Spis treści druku 611, spis treści załącznika nr 6

• Ogrodzenia międzysąsiedzkie

"Paragraf 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140; zm.: Nr 44, poz. 434), w zakresie, w jakim dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których budowy nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414; zm.: z 1995 r. Nr 141, poz. 692; z 1996 r. Nr 100, poz. 465, Nr 146, poz. 680, Nr 106, poz. 496; z 1997 r. Nr 111, poz. 726, Nr 88, poz. 554; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 41, poz. 412, nr 49, poz. 483, Nr 62, poz. 682) przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia."

1. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że warunki, jakim na tle nowej konstytucji, muszą odpowiadać unormowania zawierane w rozporządzeniach, były już wielokrotnie przedmiotem jego wypowiedzi. Wynika z nich m. in., że rozporządzenie nie tylko musi czynić zadość wymaganiom formalnym ustanowionym w art. 92 konstytucji, ale także - w płaszczyźnie materialnej - nie może zawierać unormowań, które stanowią materię ustawową. W świetle konstytucji z 1997 r. materię taką stanowią m. in. unormowania dotyczące sfery praw i wolności jednostki, a w szczególności - ustanawiające ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3). W odniesieniu do sfery praw i wolności człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy rozumieć dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw.

Na tle przedmiotowej sprawy Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że powyższe wymagania odnoszą się także do regulacji, które ustanawiają ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności. Jest wprawdzie oczywiste, że własność nie jest prawem absolutnym i może (a nawet musi) podlegać różnego rodzaju ograniczeniom. Trybunał podkreślił, że ograniczenia te mogą być wprowadzane "tylko w drodze ustawy" (art. 64 ust. 3).

2. Na tle tak rozumianych wymagań konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny ocenił unormowanie zawarte w § 42 ust. 1 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., który jest przepisem prawa materialnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że także regulacje materialnoprawne mogą wykraczać poza granice upoważnienia, jeżeli nie znajdują należytego oparcia w treściach zawartych w ustawie. Zdaniem Trybunału stanowienie przepisów, które swa treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, jest zawsze równoznaczne z wyjściem poza granice upoważnienia i przesądza o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Jeżeli więc okaże się, że przepisy rozporządzenia normują materię ustawową, to z natury rzeczy musi to oznaczać, że wykroczyły one poza granice upoważnienia, bo ustawa nie może upoważniać do normowania takich materii w rozporządzeniu. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w tych wszystkich wypadkach, gdy ustawa zawiera wyraźne upoważnienie do normowania w rozporządzeniu spraw należących do materii ustawowej, należy upoważnienie takie uznać obecnie za sprzeczne z konstytucja. W tych zaś wypadkach, gdy ustawa nie formułuje takiego upoważnienia w sposób wyraźny, należy zastosować technikę wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją i skonstruować na tyle wąskie rozumienie upoważnienia, by poza nim pozostawało normowanie materii zastrzeżonych do wyłącznej materii ustawy.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że tak też należy interpretować art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Konstytucyjność tego przepisu nie mogła stanowić przedmiotu orzekania w tym postępowaniu. Trybunał zauważył jedynie na marginesie, że przepis ten pochodzi sprzed wejścia w życie konstytucji z 1997 r. i nie do końca czyni zadość wszystkim wymaganiom, stawianym obecnie przez jej art. 92. W tym postępowaniu konieczne było jednak przyjęcie domniemania konstytucyjności art. 7 ust. 1 pkt 2, co m. in. wymagało uznania, że udzielone w nim upoważnienie nie obejmuje przyzwolenia na unormowanie w rozporządzeniu spraw stanowiących obecnie materię ustawową. Jeżeli więc w rozporządzeniu sprawy takie zostały uregulowane, to nie było po temu podstawy w art. 7 ust. 1 pkt. 2, czyli zachodzi sprzeczność rozporządzenia z ustawą.

Art. 7 prawa budowlanego upoważnia ministra do określenia "warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane", co w świetle art. 3 pkt 9 dotyczy także ogrodzeń. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego upoważnienia tego nie można jednak odczytywać tylko na tle art. 7, bo wówczas miałoby ono charakter blankietowy i byłoby niezgodne z konstytucją. Upoważnienie do określania warunków technicznych należy odczytywać w związku z innymi postanowieniami prawa budowlanego, które wskazują ogólne ramy nakazów i zakazów, jakie mają podlegać konkretyzacji w rozporządzeniu. Przykładem takiego wskazania jest art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, wymagający zgłoszenia budowy międzysąsiedzkiego ogrodzenia o wysokości powyżej 2.20 m. oraz art. 30 ust. 3, który - we wskazanych w nim sytuacjach - daje podstawę do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie takiego ogrodzenia. Prowadzi to do wniosku, że ustawodawca dopuszcza ograniczanie wysokości ogrodzeń międzysąsiedzkich, a w tych ramach rozporządzenie może normować dalsze szczegóły.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w żadnym z przepisów ustawy - Prawo budowlane nie sformułowano nakazu konstruowania ogrodzenia ażurowego. Nakaz ten został samoistnie wprowadzony przez § 42 ust. 1 rozporządzenia jako jeden z warunków technicznych, którym musi odpowiadać ogrodzenie. Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował zasadności wprowadzenia takiego warunku. Podkreślił jednak, że nakaz budowy ogrodzeń ażurowych (i wynikający stąd zakaz budowania ogrodzeń w formie jednolitego muru) stanowi ograniczenie prawa własności, przysługującego właścicielowi obiektu budowlanego. Wszelkie ograniczenia prawa własności stanowią materię ustawową. W ocenie Trybunału wprowadzenie takiego ograniczenia w rozporządzeniu, bez jakiegokolwiek oparcia w materialnoprawnym unormowaniu ustawowym, narusza nakaz ustawowego normowania ograniczeń praw i wolności, a w szczególności prawa własności.

• Zakłady opieki zdrowotnej a jednostki samorządu terytorialnego

"1. Art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872; zm.: Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239) jest zgodny z art. 2, 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607);

Na mocy art. 190 ust. 3 konstytucji Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872; zm.: Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239) oraz wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów - na dzień 25 czerwca 2001 r."

1. Rozważając zarzuty dotyczące art. 47 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1, Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy treści obu przepisów oraz kontekstu prawnego w jakim przepisy te funkcjonują. Zgodnie z art. 47 ust. 1, 1 stycznia 1999 r. jednostki samorządu terytorialnego przejmują uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w rozumieniu przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Art. 80 ust. 1 stanowi natomiast, że: "zobowiązaniami Skarbu Państwa, powstałymi do 31 grudnia 1998 r. są zobowiązania finansowe jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego".

Reforma systemu opieki zdrowotnej weszła w życie 1 stycznia 1999 r. Do tego czasu miały być dostosowane do nowych wymagań wszelkie ustawy i akty wykonawcze wydane w związku z reformą służby zdrowia. Podstawowym instytucjonalnym celem reformy była reforma organizacyjna zakładów opieki zdrowotnej, pojmowanych jako "wyodrębniony organizacyjnie zespół osób i środków majątkowych utworzonych i utrzymywanych w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia" (art. 1 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Zakłady takie mogły być tworzone przez podmioty określone w art. 8 ust. 1 tejże ustawy.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie istotne są dwa zasadnicze pytania. Po pierwsze - czy Skarb Państwa w związku z przekazaniem uprawnień organów administracji rządowej (które utworzyły samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej) jednostkom samorządu terytorialnego, był zobowiązany przed przekazaniem tychże zakładów do pokrycia związanego z ich działalnością zadłużenia? Z tym pytaniem związane jest drugie - czy z prawnego punktu widzenia możliwe było przed 31 grudnia 1998 r. utworzenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w taki sposób, żeby zakłady te obciążone byłyby zobowiązaniami związanymi z działalnością dotychczasowych zakładów opieki zdrowotnej (zakładów lub jednostek budżetowych), a więc zobowiązaniami Skarbu Państwa, z czym wiązać mogłaby się możliwość, że 1 stycznia 1999 r. w ramach kwoty zadłużenia tychże zakładów mieściłyby się także zobowiązania powstałe przed ich powstaniem?

Udzielając odpowiedzi na pierwsze pytanie Trybunał Konstytucyjny wskazał na kluczowe znaczenie statusu prawnego samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zakłady te posiadają osobowość prawną, niezależną od osobowości Skarbu Państwa, a przez to także zdolność do tego aby być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków majątkowych. Gospodarują samodzielnie przekazanymi im nieodpłatnie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym. Z takiej konstrukcji przepisów prawnych wynika, iż Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (jako odrębnych od niego państwowych osób prawnych). Zakłady te bowiem po wpisaniu do właściwego rejestru, uzyskując osobowość prawną, pokrywają z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań (art. 35b ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Trybunał odwołał się w tym względzie do art. 40 kodeksu cywilnego, który formułuje ogólną zasadę, w myśl której Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych państwowych osób prawnych (i odwrotnie). Trybunał wskazał jednocześnie, że na podstawie przepisów stanowiących lex specialis w stosunku do art. 40 kodeksu cywilnego, Skarb Państwa może odpowiadać za zobowiązania innych państwowych osób prawnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalna byłaby więc konstrukcja prawna umożliwiająca przejęcie zobowiązań samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przekształconych przed 31 grudnia 1998 r. poprzez przejęcie ich zobowiązań przez Skarb Państwa. Jednakże w art. 80 ust. 1, ustawodawca podtrzymał zasadę, według której Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność jedynie za zobowiązania zakładów opieki zdrowotnej będących jednostkami lub zakładami budżetowymi, ponieważ ich zobowiązania są zobowiązaniami Skarbu Państwa i nie mogły być przeniesione na inną osobę prawną bez spełnienia prawem przewidzianych rygorów. Nie skorzystał więc z możliwości oddłużenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, co wiązałoby się w takiej sytuacji z przejęciem przez Skarb Państwa zobowiązań innej osoby prawnej.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie można utożsamiać w tym kontekście państwowych jednostek i zakładów budżetowych z samofinansującymi się samodzielnymi zakładami opieki zdrowotnej, z uwagi na odmienny sposób prowadzenia ich gospodarki finansowej. Trybunał zwrócił uwagę, że rekompensata z tytułu zadłużenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej ze strony Skarbu Państwa, chociaż teoretycznie dopuszczalna, kłóciłaby się z zasadą samodzielności i samofinansowania tychże zakładów. Ewentualna wysokość tej rekompensaty byłaby niezależna od tego, czy zakład ten jest zdolny pokryć powstały na ten dzień ujemny wynik finansowy z własnych środków finansowych i dodatkowych środków pozyskiwanych w sposób przewidziany w art. 54-55 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zdaniem Trybunału oddłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, polegające na przejęciu ich zobowiązań przez Skarb Państwa prowadziłoby - niezależnie od istniejących przeszkód prawnych, do podważenia celowości przekształceń jednostek (zakładów) budżetowych w jednostki samodzielne i samofinansujące się.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że powyższe rozważania odnoszą się także do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej powstałych przed 1 stycznia 1999 r. Zakłady te utworzone zostały w następstwie przekształcenia w drodze zarządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Uzyskały osobowość prawną i zdolność do tego, aby być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków majątkowych. Trybunał nie znalazł tym samym podstaw, aby w ich przypadku odstępować od ogólnej zasady wynikającej z art. 40 kodeksu cywilnego zdanie drugie, według której inne państwowe osoby prawne (tj. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej) nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania Skarbu Państwa. Zobowiązaniami Skarbu Państwa będą więc zobowiązania zakładów opieki zdrowotnej, które funkcjonowały w obrocie prawnym jako jednostki lub zakłady budżetowe i nie posiadały przymiotu osoby prawnej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego Skarb Państwa nie jest zatem odpowiedzialny za powstałe do momentu przekształcenia zobowiązania zakładów opieki zdrowotnej funkcjonujących jako jednostki (zakłady) budżetowe. Skarb Państwa w pełni ponosi odpowiedzialność za te zobowiązania i znajduje to potwierdzenie w kwestionowanym art. 80 ust. 1.

Trybunał Konstytucyjny za niezasadną uznał tezę, jakoby rozwiązanie przyjęte w art. 80 ust. 1, a odnoszące się do zakładów i jednostek budżetowych przekształconych w samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej z 1 stycznia 1999 r., a także zasady wynikające z kodeksu cywilnego (np. z art. 40 ust. 2) nie odnosiły się do sytuacji sprzed 31 grudnia 1998 r. Z prawnego punktu widzenia tworzone wtedy samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej nie mogły przejmować zobowiązań, które ciążyły na Skarbie Państwa i były związane z działalnością publicznych zakładów opieki zdrowotne funkcjonujących w formie zakładu lub jednostki budżetowej.

W świetle art. 49 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zasady gospodarki finansowej takich zakładów określało prawo budżetowe. Art. 15 ust. 1 prawa budżetowego stanowił, że państwowe jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a uzyskane dochody odprowadzają do tego budżetu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego konsekwencją takiego unormowania było to, że za zobowiązania wynikające z działalności publicznego zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego w formie jednostki budżetowej odpowiedzialny był w czasie istnienia tego zakładu Skarb Państwa. Przekształcenie takich jednostek w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej polegało na tym, że wyodrębniony organizacyjnie zespół osób i środków majątkowych, stanowiący publiczny zakład opieki zdrowotnej, przybierał w wyniku przekształcenia inną formę prawną niż przed przekształceniem. Przestawał być jednostką organizacyjną Skarbu Państwa i stawał się odrębnym od Skarbu Państwa, samodzielnym podmiotem wyposażonym w osobowość prawną. Dlatego można w tym wypadku mówić o powstaniu nowego podmiotu prawa. Trybunał zauważył, że dawny podmiot - Skarb Państwa nie ulegał jednakże likwidacji; ulegała natomiast likwidacji jego jednostka organizacyjna, której podstawą istnienia był wyodrębniony zespół osób i środków majątkowych.

W niniejszej sprawie wnioskodawca wskazał, że w praktyce niejednokrotnie dochodziło do "przejęcia" zobowiązań Skarbu Państwa związanych z działalnością zakładów będących zakładami lub jednostkami budżetowymi przez nowotworzone samodzielne zakłady opieki zdrowotnej w wyniku umowy cywilnej (tzw. zwalniające przejęcie z długu). W związku z tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skuteczne przejęcie długu mogłoby mieć miejsce jedynie przy zachowaniu wszystkich przesłanek jego ważności uregulowanych w kodeksie cywilnym (art. 519 i n. kc) W niniejszej sprawie miałaby zastosowanie druga sytuacja, gdzie dotychczasowym dłużnikiem był Skarb Państwa odpowiedzialny za zobowiązania zakładów zdrowotnych prowadzonych w formie jednostek budżetowych, nowym dłużnikiem - samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (osoby prawne), zaś wierzycielami pozostają te same podmioty.

Reasumując Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jeżeli miały miejsce przypadki przejmowania zobowiązań Skarbu Państwa związanych z działalnością zakładów lub jednostek budżetowych przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej bez zastosowania przewidzianej prawem formy, to w związku z tym, że czynności takie nie wywołują skutków prawnych, sytuacje tego typu mogą stwarzać podstawę do zastosowania prawem przewidzianych środków umożliwiających eliminację wadliwości prawnych. Trybunał uznał, że okoliczność ewentualnego występowania takich przypadków nie stanowi podstawy do stwierdzenia niezgodności z konstytucją kwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny jako sąd nad prawem nie rozstrzyga wadliwości związanych ze stosowanie prawa.

Trybunał Konstytucyjny rozważył także zagadnienie, czy w związku z istnieniem zadłużenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej istniał obowiązek ich likwidacji lub przekształcenia organizacyjnego przez organ administracji rządowej, który je utworzył. Takie rozwiązanie przewiduje art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy ujemny wynik finansowy nie może być pokryty we własnym zakresie przez taki zakład.

Przy zmianie formy organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej (powrót do formy zakładu lub jednostki budżetowej) organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych (art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Trybunał Konstytucyjny uznał, że wejście w życie 1 stycznia 1999 r. nowego systemu prawnego zmieniającego status prawny zakładów opieki zdrowotnej i ich organizacyjne usytuowanie, powoduje - zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy - że od 1 stycznia 1999 r., jednostki samorządu terytorialnego przejmują uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył ten zakład. Od tego momentu w każdym przypadku, gdy samodzielny zakład posiadający ujemny wynik finansowy, będzie przekształcany ponownie w jednostkę lub zakład budżetowy, obowiązek pokrycia długów spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego przejmującej uprawnienia organów tworzących.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w przypadku ujemnego wyniku finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej możliwa jest także jego likwidacja. Likwidacja zakładów jest jednak ustawowo ograniczona. Ujemny wynik finansowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może być podstawą do zaprzestania działalności (likwidacji), jeżeli dalsze istnienie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością (art. 60 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). W takim wypadku możliwa jest tylko zmiana formy organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej. O likwidacji samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej decydował (decyduje) zawsze organ tworzący taki zakład. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w przypadku likwidacji zakładu po 1 stycznia 1999 r. - zgodnie z art. 47 ust. 1 - wszelkie należności i zobowiązania, ale i także wierzytelności zlikwidowanego zakładu, ciążą na jednostkach samorządu terytorialnego, ponieważ przejęły one uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył ten zakład. Zdaniem Trybunału taki wniosek jest konsekwencją treści art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Skarb Państwa odpowiada jedynie za zobowiązania finansowe związane z działalnością państwowych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, a więc za zobowiązania powstałe przed ich przekształceniem w samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej.

Trybunał Konstytucyjny zgodził się tezą, w świetle której obowiązki jednostek samorządu terytorialnego związane z zadłużonymi samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej, które przejmują one na podstawie art. 47 ust. 1, mają charakter hipotetyczny i powstać mogą dopiero w określonym stanie faktycznym. Stan uzasadniający zmianę gospodarki finansowej lub ich likwidację ze względu na zadłużenie związany jest z możliwością pokrycia przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej ujemnego wyniku finansowego. Taka możliwość nie może być rozpatrywana tylko przy uwzględnieniu finansowej sytuacji w konkretnej dacie, ponieważ sytuacja finansowa takich podmiotów ma charakter dynamiczny i może zmieniać się np. na skutek wyegzekwowania należnych wierzytelności, które w momencie przekazywania uprawnień organów administracji, które je utworzyły jednostkom samorządu terytorialnego, nie były jeszcze wymagalne albo z przyczyn niezależnych od zakładu nie zostały zaspokojone.

Ze względu na powyższe Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, że zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej do 31 grudnia 1998 r. oznaczało niemożność przekazania tychże zakładów jednostkom samorządu terytorialnego. Trybunał podkreślił, że zarówno jednostki samorządu terytorialnego jak i organy administracji rządowej są istotnym elementem porządku ustrojowego państwa, których zadania i kompetencje służyć mają ważnemu interesowi publicznemu. To, czy kompetencje organów (jednostek samorządu terytorialnego) tworzących samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej powierzone będą jednym czy też drugim, mieści się w granicach uprawnień prawotwórczych ustawodawcy. Zdaniem Trybunału problem dotyczy bowiem samego przekazania kompetencji konkretnym organom związanym z wypełnianiem uprawnień i obowiązków organu tworzącego, bez względu na kondycję finansową samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej. Sama kondycja finansowa tychże zakładów jest przede wszystkim problemem samodzielnych - także w sferze stosunków majątkowych - podmiotów prawa, wyposażonych w osobowość prawną. Pytanie o konsekwencje finansowe złej kondycji finansowej samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej pojawia się dopiero z chwilą zaistnienia przesłanek, które wiążą się z sytuacjami określonymi w art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Czasowa zła sytuacja materialna takich zakładów jeszcze o niczym nie przesądza. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma w tym względzie znaczenia to, czy przejęcie zobowiązań i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w przypadku ich likwidacji przysporzy jednostkom samorządu terytorialnego strat czy korzyści, ponieważ w interesie publicznym wspólnoty lokalnej będzie z reguły podtrzymywanie ich istnienia. Trybunał wskazał, że związane z działalnością samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej obciążenia finansowe mogą być finansowane z wielu źródeł, które szczegółowo zostały określone w art. 54 i 55 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zakłady te realizują bowiem ważny cel publiczny polegający na ochronie zdrowia. Ich likwidacja jest swoistą ostatecznością i gdyby miała się wiązać z niemożnością realizowania celu podstawowego, nie zawsze mogłyby usprawiedliwiać ją kalkulacje ekonomiczne. Zdaniem Trybunału ochrona zdrowia i życia obywateli jest bowiem jedną z najważniejszych wartości konstytucyjnych i z pewnością odstąpienie od ich realizacji nie można usprawiedliwić wyłącznie korzyściami gospodarczymi, zwłaszcza gdy okazać miałoby się, że dla istnienia samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej nie ma znaczenia dobro publiczne, ze względu na które zostały one utworzone. W ocenie Trybunału nie można w żadnym razie przyjąć założenia, że w perspektywie reformy służby zdrowia nie jest ważne samo istnienie zakładów opieki zdrowotnej. Ustawodawca nie może tworzyć takiego normatywnego układu odniesienia, który prowadziłby ze swej natury do osłabienia możliwości zapewnienia maksymalnych w danej sytuacji możliwości ochrony życia i zdrowia. Trybunał podkreślił, że w tym kontekście nie można przeciwstawiać państwa jednostkom samorządu terytorialnego. Na taką filozofię widzenia tego problemu wskazują przewidziane w art. 54 i 55 możliwości pozyskiwania środków finansowych na realizowanie zadań tychże podmiotów związanych z ochroną zdrowia. Jednakże - zdaniem Trybunału - rozwiązania tego rodzaju powodują, że na etapie przekazania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jednostkom samorządu terytorialnego nie można stwierdzić, że - tak jak to przewiduje art. 167 ust. 1 konstytucji - jednostkom samorządu terytorialnego nie został zapewniony udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, ani że zmiany w kompetencjach jednostek samorządu terytorialnego nastąpiły bez stosownej zmiany w podziale dochodów publicznych. O tym czy nowe kompetencje jednostek samorządu terytorialnego mogą oznaczać dla gmin obciążenia finansowe czy też (a tak może być w przypadkach ewentualnych likwidacji) przysporzą im korzyści okaże się dopiero w przyszłości. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie, w świetle którego z treści art. 167 ust. 1 konstytucji wynika, z jednej strony - nakaz zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego "odpowiedniego" udziału w dochodach publicznych, tak aby możliwa była realizacja ich zadań, a z drugiej strony - zakaz dokonywania takich modyfikacji tych dochodów, które "odpowiedniość" tego udziału by przekreślały. Zdaniem Trybunału w kontekście niniejszej sprawy nie można nie brać pod uwagę okoliczności, że tworzone samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej otrzymały, niejednokrotnie dużej wartości, majątek w postaci zarówno ruchomości jak i nieruchomości. Trybunał podkreślił, że podmiot, który przedstawia zarzut naruszenia art. 167 ust. 1 konstytucji powinien wykazać, że stosowanie zakwestionowanego przepisu prowadzi do sytuacji, w której całokształt źródeł dochodów przewidzianych przez prawo dla jednostek samorządu terytorialnego danego szczebla, nie zapewnia tym jednostkom udziału w dochodach publicznych "odpowiednio" do przypadających im zadań. W takim układzie odniesienie konieczne jest widzenie i rozstrzyganie tegoż problemu w perspektywie ogólnych założeń systemowych, które stwarzają możność wyciągnięcia stosownych wniosków.

Reasumując Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności art. 47 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 kwestionowanej ustawy z art. 2, 167 ust. 1 i 4 konstytucji oraz z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

2. Drugą grupę kwestionowanych przepisów stanowią: art. 47 ust. 2 ustawy oraz wydane na podstawie zawartej w nim delegacji przepisy rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów zawierające wykaz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek samorządu terytorialnego właściwych do przejęcia uprawnień organu, który je utworzył. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ocena zgodności z konstytucją art. 47 ust. 2 ustawy ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z konstytucją i ustawami zakwestionowanych przepisów rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów, wydanych na jego podstawie.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z treści art. 92 ust. 1 zdanie 2 konstytucji wynika, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego powinno zawierać trzy podstawowe elementy: organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie musi mieć zatem charakter szczegółowy zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestionowany art. 47 ust. 2 spełnia dwie pierwsze przesłanki. Ustawodawca wskazał bowiem organ właściwy do wydania rozporządzenia (Prezesa Rady Ministrów) oraz określił zakres przedmiotowy rozporządzenia (określenie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w odniesieniu do których jednostki samorządu terytorialnego przejmują uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej).

Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 47 ust. 2 ustawy nie spełnia trzeciej przesłanki - wytycznych dotyczących treści aktu. Także art. 47 ust. 1 nie określa wytycznych, kryteriów i zasad, z których wynikałoby, jaka konkretnie jednostka samorządu terytorialnego jest właściwa do przejęcia uprawnień o których mowa w tym artykule. Trybunał podkreślił, że z przepisu tego nie jest możliwa do wyinterpretowania norma, która jednoznacznie wskazywałaby, że kompetencje tego rodzaju mogłyby być przypisane także ponadgminnym jednostkom samorządu terytorialnego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 konstytucji, uznać należy iż wszelkie ustawowe upoważnienie, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", jest sprzeczne z konstytucją. Trybunał, odwołując się do swego wcześniejszego orzecznictwa, wskazał, że wytyczne (w rozumieniu art. 92 konstytucji) są przede wszystkim wskazówkami co do treści aktu normatywnego, a także wskazaniami co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz. Zdaniem Trybunału podstawowe zasady co do treści wytycznych można scharakteryzować w trojaki sposób:

Po pierwsze - wytyczne dotyczące treści aktu podustawowego przybierać mogą rozmaitą postać redakcyjną. Wskazówki zawarte w wytycznych mogą mieć zarówno charakter negatywny, jeżeli ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć aktu wykonawczego do ustawy wyklucza się te, które ustawodawca chce wyeliminować, jak i charakter pozytywny - gdy poprzez wskazanie kryteriów, którymi powinien się kierować organ wydający rozporządzenie normuje przekazany mu zakres spraw, wskazując cele, jakie ma spełniać dane unormowanie, czy funkcje, które ma spełniać instytucja, której ukształtowanie ustawa powierzyła rozporządzeniu. W każdym razie ustawa musi zawierać pewne wskazania wyznaczające treści jakie mają być zawarte w rozporządzeniu, bądź identyfikujące treści, które w rozporządzeniu nie mogą być zawarte. Kontrola Trybunału ogranicza się do ustalenia, czy w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne (całkowity ich brak przesądza o niekonstytucyjności upoważnienia), a także - czy sposób formułowania wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami co do wyłączności ustaw oraz nakazem, aby problemy należące do tzw. materii ustawowej były regulowane w całości w ustawie. Oznacza to, że wytyczne nie mogą być skonstruowane w taki sposób, aby wynikała z nich możliwość przekazania do uregulowania w rozporządzeniu tych materii, które powinny być uregulowane w ustawie.

Po wtóre - wytyczne nie mogą mieć charakteru czysto blankietowego (np. poprzez stwierdzenie, że rozporządzenie określi "szczegółowe zasady"). Nawet, gdy wytyczne przybiorą postać wskazań merytorycznych, to jednak zawsze rodzić się może pytanie, czy - na tle regulowanej materii - stopień ich szczegółowości można uznać za dostateczny z punktu widzenia wymogów konstytucji.

Po trzecie - wytyczne nie muszą być zawarte jedynie w przepisie formującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Możliwe jest też ich umiejscowienie w innych przepisach ustawy, o ile pozwala to na precyzyjne odtworzenie treści tychże wytycznych. Jeżeli rekonstrukcja taka okaże się niemożliwa, to przepis zawierający upoważnienie będzie musiał zostać uznany za konstytucyjnie wadliwy.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów, o którym mowa w art. 47 ust. 2 jest rozporządzeniem specyficznym. Wydawać mogłoby się, że zawarta w art. 42 ust. 2 delegacja nie zawiera upoważnienia do regulowania jakichś złożonych materii normatywnych, a jedynie zobowiązuje do wskazania, które samodzielne, publiczne zakłady opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 47 ust. 1, którym konkretnym jednostkom samorządowym mają być przyporządkowane, innymi słowy jakie jednostki samorządu terytorialnego przejmują uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył samodzielny, publiczny zakład opieki zdrowotnej. Trybunał wskazał, że ustawodawca - chociaż powinien to uczynić - nie zawarł w ustawie rozwiązania, które wskazywałoby chociażby ogólne kryteriach w oparciu o które miałoby się dokonywać przyporządkowanie konkretnym jednostkom samorządu. Określone zostały podstawowe przedmiotowe cechy, które stanowią podstawę do umieszczenia konkretnego zakładu opieki zdrowotnej w wykazie, o którym mowa w art. 47 ust. 2. Powinny to być: po pierwsze zakłady publiczne; po drugie - samodzielne. Oczywiście samodzielność taką - czego zdaniem Trybunału w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 23 listopada 1998 r. nie uwzględniono w pełni - zakłady takie powinny posiadać w momencie wydawania rozporządzenia. Skoro ustawodawca nie przewidywał wyłączeń, w wykazie takim winny być zamieszczone wszystkie samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej i tylko takie zakłady. W ocenie Trybunału, przy konkretnym sformułowaniu zakresu upoważnienia ustawowego, umieszczenie w wykazie także innych zakładów powoduje dowolne rozszerzenie i przekroczenie delegacji ustawowej, bez względu na późniejsze przekształcenia zakładów publicznych w samodzielne. Trybunał wskazał, że w wykazie zakładów stanowiących załącznik do rozporządzeniu z 23 listopada 1998 roku umieszczone zostały także publiczne zakłady opieki zdrowotnej nie będące zakładami samodzielnymi, co w żadnym wypadku nie mogło mieć miejsca. Były także takie samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, które w pierwotnym brzmieniu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów nie zostały w ogóle przyporządkowane jakiejkolwiek jednostce samorządu terytorialnego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego podstawową wytyczną, która powinna znaleźć się w przepisie ustanawiającym delegację ustawową w art. 47 ust. 2, winno być wskazanie kryterium, w oparciu o które można byłoby określić, co stanowi podstawę do wskazania, które jednostki samorządu terytorialnego mają przejąć konkretne kompetencje organów administracji rządowej w odniesieniu do konkretnych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Trybunał uznał, że kryterium terytorialne jest tu niewystarczające, ponieważ nie rozwiązuje ono problemu podporządkowania takich zakładów, które działają na obszarze kilku województw. Dodał, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów wydane w następstwie tej delegacji wskazuje wyraźnie, że Prezes Rady Ministrów dokonując takiego przyporządkowania nie brał go także pod uwagę w sytuacji, gdy samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej posiadały swoje jednostki na terenie kilku powiatów. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawodawca, w przepisie zawierającym upoważnienie (delegację) posłużył się enigmatycznym sformułowaniem "jednostki właściwe do przyjęcia uprawnień organu administracji rządowej". Zdaniem Trybunału takie sformułowanie ma typowo blankietowy charakter, a stopień jego szczegółowości należy uznać za niedostateczny. Każda próba pozaustawowego dookreślenia pojęcia "właściwe jednostki samorządu terytorialnego" nie doprowadza do spójnego i zasadnego wniosku mogącego stanowić odpowiedź na pytanie, która konkretnie jednostka samorządu terytorialnego jest właściwa do przejęcia ustawowo określonych obowiązków. Nie ma więc podstaw do wskazania zasad przyporządkowania zakładów zdrowotnych "właściwym jednostkom samorządu terytorialnego". W ocenie Trybunału taki brak wytycznych oznacza pozostawienie pełnej dowolności unormowań w tym zakresie organów upoważnionych do wykonania delegacji. Możliwa jest zatem sytuacja, w której z braku określonej dyrektywy w ustawie, organ właściwy do wydania rozporządzenia, w sposób zupełnie dowolny, niczym nie ograniczony wyda akt wykonawczy, mający niezmiernie istotne znaczenie dla działalności organizacyjnej, finansowej (lub każdej innej) podmiotów których ten akt dotyczy.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "wytycznych" nie można znaleźć także w innych ustawach reformujących służbę zdrowia (np. w ustawie o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, tzw. ustawach samorządowych). Zresztą - zdaniem Trybunału -dopuszczalność takiego pomieszczenia wytycznych budzić musiałoby daleko idące wątpliwości.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił poza tym uwagę, że w świetle art. 163 konstytucji nowe kompetencje tak jak i nowe zadania mogą być nałożone na właściwe organy władzy publicznej tylko w drodze ustawy. Skoro w drodze ustawy kompetencje takie zostały nałożone na organy administracji rządowej, to też tylko w takiej drodze możliwe jest ich odebranie oraz przekazanie jednostkom samorządu terytorialnego. Kwestionowane przepisy ustawy tylko rodzajowo wskazują jednostki samorządu terytorialnego jako te, które mają przejąć samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Zdaniem Trybunału poprzestanie na takim przekazaniu zadań (kompetencji) jest niewystarczające, ponieważ ustawa nie wskazuje jakim jednostkom samorządu terytorialnego i według jakiego kryterium miały być przekazane samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Przy tego rodzaju niedostatkach warunkowo zastosowanie musiałoby znaleźć zawarte w art. 164 ust. 3 konstytucji domniemanie, w świetle którego zadania takie powinny być przypisane gminom, albowiem gmina wykonuje zadania samorządu terytorialnego, nie zastrzeżone wyraźnie dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał uznał, że kłóciłoby się to z podstawowym celem reformy w tym zakresie, u podstaw której leżało założenie, że kompetencje takie przekazywane będą przede wszystkim ponadgminnym jednostkom samorządu terytorialnego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można uznać, że art. 47 ust. 2 - w jego obecnym brzmieniu - przełamuje domniemanie kompetencji gminy. Co więcej, odsyłając w tym względzie do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, w zasadzie w sposób kwalifikowany narusza wymóg dotyczący wytycznych aktu podustawowego. Okoliczność, że z treścią art. 47 ust. 2 w związku z art. 47 ust. 1 wiąże się przejęcie kompetencji (uprawnień) organu administracji rządowej, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, także przez ponadgminne jednostki samorządu terytorialnego, powoduje konieczność zawarcia w nim normy, która w sposób niebudzący wątpliwości podważałaby takie domniemanie, w przeciwnym wypadku - wbrew celowi reformy - jedynymi jednostkami samorządu terytorialnego, które takie uprawnienia mogłyby przejąć byłyby gminy (organy gminy).Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że z art. 164 ust. 3 konstytucji, wyraźnie koresponduje art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zakresu działań gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ze względu na to, że domniemanie kompetencji gminy zostało ustawowo wyrażone (art. 6 ustawy o samorządzie gminnym), to i także odstępstwo od tej zasady winno być wprowadzone ustawą.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że problem nie może być rozwiązany przez samo ogólne określenie zadań organów administracji rządowej oraz konkretnych rodzajów jednostek samorządu terytorialnego, odnoszące się do ochrony zdrowia w ogóle a zawarte w ustawach ustrojowych dotyczących poszczególnych ich kategorii, ponieważ nie rozstrzyga o tym, które ze szczegółowych kompetencji w tym zakresie, przypisane zostały konkretnym jednostkom samorządu terytorialnego, bądź organom administracji rządowej. O tym przesądzają dopiero szczegółowe regulacje ustawowe wiążące się z konkretnym aspektami ochrony zdrowia. Z tego względu nie można więc mówić o wzruszeniu domniemania kompetencji gminy w sytuacji, gdy np. ogólnie określone zadania (kompetencje) dotyczące ochrony zdrowia zawierają wszystkie lub niektóre ustawy regulujące status prawny poszczególnych rodzajów jednostek samorządu terytorialnego (gminnego, powiatowego, województwa), a konkretne przepisy ustaw szczególnych, np. art. 47 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, nie przesądziły jednoznacznie, którym jednostkom samorządu terytorialnego powierzone zostały konkretne kompetencje. Przepisy określające zadania wskazują jedynie, że pośród zadań danego organu (jednostki samorządu terytorialnego) mogą mieścić się zadania tego rodzaju, o ile ustawy szczególne przekażą je takiej jednostce (organowi). Trybunał Konstytucyjny zauważył, że normy tego rodzaju zyskują treść normatywną dopiero poprzez przepisy szczególne, regulujące jakąś konkretną sferę stosunków prawnych, które wyraźnie przekażą ją konkretnemu organowi (jednostce samorządu terytorialnego) i szczegółowo zdefiniują. Zdaniem Tr6ybunału kompetencji (zadań) organów (jednostek samorządu terytorialnego) nie można rozpatrywać w oderwaniu od konkretnych przepisów prawa materialnego. To one ostatecznie przesądzają czy w ramach zadań rodzajowo określonych (kompetencji ogólnej), znajdować się będą kompetencje szczegółowe. Dla możliwości realizowania zadań (ogólnej kompetencji) niezbędny jest więc przepis ustawy szczególnej, który określi zakres kompetencji i powiąże go jednoznacznie z konkretną jednostką samorządu terytorialnego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca nie stworzył normatywnego instrumentarium do ustawowo uprawnionego przyporządkowania zakładów opieki zdrowotnej. A więc także z tego względu delegacja zawarta w art. 47 ust. 2 jest konstytucyjnie wadliwa. Ustawodawca nie mógł bowiem zawrzeć upoważnienia do uregulowania w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów materii zastrzeżonych do uregulowania ustawowego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że tylko wtedy można byłoby podjąć próbę interpretacji upoważnienia ustawowego w zgodzie z konstytucją.

3. Wydając wyrok w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę konsekwencje i skutki prawne swojego orzeczenia. Stwierdzenie niekonstytucyności aktu stanowiącego delegację (art. 47 ust.2) do wydania rozporządzenia przez Prezesa RM oraz rozporządzeń wydanych na jej podstawie, prowadzi do utraty mocy prawnej i wyeliminowania z obrotu prawnego niekonstytucyjnych norm prawnych. Automatyzm w tym zakresie prowadziłby do normatywnej próżni, która miałaby istotne, negatywne konsekwencje faktyczne i prawne, tym bardziej że zakłady opieki zdrowotnej funkcjonowały w oparciu o te rozporządzenia od 1 stycznia 1999 r. Taka sytuacja doprowadziłaby do tego iż jednostki samorządu terytorialnego, które przejęły uprawnienia organów administracji rządowej tworzących samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, nie miałyby - do czasu zmiany istniejącego stanu prawnego - żadnych podstaw prawnych do realizowania uprawnień związanych z przejęciem tychże zakładów i do nadzoru organizacyjnego nad tymi zakładami. Z tych względów Trybunał postanowił - stosownie do przepisu art. 190 ust. 3 konstytucji - odsunąć w czasie termin utraty mocy obowiązującej art. 47 ust. 2 ustawy oraz aktów wykonawczych (rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów) wydanych na podstawie zawartej w nim delegacji. Takie rozwiązanie stwarza możliwość uporządkowania istniejącego stanu prawnego, zarówno w zakresie dotyczącym treści kwestionowanego przepisu ustawy, jak i przepisów wydanych w następstwie zrealizowania wadliwej delegacji ustawowej.

• Katalog źródeł prawa a uprawnienia NBP

"1) Artykuł 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. Nr 140, poz. 938; zm.: z 1998 r. Nr 160, poz. 1063), rozumiany jako upoważniający Radę Polityki Pieniężnej do wydawania aktów wewnętrznych na zasadach i w granicach określonych w art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest zgodny z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 konstytucji;

a. Nr 12/1999 Rady Polityki Pieniężnej z dnia 21 lipca 1999 r. sprawie stopy rezerwy obowiązkowej banków (Dz.Urz. NBP Nr 15, poz. 24),

b. Nr 10/98 Zarządu Narodowego Banku Polskiego z dnia 5 czerwca 1998 r. w sprawie zasad i trybu naliczania i utrzymywania rezerwy obowiązkowej (Dz.Urz. NBP Nr 12, poz. 23),

c. Nr 15/1999 Zarządu Narodowego Banku Polskiego z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie trybu i szczegółowych zasad przekazywania przez banki do Narodowego Banku Polskiego danych niezbędnych do ustalania polityki pieniężnej i okresowych ocen sytuacji pieniężnej państwa oraz oceny sytuacji finansowej banków i ryzyka sektora bankowego (Dz.Urz. NBP Nr 10, poz. 15),

1. Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie rozważył na wstępie problem konstytucyjnego katalogu źródeł prawa.

Zdaniem Trybunału analiza konstytucji, a zwłaszcza jej rozdziału III, nie pozostawia wątpliwości, że ustrojodawca w sposób w pełni zamierzony i jednoznacznie wyrażony, przyjął w konstytucji przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał zauważył, że z prac legislacyjnych nad nową konstytucją wynika, że wspomniane zamknięcie w stosunku do aktów prawnych powszechnie obowiązujących miałoby się wyrażać w tym, że konstytucja wyczerpująco wyliczałaby formy aktów normatywnych (przedmiotowy aspekt zamkniętej koncepcji źródeł prawa) oraz podmioty upoważnione do ich wydawania. Trybunał wskazał, że negatywne konsekwencje "otwartego" systemu źródeł prawa przejawiają się w tym, że ustrój tworzenia prawa może być kształtowany arbitralnie a system prawa ulega "rozchwianiu" - niejasne stają się bowiem relacje między typami aktów normatywnych i nieoperatywne reguły rozstrzygania kolizji pomiędzy nimi, w związku z tym system traci cechy pewności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego odrzucenie konkluzji o "zamkniętym" systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, niezależnie od tego, że nie znajdowałoby uzasadnienia w tekście ustawy zasadniczej, niweczyłoby reformatorski zamysł ustrojodawcy i przez to naruszało wartości, które legły u podstaw reformy.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że należy uznać za niewątpliwe, że organy NBP nie zostały konstytucyjnie umocowane do wydawania aktów normatywnych powszechnie obowiązujących.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego pogląd o dopuszczalności wyinterpretowania w drodze wykładni funkcjonalnej kompetencji NBP do stanowienia aktów normatywnych powszechnie obowiązujących (samoistnych), nie byłby możliwy do zaakceptowania zarówno na gruncie treści konstytucji, a zwłaszcza przyjętej w niej koncepcji zamkniętego systemu źródeł prawa, jak i dających się odczytać z materiałów legislacyjnych intencji ustrojodawcy. Trybunał podkreślił, że w państwie prawnym kompetencje organów władzy publicznej i instytucji, którym konstytucyjnie (ustawowo) powierzono zadania publiczne, muszą opierać się na wyraźnej podstawie prawnej. Tego rodzaju podstawa badana jest ze szczególną skrupulatnością zwłaszcza wtedy, gdy wywodzone z niej kompetencje wiążą się bezpośrednio z wolnościami lub prawami podmiotowymi. Brak konstytucyjnej legitymacji NBP do wydawania aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest niewątpliwy a ustrojodawcy nie można przypisywać innej woli, aniżeli ta, którą w językowo jednoznacznym zwrocie prawnym wyraził. W państwie prawnym obowiązują jasne reguły prawnego określania zakresu i granic działania organów władzy publicznej i innych podmiotów, którym taką władzę w określonym zakresie powierzono.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w rozpatrywanych przezeń sprawach odwołuje się on nie tylko do językowych, lecz także do pozajęzykowych metod wykładni, w tym do wykładni funkcjonalnej, czy też do - będącej szczególnym rodzajem tej ostatniej - wykładni celowościowej. Wykładnia funkcjonalna to taki sposób interpretacji tekstu prawnego, w którym bierze się pod uwagę kontekst funkcjonalny. Kontekst ten jest bardzo złożony. W jego skład wchodzą wszystkie fakty (np. ustrój ekonomiczny), reguły pozaprawne i oceny (np. cele prawa), które wpływają na rozumienie tekstu prawnego. Wykładnia celowościowa jest odmianą wykładni funkcjonalnej, która charakteryzuje się tym, że ustalając znaczenie tekstu prawnego bierze się pod uwagę cele prawa. Stosunkowo szerokie korzystanie z wykładni funkcjonalnej i celowościowej nie może oznaczać jednak, że Trybunał Konstytucyjny posługuje się rozmaitymi metodami wykładni w sposób okazjonalny oraz że zakres i sposoby posługiwania się wykładnią pozajęzykową nie podlegają żadnym ograniczeniom. Zdaniem Trybunału w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Trybunał zauważył, że podobnie jest z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych, a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych znaczeń językowych. W obu wypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Trybunał uznał, że również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże - w ocenie Trybunału - że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Zdaniem Trybunału w rozpatrywanej sprawie językowy sens odpowiednich przepisów konstytucji nie budzi wątpliwości, a przekroczenie tej granicy nie znajduje dostatecznie silnego uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych, do których odwołuje się art. 227 ust. 1.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z tych samych powodów nie można byłoby aktów wydawanych przez organy NBP zaliczyć do aktów wykonawczych, których charakter i warunki wydawania zostały w sposób zupełny określone w art. 92 ust. 1 konstytucji. Akty tego rodzaju: 1) wydawane są w formie rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 2 konstytucji źródło powszechnie obowiązującego prawa; 2) przez organy wskazane w konstytucji; 3) na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Zdaniem Trybunału bezsporne jest, że NBP (jego organy) nie zostały wskazane w konstytucji, ale nawet wręcz w toku prac legislacyjnych została odrzucona możliwość wyposażenia Prezesa NBP w uprawnienia do wydawania aktów powszechnie obowiązujących, choć niektórym organom państwowym (np. art. 142 ust. 1, art. 213 ust. 2) zostały przyznane uprawnienia do wydawania rozporządzeń. NBP jest osobą prawną utworzoną zgodnie z przepisami ustaw. Trybunał podkreślił, że specyficzna pozycja ustrojowa NBP jako centralnego banku państwa polega z jednej strony na jego niezależności wobec organów państwowych, z drugiej zaś na "apolityczności" tego banku. Nie jest więc on organem politycznym, któremu z racji określonych zadań przypisane zostały określone kompetencje prawotwórcze; kompetencje takie oznaczałyby udział w procesie tworzenia prawa, w tym sensie miałyby więc charakter polityczny.

W konkluzji tych rozważań Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że w zakresie tworzenia prawa powszechnie obowiązującego kompetencje opierają się jedynie na zasadach wynikających z art. 87 i art. 92 konstytucji, nie licząc specyficznej sytuacji, o której mowa w art. 234 konstytucji i nie ma żadnych podstaw, aby z konstytucji wywodzić uprawnienia do wydawania aktów samoistnych.

2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego brak podstaw do przyjęcia kompetencji prawotwórczych NBP do wydawania aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, nie przesądza, że bank ten nie dysponuje żadnymi instrumentami prawnymi, którymi mógłby posłużyć się w celu dostosowania działalności banków komercyjnych i innych podmiotów do ustalonych przez siebie założeń polityki pieniężnej.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na zawarte w art. 227 ust. 1 konstytucji pojęcie czynności należącej do wyłącznej gestii NBP, a mianowicie "ustalania" polityki pieniężnej. "Ustalić" semantycznie rozumie się m.in. jako "rozstrzygnąć, decydować o czymś, wyznaczyć coś, ustalić normy, prawidła, reguły". W ocenie Trybunału znamienne dla tego przepisu "ustalanie" oznacza określanie pewnych norm i reguł oddziaływania na gospodarkę w celu osiągania założonych rezultatów. Owo oddziaływanie z reguły będzie polegać na korzystaniu z instrumentów klasycznych (finansowych i ekonomicznych), jednakże niejednokrotnie może wymagać władczej ingerencji, a więc instrumentów bezpośrednich; jeżeli bowiem NBP jest konstytucyjnie władny do "ustalania", rozumianego jako określanie pewnych reguł lub norm, to z tego wynika, że te podmioty, które uczestniczą w określonym obrocie bankowym, powinny zachować się w sposób odpowiadający tym regułom (normom). Mając na uwadze wcześniejsze ustalenia o braku konstytucyjnej legitymacji NBP do stanowienia norm powszechnie obowiązujących, Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy, a jeżeli tak, to w jakiej formie może przejawiać się owa władcza ingerencja.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w tej kwestii wyraźnie zarysowały się dwie różne, chociaż nie wykluczające się, koncepcje.

Pierwsza koncepcja, wysuwana przede wszystkim przez niektórych przedstawicieli doktryny prawa finansowego, zakłada możliwość zinterpretowania kwestionowanych aktów NBP jako aktów o charakterze wewnętrznym.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozważając ewentualność uznania kwestionowanych aktów organów NBP za akty prawa wewnętrznego, trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na sporne doktrynalnie i orzeczniczo rozumienie art. 93 konstytucji, regulującego akty tzw. prawa wewnętrznego. W ust. 1 tego przepisu zwracają uwagę pojęcia: "charakter wewnętrzny" i "podległość organizacyjna", natomiast w całym art. 93 relacja pomiędzy ust. 1 a ust. 2. Odnosząc się do pojęcia aktu wewnętrznego, Trybunał odwołał się do wypowiedzi doktryny. W wypowiedziach tych podkreśla się, że wobec wyraźnie restryktywnego unormowania w konstytucji systemu źródeł prawa można przyjąć, że akt wewnętrzny to akt kształtujący strukturę organizacyjną jakiejś instytucji, sposób realizowania wyznaczonych jej zadań, a nawet jej zadania i obowiązki pod warunkiem, że są one wyznaczone jednostce organizacyjnej (a nie jakiemukolwiek innemu podmiotowi) podległej organowi wydającemu akt. Normy aktu wewnętrznego nie mogą więc być adresowane do jednostki, czy jej organizacji, ani też nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotu spoza układu organizacyjnego podległego organowi wydającemu akt. Realizowanie normy wewnętrznej nie może mieć refleksu w stosunku do obywatela i jego organizacji, bo nie może upoważniać ani zobowiązywać jednostki podporządkowanej organowi wydającemu dany akt (jako adresata normy wewnętrznej) do bezpośredniego oddziaływania na zachowania obywatela.

W świetle tych wypowiedzi Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił sposób rozumienia użytego w art. 93 konstytucji określenia "jednostki organizacyjnie podległe organowi" wydającemu akty o charakterze wewnętrznym.

Odwołując się do swego wcześniejszego orzecznictwa Trybunał Konstytucyjny uznał, że wszystkie akty o charakterze wewnętrznym mieścić się muszą w modelu określonym w art. 93 konstytucji. Przepis ten stanowi bowiem nie tylko podstawę do wydawania uchwał przez Radę Ministrów oraz zarządzeń przez premiera i ministrów, ale też traktowany być musi jako ustanawiający ogólny - i bezwzględnie wiążący - model aktu o charakterze wewnętrznym. Każdy taki akt może więc obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1), każdy może być wydany tylko na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2), każdy podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3), żaden nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Za podstawowy element tego modelu Trybunał Konstytucyjny uznał zakres podmiotowy aktu wewnętrznego, który w żadnym wypadku nie może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu taki akt.

W tej sytuacji - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - punktem wyjścia dla określenia kompetencji organu państwowego do wydawania aktów o charakterze wewnętrznym musi być więc wykazanie cechy podległości podmiotów (organów), które mają być adresatami takich aktów.

W ten sposób Trybunał Konstytucyjny uznał, że kryterium "organizacyjnej podległości", o którym mowa w art. 93 ust. 1, a od spełnienia którego zależy dopuszczalność stanowienia aktów prawa wewnętrznego, należy rozumieć szerzej niż "hierarchiczne podporządkowanie" w znaczeniu przyjętym w prawie administracyjnym. W tym ostatnim pojęcie "hierarchicznego podporządkowania" wyraża jednostronną zależność organu niższego stopnia od organu stopnia wyższego lub podmiotu podległego od podmiotu zwierzchniego.

Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie, czy szersze rozumienie "organizacyjnej podległości", można odnieść także do różnorakich, w tym funkcjonalnych, powiązań jakie występują między NBP i innymi bankami. Banki komercyjne są prawnie samodzielnymi podmiotami, posiadają osobowość prawną i samodzielnie prowadzą gospodarkę finansową. Ani konstytucja, ani ustawy nie nakładają na banki komercyjne obowiązku współdziałania z NBP w realizacji polityki pieniężnej państwa. Zdaniem Trybunału z faktu wyznaczenia przez konstytucję NBP zadań w zakresie ustalania i realizacji polityki pieniężnej nie wynika "organizacyjna podległość" temu bankowi innych banków. Kompetencji i obowiązków związanych z tego rodzaju podległością nie można bowiem domniemywać. I choć relacje między NBP i innymi bankami mają niewątpliwie charakter funkcjonalnej zależności, to jednak - wq ocenie Trybunału - może budzić wątpliwości, czy w sytuacji gdy treścią zarządzeń lub uchwał organów NBP będzie "ustalanie i realizowanie polityki pieniężnej", będą one miały charakter wewnętrznie wiążący dla uczestników obrotu prawnego. Przyjęcie, że tego rodzaju funkcjonalne zależności jakie występują między NBP a innymi bankami odpowiadają konstytucyjnemu pojęciu "organizacyjnej podległości" mogłoby prowadzić do sytuacji, w której niemożliwe stałoby się odróżnienie "jednostek organizacyjnie podległych" organom wydającym akty o charakterze wewnętrznym od jakichkolwiek innych rodzajów relacji występujących między dowolnymi podmiotami a tymi organami. Tym samym nie można by odróżnić sytuacji, w których organy te byłyby upoważnione do wydawania aktów o charakterze wewnętrznym od sytuacji, w których nie mielibyśmy do czynienia z tego rodzaju upoważnieniem. W praktyce oznaczałoby to, że zawsze kiedy jakieś podmioty łączy z organem państwa (lub podmiotem wykonującym zadania publiczne) nawet szeroko rozumiana zależność funkcjonalna, a we współczesnym świecie trudno sobie wyobrazić sytuacje, w których zależność taka w ogóle nie występuje, organ może kierować do tych podmiotów wiążące je akty normatywne o charakterze wewnętrznym.

Trybunał Konstytucyjny przeanalizował następnie drugą koncepcję, zmierzającą do zgodnej z konstytucją interpretacji kwestionowanych aktów organów NBP, polegającą na uznaniu tych aktów za tzw. ogólne akty stosowania prawa.

Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy istnieją dostateczne podstawy doktrynalne do wyróżnienia i scharakteryzowania tzw. ogólnych aktów stosowania prawa, aby mogły one spełniać ich pragmatyczną funkcję i nie stanowiły okazji do obchodzenia wyraźnych rygorów w zakresie tworzenia prawa. Zdaniem Trybunału wątpliwości w tym względzie pogłębia fakt, że przedmiotem rozważań nie jest ingerencja władcza organu administracji rządowej lub samorządowej, lecz akty specyficznego podmiotu, jakim jest NBP. NBP - na skutek przypisania mu zadań publiczno-prawnych - jest także podmiotem prawa publicznego. Trybunał zauważył, że istotne jest natomiast pytanie, czy NBP można przypisać klasyczne akty władztwa administracyjnego w celu wykonywania zadań publicznych w sferze zewnętrznej. Zdaniem Trybunału, odpowiadając na tak postawione pytanie, trzeba wziąć pod uwagę, że w doktrynie prawa administracyjnego pod pojęciem "administracji publicznej" rozumie się przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach. Trybunał wskazał, że gdyby wyjść z tej definicji władzy publicznej, to trudno byłoby za niewątpliwą uznać tezę, że z racji zadań publiczno-prawnych NBP przysługują kompetencje administracji publicznej. Niezależnie więc od nie w pełni jeszcze doktrynalnie ukształtowanej koncepcji ogólnych aktów s t o s o w a n i a prawa, w sensie przedmiotowym, wchodzi w grę wątpliwość natury podmiotowej - czy takie uprawnienia można byłoby przypisać aktom NBP.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że powyższych wątpliwości nie może rozstrzygnąć orzecznictwo Trybunału, o ile nie dysponuje wystarczającymi podstawami doktrynalnymi, aby uniknąć niejasności i niejednolitości w praktycznym stosowaniu określonej koncepcji. Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie, dokonując wykładni poszczególnych zasad lub norm konstytucyjnych, z reguły odwołuje się do doktryny, często także regulacji i poglądów w innych systemach prawnych, czyni to jednak w sytuacji, gdy istnieją dostateczne podstawy do tego, aby określoną wykładnię uznać za ukształtowaną lub co najmniej dominującą. Ten wzgląd powoduje, że rozumienie określonych zasad lub norm konstytucyjnych nie ma arbitralnego charakteru, lecz wynika z ugruntowanych poglądów na gruncie tradycji i kultury prawnej.

Zdecydowanie odrzucając możliwość dopatrzenia się kompetencji NBP do wydawania aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy NBP jako centralny bank państwa, mógłby wykonywać przewidziane w art. 227 ust. 1 konstytucji zadania w zakresie ustalania i realizowania polityki pieniężnej w drodze przedstawionych wyżej ogólnych aktów stosowania prawa. Trybunał podkreślił, że polityka pieniężna polega na elastycznym stosowaniu instrumentów finansowych w stosunku do zmieniającej się sytuacji, oddziaływanie na nią jest elementarnym obowiązkiem NBP. Jednakże - zdaniem Trybunału - przyjęcie ogólnych aktów stosowania prawa jako wiążących banki komercyjne środków, musi budzić zasadnicze wątpliwości co do dopuszczalności określania reguł powinnego zachowania się adresatów (banków komercyjnych) środkami, którym przypisuje się nienormatywny charakter. Stanowisko takie mogłoby prowadzić do kształtowania się aktów samoistnych administracji publicznej, a nawet instytucji nie należących do tej administracji jak np. NBP, co w konsekwencji oznaczałoby powrót do sytuacji, z jaką Konstytucja z 1997 r. stanowczo zrywa. Niebezpieczeństwo dla porządku prawnego tkwiłoby także i w tym, że na skutek braku jednoznacznych kryteriów rozumienia tego typu aktów, powstałoby znaczne pole dla dowolności, uchylającej się spod kontroli konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w obecnym stanie rozwoju prawa nie ma możliwości uznania uchwał organów NBP za tak rozumiane akty ogólne stosowania prawa jako prawnie dopuszczalne narzędzia kształtowania polityki pieniężnej państwa.

Poddając szczegółowej analizie zakwestionowane uchwały RPP i Zarządu NBP, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że - mimo sformułowanych wcześniej wątpliwości i zastrzeżeń - można je uznać za akty prawa wewnętrznego w ramach wyróżnionego w doktrynie systemu prawa bankowego. Wiodąca rola banku centralnego jako banku banków powoduje, że mimo samodzielności i formalnej niezależności banków komercyjnych, w zakresie polityki pieniężnej są one poddane zależności, pozwalającej na określenie jej funkcjonalną podległością. Zdaniem Trybunału, w tym wypadku podległość organizacyjna powinna być rozumiana szerzej, a więc również jako obejmująca podległość funkcjonalną. Dostrzegając niebezpieczeństwo "rozchwiania" konstytucyjnej koncepcji prawa wewnętrznego, Trybunał Konstytucyjny ograniczył możliwość takiej interpretacji do specyficznej sytuacji, gdy mianowicie podmiotem jest konstytucyjna instytucja - Narodowy Bank Polski, zaś przedmiotem konstytucyjnie określone zadania publiczne. Tylko więc spełnienie łącznie obu przesłanek, podmiotowej i przedmiotowej, pozwala na przyjęcie ich jako kryteriów podległości organizacyjnej do wydawania aktów normatywnych o wewnętrznym charakterze.

3. W świetle wcześniejszych rozważań Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny zakwestionowanych aktów.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zakwestionowane przepisy ustawy o NBP podzielić można na trzy grupy. Pierwsza grupa to przepisy zawierające upoważnienia do podejmowania przez organy NBP aktów związanych z ustawowymi nakazami gromadzenia przez NBP i utrzymywania przez banki rezerw obowiązkowych traktowanych jako instrument polityki pieniężnej. Do tej grupy przepisów należą art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 40 i 41 ust. 2. Zdaniem Trybunału treść i charakter tych przepisów należy oceniać w kontekście treści art. 38 i 39 ustawy. Przepis art. 38 nakłada na NBP obowiązek gromadzenia rezerw obowiązkowych i jednocześnie zobowiązuje banki komercyjne do przekazywania tych rezerw na rachunek NBP. Gromadzenie rezerw obowiązkowych jest instrumentem polityki pieniężnej kształtującym podaż pieniądza i działalność kredytową. Ustawa w art. 39 ust. 2 określa natomiast maksymalne sumy rezerw obowiązkowych, w zależności od rodzaju przechowywanych w bankach wkładów i środków. Przepis ten nakazuje również ustalanie stopy rezerwy obowiązkowej do stanów średniomiesięcznych.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analiza treści przepisów art. 38 i 39 ustawy wskazuje, że zarówno utrzymywanie rezerwy obowiązkowej, jak i zasadnicze elementy tego obowiązku nałożonego na banki, określone zostały wprost w ustawie. Na podstawie zakwestionowanego przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o NBP Rada Polityki Pieniężnej, kierując się założeniami polityki pieniężnej (ustalanymi corocznie), ustala zasady i stopy rezerwy obowiązkowej zawsze jednak w granicach określonych ustawą. Stopa rezerwy obowiązkowej nie ma charakteru stałego, służy bowiem kształtowaniu podaży pieniądza i pobudzaniu lub hamowaniu działalności kredytowej banków, w zależności od sytuacji gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że właśnie z tego powodu nie jest możliwe określenie przez ustawodawcę stałej jej wysokości, ponieważ wówczas rezerwa obowiązkowa utraciłaby rację bytu jako instrument polityki pieniężnej. Trybunał uznał, że upoważnienie dla RPP, zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy, ma charakter upoważnienia do stanowienia aktu normatywnego, jako aktu wykonawczego o wewnętrznym charakterze, zobowiązującego banki komercyjne, w tym wypadku pozostające w funkcjonalnej podległości, do utrzymywania rezerwy obowiązkowej w określonej wysokości. Z tego względu kwestionowane upoważnienie nie jest sprzeczne z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 konstytucji.

Kolejne zakwestionowane upoważnienie zawiera przepis art. 40 ustawy o NBP. Dotyczy ono ustalania przez Zarząd NBP zasad i trybu naliczania i utrzymywania rezerw obowiązkowych w NBP, w tym rodzajów rachunków bankowych, których nie dotyczy obowiązek utrzymywania rezerw, a ponadto upoważnia Zarząd do określania wysokości zapasu gotówki w złotych, którego utrzymywanie w kasach bankowych będzie równoznaczne z utrzymywaniem rezerw w NBP. I w tym wypadku - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - chodzi o akt wykonawczy wewnętrzny, którego adresatem są banki komercyjne w zakresie, o którym mowa w ustawie, a generalnie zgodnym z konstytucyjnym zadaniem NBP. Trybunał stwierdził, że także w tym przypadku nie można mówić o niekonstytucyjności art. 40 ustawy o NBP.

Z kolei naruszenie obowiązku utrzymywania rezerwy obwarowane zostało przez ustawodawcę sankcją w postaci odsetek, które bank musi uiścić na rzecz NBP, naliczanych od różnicy pomiędzy kwotą, która podlega utrzymywaniu na rachunkach, a kwotą faktycznie na tych rachunkach utrzymywaną (art. 41 ust. 1). Jednocześnie ustawodawca upoważnił Zarząd NBP do określenia w formie uchwały wysokości stawki tych odsetek zastrzegając, że jej wysokość nie może być większa niż dwukrotna wysokość stopy oprocentowania kredytu lombardowego - art. 41 ust. 2 ustawy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że upoważnienie to również nie jest sprzeczne z konstytucją. Trybunał podkreślił, że jakkolwiek przepis art. 41 ust. 1 ma charakter sankcjonująco-dyscyplinujący, to wszystkie zasadnicze elementy tej dolegliwości zostały określone w ustawie, a mianowicie: podmiot sankcjonowany (bank), zachowanie banku podlegające sankcji (naruszenie obowiązku utrzymywania rezerwy), kwota od której należy uiścić odsetki, oraz maksymalna ich wysokość. Z tego względu również w odniesieniu do art. 40 i art. 41 ust. 2 ustawy o NBP Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się niezgodności z konstytucyjnym wzorcem wskazanym we wniosku.

Upoważnienia z art. 40 i 41 ust. 2 ustawy o NBP wykonane zostały w jednej uchwale Zarządu NBP Nr 10/98 z dnia 5 czerwca 1998 r. w sprawie zasad i trybu naliczania i utrzymywania rezerwy obowiązkowej (Dz.Urz. NBP Nr 12, poz. 23). Trybunał wskazał, że uchwała ta adresowana jest wyłącznie do banków, a analiza jej treści wskazuje, że mieści się ona w granicach upoważnienia ustawowego i spełnia wymagania stawiane przez konstytucję aktom o charakterze wewnętrznym.

Do drugiej grupy zakwestionowanych przepisów Trybunał Konstytucyjny zaliczył upoważnienie, zawarte w art. 23 ust. 4 ustawy o NBP, związane z ustawowym obowiązkiem przekazywania NBP przez określone podmioty danych niezbędnych do ustalania polityki pieniężnej oraz różnego rodzaju ocen i bilansów (art. 23 ust. 1). Przepis ten upoważnia Zarząd NBP do określenia w drodze uchwały trybu i szczegółowych zasad przekazywania danych, o których mowa w ust. 2 i 3 tego przepisu. Analizując zarzut niekonstytucyjności art. 23 ust. 4 ustawy, Trybunał zwrócił uwagę na dwa, znamienne dla tego przepisu, pojęcia: "tryb" i "szczegółowe zasady". W ocenie Trybunału tryb można rozumieć wyłącznie proceduralnie, a więc jako określony sposób postępowania przy pozyskiwaniu owych danych. Pojęcie "zasady" zakłada pewien stopień ogólności. Trybunał zauważył, że z tego punktu widzenia nazwa złożona "szczegółowe zasady" jest semantycznie niespójna i prawnie nieostra. Trybunał przypomniał, ze w dotychczasowym orzecznictwie pod pojęciem "zasady" rozumiał ono ustalenie odpowiednich kryteriów, sposobów lub warunków spełniania określonych uprawnień lub ponoszenia obowiązków.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawa nie wyjaśnia treści wspomnianych szczegółowych zasad, a zwłaszcza charakteru i zakresu przedmiotowego tego pojęcia. Natomiast szeroko ujmuje zakres podmiotowy, bowiem obok tego rodzaju adresatów obowiązku przekazywania danych, jak: naczelne organy państwowe, organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego i banki, wymienia także: "inne osoby prawne, jednostki organizacyjne nie będące osobami prawnymi oraz innych przedsiębiorców". Trybunał podkreślił, że tak szeroki zakres podmiotowy właściwy jest aktom normatywnym powszechnie obowiązującym. Nie mógłby więc mieć zastosowania w sytuacji, gdy w świetle wyżej zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska, organy NBP mogą wydawać jedynie akty wewnętrzne na zasadach i w granicach określonych w art. 93 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 23 ust. 4 jest niezgodny z art. 87 ust. 1 oraz 92 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 konstytucji, ponieważ swoim zakresem wykracza poza granice wewnętrznej, funkcjonalnej zależności, a zawarte w nim nieostre pojęcie "szczegółowe zasady" może prowadzić do pewnej nowości normatywnej, należało dojść do wniosku,

Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny uznał, że również wydana na podstawie tego przepisu uchwała nr 15/1999 Zarządu NBP z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie trybu i szczegółowych zasad przekazywania przez banki do Narodowego Banku Polskiego danych niezbędnych do ustalania polityki pieniężnej i okresowych ocen sytuacji pieniężnej państwa oraz oceny sytuacji finansowej banków i ryzyka sektora bankowego (Dz.Urz. NBP Nr 10, poz. 15) adresowana jest wyłącznie do banków, a więc nie jest niezgodna z konstytucją, bowiem opiera się na upoważnieniu ustawowym mieszczącym się w konstytucyjnych granicach wydawania aktów o charakterze wewnętrznym.

Trybunał Konstytucyjny do trzeciej grupy kwestionowanych przepisów zaliczył upoważnienia związane z ewentualnym zagrożeniem realizacji polityki pieniężnej. Zakwestionowany przepis art. 46 upoważnia Radę Polityki Pieniężnej w sytuacji zagrożenia realizacji polityki pieniężnej do wprowadzenia w drodze uchwały:

1) ograniczenia wielkości środków pieniężnych oddawanych przez banki do dyspozycji kredytobiorców i pożyczkobiorców,

2) obowiązku utrzymywania nie oprocentowanego depozytu w NBP od zagranicznych środków wykorzystywanych przez banki i krajowych przedsiębiorców.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analiza przytoczonego przepisu wskazuje na jego szczególny charakter, dopuszczający ingerencję władczą Rady Polityki Pieniężnej w sytuacji zagrożenia realizacji polityki pieniężnej. Oznacza to, że jedynie w takiej sytuacji, która może stać się niebezpieczną lub groźną dla polityki pieniężnej, taka ingerencja może być dopuszczalna. Trybunał stwierdził, że z zestawienia dwóch przesłanek: "zagrożenia" i "polityki pieniężnej" wyraźnie wynika, że nie chodzi tu o zwykłą reakcją na zachodzące zmiany finansowe, gospodarcze czy polityczne, lecz o takie nagromadzenie niekorzystnych zdarzeń i zjawisk, które - odbiegając od typowych fluktuacji - na skutek braku reakcji odpowiedniej do powstałej sytuacji, mogłyby w istotny sposób zagrozić realizacji polityki pieniężnej. W sytuacji takiego zagrożenia realizacji polityki pieniężnej, powodującego również zagrożenie dla gospodarki państwa, NBP nie tylko powinien, ale ma obowiązek odpowiedniego reagowania w celu przeciwdziałania zagrożeniu, co z kolei nakłada na ustawodawcę obowiązek wyposażenia NBP w odpowiednie instrumenty umożliwiające odpowiednio szybkie reagowanie na tego rodzaju negatywne zjawiska.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że takim szczególnym instrumentem, w sytuacji omówionego wyżej zagrożenia jest upoważnienie Rady Polityki Pieniężnej do ograniczenia wielkości środków pieniężnych oddawanych przez banki do dyspozycji kredytobiorców i pożyczkobiorców, a więc w formie aktu wewnętrznego, którego wyłącznym adresatem są banki. Te wymagania spełnia upoważnienie określone w art. 46 pkt 1 ustawy.

Z kolei, art. 46 pkt 2 pozwala na wprowadzenie w drodze uchwały Rady Polityki Pieniężnej obowiązku utrzymywania nie oprocentowanego depozytu w NBP od zagranicznych środków wykorzystywanych przez banki i krajowych przedsiębiorców. Trybunał Konstytucyjny rozważył na kogo może być nałożony taki obowiązek. W związku z pojęciem "depozytu" przypomniał, że ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym wprowadziła powszechny system gwarantowania depozytów, obejmując trzy samodzielne elementy: 1) powszechny, ustawowy system gwarantowania depozytów; 2) gwarancje Skarbu Państwa; 3) umowny system gwarantowania depozytów. Działalność gwarancyjna pozostaje w bezpośrednim związku z zapewnieniem bezpieczeństwa środków deponentów. Dlatego art. 26 ust. 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym nakłada na banki obowiązek lokowania aktywów stanowiących pokrycie funduszu ochrony środków gwarantowanych oraz deponowania ich na wyodrębnionym dla każdego banku rachunku depozytowym w NBP lub Krajowym Depozycie Papierów Wartościowych, a w przypadku braku takiej możliwości - lokowania tych aktywów na oprocentowanym rachunku bieżącym w NBP. Zdaniem Trybunału w świetle tej regulacji należy przyjąć, że art. 46 pkt 2 upoważnia do nałożenia na banki obowiązku wymienionego w tym przepisie a dotyczącego środków "wykorzystywanych" zarówno przez te banki, jak i przez krajowych przedsiębiorców. Trybunał podkreślił, że użyty w tym przepisie zwrot "od zagranicznych środków wykorzystywanych przez banki i krajowych przedsiębiorców", należy rozumieć w ten sposób, że nie dotyczy on zakresu podmiotowego obowiązku, o którym mowa w przepisie, ale wyłącznie jego zakresu przedmiotowego, czyli określa jedynie rodzaj środków, których obowiązek ten dotyczy.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że o wewnętrznym charakterze tej regulacji może świadczyć równoległe obowiązywanie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. - Prawo dewizowe, stanowiącego, że w razie zagrożenia realizacji założeń polityki pieniężnej, Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia wydanego zgodnie z wnioskiem Rady Polityki Pieniężnej, może wprowadzić ograniczenie w stosunku do rezydentów i nierezydentów, a więc zarówno do banków i krajowych przedsiębiorców, jak i osób fizycznych (art. 2 ust. 1 pkt 1a prawa dewizowego) dokonujących obrotu kapitałowego innego niż inwestycje bezpośrednie, polegające na obowiązku utrzymywania przez nich nie oprocentowanego depozytu na specjalnie w tym celu założonym rachunku bankowym w NBP. Trybunał zwrócił uwagę, że w wypadku konieczności objęcie ograniczeniem osób fizycznych i innych podmiotów nie pozostających w stosunku podległości funkcjonalnej, może wchodzić w grę jedynie akt powszechnie obowiązujący, a zatem przewidziany w art. 17 ust. 1 prawa dewizowego. Gdy z przyczyn podmiotowych nie zachodzi taka konieczność, może być wystarczające ustanowienie takiego ograniczenia w drodze aktu wewnętrznego, jakim jest uchwała Rady Polityki Pieniężnej. W każdym jednak wypadku - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - ingerencja w tym trybie musi być adekwatna do zachodzącej sytuacji zagrożenia, co w razie wątpliwości może być kontrolowane przez Trybunał Konstytucyjny w ramach hierarchicznej zgodności.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 46 pkt 2 powołanej ustawy, wykładany w zgodzie z konstytucją, oznacza upoważnienie dla Rady Polityki Pieniężnej, w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, jaką może być zagrożenie dla realizacji polityki pieniężnej, do nałożenia na banki - jako podmioty w ramach systemu bankowego funkcjonalnie podległe - w drodze uchwały tego organu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, obowiązku utrzymywania nie oprocentowanego depozytu w NBP od zagranicznych środków wykorzystywanych przez banki i krajowych przedsiębiorców. W tym znaczeniu art. 46 pkt 2, Trybunał Konstytucyjny uznał go za zgodny z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 konstytucji.

Dlatego też - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - nie można zakwestionować zgodności z konstytucją uchwał Rady Polityki Pieniężnej i Zarządu NBP, w zakresie, w jakim stanowią one akty wewnętrznego kierownictwa wydane na podstawie ustawy. Wyeliminowanie możliwości elastycznego oddziaływania na system bankowy w drodze aktów wewnętrznych, a więc aktów władczego oddziaływania na uczestników obrotu bankowego, sterowanego przez bank centralny, mogłoby podważyć możliwość reagowania na zachodzące procesy ekonomiczne.

• Wolność zgromadzeń a bezpieczeństwo i porządek publiczny

"1. Art. 65 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602; zm.: Nr 123, poz. 779, Nr 160, poz. 1086; z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 133, poz. 872; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 43, poz. 483) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to, że przekazuje do samodzielnego unormowania w drodze rozporządzenia sprawy o istotnym znaczeniu dla realizacji konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, upoważniając organ władzy wykonawczej do stanowienia norm prawnych wykraczających poza ramy przepisów wydawanych tylko w celu wykonania ustawy, a ponadto nie określa wytycznych dotyczących treści aktu.

2. Art. 65 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy powołanej w pkt. 1 wyroku nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3, art. 57 i 59 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest niezgodny z art. 2 i art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz z art. 1 i 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; zm.: z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177; z 1998 r. Nr 147, poz. 962).

3. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie określenia sposobu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas trwania imprez na drogach, warunków ich odbywania oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz.U. Nr 59, poz. 631) jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ upoważnienie ustawowe, na podstawie którego zostało wydane, nie odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 konstytucji.

4. Na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej utrata mocy obowiązującej przepisu ustawy powołanego w pkt. 1 wyroku i rozporządzenia powołanego w pkt. 3 wyroku nastąpi z dniem 28 czerwca 2001 r."

1. W niniejszej sprawie wnioskodawca zakwestionował konstytucyjność regulacji prawnych dotyczących wolności zgromadzeń. Trybunał Konstytucyjny odniósł się na wstępie do konstytucyjnego pojęcia wolności zgromadzeń.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w tych zgromadzeniach jest jednym z podstawowych praw jednostki, zagwarantowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 57). Wolność ta została zagwarantowana również w międzynarodowym prawie praw człowieka, w art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w art. 20 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że pojęcie zgromadzenia nie zostało zdefiniowane w sposób w pełni jednoznaczny w polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że na pojęcie to składają się dwa zasadnicze elementy: zebranie co najmniej kilku osób w jednym miejscu oraz psychologiczny związek pomiędzy zebranymi osobami. Zdaniem Trybunału dla definicji zgromadzenia istotne znaczenie ma fakt, że związek zachodzący między osobami biorącymi w nim udział wynika z chęci wymiany opinii lub poglądów. Trybunał stwierdził, że termin "zgromadzenie" użyty w art. 57 konstytucji obejmuje swoim zakresem zebrania mające na celu wspólne obrady lub wspólne wyrażenie stanowiska.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wolność zgromadzeń należy do kategorii praw, których podmiotem jest każdy człowiek, ale które wykonywane są kolektywnie. Zgodnie z art. 57 konstytucji wolność zgromadzeń obejmuje wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i wolność uczestniczenia w nich. Zdaniem Trybunału wolność organizowania zgromadzeń oznacza w szczególności swobodę wyboru czasu i miejsca zgromadzenia, formy wyrażania poglądów oraz swobodne ustalanie przebiegu zgromadzenia i prowadzenie obrad. Wolność uczestniczenia w zgromadzeniach oznacza także swobodę odmowy udziału w zgromadzeniu. Trybunał podkreślił, że obowiązkiem władz publicznych jest nie tylko usunięcie przeszkód w zakresie korzystania z tak określonej sfery wolności i zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, ale również podjęcie pewnych kroków pozytywnych mających na celu urzeczywistnienie tego prawa. Odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że uczestnicy manifestacji powinni mieć możliwość udziału w niej bez obaw przed aktami przemocy ze strony swoich przeciwników.

Art. 57 konstytucji został zamieszczony w części rozdziału II, zatytułowanej wolności i prawa polityczne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego takie umiejscowienie wolności zgromadzeń wiąże się ze szczególnym znaczeniem tej wolności dla sfery życia politycznego. Trybunał podkreślił, że zamieszczenie art. 57 konstytucji wśród wolności i praw politycznych, nie upoważniania jednak do wyciągnięcia wniosku, że konstytucyjne pojęcie zgromadzenia obejmuje wyłącznie zebrania o charakterze politycznym. Trybunał stwierdził, że art. 57 konstytucji gwarantuje wolność zgromadzeń politycznych, innych zgromadzeń publicznych, a także zgromadzeń prywatnych, nie związanych ze sferą życia publicznego. Ochrona konstytucyjna rozciąga się zarówno na zgromadzenia w pomieszczeniach zamkniętych jak i na zgromadzenia na otwartej przestrzeni, w tym m.in. na zgromadzenia na drogach publicznych. Konstytucja, podobnie jak Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zapewnia ochronę wyłącznie zgromadzeniom pokojowym. Trybunał Konstytucyjny uznał, że pojęcie zgromadzeń pokojowych należy odnieść do przebiegu zgromadzenia. Zgromadzenie pokojowe to zgromadzenie, które przebiega z poszanowaniem integralności fizycznej osób oraz mienia prywatnego i publicznego. Zdaniem Trybunału pojęcie "zgromadzenia pokojowego" wyklucza zatem stosowanie przemocy oraz przymusu przez uczestników zgromadzenia, zarówno wobec innych uczestników zgromadzenia, jak i wobec osób trzecich oraz funkcjonariuszy publicznych.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zgromadzenie stanowi szczególny sposób wyrażania poglądów, przekazywania informacji i oddziaływania na postawy innych osób. Jest niezwykle ważnym środkiem komunikacji międzyludzkiej, zarówno w sferze publicznej jak i prywatnej, oraz formą uczestnictwa w debacie publicznej, a w konsekwencji - również w sprawowaniu władzy w demokratycznym społeczeństwie. Trybunał podkreślił, że celem wolności zgromadzeń jest nie tylko zapewnienie autonomii i samorealizacji jednostki, ale również ochrona procesów komunikacji społecznej niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa. U jej podstaw znajduje się zatem nie tylko interes poszczególnych jednostek, ale również interes ogólnospołeczny. Zdaniem Trybunału wolność zgromadzeń stanowi konieczny element demokracji i warunkuje korzystanie z innych wolności i praw człowieka związanych ze sferą życia publicznego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z przestawionych wyżej względów wolność zgromadzeń podlega szczególnie intensywnej ochronie konstytucyjnej. Organy władzy publicznej mają obowiązek poszanowania i zapewnienia tej wolności także wtedy, gdy jest ona wykorzystywana dla krytyki ich działalności.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wolność zgromadzeń nie jest wolnością nieograniczoną. Art. 57 zd. 2. konstytucji przewiduje możliwość jej ograniczenie w drodze ustawy. Zdaniem Trybunału z przepisu tego nie można jednak wyciągać wniosku, że ustawodawca może w dowolny sposób decydować o treści i zakresie ograniczeń wolności zgromadzeń. Przepis ten nie wyłącza bowiem stosowania art. 31 ust. 3 konstytucji.

Jedną z przesłanek ograniczenia wolności zgromadzeń jest ochrona wolności i praw innych osób. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że wolność zgromadzeń organizowanych na drogach publicznych może pozostawać w kolizji z wolnością poruszania się. Zdaniem Trybunału wolność poruszania się jest jednym z podstawowych praw osobistych jednostki. Dla realizacji tej wolności niezbędne jest stworzenie i utrzymywanie w odpowiednim stanie systemu dróg publicznych, po których każdy może poruszać się w sposób wolny od utrudnień. Do obowiązków ustawodawcy należy stworzenie rozwiązań prawnych, które umożliwią urzeczywistnienie obu kolidujących ze sobą wolności w najszerszym możliwym zakresie. Fakt, że planowane zgromadzenie na drodze publicznej powoduje utrudnienie w ruchu drogowym, nie może - w ocenie Trybunału - zostać uznany za wystarczającą przesłankę dla wydania przez organy władzy publicznej decyzji uniemożliwiającej jego odbycie. Właściwe organy władzy publicznej muszą starannie wyważyć wszystkie wartości znajdujące się u podstaw kolidujących ze sobą praw, biorąc w szczególności pod uwagę znaczenie zgromadzeń jako formy udziału w debacie publicznej w demokratycznym społeczeństwie.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca, wyznaczając granice praw wolnościowych, stoi przed koniecznością wyboru metody regulacji tych praw. Może on posłużyć się m.in. metodą regulacji polegającą na wyznaczeniu granic wolności oraz ustanowieniu sankcji karnych za przekroczenie tych granic. Przy przyjęciu takiego rozwiązania jednostka, podejmując określoną działalność, nie musi zawiadamiać organów administracji, ani tym bardziej ubiegać się o ich zezwolenie, musi jednak liczyć się z tym, że w razie naruszenia prawa zostaną wobec niej zastosowane sankcje karne. Ustawodawca może nakazywać jednostce zawiadomienie organu administracji publicznej o podjęciu bądź o zamiarze podjęcia określonej działalności, a jednocześnie przyznać temu organowi kompetencję do wydania zakazu tej działalności w ściśle określonych przypadkach. Ustawa może również uzależnić podjęcie określonej działalności od uzyskania zezwolenia organu administracji publicznej. Trybunał podkreslił, że ocena, które środki są odpowiednio skuteczne dla realizacji określonych celów należy przede wszystkim do ustawodawcy. Ustawodawca dysponuje swobodą przy wyborze systemu regulacji praw wolnościowych. Do Trybunału Konstytucyjnego należy kontrola, czy zastosowane środki nie naruszają wymagań konstytucyjnych, w tym zachowania zasady proporcjonalności.

2. Art. 65 ust. 7 ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowi: "Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w porozumieniu z Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej określi, w drodze rozporządzenia, sposób zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas trwania imprez na drogach, warunki ich odbywania oraz tryb postępowania w tych sprawach." Na podstawie tego przepisu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 21 czerwca 1999 r. w sprawie określenia sposobu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas trwania imprez na drogach, warunków ich odbywania oraz trybu postępowania w tych sprawach. Wnioskodawca, kwestionując zgodność art. 65 ust. 7 z art. 92 ust. 1 konstytucji, zwrócił uwagę na to, że zaskarżony przepis udziela upoważnienia do wydania rozporządzenia, ale nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Zwracił również uwagę, że ewentualne ograniczenia wolności zgromadzeń muszą być ustanawiane w ustawie.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zgodnie z jego orzecznictwem obowiązek sformułowania wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oznacza wymóg zamieszczenia w ustawie wskazówek co materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. Ustawa musi zawierać pewne wskazania wyznaczające treści (kierunki rozwiązań), jakie mają być zawarte w rozporządzeniu lub też eliminujące pewne treści (kierunki rozwiązań). "Wytyczne" nie muszą być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia - możliwe jest też ich pomieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych. Jeżeli jednak rekonstrukcja taka okaże się niemożliwa, to przepis zawierający upoważnienie będzie musiał zostać uznany za wadliwy konstytucyjnie.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 65 ust. 7 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie formułuje wytycznych dotyczących treści rozporządzenia wydawanego na jego podstawie. Zdaniem Trybunału wytyczne te nie wynikają także z pozostałych przepisów ustawy, w szczególności z art. 3, 5 ust. 1 i art. 12. W art. 65 ustawodawca pozostawił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji pełną swobodę w zakresie ukształtowania treści rozporządzenia. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżony przepis jest niezgodny z konstytucyjnym nakazem, aby upoważnienie do wydania rozporządzenia, określało wytyczne dotyczące treści aktu.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na jeszcze jeden aspekt. Zgodnie z art. 92 ust. 1 konstytucji rozporządzenie jest aktem wydawanym w celu wykonania ustawy. Zdaniem Trybunału oznacza to m.in., że upoważnienie ustawowe nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla treści danej ustawy. Ustawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w konstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie.

Art. 65 ust. 7 ustawy - Prawo o ruchu drogowym przekazuje do unormowania w drodze rozporządzenia sposób zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas trwania imprez (w tym m.in. zgromadzeń) na drogach, warunki ich odbywania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawa ta nie zawiera żadnych unormowań dotyczących wymienionych zagadnień. Dlatego zaskarżony przepis zawiera upoważnienie do samoistnego uregulowania w rozporządzeniu spraw pominiętych w ustawie. Trybunał uznał, że sposób zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas zgromadzeń organizowanych na drogach, warunki odbywania takich zgromadzeń oraz tryb postępowania w tych sprawach mają istotne znaczenie dla korzystania z wolności zgromadzeń i nie mogą być przekazywane do unormowania w drodze rozporządzenia. Rozporządzenie, które reguluje sprawy o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w konstytucji, wykracza poza ramy wydawania przepisów tylko w celu wykonania ustawy. Ustawodawca, regulując sprawy związane z organizowaniem i odbywaniem zgromadzeń, musi respektować konstytucyjne zasady dotyczące rozdziału materii prawodawczych między ustawę a rozporządzenie.

3. Drugi z zarzutów przedstawionych przez wnioskodawcę dotyczył art. 65 ust. 1-5 ustawy. W ocenie wnioskodawcy wymienione przepisy są niezgodne z art. 2 i 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz z art. 1 i 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w związku z art. 2, 7 i 9 konstytucji.

Art. 11 Konwencji gwarantuje każdemu wolność pokojowego zgromadzania się, a jednocześnie określa warunki, jakie musza zostać spełnione przy ustanawianiu ograniczeń tego prawa. Zgodnie z ustępem drugim wymienionego artykułu wykonywanie tego prawa "nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób." Zbliżone regulacje zawiera Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych. Art. 21 paktu uznaje prawo do spokojnego zgromadzania się i stanowi, że "na wykonywanie tego prawa nie mogą być nałożone ograniczenia inne niż ustalone zgodnie z ustawą i konieczne w demokratycznym społeczeństwie w interesie bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, porządku publicznego bądź dla ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka pojęcie "konieczności" w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oznacza ingerencję uzasadnioną naglącą potrzebą społeczną i proporcjonalną do realizowanego celu. W podobny sposób rozumiane jest również pojęcie "konieczności" w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych.

Art. 1 konwencji stanowi, że państwa-strony zapewniają każdemu człowiekowi podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I konwencji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przepis ten nie może być powoływany jako samodzielna podstawa kontroli aktów normatywnych. Zgodność aktu normatywnego z art. 1 konwencji zależy od jego zgodności ze szczegółowymi przepisami, gwarantującymi poszczególne prawa człowieka, zawartymi w tych umowach międzynarodowych.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że odmienny charakter ma natomiast art. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Przepis ten nakazuje państwom-stronom: 1) przestrzeganie i zapewnienie bez dyskryminacji praw uznanych w pakcie osobom znajdującym się na terytorium państw-stron i podlegającym ich jurysdykcji (ust. 1); 2) przyjęcie środków ustawodawczych i innych niezbędnych dla realizacji tych praw (ust. 2); 3) stworzenie skutecznych środków prawnych na wypadek naruszenia prawa zagwarantowanych w pakcie (ust. 3). Zdaniem Trybunału przy ocenie zgodności działań organów władzy publicznej z tym przepisem paktu, należy zawsze brać pod uwagę treść szczegółowych przepisów, gwarantujących poszczególne prawa. Nie oznacza to jednak, że naruszenie art. 2 jest możliwe tylko w przypadku naruszenie innego postanowienia paktu. Trybunał wskazał, że możliwa jest bowiem sytuacja, w której państwo-strona narusza zakaz dyskryminacji w zakresie realizacji jednego z praw zagwarantowanych w pakcie, nie naruszając jednak danego prawa. Możliwe jest również naruszenie obowiązku zapewnienia skutecznego środka ochrony prawnej osobie, która twierdzi, że jej prawo zostało naruszone, podczas gdy jej twierdzenia okazują się nieuzasadnione.

Ponieważ wnioskodawcy nie przedstawili argumentów uzasadniających twierdzenie o niezgodności art. 65 ust. 1-2 i 4-5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym z przepisami Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstawy do stwierdzenie niezgodności zaskarżonych przepisów z normami wymienionych umów międzynarodowych.

4. Kolejne zarzuty przedstawione przez wnioskodawców dotyczyły rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 czerwca 1999 r. w sprawie określenia sposobu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas trwania imprez na drogach, warunków ich odbywania oraz trybu postępowania w tych sprawach.

W świetle rozważań dotyczących zgodności art. 65 ust. 7 ustawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie wydane zostało bez należycie sformułowanego upoważnienia. Upoważnienie do jego wydania nie spełnia wymogów określonych w art. 92 ust. 1 konstytucji. W tym stanie rzeczy również samo rozporządzenie nie spełnia wymogów określonych w art. 92 ust. 1 konstytucji: nie zostało ono wydane w celu wykonania ustawy. Trybunał dodał, że rozporządzenie normuje istotne sprawy z zakresu wolności zgromadzeń, które mogą być uregulowane tylko w ustawie, a ponadto normuje sprawy, które w ogóle nie zostały uregulowane w ustawie.

Biorąc pod uwagę, że utrata mocy obowiązującej art. 65 ust. 7 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 czerwca 1999 r. doprowadziłaby do powstania luki w prawie, Trybunał Konstytucyjny, aby umożliwić wprowadzenie stosownych zmian legislacyjnych, na podstawie art. 190 ust. 3 konstytucji ustalił, że art. 65 ust. 7 ustawy oraz zaskarżone rozporządzenie utracą moc obowiązującą z dniem 28 czerwca 2001r.

• Sprzedaż kwater stałych

"1. Art. 58 ust. 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433; zm.: Nr 141, poz. 692; z 1996 r. Nr 106, poz. 496; z 1997 r. Nr 80, poz. 506, Nr 106, poz. 678; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 86, poz. 964, Nr 93, poz. 1063; z 2000 r. Nr 6, poz. 70) jest zgodny z art. 92 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 marca 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sprzedaży osobnych kwater stałych (Dz.U. Nr 32, poz. 141; zm.: z 1998 r. Nr 58, poz. 1044) rozumiany jako nie wykluczający możliwości wystąpienia z wnioskiem o zakup kwatery stałej w każdym czasie w trybie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, o której mowa w pkt. 1, jest zgodny z art. 2 i nie jest niezgodny z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

1. Rozważania w niniejszej sprawie Trybunał rozpoczął od przypomnienia wymagań, jakie zgodnie z art. 92 ust. 1 konstytucji muszą spełniać przepisy upoważniające i wydane na ich podstawie rozporządzenia. Trybunał wskazał, że upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu").

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z obecnego kategorycznego sformułowania konstytucyjnego wynika, że wszelkie upoważnienie ustawy, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", jest sprzeczne z konstytucją. Brak owych wytycznych stanowi warunek wystarczający dla uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 konstytucji, zostaną spełnione.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "wytyczne" to wskazówki co do treści aktu normatywnego, wskazania co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz "Wytyczne dotyczące treści aktu" mogą przybierać rozmaitą postać redakcyjną. Mogą one mieć zarówno charakter "negatywny" (tzn. ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć rozporządzeniodawcy mogą wykluczać te, których ustawodawca sobie nie życzy) jak i charakter "pozytywny" (np. wskazując kryteria, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia normując przekazany mu zakres spraw, wskazując cele jakie ma spełniać dane unormowanie, czy funkcje które ma spełniać instytucja, której ukształtowanie ustawa powierzyła rozporządzeniu). Jednocześnie Trybunał podkreślił, że sposób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy. Kontrola Trybunału Konstytucyjnego ograniczać się może jedynie do dwóch kwestii. Po pierwsze, do ustalenia, czy w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne. Po drugie, do ustalenia, czy sposób zredagowania wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i nakazami, by pewne kwestie były regulowane w całości w ustawie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego możliwe jest też sformułowanie ogólniejszej zasady konstytucyjnej: im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. W tych kwestiach, jeżeli ustawodawca korzysta z owych odesłań, to musi znacznie szerzej wyznaczyć treść przyszłych rozporządzeń, m.in. przez bardziej szczegółowe - niż w innych materiach - ujęcie "wytycznych co do treści aktu". A zatem minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela.

Trybunał Konstytucyjny dodał, że "wytyczne" nie muszą być zawarte w przepisie formującym upoważnienie do wydania rozporządzenia - możliwe jest też ich zamieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych. Jeżeli jednak rekonstrukcja taka okaże się niemożliwa, to przepis zawierający upoważnienie będzie musiał zostać uznany za wadliwy konstytucyjnie.

W świetle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny ocenił art. 58 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Trybunał wskazał, że przepis ten określa podmiot uprawniony do wydania rozporządzenia oraz wyznacza zakres przedmiotowy materii, które mają zostać uregulowane. Art. 58 ust. 8 nie formułuje natomiast "wytycznych co do treści aktu", ani też nie zawiera postanowień wyznaczających kierunki rozwiązań, jakie mają znaleźć się w rozporządzeniu. Zdaniem Trybunału okoliczność ta sama przez się nie dyskwalifikuje jeszcze przepisu upoważniającego. Problem istnienia "wytycznych" powinien być bowiem rozpatrywany w całym kontekście normatywnym ustawy.

Trybunał wskazał, że ustawa ta zawiera wyodrębniony rozdział 6 zatytułowany "Sprzedaż osobnych kwater stałych i lokali mieszkalnych". Przepisy zawarte w tym rozdziale, adekwatnie do zakresu przedmiotu regulacji, dotyczą kwestii podstawowych związanych ze sprzedażą osobnych kwater stałych. Trybunał uznał, że pozostaje to w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i nakazami, by kwestie podstawowe dotyczące pozycji i praw jednostki (podmiotów podobnych) były regulowane przepisami ustawy.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że art. 58 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie jest niezgodny z art. 2 i z art. 7 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż ustawa nie została w tej części zaskarżona, a zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego jest wyznaczony granicami wniosku.

2. § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sprzedaży kwater stałych, Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy wszystkich przepisów stanowi, że osoby zainteresowane kupnem osobnej kwatery stałej zawiadamiają o tym na piśmie dyrektora oddziału terenowego Agencji w terminie 30 dni od dnia podania zestawienia do wiadomości publicznej.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zarówno w ustawie o zakwaterowaniu wojska jak i w rozporządzeniu w sprawie sprzedaży kwater stałych, nie został ustanowiony termin do złożenia wniosku o kupno kwatery stałej, a tym samym i konsekwencje jego niedotrzymania.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego trzydziestodniowy termin dla złożenia na piśmie "zainteresowania kupnem osobnej kwatery stałej", zamieszczonej we "wstępnym" niejako zestawieniu, ma charakter czysto techniczny, przyspieszający w czasie sporządzenie "wykazu budynków w których kwatery (...) są przeznaczone do sprzedaży". Nie zgłoszenie "zainteresowania kupnem osobnej kwatery stałej" w terminie 30 dni nie rodzi żadnych skutków prawnych w przypadku, gdy osobne kwatery stałe zostaną przeznaczone do sprzedaży. Jedynym skutkiem może być nie umieszczenie budynku, w którym znajdują się kwatery stałe w "wykazie budynków, w których kwatery (...) są przeznaczone do sprzedaży", gdyż brak zainteresowania kupnem osobnych kwater stałych odpowiedniej liczby mieszkańców lub osób uprawnionych do ich nabycia może mieć wpływ na podjęcie dalszych prac związanych ze sprzedażą tych kwater, co wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia o sprzedaży kwater stałych.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się naruszenia przez § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sprzedaży kwater stałych art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że jeżeli chodzi o zarzut niezgodności § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sprzedaży kwater stałych z art. 7 Konstytucji RP, to wnioskodawca nie uzasadnił postawionego zarzutu. Między treścią zaskarżonego przepisu stanowiącego, że osoby zainteresowane kupnem osobnej kwatery stałej zawiadamiają o tym na piśmie dyrektora oddziału terenowego Agencji w terminie 30 dni od dnia podania zestawienia do wiadomości publicznej, a art. 7 konstytucji wyrażającym zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, nie ma oczywistej kolizji. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny, mając na uwadze domniemanie konstytucyjności stanowionego prawa uznał, że przepis ten nie jest niezgodny ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym.

• Sprowadzanie z zagranicy środków farmaceutycznych i materiałów medycznych dla użytkowników indywidualnych

"I.1. Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 1991 roku o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz.U. Nr 105, poz. 452; zm.: z 1993 r. Nr 16, poz. 68, Nr 47, poz. 211; z 1996 r. Nr 106, poz. 496; z 1997 r. Nr 28, poz. 152, Nr 43, poz. 272, Nr 60, poz. 369, Nr 88, poz. 554, Nr 121, poz. 770; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 70, poz. 778; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 50, poz. 599) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że upoważnia do uregulowania rozporządzeniem materii ustawowej, a ponadto nie określa wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego;

2. Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 marca 1995 roku w sprawie zasad i warunków sprowadzania z zagranicy środków farmaceutycznych i materiałów medycznych dla użytkowników indywidualnych (Dz.U. Nr 42, poz. 220; zm.: z 1996 r. Nr 95, poz. 442; z 1999 r. Nr 13, poz. 123) jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że upoważnienie ustawowe na podstawie którego zostało wydane to rozporządzenie nie odpowiada wymaganiom określonym dla upoważnienia do wydania aktu wykonawczego.

1. Art. 28 ust. 1 ustawy o środkach farmaceutycznych brzmi: "Minister Zdrowia i Opieki Społecznej określa, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki sprowadzania z zagranicy środków farmaceutycznych i materiałów medycznych dla użytkowników indywidualnych". Analizując treść tego artykułu pod kątem wymagań, jakie stawia art. 92 ust. 1 konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis ten odpowiada tylko warunkom podmiotowym, gdyż określa organ właściwy do wydania rozporządzenia, jakim jest Minister Zdrowia. W zakresie zaś przedmiotowym, odnoszącym się do "zakresu spraw przekazanych do uregulowania", bardzo enigmatycznie wskazuje tę materię odnosząc ją "do zasad i warunków sprowadzania z zagranicy środków farmaceutycznych i materiałów medycznych w ramach zamówień indywidualnych". Trybunał przypomniał, że konstytucyjny wymóg "szczegółowego upoważnienia" odnosi się zarówno do organu, który ma wydać rozporządzenie, jak i do materii, która ma zostać w nim prawnie uregulowana. Oznacza to, że materia ta powinna być określona poprzez wskazanie spraw rodzajowo jednorodnych z tymi, które reguluje ustawa, lecz które nie mają zasadniczego znaczenia z punktu widzenia założeń ustawy i dlatego nie zostały unormowane w niej wyczerpująco, a są niezbędne do realizacji norm ustawy.

Odnosząc te wymagania do treści upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 1 ustawy Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca zastosował nieprawidłową technikę legislacyjną podziału materii na podlegającą ustawie i regulacji aktem podustawowym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego jest nie do przyjęcia, aby zagadnienie "zasad i warunków sprowadzania z zagranicy środków farmaceutycznych i materiałów medycznych dla użytkowników indywidualnych", a więc zagadnienie dotyczące praw i wolności obywatela, a szczególnie wolności gospodarczej nie miało zasadniczego znaczenia dla założeń całej ustawy o środkach farmaceutycznych i nie podlegało wyraźnej, precyzyjnej regulacji ustawowej, lecz zostało przekazane blankietowo do uregulowania aktem podustawowym. Ustawodawca zdecydował się więc na uregulowanie istotnej sfery działalności obywatela w drodze aktu wykonawczego.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że już pod rządami obowiązującej konstytucji ustawodawca odszedł od takiego sposobu delimitacji materii ustawowej i podustawowej. W zakresie dotyczącym omawianego problemu zezwoleń art. 27 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej stanowi wyraźnie, iż "uzyskania zezwolenia wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach odrębnych ustaw (ust. 1). Organy zezwalające oraz wszelkie warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniami, a także tryb wydawania, odmowy wydania i cofania zezwoleń określają przepisy odrębnych ustaw, o ile niniejsza ustawa nie stanowi inaczej (ust. 2).

W omawianej sprawie pojawił się także problem wykładni użytych w przepisie upoważniającym pojęć "zasad i warunków", na podstawie których ma być ukształtowana treść aktu wykonawczego. Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do swego wcześniejszego orzecznictwa, stwierdził, że pojęcie "zasady", przez które należy rozumieć ustalenia pewnych kryteriów, sposobów lub nawet warunków spełnienia określonych uprawnień lub ponoszenia obowiązków, budzi jednak pewne wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Trybunału należy unikać posługiwania się nim w ustawach, jeżeli nie określa się bliżej jego znaczenia. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że użycie pojęcia "zasady" w znaczeniu przepisów zawartych w rozdziale 4 ustawy o środkach farmaceutycznych nie oznacza, że przepisy wykonawcze, rozwijające technicznie te zasady mogą być ustalane dowolnie. Granice dopuszczalnej regulacji przedmiotowych "zasad" w rozporządzeniu wyznaczają bowiem postanowienia ustawy determinujące wykonawczy charakter tej regulacji. Do pojęcia "zasady" stosuje się ostatecznie relacje, jakie zachodzą między przepisami należącymi do rożnych szczebli hierarchicznego systemu prawa. W oparciu o analogiczne założenia Trybunał rozpatrzył też pojęcie "warunki", użyte w przepisie upoważniającym ustawy, jako pojęcia odrębnego od "zasad", na oznaczenie materii i trybu, które mają być w rozporządzeniu uregulowane. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przez pojęcie "warunki" użyte w tym przepisie należałoby rozumieć zastrzeżenie, bądź uzależnienie nabycia określonego uprawnienia od spełnienia wskazanych wymagań, w ustalonym terminie i trybie. Odpowiada to częstokroć pojęciu "trybu" używanemu w literaturze przedmiotu. Z reguł systemowych nawiązujących do postulatu zupełności i niesprzeczności systemu prawa, cech struktury systemu prawa i budowy aktów normatywnych wynika, iż nie może to być taki tryb postępowania, który byłby niespójny z merytoryczną regulacją zawartą w tym przepisie upoważniającym, a także z innymi przepisami ustawowymi.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił jednocześnie konstytucyjny wymóg wydawania rozporządzenia w celu wykonania postanowień ustawy. Wykonawczy charakter rozporządzenia determinuje treść upoważnienia do jego wydania, które musi być tak sformułowane, ażeby odsyłało do unormowania tylko takie sprawy, które są uregulowane w ustawie i które służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w postanowieniach ustawy. W tym celu przepisy ustawy upoważniającej, a w szczególności przepis upoważniający, powinny wyznaczać co najmniej w sposób ogólny, lecz jednocześnie dostatecznie wyraźny kierunek unormowań, jakie mają nastąpić w drodze rozporządzenia. Nie można bowiem wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało ustalone w ustawie. Zdaniem Trybunału analiza postanowień ustawy o środkach farmaceutycznych potwierdza, że jej art. 28 ust. 1 odsyła do uregulowania w drodze rozporządzenia materie, które są rodzajowo jednorodne z tymi, które zostały unormowane w ustawie. Jednocześnie ogólny charakter tego przepisu upoważniającego dowodzi: po pierwsze, że ustawodawca w sposób blankietowy przekazał do regulacji aktem wykonawczym materię ustawową, a po drugie stwarza domniemanie, iż w akcie podustawowym można (z woli ustawodawcy, bo nie uczynił zastrzeżenia w tej kwestii) uregulować sprawy nie wynikające z treści przepisów ustawy.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że przepis upoważniający nie zawiera żadnych wytycznych co do treści rozporządzenia. Wskazania, że wytyczne zawarte w ustawie muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, nie zostały w tym, ani też w pozostałych przepisach ustawy zrealizowane.

2. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 27 marca 1995 r. w sprawie zasad i warunków sprowadzenia z zagranicy środków farmaceutycznych i materiałów medycznych Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 28 ustawy z 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych nie upoważnia wyraźnie Ministra Zdrowia do takiej regulacji, jaką arbitralnie wprowadził w zaskarżonych przepisach rozporządzenia. Wypełniając ustawowe upoważnienie, organ wykonawczy uregulował rozporządzeniem materię wymagającą regulacji ustawowej. Zdaniem Trybunału taka sytuacja sama przez się czyni upoważnienie niezgodnym z wymaganiami konstytucyjnymi. Niekonstytucyjność upoważnienia zawartego w art. 28 tej ustawy powoduje, że rozporządzenie, jako wydane bez należycie sformułowanego upoważnienia, jest sprzeczne z art. 92 ust. 1 konstytucji.

3. Ze względu na znaczenie społeczne i gospodarczego materii regulowanej aktem wykonawczym wydanym na podstawie niezgodnego z konstytucją upoważnienia ustawowego, Trybunał Konstytucyjny postanowił odroczyć termin utraty mocy obowiązującej art. 28 ust. 1 ustawy z 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej oraz całego rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 marca 1995 r. w sprawie zasad i warunków sprowadzania z zagranicy środków farmaceutycznych i materiałów medycznych dla użytkowników indywidualnych do 31 grudnia 2000 roku.

• Wypłata ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery

"1. Paragraf 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 września 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery (Dz.U. Nr 124, poz. 818) jest niezgodny z art. 47 ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433; zm.: z 1995 r. Nr 141, poz. 692; z 1996 r. Nr 106, poz. 496; z 1997 r. Nr 6, poz. 31, Nr 80, poz. 506, Nr 106, poz. 678; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 86, poz. 964, Nr 93, poz. 1063; z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 48 poz. 550) oraz z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

1. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej Wojskowa Agencja Mieszkaniowa prowadzi listę kolejności zawierania umów o wypłatę ekwiwalentu. Lista ta jest jawna, przy czym wgląd do niej ma każdy oczekujący na wypłatę ekwiwalentu. Rozporządzenie przyjmuje jako ogólną regułę, że o kolejności na liście decyduje data wpływu do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniosku o wypłatę ekwiwalentu. Jednocześnie § 2 ust. 7 ustanawia wyjątek od tej reguły. Zaskarżony przepis przewiduje zawieranie w pierwszej kolejności umów z osobami, które zwolniły dotychczas zajmowaną kwaterę w garnizonie, w którym wolny zasób mieszkaniowy nie przekracza 1% całego zasobu. W dalszej kolejności umowy zawierane są z osobami, które zwolnią zajmowaną kwaterę w okresie do sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy o wypłatę ekwiwalentu, jeżeli w tym garnizonie wolny zasób mieszkaniowy nie przekracza 1% całego zasobu. Dopiero w dalszej kolejności zawierane są umowy z pozostałymi osobami uprawnionymi, zgodnie z porządkiem na podstawie kryterium daty wpłynięcia wniosku do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie kwestii zgodności zaskarżonego przepisu z ustawą wymaga odpowiedzi na pytanie, czy zagadnienie kolejności zawierania umów w sprawie wypłaty ekwiwalentu za zwolnioną kwaterę mieści się w zakresie spraw przekazanych do unormowania w drodze rozporządzenia przez art. 47 ust. 10 ustawy, który stanowi: "Minister Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery". Trybunał zauważył, że powołany ustęp został dodany do art. 47 przez art. 1 pkt 15 lit.c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie niektórych ustaw. Pierwotny tekst ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie zawierał upoważnienia do wydania rozporządzenia regulującego zagadnienia związane z wypłatą ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery.

Art. 47 ust. 10 przekazuje do unormowania w drodze rozporządzenia z jednej strony "szczegółowe warunki" wypłaty ekwiwalentu, a z drugiej "tryb" wypłaty ekwiwalentu. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, według którego ustalenie zasad pierwszeństwa mieści się w pojęciu "szczególnych warunków". Termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób; system. Termin ten w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw i nie może być odnoszony do metody działania organów władzy publicznej, rozumianej jako zbiór zasad materialno-prawnych. Dlatego zdaniem Trybunału pojęcie "trybu wypłaty ekwiwalentu" oznacza postępowanie, którego celem jest zawarcie umowy w sprawie wypłaty ekwiwalentu, a następnie realizacja zawartej umowy.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że użyte przez ustawodawcę wyrażenie "szczegółowe warunki wypłaty ekwiwalentu" nie jest jednoznaczne i może budzić wątpliwości interpretacyjne. Termin "warunek" funkcjonuje w kilku znaczeniach. Oznacza m.in. czynnik, od którego uzależnione jest istnienie czegoś, a także zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy dotrzymanie, zrealizowanie czegoś; wymagania stawiane przy zawieraniu jakiejś umowy. Ponieważ przesłanki nabycia prawa do ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery zostały uregulowane w ustawie, Trybunał uznał, że sformułowanie "szczegółowe warunki wypłaty ekwiwalentu" nie może być rozumiane jako określenie odnoszące się do materialno-prawnych przesłanek nabycia danego prawa. W języku prawniczym termin "warunki", w liczbie mnogiej, jest używany m.in. na określenie zasad regulujących określone zagadnienie. W tym znaczeniu mówi się m.in. o warunkach płatności lub o warunkach wykonania świadczenia określonych w umowie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przez "szczegółowe warunki wypłaty ekwiwalentu" należy rozumieć przede wszystkim szczegółowe zasady wypłacania ekwiwalentu. Trybunał Konstytucyjny zaznaczyl, że rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej może jedynie konkretyzować regulację ustawową. Może ono regulować jedynie sprawy szczegółowe, nie uregulowane w samej ustawie, tak aby umożliwić realizację ustawy, nie może ono natomiast regulować spraw o istotnym znaczeniu dla realizacji założeń ustawy. Pojęcie "szczegółowych warunków wypłaty ekwiwalentu" obejmuje m.in. określenie treści umów zawieranych w sprawie wypłaty ekwiwalentu. Zdaniem Trybunału w zakresie spraw przekazanych do unormowania nie mieści się natomiast upoważnienie do określenia kolejności zawierania umów w sprawie wypłaty ekwiwalentu. Za taką interpretacją przepisów ustawy przemawia również to, że sprawa kolejności zawierania umów ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji prawa do kwatery zagwarantowanego w ustawie.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że nieokreślenie przez ustawodawcę terminu zawarcia umowy w sprawie wypłaty ekwiwalentu nie oznacza, że organy władzy publicznej posiadają swobodę w tym zakresie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego umowa w sprawie wypłaty ekwiwalentu powinna zostać zawarta bez zbędnej zwłoki, po złożeniu stosownego wniosku. Rozporządzenie mogłoby określić pewne terminy wiążące Wojskową Agencję Mieszkaniową w celu zapewnienia, aby prawa zagwarantowane w ustawie były realizowane w możliwie najkrótszym terminie. Nie może ono natomiast zawierać regulacji, które odsuwają w czasie realizację prawa do ekwiwalentu przez osoby uprawnione.

Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej jest niezgodny z art. 47 ust. 10, gdyż normuje sprawy nie przekazane do unormowania przez wymieniony przepis ustawy. Zaskarżony przepis nie spełnia tym samym wymogów wydawania rozporządzeń określonych w art. 92 ust. 1 zd. 1 konstytucji, w szczególności wymogu, aby rozporządzenie było wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego, a także wymogu, aby rozporządzenie było wydawane w celu wykonania ustawy.

2. Drugi z zarzutów dotyczył § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy, wysokość ekwiwalentu pieniężnego wynosi 3% wartości przysługującej kwatery za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość uposażenia według stopnia wojskowego. Wartość przysługującej kwatery stanowi iloczyn maksymalnej powierzchni mieszkalnej należnej osobie uprawnionej do kwatery w dniu przyznania ekwiwalentu przez wskaźnik 1,66 i cenę 1 m² powierzchni użytkowej kwatery. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może być niższa niż 65% i wyższa niż 80% wartości przysługującej kwatery. Ustawa stanowi w art. 47 ust. 4, że cenę 1 m² powierzchni użytkowej kwatery ustala się według średnich cen rynkowych zakupu lokalu mieszkalnego w danym garnizonie w dniu przyznania ekwiwalentu. Zgodnie z art. 47 ust. 5 ustawy ekwiwalent pieniężny wypłaca się według średniej ceny rynkowej 1 m² powierzchni użytkowej, w miejscowości pełnienia służby lub zamieszkania. Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy osób, o których mowa w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy. Chodzi tutaj, z jednej strony, o żołnierzy zawodowych zwalnianych z czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, którzy nabyli uprawnienia do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą wojskową. Z drugiej strony wyjątek, o którym mowa, obejmuje członków rodziny uprawnionych do wojskowej renty rodzinnej, jeżeli spełnione zostały przesłanki określone w ustawie. W odniesieniu do wymienionych kategorii osób ekwiwalent pieniężny wypłaca się według średniej ceny rynkowej 1 m² powierzchni użytkowej, w miejscowości pełnienia służby lub zamieszkania, chyba że osoby te udokumentują zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w innej miejscowości. W takim wypadku ekwiwalent wypłaca się według cen stosowanych w tej miejscowości.

Art. 47 ust. 5 ustawy nakazuje wypłatę ekwiwalentu przy uwzględnieniu średnich cen rynkowych w miejscowości pełnienia służby lub zamieszkania. Interpretacja wymienionego przepisu ustawy może budzić wątpliwości. Żołnierz zawodowy może bowiem pełnić służbę w jednej miejscowości, zamieszkując w innej, w której średnie ceny rynkowe 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego są różne od cen stosowanych w miejscowości pełnienia służby. Wykładnia językowa art. 47 ust. 5 ustawy prowadzi do wniosku, że w przedstawionym przypadku ustawodawca pozostawił stronom umowy dotyczącej wypłaty ekwiwalentu swobodę wyboru ceny rynkowej stosowanej w jednej z tych dwóch miejscowości.

Zaskarżony przepis rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej stanowi: "warunkiem podpisania umowy o wypłacenie ekwiwalentu osobie uprawnionej, o której mowa w art. 40 ust. 2 ustawy, jest przyjęcie średniej ceny rynkowej, określonej w art. 47 ust. 4 i 5 ustawy, dla miejscowości, w której zlokalizowany jest dom lub lokal mieszkalny".

Przepis ten dotyczy osób uprawnionych do uzyskania ekwiwalentu, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego albo które są właścicielami domu mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego nabytego bez pomocy finansowej, o której mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten dotyczy również osób uprawnionych do uzyskania ekwiwalentu, których małżonkom przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo które są właścicielami domu mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego nabytego bez pomocy finansowej, o której mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej ustanawia regulacje odmienne od zasad przyjętych w art. 47 ust. 5 ustawy. Miejscowość, w której zlokalizowany jest dom lub lokal mieszkalny stanowiący przedmiot spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego lub prawa własności bądź dom stanowiący przedmiot prawa własności przysługującego osobie uprawnionej lub jej małżonkowi, jest najczęściej miejscowością zamieszkania osoby uprawnionej. Trybunał wskazał, że możliwa jest sytuacja, w której osoba uprawniona nie pełni służby ani nie zamieszkuje w miejscowości, w której położony jest wymieniony lokal mieszkalny lub dom. W sytuacji, w której osoba uprawniona zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub w domu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy, rozporządzenie przesądza, że przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu przyjęte zostaną średnie ceny rynkowe z miejscowości zamieszkania. W konsekwencji Trybunał uznał, że zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 47 ust. 5 ustawy.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził także, że art. 47 ust. 10 ustawy nie udziela upoważnienia do ustanowienia regulacji prawnych odmiennych od regulacji zawartych w ustawie. Tym samym zaskarżony przepis rozporządzenia wykracza poza zakres upoważnienia, przez co narusza art. 92 ust. 1 konstytucji.

Spis treści druku 611, spis treści załącznika nr 6