178 ust. 2 nie daje podstaw do ujmowania tej zależności w formule: "im wyższa płaca, tym wyższa godność urzędu". Wynagrodzenie, którego wysokość byłaby zaniżona w stosunku do wymagań art. 178 ust. 2, nie pomniejszałoby samo przez się godności urzędu sędziowskiego.

Trybunał Konstytucyjny odwołał się do swego wcześniejszego orzecznictwa, w którym materialna niezależność sędziego była zawsze traktowana jako element wspomagający gwarancje niezawisłości i w którym utrwaliło się stanowisko, że nie można wyprowadzić prostej zależności pomiędzy zasadą niezawisłości a statusem materialnym sędziów, zaś ujmowanie tego zagadnienia w kategoriach prostego sprzężenia stanowiłoby ujmę zarówno dla sędziów jako obywateli, jak i dla autorytetu Państwa.

Drugim obok godności urzędu (i ściśle z nią związanym) wyznacznikiem kształtowania wynagrodzeń sędziowskich jest - według art. 178 ust. 2 konstytucji - zakres obowiązków sędziego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że podobnie jak godności urzędu nie można przeliczać na konkretną stawkę wynagrodzenia, tak nie można dokonać takiego przeliczenia w odniesieniu do ogólnych obowiązków związanych z urzędem sędziego ani do konkretnych obowiązków wykonywanych przez poszczególnych sędziów. Zdaniem Trybunału zarówno godność urzędu, jak i zakres obowiązków sędziów należy na gruncie art. 178 ust. 2 konstytucji oceniać nie w odniesieniu do pracy konkretnej osoby lub "obciążenia" konkretnego stanowiska sędziowskiego, lecz do kompetencji przyznanych przez prawo poszczególnym szczeblom wymiaru sprawiedliwości. Tak, jak nie ma jakiejś matematycznej relacji między godnością urzędu a wysokością wynagrodzenia, tak nie istnieje również sztywna zależność płac sędziowskich od zakresu sędziowskich obowiązków. Ubocznie wypada zauważyć, że - niezależnie od niemożności przyjęcia ścisłych kryteriów pomiaru ilości i jakości pracy sędziego - próba dokładnego uzależnienia wynagrodzenia sędziego od ilości i jakości wykonywanych przez niego indywidualnie obowiązków w zakresie orzecznictwa lub próba stosowania premii pieniężnych za sukcesy zawodowe sędziego byłaby raczej trudna do pogodzenia z dyrektywą respektowania przez system wynagrodzeń godności urzędu (chociaż dopuszczalności stosowania przez ustawodawcę pewnych elementów motywacyjnych, o ile nie wpływają na kierunek orzekania, z góry nie można wykluczyć). W ocenie Trybunału zasada różnicowania płac w sądach powszechnych zależnie od szczebla wymiaru sprawiedliwości i pełnionych przez sędziego funkcji oraz długości stażu zawodowego, a nie od indywidualnie mierzonej pracy sędziego, przyjęta w art. 71 § 1 usp, nie budzi zastrzeżeń natury konstytucyjnej. Nie budzi również zastrzeżeń "widełkowe" określenie w § 3 rozporządzenia z 23 grudnia 1996 r. wysokości dodatków z tytułu pełnienia przez sędziego niektórych funkcji w zakresie administracji sądowej (przy rozpiętości 15 punktów procentowych w stosunku do kwoty bazowej; np. dla przewodniczącego wydziału sądu rejonowego - mnożnik 0,35-0,50), chodzi tutaj bowiem o funkcje administracyjne, a nie orzecznicze.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "odpowiedniość" wynagrodzenia sędziego ma nie tylko aspekt ilościowy, wyrażony w określonych stawkach pieniężnych, lecz także aspekt jakościowy, wyrażający się w rozwiązaniach podkreślających szacunek dla urzędu sędziego, stabilizację jego sprawowania i niezawisłość sędziowską. Takim elementem jest brak uzależnienia wysokości wynagrodzenia od sposobu orzekania czy jakkolwiek rozumianych sukcesów w pracy, a także od indywidualnych opinii. Zdaniem Trybunału przy ocenie, czy wynagrodzenie pieniężne jest "odpowiednie", nie można abstrahować od innych elementów statusu sędziowskiego, składających się na pewne związane z tym zawodem wymierne przywileje (prawo do stanu spoczynku, nieusuwalność i nieprzenoszalność, dodatkowe urlopy, pomoc finansowa na określone cele itp.), jak i ograniczenia (np. w zakresie osiągania dodatkowych dochodów).

4. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że określenie, jakie w zakreślonych wyżej granicach składniki i stawki wynagrodzenia będą "odpowiednie" do godności urzędu i zakresu obowiązków sędziów, należy do demokratycznie legitymowanego ustawodawcy. Rolą Trybunału Konstytucyjnego jest zbadanie, czy normodawca nie przekroczył granic swobody wyznaczonych przez konstytucję. W ocenie Trybunału w rozpatrywanej kwestii swoboda normodawcy jest znaczna, ponieważ art. 178 ust. 2 konstytucji operuje wyrażeniami niedookreślonymi, nie przekładającymi się na wielkości pieniężne ("godność urzędu", "zakres obowiązków, "wynagrodzenie odpowiednie do"), a przy tym te ogólne nakazy normodawca musi wykonywać w sprzężeniu z realizacją innych (niekiedy "konkurujących" z oczekiwaniami wzrostu wynagrodzeń sędziowskich) wartości konstytucyjnych, jak równowaga budżetowa i sprawiedliwość społeczna. Trybunał zwrócił uwagę, że może występować tu pewne "napięcie" między różnymi wartościami i kryteriami wskazanymi w samym art. 178 ust. 2. Trybunał zaznaczył., że państwo powinno wszak zapewnić sędziom nie tylko "odpowiednie wynagrodzenie", ale także "odpowiednie warunki pracy". Należy również pamiętać, że nowa konstytucja wprowadziła instytucję stanu spoczynku sędziego (art. 180 ust. 3 i 4), związaną z określonymi wydatkami budżetu państwa.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie może wskazywać sposobu rozstrzygania tych dylematów poprzez określanie - dokładnie lub w przybliżeniu - stawek wynagrodzeń sędziowskich. Trybunał nie jest bowiem pozytywnym normodawcą. Badanie, czy prawodawca nie przekroczył wyznaczonych mu przez konstytucję granic swobody regulacji, wymaga zwrócenia uwagi na pewne obiektywne układy odniesienia:

- po pierwsze, takim układem jest poziom przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Skoro zawód sędziego jest wyróżniany konstytucyjnie w stosunku do innych profesji, to trzeba przyjąć, że poziom wynagrodzenia sędziowskiego, także na szczeblu sędziego sądu rejonowego, powinien znacząco przekraczać poziom przeciętnej płacy w sferze budżetowej;

- po drugie, wynagrodzenia sędziów w ogóle, jak również wynagrodzenia poszczególnych kategorii sędziów sądów równorzędnych (w tym sędziów sądów rejonowych i asesorów sądowych) powinny w dłuższym okresie czasu wykazywać nie mniejszą tendencję wzrostową niż przeciętne wynagrodzenie w państwowej sferze budżetowej;

- po trzecie, w razie trudności budżetu państwa wynagrodzenia sędziowskie powinny być szczególnie chronione przed nadmiernie niekorzystnymi wahaniami;

- po czwarte, wynagrodzenia sędziów nie powinny być obniżane w drodze regulacji normatywnych.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny zauważył, że błędem byłaby ocena adekwatności wynagrodzeń sędziowskich przy zastosowaniu jakiegoś "koszyka" koniecznych wydatków. Nie istnieje bowiem obiektywne, wymierne kryterium takich koniecznych potrzeb materialnych sędziego, odpowiadających godności sprawowanego urzędu. "Odpowiedniość" poziomu musi być oceniana przede wszystkim w odniesieniu do tendencji i proporcji w kształtowaniu płac w państwowej sferze budżetowej, nie zaś do potrzeb określanych specyficznie dla osób sprawujących urząd sędziowski. Ogólny wzrost gospodarczy i wzrost poziomu zamożności społeczeństwa niewątpliwie długookresowo rzutuje na rozumienie "odpowiedniości" wynagrodzeń sędziowskich, jednak z normy konstytucyjnej nie wynika wymaganie ustanowienia w tym względzie przez ustawodawcę jakiejś ścisłej zależności.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowany w rozpatrywanej sprawie poziom wynagrodzeń zasadniczych powodów w stosunku do średniej płacy w sferze budżetowej (mnożnik 2,0 w przypadku asesora sądowego i 2,7 w przypadku sędziego sądu rejonowego) oraz wysokość dodatku z tytułu pełnienia funkcji przewodniczącego wydziału sądu rejonowego (mnożnik 0,35-0,50) mogą być kwestionowane jako niewystarczające z punktu widzenia słusznych aspiracji zainteresowanych. Opierając się jednak na sformułowanych wyżej kryteriach kontroli respektowania przez prawodawcę normy ustrojowej wyrażonej w art. 178 ust. 2 konstytucji i konfrontując je z zarzutami przedstawionymi przez oba pytające Sądy w odniesieniu do wymienionych w sentencji przepisów, Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do odstąpienia od domniemania konstytucyjności tych przepisów.

• Opłaty za studia

"1. Artykuł 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385; zm.: z 1992 r. Nr 54, poz. 254, Nr 63, poz. 314; z 1994 r. Nr 1, poz. 3, Nr 43, poz. 163, Nr 105, poz. 509, Nr 121, poz. 591; z 1996 r. Nr 5, poz. 34, Nr 24, poz. 110; z 1997 r. Nr 28, poz. 153, Nr 96, poz. 590, Nr 104, poz. 661, Nr 121, poz. 770, Nr 141, poz. 943; z 1998 r. Nr 50, poz. 310, Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1115 i poz. 1118), rozumiany jako upoważniający do wprowadzania - dla zapewnienia dostępu do nauki, obok podstawowych w publicznej szkole wyższej studiów bezpłatnych - opłat za studia w zakresie i w wysokości, w jakich niezbędny koszt tych studiów nie znajduje pokrycia w środkach publicznych, jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 konstytucji,

3. Paragraf 8 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz.U. Nr 84, poz. 380; zm.: Nr 112, poz. 485) jest zgodny z art. 70 ust. 1 i 2 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 konstytucji,

1. Trybunał Konstytucyjny rozważył najpierw zarzut odnoszący się do niezgodności art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym z art. 70 ust. 1 i 2 konstytucji.

Centralnym problemem w rozważanej sprawie jest zagadnienie prawa do nauki oraz powszechnego i równego dostępu do wykształcenia w konfrontacji z ogólnie ujętym nakazem nieodpłatnego nauczania w publicznych szkołach wyższych.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prawo do nauki należy do podstawowych praw jednostki we współczesnym społeczeństwie. Prawo to musi być postrzegane zarówno w kategoriach dobra i wartości indywidualnej, jak i ważnego, podstawowego dobra społecznego. Urzeczywistnienie prawa do nauki jest nie tyle jakimś szczególnym przywilejem współczesnego człowieka, ale stanowi nieodzowny warunek rozwoju społeczeństwa i jednocześnie pełnego uczestnictwa jednostki w życiu społecznym. Powszechne kształcenie stało się najważniejszym motorem rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego we współczesnym świecie. Do największych osiągnięć drugiej połowy dwudziestego wieku zalicza się w Europie powszechność kształcenia na poziomie średnim i wyższym, wyrażającą się stale rosnącym stopniem skolaryzacji.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, ze prawo do nauki zostało uznane za podstawowe prawo jednostki w wielu aktach i konwencjach międzynarodowych. Wśród nich można wymienił Powszechną Deklarację Praw Człowieka (art. 26), Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (art. 13) i protokół nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (art. 2).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prawo do nauki, którego korelatem są odpowiednie powinności władzy publicznej, stanowi w swej istocie gwarancję dostępności i powszechności, a nie nieodpłatności kształcenia. Celem i istotą tego prawa jest stworzenie jednostce realnych szans kształcenia na różnych poziomach edukacyjnych, w tym także z uwzględnieniem edukacji na poziomie wyższym. Trybunał zaznaczył, że formy urzeczywistniania tego prawa z reguły przybierają bardzo złożoną postać i nigdy, ani też nigdzie nie wyczerpują się w instrumentach i rozwiązaniach należących do tej samej, jednej tylko kategorii środków. Obok wspierania, czy rozwijania systemu szkół publicznych, dotowanych bezpośrednio ze źródeł budżetowych, powszechnie stosowanymi instrumentami dostępności do studiów i wyrównywania szans różnych grup społeczeństwa są systemy pomocy socjalnej, stypendialnej, organizowanie odpowiedniej infrastruktury finansowej, poprzez tworzenie systemu pożyczek bankowych oraz rozwiązań podatkowych, a także rozmaite formy wspierania prywatnych instytucji edukacyjnych; w tym również szkół wyższych.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie istnieje prosta zależność pomiędzy deklarowaną w ramach systemu edukacji zasadą nieodpłatności za studia, a powszechnością i dostępnością studiów. Jest bowiem faktem notorycznie znanym, że nie istnieją studia bezpłatne jako takie, ponieważ nie istnieje możliwość tworzenia jakiegokolwiek systemu edukacyjnego bez niezbędnych zasobów finansowych. Dotyczy to wszystkich typów szkół (oczywiście również szkół publicznych) i wszystkich poziomów oraz rodzajów kształcenia. Trybunał zauważył, że nieodpłatność odnoszona do określonej grupy czy kategorii osób może być jedynie rozumiana jako pewna określona formuła finansowania kształcenia z zasobów publicznych.

W świetle powyższych uwag Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zasady bezpłatności nauki w szkołach publicznych, wyrażonej w art. 70 ust. 2 konstytucji i stanowiącej wzorzec konstytucyjny w rozpatrywanej sprawie, stwierdzając, że:

po pierwsze, zasada bezpłatności nauczania w szkołach publicznych stanowi tylko jeden z elementów składających się na gwarantowane konstytucyjnie prawo do nauki. Pozostałe elementy to przede wszystkim gwarancja powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, udzielana przez władzę publiczną (art. 70 ust. 4), autonomia szkół wyższych (art. 70 ust. 5), prawo obywateli i instytucji do tworzenia niepublicznych zakładów oświatowych wszystkich szczebli do szkół wyższych włącznie (art. 70 ust. 3),

- po drugie, istnieje ścisły, nierozerwalny związek pomiędzy poszczególnymi gwarancjami konstytucyjnymi składającymi się na prawo do nauki. Oznacza to, że - zgodnie z postulatami prawidłowej wykładni, zakładającymi spójność i niesprzeczność regulacji - należy dążyć do poszukiwania takiego sensu postanowień konstytucyjnych, wyrażających prawo do nauki, który pozwoli na wzajemne (niesprzeczne) uzgodnienie poszczególnych gwarancji ustanowionych w art. 70. Jeśli więc istota rozwiązań konstytucyjnych w art. 70 sprowadza się do najszerszego w sensie podmiotowym zagwarantowania prawa do nauki - to wszystkie inne postanowienia tego artykułu muszą być interpretowane w sposób, który w możliwie najpełniejszym zakresie urzeczywistniać będzie tę gwarancję konstytucyjną. Wszystkie dalsze ustępy art. 70 określają w konsekwencji narzędzia zapewniające realizację prawa do nauki. W tym sensie są one wtórne, instrumentalne w stosunku do podstawowej zasady wyrażonej w zdaniu pierwszym ustępu 1 art. 70. W taki też sposób musi być rozumiana zasada wyrażona w art. 70 ust. 2 konstytucji, dotycząca bezpłatnej nauki w szkołach wyższych.

Po tych ustaleniach, należy już przejść bezpośrednio do analizy wzorca konstytucyjnego zawartego w art. 70 ust. 2 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że związanie z funkcją publicznej szkoły wyższej zasady bezpłatnego nauczania jest wyrazem określonej koncepcji partycypacji państwa (władzy publicznej) w realizacji zadań określonych przez samą konstytucję, a związanych z kształtowaniem takiego systemu edukacji, który zapewniać będzie w najpełniejszy sposób powszechny i równy dostęp do studiów. W ocenie Trybunału nie ma przy tym znaczenia fakt, że ustrojodawca dokonał wyboru jednej z możliwych koncepcji, określających sposób partycypacji państwa w realizacji prawa do nauki, choć inne, alternatywne modele rozważane były na etapie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (np. powszechnej odpłatności powiązanej z powszechnym systemem stypendialnym). Ma natomiast znaczenie fakt, że bezpłatność nauki przyjęta jako zasada w publicznej szkole wyższej nie wyczerpuje wszystkich środków, które pozostają w dyspozycji państwa i które wynikają z konstytucyjnych obowiązków władzy publicznej w związku z realizacją prawa do nauki (w tym przede wszystkim prawa do równego i powszechnego dostępu do wykształcenia). Trybunał stwierdził, że na tle całości regulacji zawartych w art. 70 konstytucji w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że powinności władzy publicznej związane z urzeczywistnieniem prawa do nauki są znacznie szersze i wykraczają w istotny sposób poza granice określone w ust. 2 art. 70. Zdaniem Trybunału realizacja zadań władzy publicznej związanych z konstytucyjnymi gwarancjami prawa do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia nie może być uzależniona wyłącznie od wielkości środków przekazywanych przez państwo na funkcjonowanie szkół publicznych.

Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne ustalenie, co oznacza prawo do bezpłatnej nauki w szkole publicznej ustanowione w art. 70 ust. 2 konstytucji w konfrontacji z wyraźnie określonym w tym przepisie wyjątkiem w odniesieniu do wyższych szkół publicznych, dopuszczającym wprowadzenie w drodze ustawowej możliwości odpłatności za świadczenie niektórych usług edukacyjnych.

Na tle analizowanej formuły konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że wyjątkowy charakter odpłatności za niektóre usługi edukacyjne przejawiać się może w dwóch aspektach:

- po pierwsze, w aspekcie ilościowym - bezpłatne nauczanie, stanowiąc zasadę konstytucyjnie gwarantowaną, musi jako takie pozostawać w publicznej szkole wyższej podstawową (dominującą) formą kształcenia studentów (nie można wszak sensownie mówić o zasadzie, jeśli naruszone byłyby w istotnym stopniu proporcje pomiędzy studiującymi w formule nieodpłatnej i odpłatności, na niekorzyść tych pierwszych);

- po drugie, w aspekcie przedmiotowym - wyjątkowość odpłatności za niektóre świadczenia edukacyjne wymaga, by znajdowała ona zastosowanie jedynie w odniesieniu do niektórych rodzajów kształcenia w szkole wyższej (określonych zajęć lub typów studiów), nie może więc polegać na wprowadzeniu odpłatności w ramach wszystkich istniejących typów studiów w szkole wyższej, choćby kwotowo zminimalizowanej i równo rozłożonej na wszystkie kategorie studentów.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że gwarancja bezpłatnej nauki w publicznej szkole wyższej ustanowiona przez omawiany przepis konstytucyjny nie może być rozumiana jako absolutna i nieograniczona. Interpretacja art. 70 ust. 2 konstytucji nie może więc prowadzić do wniosku, że stwarza on swoiste przyrzeczenie ustrojodawcy zapewnienia możliwości bezpłatnej nauki każdej osobie, która spełnia formalne warunki do studiowania w szkole wyższej (dysponuje świadectwem maturalnym i wyraża zamiar podjęcia studiów). Zdaniem Trybunału tego rodzaju podejście opierałoby się na całkowicie fikcyjnym i niemożliwym do realizacji założeniu (nawet w krajach o znacznie wyższym poziomie dochodu narodowego), które musiałoby prowadzić do zakwestionowania innych podstawowych norm konstytucyjnych, mających na celu ochronę finansów publicznych państwa, a określających sposób gromadzenia i wydatkowania środków finansowych, dopuszczalne granice długu publicznego (art. 216 ust. 1 i ust. 4 i 5 konstytucji) czy zasady samodzielnego kształtowania wydatków budżetu państwa (art. 219 ust. 1 konstytucji). Trybunał uznał zatem, że wykładnia analizowanej normy konstytucyjnej nie może abstrahować od ochrony innych zasad i wartości wskazanych bezpośrednio przez samą konstytucję. Dostęp do bezpłatnych studiów w publicznej szkole wyższej musi być więc z natury rzeczy limitowany i uwzględniać realne możliwości determinowane stanem finansów publicznych państwa. Trybunał podkreślił, że określenie konkretnych zasad i kryteriów rekrutacji na studia należy do sfery kompetencji organów szkoły wyższej, co wynika z konstytucyjnie potwierdzonej zasady autonomii szkoły wyższej (art. 70 ust. 5).

Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że autonomicznie podejmowane decyzje szkoły wyższej co do ilości przyjmowanych studentów na studia prowadzone w trybie podstawowym i innym muszą uwzględniać funkcje oraz cele szkoły, jako instytucji publicznej, określone bezpośrednio w samej konstytucji; a zwłaszcza w zakresie ustanowionej przez konstytucję gwarancji bezpłatnej nauki. Zadania szkoły wyższej w tym zakresie są determinowane przede wszystkim wielkością środków publicznych pozostających w dyspozycji szkoły, tzn. środkami majątkowymi, w które szkoła została nieodpłatnie wyposażona przez państwo oraz istniejącymi możliwościami prowadzenia zajęć dydaktycznych przez kadrę naukowo- dydaktyczną, wykształconą dla potrzeb tej uczelni. Według Trybunału odpłatność za niektóre świadczenia (usługi) edukacyjne nie może w żadnym wypadku obejmować tej sfery działalności dydaktycznej publicznej szkoły wyższej, która znajduje pełne pokrycie w udostępnionych szkole środkach publicznych. Stwierdzenia doprowadziły Trybunał do sformułowania wniosku, że szkoła wyższa, określając zasady rekrutacji i liczbę przyjmowanych studentów, nie może dowolnie kształtować proporcji pomiędzy studiującymi w trybie nieodpłatnym i odpłatnym. Zdaniem Trybunału publiczna szkoła wyższa nie może kształtować liczby studiujących w trybie nieodpłatnym poniżej poziomu wyznaczonego przez wielkość udostępnionych szkole środków publicznych.

Podsumowując tę część rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada bezpłatnej nauki w publicznej szkole wyższej nie może być interpretowana jako zamykająca definitywnie możliwość prowadzenia studiów w innym trybie (za odpłatnością). Zasada ta określa bowiem tryb podstawowy studiów w szkole wyższej, proporcje studiujących z uwzględnieniem tych obowiązków szkoły wyższej, które są determinowane wielkością środków publicznych. Przyjęcie innej interpretacji, uniemożliwiającej uruchomienie studiów w trybie odpłatnym, pomimo istniejących możliwości organizacyjnych i kadrowych szkoły, a przede wszystkim pomimo występowania ogromnych nadal niezaspokojonych potrzeb w dziedzinie dostępu do wykształcenia na poziomie wyższym, musiałoby prowadzić do kolizji z innymi gwarancjami konstytucyjnymi, które nakładają na władze publiczne obowiązek tworzenia odpowiednich warunków zaspokojenia tych potrzeb. W ocenie Trybunału naruszałoby to w konsekwencji gwarantowane w konstytucji prawo do nauki (art. 70 ust. 1), jak również konstytucyjny nakaz zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia wyrażony w art. 70 ust. 4.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przede wszystkim za pośrednictwem szkół publicznych władza publiczna powinna urzeczywistniać wskazane zasady równości i powszechności w dostępie do studiów. Publiczne szkoły wyższe mają nie tylko kompetencje, ale i obowiązek realizacji zasady powszechności dostępu do wyższego wykształcenia poprzez wszelkie formy studiów, zarówno za pośrednictwem podstawowych studiów nieodpłatnych, jak poprzez inne rodzaje studiów. Studia odpłatne w państwowych szkołach wyższych są więc również wyrazem realizacji przez te szkoły obowiązku władzy publicznej zapewnienia dostępu do wykształcenia wyższego.

Zważywszy przedstawione wnioski, dotyczące treści art. 70 ust. 2 konstytucji, Trybunał Konstytucyjny ocenił konstytucyjność art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Przepis ten przewiduje, że jednym ze źródeł uzyskiwania środków finansowych uczelni są opłaty za zajęcia dydaktyczne, z wyłączeniem zajęć dydaktycznych na studiach dziennych w uczelniach państwowych. Treść tego przepisu wskazuje na to, że wyższe szkoły publiczne są upoważnione m.in. do pobierania opłat za studia wieczorowe, zaoczne i eksternistyczne.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowana norma ustawowa musiałaby być uznana za niezgodną z wzorcem konstytucyjnym zawartym w art. 70 ust. 2 konstytucji, jeśli by przyjąć, że skonstruowane w niej upoważnienie dla szkoły wyższej do kształtowania opłat za zajęcia dydaktyczne pozostawia w zakreślonym obszarze kompetencyjnym (ustalanie opłat za wszystkie typy zajęć dydaktycznych za wyjątkiem studiów dziennych) niczym nie ograniczoną swobodę co do skali samego zjawiska (a więc, co do dowolnego ustalania liczby studentów przyjmowanych na studia inne, niż podstawowe), a także co do wysokości ustalanych opłat. Oznaczałoby to bowiem, że ustalenie zakresu zadań dydaktycznych szkół realizowanych w trybie studiów bezpłatnych albo odpłatnych pozostaje w sferze pełnej arbitralności organów szkoły. Mogłoby też w konsekwencji prowadzić do marginalizowania zakresu dydaktyki świadczonej bezpłatnie, a tym samym do odwrócenia relacji pomiędzy tymi zadaniami szkoły, które powinny być realizowane w zgodzie z zasadą bezpłatności a tymi, które stanowić mogą jedynie dodatkową sferę świadczeń dydaktycznych szkoły wyższej (zajęcia za odpłatnością). W ocenie Trybunału taki kierunek interpretacyjny art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym musiałby w konsekwencji prowadzić do wniosku, że przepis ten narusza konstytucyjną zasadę bezpłatnej nauki w szkołach publicznych.

Trybunał Konstytucyjny podważył trafność takiego kierunku wykładni. Podkreślił, że przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna, której treść i znaczenie zostało zrekonstruowane i ustalone w drodze zastosowania odpowiednich reguł inferencyjnych, a w tym przede wszystkim podstawowej dyrektywy wykładni, mającej ogólne znaczenie systemowe, tj. wykładni przepisu w zgodzie z konstytucją. Trybunał przyjął, że dyrektywa ta oznacza w pierwszym rzędzie, że spośród kilku możliwych znaczeń przepisu ustalonych za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany powinien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustalone wyżej elementy normatywne zawarte w normie konstytucyjnej art. 70 ust. 2, mogą i muszą być uwzględnione przy poszukiwaniu właściwej, zgodnej z konstytucją treści kwestionowanego przepisu. I tak, zdaniem Trybunału:

- przepis ten nie może być rozumiany jako pozostawiający swobodę wyższej szkole publicznej ustanawiania opłat za zajęcia dydaktyczne (bez względu na ich tryb: dzienny, zaoczny czy wieczorowy) w zakresie, w jakim zadania dydaktyczne szkoły są pokrywane przez pozostające w dyspozycji szkoły środki publiczne. W takim bowiem zakresie musi być w pełni respektowana zasada bezpłatności nauki w szkole publicznej, określona w ust. 2 art. 70 konstytucji;

- ta sfera działalności wyższej szkoły publicznej, która jest realizowana w ramach udostępnionych środków publicznych, musi być traktowana jako działalność podstawowa, której podporządkowane są inne formy aktywności, mające wobec niej charakter subsydiarny;

- upoważnienie do pobierania opłat za zajęcia dydaktyczne zawarte w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym dotyczy więc tych form działalności dydaktycznej szkoły (rodzaju zajęć, systemu studiów), które znajdują się poza wyżej określonym zakresem działalności podstawowej publicznej szkoły wyższej;

- kształtowanie opłat za zajęcia dydaktyczne w ramach studiów innych niż dzienne, nie może mieć charakteru arbitralnego.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że publiczna szkoła wyższa prowadząca dodatkową działalność dydaktyczną w zakresie tzw. studiów odpłatnych nadal pełni funkcje i zadania, związane z umożliwieniem realizacji prawa jednostki do nauki, a zarazem stanowiące wypełnienie konstytucyjnie określonych powinności władzy publicznej, jeśli chodzi o zapewnienie powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Tak określona pozycja, tzn. szczególny status publicznej szkoły wyższej musi wywierać daleko idące konsekwencje w obszarze działalności dydaktycznej prowadzonej za odpłatnością.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego publiczna szkoła wyższa, wyposażona w majątek publiczny, nie może przekształcić się w zakresie związanym z dydaktyką świadczoną odpłatnie w instytucję komercyjną, a więc w podmiot prowadzący działalność gospodarczą na zasadach konkurencji z niepublicznymi szkołami wyższymi, w pełni podporządkowany prawom rynku i nastawiony na zysk. Trybunał uznał, że odpłatna oferta dydaktyczna szkoły stanowić ma bowiem w pierwszym rzędzie formę zaspokojenia rzeczywistych potrzeb społecznych związanych z dostępem do studiów osób spełniających formalne wymagania w tym zakresie, nie zaś sposób na prowadzenie dochodowej działalności gospodarczej. Ponadto, w kształtowaniu wielkości opłat za działalność dydaktyczną podstawową rolę musi odgrywać czynnik niezbędnych kosztów kształcenia na określonej uczelni lub określonym kierunku studiów, zważywszy, iż uczelnia ta jest obowiązana zapewnić tym studentom taki poziom zajęć dydaktycznych, aby kształcenie w ramach studiów innych, niż dzienne dawało równorzędny poziom oraz zapewniało równorzędność dyplomów. Ten właśnie czynnik z uwzględnieniem wykorzystywanych, również w ramach tej formy działalności dydaktycznej szkoły, środków publicznych (zarówno, gdy chodzi o bazę materialną, jak i pracowników dydaktycznych) powinien w pierwszym rzędzie determinować wysokość pobieranych opłat za zajęcia.

Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że czesne pobierane od studentów tzw. studiów płatnych nie może więc przekraczać kosztów ponoszonych przez uczelnie w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia tej działalności dydaktycznej. Zauważył, że dla określenia poziomu tych kosztów istotne znaczenie ma fakt, że w dyspozycji uczelni publicznych znajdują się określone części mienia państwowego (przydzielone uczelni z momentem jej utworzenia, a następnie w drodze dotacji na inwestycje szkoły), a ponadto, że uczelnie państwowe otrzymują, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, dotacje z budżetu państwa na działalność dydaktyczną, na kształcenie kadr, na badania własne, na utrzymanie uczelni, na inwestycje budowlane.

Trybunał Konstytucyjny podkreslił, że prawo uczelni publicznej do dotacji nie jest związane jedynie z dydaktyką prowadzoną na studiach dziennych. Koszty kształcenia studentów studiów innych niż dzienne są bowiem również podstawą kształtowania (oczywiście w znacznie mniejszym zakresie) dotacji na działalność naukowo-dydaktyczną. Nie jest również wyłącznie związane z dydaktyką prowadzoną na studiach bezpłatnych pierwotne wyposażenie uczelni państwowych w majątek. Uczelnie publiczne zostały powołane, wyposażone w majątek, prawo do dotacji, a także w mechanizmy prawne stabilizujące pozycję kadry naukowo-dydaktycznej w celu realizacji prawa do nauki i powszechnej dostępności do wykształcenia. Zdaniem Trybunału kryterium "niezbędności" - jeśli chodzi o koszty studiów - zakłada ponadto, że dla minimalizacji kosztów kształcenia na studiach płatnych uczelnia powinna korzystać w pierwszym rzędzie z majątku własnego oraz własnej kadry naukowo-dydaktycznej. Przy ustalaniu wielkości czesnego (w granicach zakreślonych niezbędnością) muszą być brane pod uwagę różnorodne uwarunkowania związane z rodzajem zajęć czy typem uczelni (np. uniwersytet czy wyższa szkoła zawodowa). Trybunał uznał zatem, iż pojęcie "niezbędnych kosztów studiów" zostało, przez wskazane wyżej czynniki, zobiektywizowane.

Trybunał Konstytucyjny jednocześnie zauważył, że dopuszczalność wprowadzenia systemu odpłatności nie zdejmuje ze szkoły publicznej obowiązku podejmowania starań o tworzenie odpowiednich warunków wsparcia i pomocy dla studentów uiszczających czesne np. poprzez uruchamianie pomocy stypendialnej i socjalnej, ustalenie możliwości zwalniana i ulg w płatności czesnego w szczególnie uzasadnionych sytuacjach czy wreszcie pomocy organizacyjnej przy uzyskiwaniu tanich, niskooprocentowanych kredytów bankowych przez studentów. Ta sfera działań szkoły publicznej musi być w konsekwencji brana pod uwagę przy ustalaniu zasad polityki edukacyjnej państwa, które odpowiada za tworzenie i wspieranie systemów pomocy dla studentów, zgodnie z nakazem konstytucyjnym zawartym w ust. 4 art. 70.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że innym czynnikiem, niż kryterium "niezbędnych kosztów kształcenia" przy zapewnieniu równorzędności dyplomów, zapewniającym dostępność do studiów jest kształtowanie wysokości opłat za studia inne niż podstawowe w taki sposób, by wysokość tych opłat nie stanowiła "zapory ekonomicznej" dla tej kategorii osób, które wykazały się zdolnością studiowania na danej uczelni. Do tej kategorii należą wszyscy, którzy wykazali się zdolnością sprostania wymaganiom kwalifikacyjnym, jakie dana uczelnia stawiała kandydatom na studentów w ramach studiów innych, niż dzienne.

Z punktu widzenia tych, którzy wykazali się zdolnością do studiowania, niezbędne jest zagwarantowanie, że wysokość opłat nie tylko nie przekroczy tej części kosztów, która nie jest refundowana ze środków publicznych, lecz nadto, że nie będzie w sposób ewidentny i rażący odbiegała od możliwości ekonomicznych tej kategorii osób, co do których uczelnia sama przyjęła, iż nadają się do studiowania. Jeśli zatem uczelnia określiła merytoryczne kryteria dostępności oraz liczbę studentów - to tym samym wyznaczyła niejako cechy tej kategorii osób - jako jej potencjalnych studentów.

Przedstawiona argumentacja zdecydowała o posłużeniu się przez TK techniką orzeczenia interpretacyjnego i o orzeczeniu w pkt. 1 sentencji wyroku o zgodności art. 23 ust. 2 pkt 2 z konstytucją pod warunkiem wszakże takiego rozumienia tego przepisu, które uwzględnia treści normatywne zrekonstruowane na podstawie art. 70 ust. 2 konstytucji.

2. Trybunał Konstytucyjny rozważył kolejno zarzut sprzeczności art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym z konstytucyjną zasadą równego traktowania wyrażoną w art. 32 konstytucji.

Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem konstytucyjnym zasada równości może być odnoszona jedynie do tych podmiotów, które należą do wspólnej kategorii osób wyróżnionej według pewnej prawnie relewantnej cechy, istotnej ze względu na badany typ stosunków prawnych lub charakter prawa poddawanego ocenie w konkretnym przypadku.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dokonane wyżej ustalenia na tle art. 70 ust. 2 konstytucji wskazują, że dostęp do bezpłatnych studiów w publicznej szkole wyższej nie jest nieograniczony, a wręcz przeciwnie - podlega limitowaniu ze względu na ograniczony zasób środków publicznych pozostających w dyspozycji szkoły, który jest niewystarczający dla zaspokojenia potrzeb edukacyjnych wszystkich osób spełniających formalne wymaganie dla podjęcia studiów w postaci świadectwa ukończenia szkoły średniej. Z tych powodów Trybunał uznał, że w świetle ogólnej formuły konstytucyjnej z art. 70 ust. 2 beneficjantem prawa do nieodpłatnej nauki w publicznej szkole wyższej są jedynie te osoby, które spełniły dodatkowe, obiektywne i jednoznacznie określone wymagania przyjęte w procedurze rekrutacyjnej stosowanej przez poszczególne uczelnie. Stosowanie tych procedur, koniecznych ze względu na ograniczoną pulę środków publicznych, pozostających w dyspozycji uczelni, nie może być uznane - w ocenie Trybunału - za przejaw nierównego traktowania lub dyskryminacji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada równego traktowania nie może z istoty swej znajdować zastosowania do oceny predyspozycji i kwalifikacji kandydatów w trakcie konkursowej procedury rekrutacyjnej, w takim samym sensie, jak niemożliwe byłoby identyczne (równe) traktowanie osób zdających egzaminy czy ubiegających się o stypendia naukowe z tytułu dobrych wyników w nauce. Trybunał zauważył, że zasada równego traktowania w dostępie do bezpłatnej nauki w wyższej szkole publicznej musi przede wszystkim znajdować zastosowanie na etapie poprzedzającym decyzję o przyjęciu do szkoły wyższej poprzez tworzenie wszystkim przystępującym do procedur kwalifikacyjnych równych szans uczestnictwa w tym postępowaniu.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego samo zróżnicowanie sytuacji prawnej osób studiujących w trybie studiów odpłatnych i nieodpłatnych, stanowiące konsekwencję zastosowania art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, nie narusza konstytucyjnej zasady równego traktowania wyrażonej w art. 32 konstytucji pod warunkiem, iż wprowadzanie opłat za studia następuje w celu zapewnienia dostępu do nauki jak największej liczbie studentów. Takie zróżnicowanie pozostawałoby natomiast w sprzeczności z zasadą równego traktowania (i to nie tylko z punktu widzenia relacji pomiędzy studentami studiów płatnych i nieodpłatnych, ale także w ramach grupy osób kandydujących na studia odpłatne) ustalanie czesnego na poziomie tworzącym "zaporę ekonomiczną" nieprzekraczalną dla większości kandydatów na studia. Tego rodzaju dyferencjacja sytuacji kandydatów na studia, dokonywana w oparciu o kryterium ekonomiczne maksymalizacji dochodów publicznej szkoły wyższej, a więc bez uwzględnienia nakazu zapewnienia możliwie największej dostępności studiów w istniejących warunkach organizacyjnych i finansowych, wykraczałaby wyraźnie poza granice, które zakreśla zasada równego traktowania wyrażona w art. 32 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny dodał, że konsekwentna realizacja prawa do nauki i dopuszczalność wprowadzania w określonym wyżej zakresie odpłatnych form nauczania w wyższej szkole publicznej w żadnym wypadku nie może jednak usprawiedliwiać różnicowania jakości świadczeń edukacyjnych oferowanych przez szkołę w ramach różnych systemów kształcenia. Zasada równego traktowania wymaga, aby studenci wyższej szkoły publicznej, bez względu na to, w jakim systemie odbywają studia, mieli zapewnioną możliwość korzystania z określonych uprawnień w zakresie pomocy stypendialnej i socjalnej, a także przede wszystkim z tego samego poziomu nauczania, gwarantowanego poprzez odpowiednią organizację i obsadę kadrową zajęć dydaktycznych.

3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie ustawy o szkolnictwie wyższym nie narusza również zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że ten wzorzec konstytucyjny nie znajduje zastosowania dla oceny analizowanego przepisu. Odwołanie się do kryteriów ustanowionych w art. 31 ust. 3 konstytucji znajdować może bowiem jedynie wtedy uzasadnienie, gdy określona regulacja prawna wprowadza wyjątek (ograniczenie) w stosunku do konstytucyjnie gwarantowanego prawa lub wolności. Przedstawione wyżej wywody i argumentacja w nich zawarta wskazują natomiast, że regulacja zawarta w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym nie wprowadza ograniczenia zasady bezpłatnego nauczania w publicznej szkole wyższej, jeśli zostanie jej nadany sens normatywny uwzględniający kryteria ustalone na podstawie wykładni zgodnej z konstytucją, a więc odpowiadający wprost znaczeniu innego wzorca konstytucyjnego, tj. zawartego w art. 70 ust. 2 konstytucji.

4. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez art. 144 ust. 1 oraz art. 148 zd. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 70 ust. 1 i 2 konstytucji, Trybunał Konstytucyjny zważył, iż znaczna część zarzutów skargi w tym zakresie stanowi powtórzenie lub uzupełnienie zarzutów w stosunku do art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Art. 144 ust. 1 stanowi, iż regulamin studiów uchwala senat uczelni co najmniej na 5 miesięcy przed początkiem roku akademickiego, zaś art. 148 zd. 1 stanowi, że dziekan może skreślić studenta z listy studentów w przypadkach określonych w regulaminie.

Z przyczyn podanych przy badaniu zgodności z konstytucją art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że także i te zaskarżone przepisy są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 1 i 2 oraz nie są niezgodne z art. 31 ust. 3 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny odrębnie rozważył zarzut naruszenia przez te przepisy wymagań państwa prawnego (art. 2 konstytucji) poprzez nadmierną blankietowość normy statuującej regulamin studiów, która prowadzi do całkowitej dowolności władz uczelni, jeśli chodzi o przesłanki skreślania z listy studentów.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zarzuty te rozpatrywane być muszą ściśle w granicach skargi konstytucyjnej, a więc w powiązaniu ze sprawami, w których ostatecznie rozstrzygnięto o prawie skarżącego do nauki. Z tego punktu widzenia zaskarżone normy nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy w wyżej określonym rozumieniu tego przepisu, zgodnym z art. 70 ust. 2 konstytucji. Zdaniem Trybunału w świetle przyjętej wykładni, przepisy te nie stwarzają możności dowolnego i arbitralnego wprowadzania przesłanek skreślenia z listy studentów. Zaskarżone przepisy są więc zgodne z art. 2 konstytucji

Skarżący zarzucił także niezgodność kwestionowanych przepisów z art. 65 ust. 1 konstytucji, jako że prowadzą one - jego zdaniem - do naruszenia wolności wyboru i wykonywania zawodu w przyszłości oraz uzyskiwania odpowiednich kwalifikacji zawodowych. Trybunał stwierdził, że skarżący nie wykazał, jaki związek zachodzi pomiędzy przepisami dotyczącymi regulaminu studiów i jego roli w zakresie skreślenia z listy studentów, a wolnością wyboru zawodu. Stąd też Trybunał uznał, że art. 144 ust. 1 i art. 148 zd. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym nie są niezgodne z art. 65 ust. 1 konstytucji.

5. Paragraf 8 pkt 2 rozporządzenia z 27 sierpnia 1991 r. stanowi, że opłaty za zajęcia dydaktyczne, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy, mogą być pobierane za studia zaoczne, wieczorowe i eksternistyczne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przepis ten nie zawiera zatem żadnych nowości normatywnych w stosunku do tego, o czym mówi art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym w związku z art. 4 ust. 3 tejże ustawy. Wyraża on jedynie za pomocą innych zwrotów językowych to, co wynika już z brzmienia samej ustawy. Z tego względu Trybunał stwierdził, że przepis ten jest zgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 27 sierpnia 1997 r. rodzaje zajęć, za które są pobierane opłaty oraz ich wysokość ustala rektor. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego znaczenie tego przepisu rozporządzenia odczytywać należy nie tylko w kontekście art. 30 ustawy, który zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia, lecz także ustalonego w pkt. 1 sentencji wyroku znaczenia art. 23 ust. 2 pkt. 2 ustawy.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że choć § 9 ust. 2 rozporządzenia charakteryzuje się dużym stopniem ogólności co do określania kompetencji rektora, to jednak w świetle art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy kompetencje rektora do ustalania wysokości opłat rozumiane być mogą tylko jako prawo organów autonomicznej uczelni do określania opłat w ramach obowiązującego porządku prawnego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przedstawiona wyżej argumentacja wskazuje jednoznacznie, że wysokość tych opłat nie może być ustalana przez rektora dowolnie, tzn. w oderwaniu od kryteriów zawartych w ustawie o szkolnictwie wyższym, interpretowanej w zgodzie z konstytucją. Tak więc "ustalanie" przez rektora wysokości opłat nie może być rozumiane jako kształtowanie zasad odpłatności za studia w danej szkole wyższej. Kształtowanie wysokości konkretnych opłat na dany okres ma więc charakter wykonawczy, a nadto podlega kontroli sądowej (w przypadku uczelni państwowych przez NSA), co do zgodności tej wysokości z obowiązującym prawem.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że nowością normatywną zawartą w § 9 ust. 2 rozporządzenia jest natomiast powierzenie rektorowi - a nie innemu organowi uczelni - kompetencji do ustalania rodzajów zajęć dydaktycznych, za które są pobierane opłaty oraz ustalania ich wysokości. W ocenie Trybunału ustalanie przez rektora rodzajów zajęć dydaktycznych, za które pobierane mają być opłaty, nie może być rozumiane jako generalna kompetencja do ustalania zasad odpłatności w systemie studiowania, innym, niż studia dzienne. Zgodnie z art. 49 ust. 3 pkt 1 ustawy, rektor podejmuje decyzje dotyczące mienia i gospodarki uczelni. Powierzenie rektorowi zadania ustalania wysokości opłat na dany okres jest zgodne z określonymi w ustawie o szkolnictwie wyższym kompetencjami poszczególnych organów szkół wyższych i stanowi jedynie ich bardziej szczegółowe rozwinięcie.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że prawo wydawania aktów wewnętrznych przez uczelnie wynika z konstytucyjnie gwarantowanej autonomii tych szkół. W konsekwencji Trybunał uznał, że przekazanie przez rozporządzenie Rady Ministrów kompetencji na rzecz rektora do ustalania wysokości opłat za określone zajęcia dydaktyczne w konkretnym roku, nie narusza art. 70 ust. 2 konstytucji w zakresie, w jakim wynika zeń, iż to ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością.

Trybunał Konstytucyjny ocenił także zgodność zaskarżonego przepisu z art. 31 ust. 3 konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten wymaga, by ograniczanie praw i wolności obywatelskich następowało tylko w ustawie. Wprawdzie upoważnienie do wydania rozporządzenia, zawarte w art. 30 ustawy jest ogólne i nie zawiera wprost żadnych wytycznych dla Rady Ministrów, co do treści aktu, jednak wytyczne te - w zakresie, odnoszącym się do żądania skargi - wynikają z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że to ustawa, interpretowana w zgodzie z konstytucją, przesądza o zasadach kształtowania odpłatności za studia, a zarazem stanowi gwarancję, iż odpłatność ta może być wprowadzona wyłącznie w celu zapewnienia dostępu do nauki oraz w zakresie i wysokości, w jakich niezbędny koszt studiów nie znajduje pokrycia w środkach publicznych.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w świetle tej argumentacji, kompetencja do ustalania rodzajów zajęć dydaktycznych oraz wysokości opłat za te zajęcia ma charakter wyłącznie konkretyzujący. Ustawa bowiem pozostawia bardzo wąski zakres spraw, które mają być uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów. Trybunał stwierdził, że ustalenie kompetencji rektora do określania rodzajów zajęć dydaktycznych oraz przyznane mu prawo do ustalania poszczególnych rodzajów zajęć, nie może być uznane za materię, która odnosi się bezpośrednio do realizacji prawa do nauki w zakresie będącym przedmiotem skargi. O istocie realizacji prawa do nauki w badanym zakresie przesądza bowiem art. 70 konstytucji, zaś o ograniczeniach w realizacji tego prawa art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy, rozumiany jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że paragraf 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów jest zgodny z art. 70 ust. 2 oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 konstytucji.

• Ustalanie granic gmin

"1. Paragraf 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin (Dz.U. Nr 110, poz. 1266) jest zgodny z art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74; zm.: Nr 58, poz. 261, Nr 106, poz. 496, Nr 132, poz. 622; z 1997 r. Nr 9, poz. 43, Nr 106, poz. 679, Nr 107, poz. 686, Nr 113, poz. 734, Nr 123, poz. 775; z 1998 r. Nr 155, poz. 1014, Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 26, poz. 306, Nr 48, poz. 552).

2. Paragraf 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin (Dz.U. Nr 110, poz. 1266):

- jest niezgodny z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74; zm.: Nr 58, poz. 261, Nr 106, poz. 496, Nr 132, poz. 622; z 1997 r. Nr 9, poz. 43, Nr 106, poz. 679, Nr 107, poz. 686, Nr 113, poz. 734, Nr 123, poz. 775; z 1998 r. Nr 155, poz. 1014, Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 26, poz. 306, Nr 48, poz. 552)".

1. § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. stanowi: "w powiecie gorlickim zmienia się granice gminy Ropa przez przyłączenie obszaru wsi Klimkówka z gminy Uście Gorlickie", zaś § 11: "w województwie warmińsko-mazurskim, w powiecie działdowskim, zmienia się granice gminy o statusie miasta Działdowo przez przyłączenie obszarów: części wsi Burkat o powierzchni 111,39 ha, części wsi Komorniki o powierzchni 9,61 ha oraz części wsi Księży Dwór o powierzchni 36,18 ha z gminy Działdowo".

Trybunał Konstytucyjny rozważył po pierwsze kwestię dopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie. Trybunał podkreślił, że jego właściwość orzecznicza wiąże się z kontrolą konstytucyjności, bądź także legalności aktów stanowienia prawa. Zdaniem Trybunału pojęcie "przepisy prawa", jakim operuje ustrojodawca w art. 188 pkt 3 konstytucji, obejmuje swoim zakresem wszystkie akty stanowione przez centralne organy państwowe, które zakwalifikować można jako źródła prawa, a więc ustanawiające dla określonych kategorii adresatów wzorce pewnych zachowań (nakazanych, zakazanych). W tym znaczeniu zwrot "przepisy prawa" koresponduje z terminem "źródła prawa", zastosowanym w tytule rozdziału III konstytucji. Trybunał uznał, że zamieszczenie zakwestionowanych przepisów w rozporządzeniu jest okolicznością mającą znaczenie dla oceny ich treści, właśnie z punktu widzenia "normatywności". Trybunał dodał, że nie jest to okoliczność przesądzająca, gdyż dla oceny charakteru danego aktu decydujące znaczenie ma analiza jego treści, nie zaś wyłącznie forma prawna. Trybunał podkreślił jednocześnie, że przyjęciu w przepisie upoważniającym w ustawie o samorządzie gminnym (art. 4 ust. 1) formy rozporządzenia Rady Ministrów dla unormowania materii dotyczących tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin, ustalania ich granic i nazw oraz siedzib władz, towarzyszyła pełna świadomość ustawodawcy wyboru formy prawnej "typowej" dla wyrażania unormowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Trybunał odwołał się w tym zakresie również do konsekwencji, jakie dla oceny charakteru prawnego rozporządzenia miało uwzględnienie tej formy aktu prawnego w wyliczeniu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zawartym w art. 87 ust. 1 konstytucji. Jedną z tych konsekwencji jest konieczność traktowania rozporządzenia w sposób jednolity, jako formy aktu prawotwórczego, ustanawiającego wzorce zachowań dla określonych (nie ograniczonych jedynie do jednostek podległych organizacyjnie temu kto rozporządzenie wydaje) kategorii adresatów. W ocenie Trybunału dobór takiej formy prawnej przez ustawodawcę może być potraktowany jako swoiste domniemanie takiego właśnie charakteru zawartych w rozporządzeniu postanowień.

W świetle dominującego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego "materialnego" podejścia do problemu definiowania aktów normatywnych, przesądzającego znaczenia nabiera analiza treści zakwestionowanych we wnioskach rad gmin postanowień rozporządzenia Rady Ministrów. Zdaniem Trybunału sposób sformułowania treści zaskarżonych przepisów rozporządzenia utrudnia jednoznaczne wyodrębnienie takich ich części, które odpowiadałyby tradycyjnym elementom normy prawnej, tzn. hipotezy (określenie adresata i okoliczności zastosowania) oraz dyspozycji (określenie wzoru powinnego zachowania). W ocenie Trybunału w odniesieniu do cechy generalności, w pełni uzasadnione jest przyjęcie, że adresatem regulacji § 5 pkt 2 jak i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów nie jest indywidualnie wskazany podmiot, ale ich różne kategorie. Trybunał podkreślił, iż adresatem zakwestionowanych przepisów nie mogą być jedynie organy państwa powołane do technicznego wprowadzenia w życie uregulowania przewidującego przypisanie określonych obszarów do konkretnych gmin. Za adresatów przepisów § 5 pkt 2 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów winny być uznane wszystkie podmioty prawa (a więc zarówno mieszkańcy przedmiotowych wsi, jak i wszelkie organy i instytucje publiczne), które w zakresie swoich działań (faktycznych czy prawnych, prywatnych bądź urzędowych) zetkną się z problemem przynależności danej wsi do określonej gminy. Trybunał stwierdził, że niejednoznaczny sposób określenia adresata normy prawnej nie może być przesądzający o odmowie przyznania jej generalnego charakteru. W odniesieniu do problemu oceny abstrakcyjnego charakteru regulacji zakwestionowanych przez rady gmin, zdaniem Trybunału także i pod względem sposobu opisania powinnego zachowania zaskarżone przepisy rozporządzenia Rady Ministrów spełniają "materialne" kryterium normatywności. Normatywnej treści zakwestionowanych przepisów nie sposób bowiem ograniczać wyłącznie do samego jedynie "technicznego" wyznaczenia nowych granic gmin. Normy wyrażone w § 5 pkt 2 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów nie "spełniają się" wyłącznie jednorazowym ich wykonaniem. Zawarte w nich unormowania stanowić będą w przyszłości część składową podstawy normatywnej (treściowej, proceduralnej, kompetencyjnej) dla podejmowania konkretnych rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym i konkretnym. Kierując się formułowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazaniem, iż o abstrakcyjności danej normy świadczy to, iż nie "konsumuje" się ona wskutek jednorazowego jej wykonania, Trybunał uznał, że w przypadku zaskarżonych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów do takiego skutku nie dochodzi. Trybunał zauważył, że chociaż przepisy te nie będą już rodziły powinności ponownej ich "technicznej" realizacji, to jednak nie utracą one swojej normatywnej aktualności, determinując treść rozstrzygnięć podejmowanych w przyszłości także na ich podstawie. Przesądzać będą przede wszystkim o właściwości organów dokonujących aktów stosowania prawa w konkretnych sprawach należących do zakresu zadań "nowych" gmin. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego należy więc przyjąć, że zakwestionowane normy rodzą w określonych okolicznościach nakaz określonego typu postępowania, wprawdzie nie samoistnie i samodzielnie w oderwaniu od innych unormowań, ale współkształtując treść przyszłych aktów stosowania prawa.

2. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące niezgodności § 5 pkt 2 rozporządzenia z ustawą o samorządzie gminnym, Trybunał zauważył, że mają one dwojaki charakter.

W pierwszym rzędzie Trybunał rozważył zarzuty związane z płaszczyzną formalną (proceduralną) kwestionowanego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów. W tej płaszczyźnie podstawowy zarzut wnioskodawcy związany był z brakiem przeprowadzenia przewidzianej ustawowo konsultacji z mieszkańcami, która poprzedzałaby wydanie kwestionowanego rozporządzenia. Zdaniem Trybunału wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym świadczy o intencji ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnymi, stanowi jeden z przypadków konsultacji przewidzianych w ustawie. Tym samym, jej przeprowadzenie również winno być poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały określającej zasady i tryb takiej konsultacji. Trybunał zauważył, że de lege lata brak jest aktu prawnego, w którym zawarta byłaby bliższa regulacja instytucji konsultacji. Rozważając problem dopełnienia w niniejszej sprawie ustawowego wymogu przewidzianego w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Trybunał wziął pod uwagę okoliczności świadczące o tym, iż zainteresowana rada gminy nie podjęła żadnych działań zmierzających do zrealizowania kompetencji przewidzianej w tym przepisie. Przyjęcie stanowiska, iż w takiej sytuacji przeprowadzenie jakichkolwiek konsultacji z mieszkańcami gminy było prawnie niemożliwe, jest w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nieuprawnione. Oznaczałoby ono bowiem w konsekwencji, iż w takiej sytuacji nie jest również dopuszczalne podjęcie rozstrzygnięcia, które w świetle ustawy poprzedzone winno być przeprowadzeniem konsultacji. Zdaniem Trybunału stałoby to w jawnej sprzeczności z samą istotą konsultacji i niewiążącym charakterem jej wyników. Oznaczałoby dalej, iż stosowna - przewidziana w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - uchwała rady gminy przeobraża się w swoistą "proceduralną zgodę" na zrealizowanie przez Radę Ministrów kompetencji przewidzianej w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Traktując problem konsultacji z mieszkańcami w sposób "materialny" Trybunał stwierdził, że w rozważanej sprawie zaistniała jednak pewna forma konsultacji, ograniczona jednak ze względów formalnych do mieszkańców bezpośrednio zainteresowanej wsi. Trybunał podkreślił, że na ocenę prawidłowości ustanowienia § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów mają wpływ jeszcze dwie okoliczności. Po pierwsze, ustawodawca nakłada na rząd obowiązek zapoznania się z wynikami konsultacji społecznych, a więc wprowadza formę demokracji bezpośredniej, która ze swej prawnej natury ma charakter opiniodawczy i niewiążący. Trybunał zauważył, że wymogu konsultacji nie można traktować wyłącznie w kategoriach formalnych. Wręcz przeciwnie, znaczenia nabiera w tej mierze uzyskanie przez Radę Ministrów wiedzy na temat nastrojów, opinii i oczekiwań mieszkańców odnośnie materii regulowanej w projektowanym rozporządzeniu. W tym kontekście na plan dalszy może zejść kwestia ścisłego dochowania rygorów formalnych towarzyszących formułowaniu i wypowiadaniu tych opinii. W ocenie Trybunału świadczy o tym także brak jakichkolwiek wskazań ze strony ustawodawcy odnośnie treści uchwały rady gminy w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Trybunał wziął pod uwagę, iż w analizowanej sytuacji doszło jednak do wyrażenia opinii i oczekiwań, zarówno ze strony zainteresowanych mieszkańców wsi Klimkówka, jak i władz gminy. Zdaniem Trybunału odpowiada to co do kierunku ratio legis regulacji zawartej w tym przepisie.

Przystępując do oceny płaszczyzny materialnej legalności § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ocena ta respektować musi specyfikę treści normy wskazanej we wniosku jako ustawowy wzorzec dla kontroli tego przepisu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "przy tworzeniu, łączeniu, podziale, znoszeniu gmin i ustalaniu ich granic należy dążyć do tego, aby gmina obejmowała obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych". Trybunał stwierdził, iż przepis ten nie nakłada na Radę Ministrów obowiązku o charakterze bezwzględnym, lecz jedynie sprowadzającym się do tego, by w istniejących warunkach faktycznych zrealizowanie kryteriów wskazanych w tym przepisie nastąpiło w możliwie największym stopniu. W ocenie Trybunału nieostry zakres znaczeniowy sformułowań zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jak i towarzyszące temu liczne pozaprawne odniesienia, nie powoduje wyłączenia możliwości uczynienia z tego przepisu prawnego wzorca dla kontroli regulacji ustanowionej przez rząd. Kontrola ta uwzględniać musi jednak szeroki zakres swobody politycznej, jaką dysponuje w tej materii Rada Ministrów, swobody weryfikowanej przede wszystkim w płaszczyźnie odpowiedzialności ponoszonej przed parlamentem. Jednocześnie na zakres i głębokość kontroli rozstrzygnięć podjętych przez Radę Ministrów wpływać musi silne zdeterminowanie unormowań zawartych w zaskarżonym rozporządzeniu czynnikami faktycznymi, o złożonym społeczno-ekonomicznym charakterze. Trybunał uznał, że problem weryfikowania dokonanej przez Radę Ministrów oceny tych czynników wychodzi już poza zakres jego właściwości. Uwzględniając specyfikę kontroli zgodności rozporządzenia Rady Ministrów ze wskazanym przepisem ustawy o samorządzie gminnym, Trybunał przyjął, że tylko okoliczności niewątpliwie przesądzające złamanie materialnych kryteriów z art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, prowadziłyby do obalenia domniemania legalności tego rozporządzenia. Zdaniem Trybunału takie okoliczności nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Trybunał uznał, że ustalenie, iż § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów nie narusza art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5a ustawy o samorządzie gminnym oznacza w konsekwencji, iż nie doszło tym samym do naruszenia art. 7 konstytucji, nakładającego na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.

Odnośnie zarzutu sprzeczności z art. 32 konstytucji Trybunał stwierdził, że art. 32 konstytucji nie jest w świetle rozpoznawanej sprawy przepisem adekwatnym dla kontroli zaskarżonego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów.

3. Zarzut niezgodności § 11 rozporządzenia z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym koncentrował się na problemie przekroczenia przez Radę Ministrów granic upoważnienia. Zgodnie ze wskazanym przepisem ustawy Rada Ministrów upoważniona jest do "tworzenia łączenia, podziału i znoszenia gmin, ustalania ich granic i nazw oraz siedzib władz". Zdaniem wnioskodawcy w zakwestionowanym rozporządzeniu zawarte zostały postanowienia dotyczące nie tyle ustalenia, lecz zmiany granic gmin.

Nie negując zasadności interpretacji zaprezentowanej w stanowisku Prezesa Rady Ministrów, zgodnie z którą w pojęciu "zmiana granic" mieści się jednocześnie ich ustalenie, Trybunał stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie do takiego ustalenia właściwie nie doszło. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie można bowiem uznać, iż ustalenie granic sprowadzić można wyłącznie do samego tylko wskazania powierzchni obszarów, których zmiana granic winna dotyczyć. Ustaleniu granic przez Radę Ministrów towarzyszyć powinno takie ich konieczne doprecyzowanie, które do minimum ograniczy margines dowolności w działaniach instytucji i służb geodezyjnych powołanych ustawowo do następczych działań faktycznych, związanych z określeniem nowego ich przebiegu. Trybunał uznał, że operowanie w zaskarżonym przepisie rozporządzenia jedynie wartościami liczbowymi, związanymi z powierzchnią części nieruchomości położonych w poszczególnych wsiach, bez jakiegokolwiek ich "zindywidualizowania" nie jest prawidłowym wykonaniem delegacji wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zarzutu wnioskodawcy odnośnie niezgodności § 11 kwestionowanego rozporządzenia także z art. 92 ust. 2 konstytucji. Trybunał podkreślił, że art. 92 ust. 2 konstytucji zakazuje subdelegacji swoich kompetencji przez organ upoważniony do wydania rozporządzenia - innemu organowi. Zdaniem Trybunału nie są taką subdelegacją kompetencje innych organów państwa - służb geodezyjnych upoważnionych z mocy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne do technicznego wytyczenia granicy na podstawie generalnego jej ustalenia w rozporządzeniu. Trybunał wskazał, że kompetencje służb geodezyjnych mają charakter samodzielny i wynikają wprost z ustawy, a nie z kwestionowanego rozporządzenia. Działania tych organów mają więc charakter pochodny i następczy wobec rozstrzygnięcia o ustaleniu granic, zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Spis treści druku 611, spis treści załącznika nr 6