Spis treści druku 611, spis treści załącznika nr 6

• Zakaz zrzeszania się w związkach zawodowych żołnierzy

"Art. 70 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 czerwca 1970 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 10, poz. 55; zm.: Nr 28, poz. 153, Nr 106, poz.678, Nr 107, poz. 688, Nr 117, poz. 753, Nr 121, poz. 770, Nr 141, poz. 944; z 1998 r. Nr 162, poz.1117; z 1999 r. Nr 1, poz. 7):

1. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 59 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 11 ust.2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 Nr 61, poz. 284; zm.: z 1995 Nr 36, poz. 175, 176 i 177),

1. Na wstępie Trybunał Konstytucyjny rozważył istotę wolności zrzeszania się w związkach zawodowych. Trybunał wskazał, że art. 59 ust. 1 konstytucji poświęcony jest wyrażeniu fundamentalnej sfery wolności człowieka, jaką jest wolność zrzeszania się w związkach zawodowych, organizacjach społeczno-zawodowych pracowników i rolników oraz w organizacjach pracodawców. Art. 59 ust. 1 zamieszczony jest w rozdziale drugim konstytucji zatytułowanym "Wolności i prawa polityczne". Zdaniem Trybunału wskazuje to, iż ustrojodawca traktował wolność zrzeszania się w związki zawodowe jako wolność o charakterze politycznym. Wolność ta jest zarazem jedną z zasad ustrojowych Rzeczypospolitej.

Art. 12 konstytucji stanowi, iż Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich i innych dobrowolnych zrzeszeń oraz organizacji. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wolność związkową umieszczono wśród wszelkich innych form dobrowolnego zrzeszania się i organizacji obywateli, mających na celu wyrażanie ich interesów, dążeń i aspiracji. Wolność związkowa jest zatem częścią większej całości, jaką jest wszelka wolność zrzeszania się różnych grup obywateli.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że zasada ta znajduje rozwinięcie w art. 58 i 59 konstytucji. Z kontekstu art. 58 konstytucji wynika, iż chodzi o wszelkie formy zrzeszania się, z wyjątkiem zrzeszania się w związki zawodowe i organizacje do nich zbliżone, służące ochronie interesów pracodawców i świata pracy, jako tej instytucji, której rola polityczna i społeczna w zakresie organizacji ludzi pracy, ma znaczenie zasadnicze dla ładu społecznego większości współczesnych państw. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że tym samym Konstytucja RP przeprowadza ostrzejsze, niż w unormowaniach ustrojowych innych państw, rozróżnienie pomiędzy wolnością zrzeszania się w ogóle a wolnością związkową.

Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż wyrażona w konstytucji odrębnie wolność związkowa ma charakter komplementarny do wolności zrzeszania się wyrażonej w art. 58. Jej szczególna, doniosła rola polityczna, ukształtowana historycznie, nie oznacza, iż może być ona traktowana w całkowitym oderwaniu od bardziej uniwersalnie sformułowanej wolności zrzeszania się, wyrażonej w art. 58. Zdaniem Trybunału interpretacja taka byłaby sprzeczna z art. 12 konstytucji, który nakazuje traktować je jako wzajemnie się uzupełniające.

2. W świetle art. 59 ust. 4 konstytucji Trybunał dokonał analizy uregulowań zawartych w umowach międzynarodowych.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyrazem szczególnych gwarancji, jakie stwarza konstytucja w zakresie ochrony wolności związkowych, jest art. 59 ust. 4 konstytucji. Wolność zrzeszania się w związkach zawodowych (tworzenia i przystępowania do nich) może podlegać tylko takim ograniczeniom ustawowym, jakie są dopuszczalne przez wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe.

Zdaniem Trybunału przepis ten skonfrontować należy z art. 88 ust. 3 w związku z art. 241 ust.1 konstytucji - pozwala to bowiem ustalić szczególne znaczenie gwarancyjne art. 59 ust. 4 konstytucji w porównaniu z tym, co wynika z ponadustawowego charakteru umów, dotyczących wolności związkowych w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, iż w świetle art. 59 ust. 4 zakres dopuszczalnych ograniczeń, jakim mogą podlegać wolności związkowe, z prawem do wolnego zrzeszania się w związkach zawodowych na czele, wynika wprost z systemu umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą w powiązaniu z konstytucyjnym systemem gwarancji ochrony wolności związkowych.

Trybunał Konstytucyjny wskazał: Konwencję (nr 87) dotyczącą wolności związkowej i ochrony praw związkowych przyjętą w San Francisco dnia 9 lipca 1948 r. (Dz.U. z 1958 r. Nr 29, poz. 125), Konwencję (nr 98) dotyczącą stosowania zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych (Dz.U. z 1958 r. Nr 29, poz. 126), Konwencję nr 151 MOP dotycząca ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej z 27 czerwca 1978 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 22, poz. 78), Międzynarodowy Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), Europejską Kartą Społeczną (Dz.U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67) oraz Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 11 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - wyrażający m.in. prawo do tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów - nie stanowi przeszkody w nakładaniu zgodnych z prawem ograniczeń w korzystaniu z tych praw przez członków Sił Zbrojnych, policji lub administracji państwowej.

Trybunał Konstytucyjny ustalił, że wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe, o których mówi art. 59 ust. 4 konstytucji - wyróżniają w zakresie wolności zrzeszania się odrębną kategorię osób - tzn. członków Sił Zbrojnych i policji. Ich status w tym zakresie jest inny nawet w porównaniu ze statusem funkcjonariuszy publicznych.

Trybunał Konstytucyjny uznał, iż umowy międzynarodowe, o których mowa w art. 59 ust. 4 konstytucji, nie wyłączają suwerennego prawa Rzeczypospolitej Polskiej do rozstrzygania o zakazie zrzeszania się członków Sił Zbrojnych w związki zawodowe, pod warunkiem wszakże, iż aspiracje wolnościowe żołnierzy będą znajdowały w miarę możliwości ("w jakiejś mierze") swój wyraz w szeroko pojmowanym prawie do zrzeszania się służącego ochronie ich interesów oraz, że nie będą one arbitralne i nie będą przekreślały istoty zrzeszania się w celu obrony interesów zawodowych.

3. Trybunał Konstytucyjny rozważył kolejno dwie kwestie. Po pierwsze, czy w art. 59 ust. 1 mowa jest także o wolności zrzeszania się żołnierzy Sił Zbrojnych RP oraz po drugie, czy Siły Zbrojne oraz policja mają w świetle Konstytucji RP ten sam status prawny. Na obydwa te pytania Trybunał odpowiedział negatywnie.

W ocenie Trybunału z brzmienia art. 59 ust. 1 w zw. z ust. 4 konstytucji wyprowadzić należy wniosek, iż dotyczy on wprost tych kategorii osób, do których odnoszą się bez jakichkolwiek zastrzeżeń podmiotowo (zakres podmiotowy) przepisy konwencji i ustaw o wolnościach związkowych. Inaczej bowiem art. 59 ust. 4 pozbawiony byłby pozytywnoprawnego znaczenia. Natomiast do tych kategorii osób, co do których konwencje pozostawiają swobodę ustawodawcy krajowemu - co do zasady i zakresu gwarantowania im wolności związkowych - odnieść należy tylko wymagania wynikające z tego ustawodawstwa, pod warunkiem, że jest ono zgodne z konstytucją. Trybunał zwrócił przy tym uwagę, iż w art. 59 ust. 1 konstytucji mówi się o związkach zawodowych i organizacjach pracodawców jako o dwu równoprawnych partnerach dialogu i współpracy społecznej w rozumieniu art. 20 konstytucji. W ocenie Trybunału nie można przyjąć, iż powołujący do służby wojskowej żołnierza zawodowego Minister Obrony Narodowej lub wskazany przez niego organ - to jego pracodawcy. Wynika stąd, iż dobrowolna reprezentacja żołnierzy - jakiekolwiek formy przybrałaby - nie spotka się z równoprawnym partnerem dialogu, tj. organizacją pracodawców. Zdaniem Trybunału jest to dodatkowa przesłanka wskazująca, iż art. 59 ust. 1 nie może odnosić się w sposób automatyczny i w całej rozciągłości do sytuacji żołnierzy zawodowych w zakresie ich wolności zrzeszania się.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Konstytucja posługuje się terminem "związki zawodowe" jako pojęciem zastanym z uwzględnieniem tego, iż na kształtowanie zakresu podmiotowego wolności zrzeszania się w związkach zawodowych przede wszystkim wpływ wywierają umowy międzynarodowe, a w dalszym dopiero ciągu obowiązujące ustawodawstwo krajowe.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawa z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 ze zm.) posługuje się określeniem "ludzie pracy" (art. 1 ust. 1), które jest szersze niż wynikające z art. 2 kodeksu pracy pojęcie pracownika. W świetle orzecznictwa sądów oraz Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, iż członkowie Sił Zbrojnych nie są pracownikami w rozumieniu kodeksu pracy, ze względu na ich szczególny status związany z pełnieniem służby w Siłach Zbrojnych.

Trybunał Konstytucyjny uznał, iż członkowie Sił Zbrojnych nie są tą kategorią osób, na którą automatycznie rozciąga się wolność zrzeszania się w związkach zawodowych w rozumieniu art. 59 ust. 1 w zw. z ust. 4 konstytucji. Oznacza to zatem, że ustawowy zakaz zrzeszania się ich w związkach zawodowych nie może być z góry postrzegany jako zniesienie istoty tej wolności w stosunku do tej kategorii osób. Konstytucja zawiera zakazy przynależności określonych podmiotów do związków zawodowych (art. 178 ust. 3, art. 195 ust. 3, art. 205 ust. 3). Nie czyni tego jednak w odniesieniu do żołnierzy zawodowych.

Według Trybunału Konstytucyjnego z niezgodnym z konstytucją zniesieniem istoty tej wolności mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zakaz taki - dotyczący przecież podstawowych uprawnień składających się na istotę tego prawa w rozumieniu art. 31 ust. 3 zd. 1 - nie został "zrównoważony" możliwościami realizacji interesów i praw za pomocą innych rodzajów zrzeszeń oraz instytucji spełniających funkcje zastępcze i subsydiarne. Inne formy zrzeszania się musiałyby w taki sposób zastępować wolności związkowe, żeby zakaz zrzeszania się żołnierzy w związkach zawodowych rozumiany być mógł jedynie jako ograniczanie - nie zaś jako zniesienie istoty tej wolności. Istotą bowiem tej wolności jest możność dobrowolnego zrzeszania się dla ochrony interesów żołnierzy zawodowych w związku z pełnioną przez nich służbą.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że odesłanie przez art. 59 ust. 4 konstytucji do umów międzynarodowych wywiera także skutek o charakterze ukierunkowującym, "zalecając" państwom członkowskim stworzenie ustawowych możliwości dla zrzeszania się (grupowania) w celu ochrony interesów członków Sił Zbrojnych. Zdaniem Trybunału prawo to nie musi być utożsamiane z prawem zrzeszania się w związkach zawodowych. Może ono jednak być rozpatrywane z punktu widzenia dopuszczalnych konstytucyjnie ograniczeń wolności zrzeszania się w związkach zawodowych. Wynika to z komplementarnego charakteru wolności zrzeszania się w ogóle w stosunku do wolności związkowych - oczywiście, jeśli organizacje te mogą "w jakiejś mierze" zastępować związki zawodowe oraz spełniać wymagania, o których mowa w art. 31 ust. 3 zd. pierwsze.

Jeśli chodzi o art. 31 ust. 3 zd. 2 konstytucji Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy istota wolności zrzeszania się w związki zawodowe żołnierzy zawodowych nie jest wyłączona przez inne przepisy konstytucyjne (art. 26), a także, czy żołnierzom zawodowym przysługują inne formy dobrowolnego zrzeszania się dla realizacji ich interesów związanych z pełnioną służbą, w taki sposób, że istota tej wolności, tj. wolności ochrony ich interesów oraz reprezentowania ich na zewnątrz nie zostaje zniesiona.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że gdyby zakaz zrzeszania się w związki zawodowe znajdował wprost oparcie w innych przepisach konstytucyjnych (jak np. w odniesieniu do sędziów), to bezprzedmiotowym stałoby się badanie zgodności tego zapisu z art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że z art. 26 konstytucji wynika, iż Siły Zbrojne są zbudowane na zasadzie pełnienia służby, neutralności w sprawach politycznych oraz podległości cywilnej i demokratycznej kontroli.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obrona niepodległości i bezpieczeństwa państwa, będąca zasadniczym zadaniem Sił Zbrojnych, sytuującym je w sposób szczególny i nieporównywalny z sytuacją innych organów państwa - wpływa także na sposób rozumienia obowiązku ich neutralności.

Pojęcie neutralności Sił Zbrojnych jest wprawdzie wieloznaczne. Zdaniem Trybunału pojęcie to wiąże się z zasadą bezstronności, niepodleganiem wpływom politycznym pochodzącym z zewnątrz Sił Zbrojnych, a zwłaszcza ze strony partii politycznych. W ocenie Trybunału na plan pierwszy w badanej sprawie wysuwa się jednak rozumienie neutralności Sił Zbrojnych jako obowiązku kierowania się dobrem wspólnym wszystkich obywateli, wyrażającym się w zachowaniu niepodległego bytu państwowego, niepodzielności terytorium i nienaruszalności granic. Neutralność polityczną Sił Zbrojnych wiązać zatem należy z istnieniem takich struktur, które zapewniają realizację funkcji obronnych. Dla realizacji tych funkcji struktury Sił Zbrojnych muszą być zbudowane w taki sposób, by uniemożliwiało to wpływ interesów grupowych na spełnianie funkcji obronnych, wszędzie tam, gdzie kolizja interesu wspólnego (bytu państwa) z interesem grupowym nie tylko istnieje, ale może potencjalnie powstać. Dlatego w świetle art. 26 konstytucji mamy do czynienia z konstytucyjnym wskazaniem, iż członkowie Sił Zbrojnych mogą podlegać daleko większym ograniczeniom w imię neutralności Sił Zbrojnych dla ochrony bytu państwa, niż pozostałe grupy społeczeństwa.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasada neutralności Sił Zbrojnych skutkuje o wiele dalej idącymi ograniczeniami wolności zrzeszania się, jeśli chodzi o żołnierzy zawodowych, niż to ma miejsce w przypadku np. członków korpusu służby cywilnej. Siły Zbrojne dla realizacji swych funkcji muszą być zbudowane przede wszystkim na zasadzie dowodzenia, podporządkowania oraz dyscypliny, nie zaś negocjacyjnego godzenia interesów grupowych żołnierzy z interesem państwa reprezentowanym przez dowódców.

W świetle tych ustaleń Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy art. 26 wyraża wprost konstytucyjny zakaz zrzeszania się żołnierzy zawodowych w związki zawodowe. Biorąc pod uwagę, iż polityczna wolność zrzeszania się w związki zawodowe ma charakter wolności fundamentalnej, przysługującej każdemu człowiekowi, Trybunał uznał, że takie twierdzenie nie jest uprawnione. Z artykułu 26 wprawdzie wynika, iż wolności związkowe osób wchodzących w skład Sił Zbrojnych mogą ulegać w Polsce najdalej idącym ograniczeniom, w porównaniu z sytuacją funkcjonariuszy innych służb publicznych, lecz nie wynika zeń wprost całkowity zakaz korzystania z takiej wolności. Skutkiem art. 26 konstytucji jest zatem to, iż ustawodawstwo krajowe, dotyczące działania związków zawodowych może być odniesione do żołnierzy zawodowych tylko w zakresie, w jakim nie narusza neutralności Sił Zbrojnych oraz nie stanowi zagrożenia dla ich funkcji ochrony bytu niepodległego państwa.

4. Trybunał Konstytucyjny zauważył dodatkowo, że z art. 26 konstytucji wynika, iż większość uprawnień związków zawodowych przewidzianych w ustawie o związkach zawodowych jest nie do pogodzenia z istotą Sił Zbrojnych. Ustawa ta nie mogłaby być w świetle art. 26 konstytucji stosowana w całej rozciągłości do żołnierzy zawodowych (por. np. prawo do strajku, prawo do występowania z wnioskiem o wydanie lub zmianę ustawy lub innego aktu prawnego, za którym idzie obowiązek przedstawienia przez organ państwowy w ciągu 30 dni swojego stanowiska). Organizacjom reprezentującym interesy żołnierzy zawodowych nie mogłoby także przysługiwać prawo prowadzenia rokowań zbiorowych oraz zawierania porozumień przewidzianych przez prawo pracy ze względu na brak drugiej strony takich rokowań, ani bowiem Minister Obrony Narodowej, ani organy przez niego wskazane nie mogą być traktowane jak pracodawca lub pracodawcy.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie chodzi tylko o ograniczenie prawa kreowania pluralistycznych związków zawodowych. Zasada neutralności Sił Zbrojnych powoduje wyłączenie funkcji stricte politycznych związków zawodowych w zakresie reprezentowania żołnierzy w stopniu o wiele większym niż np. w przypadku funkcjonariuszy wchodzących w skład korpusu służby cywilnej.

Zdaniem Trybunału z art. 26 konstytucji nie wynika zatem bezwzględny zakaz organizowania się żołnierzy zawodowych w związki zawodowe, ale to, iż ustawodawstwo związkowe może mieć w stosunku do tej kategorii osób bardzo ograniczone - niejako "ułomne" zastosowanie. Najistotniejsze bowiem atrybuty związków zawodowych w kształtowaniu stosunków łączących żołnierzy zawodowych z ich przełożonymi oraz reprezentowaniu interesów tych żołnierzy na zewnątrz zostają wyłączone.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w odniesieniu do żołnierzy mogłyby mieć zastosowanie takie cechy organizowania się w związkach zawodowych jak dobrowolność i samorządność dla ochrony interesów zawodowych, które mogą być także realizowane za pomocą stowarzyszeń, nie mających cech związków zawodowych.

Trybunał zwrócił uwagę, iż część zadań związków zawodowych, dotyczących zapewnienia korzystnych warunków pracy i bytu żołnierzy zawodowych, suwerenny ustawodawca "przeniósł" bezpośrednio na państwo. W świetle art. 2 ust. 2 w zw. z art. 1 kwestionowanej ustawy to na państwie spoczywa obowiązek zapewnienia żołnierzom warunków umożliwiających pełne oddanie się służbie Narodowi i Ojczyźnie oraz zapewniających godziwe życie, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. Tak więc przypisywana związkom zawodowym znacząca część zadań socjalnych, bytowych oraz odnoszących się do godności służby została przeniesiona bezpośrednio na państwo.

Trybunał Konstytucyjny zbadał także, czy stowarzyszenia działające jako dobrowolne i samorządne organizacje o celach niezarobkowych mogą spełniać te funkcje, które spełniałyby związki zawodowe żołnierzy. W aktualnym stanie prawnym (ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. prawo o stowarzyszeniach, Dz.U. z 1989 r. Nr 20, poz 104 ze zm.) brak jakichkolwiek ustawowych ograniczeń dla realizowania przez tego rodzaju stowarzyszenia takich samych celów, jakie przyświecają odpowiednio stowarzyszeniom żołnierzy w innych państwach. Stowarzyszenie takie mogłoby służyć m.in. ochronie zawodowych interesów żołnierzy, ich rodzin oraz rodzin zmarłych członków. Trybunał wskazał przykładowo takie sprawy, jak postulowanie w sferze kształcenia i doskonalenia zawodowego żołnierzy, postulowanie zasad ich awansowania, kształtowania stosunków między żołnierzami. Stowarzyszenie takie nie mogłoby jednak przejmować roli związku zawodowego zarówno w zakresie, w jakim związkom zawodowym przypisane są w polskim porządku prawnym funkcje polityczne - wyłączone w odniesieniu do żołnierzy zawodowych przez art. 26 konstytucji, jak i innych funkcji stricte politycznych, których spełniać nie mogą również stowarzyszenia zrzeszające żołnierzy zawodowych.

Trybunał Konstytucyjny rozważył na czym polega bezpośrednia rola państwa jako gwaranta ochrony interesów zawodowych bytowych i socjalnych żołnierzy zawodowych w zakresie, w jakim zastępować ma ono wolność związkową. Trybunał stwierdził, że bezpośrednia działalność państwa - zwłaszcza, gdy brak jest środków prawnych zapewniających egzekwowanie wypełniania tych obowiązków - w niewielkim tylko stopniu może "zastępować" ochronę, jaką dają organizacje zawodowe. Brak jest bowiem w tej materii odpowiednich unormowań o randze ustawowej. Brak ten nie zwalnia jednak odpowiednich organów państwa od starań, aby aspiracje wolnościowe żołnierzy były w jakiejś mierze poddane ochronie prawnej, a obowiązki, które przyjęło na siebie państwo były wykonywane w ustawie i poddawane kontroli. Trybunał zwrócił uwagę na kształtowanie praktyki przez Ministra Obrony Narodowej. W Decyzji NR 213 MON z 29 października 1999 r. w sprawie organów przedstawicielskich kadry zawodowej, ustanowione zostały organy przedstawicielskie kadry zawodowej Sił Zbrojnych na wszystkich szczeblach jednostek wojskowych. Zapewniono również demokratyczne zasady działania zebrań oficerów, chorążych i podoficerów zawodowych, a także zgromadzeń mężów zaufania korpusu oficerów i Konwentu Dziekanów Korpusu Oficerów Wojska Polskiego. Demokratycznie wyłaniani są także odpowiednio mężowie zaufania danego korpusu. Organy przedstawicielskie kadry zawodowej mają prawo obrony praw socjalnych żołnierzy i ich rodzin oraz reprezentowania interesów tej kadry, a także wpływania na kulturę dowodzenia i współżycia żołnierskiego. Uprawnienia te jednak mają głównie charakter opiniodawczo-doradczy i inicjatywny. Dowódcy (szefowie) jednostek i instytucji wojskowych są obowiązani powiadamiać mężów zaufania o sposobie wykorzystania przedstawionych opinii i wniosków. Zagwarantowano także, iż zwolnienie ze służby zawodowej lub przeniesienie do innej jednostki oficera pełniącego funkcję Dziekana Korpusu Oficerów może być dokonane po zasięgnięciu opinii Konwentu Dziekanów Korpusu Oficerów Wojska Polskiego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że unormowania wewnętrzne nie zastępują wprawdzie odpowiedniej roli związków zawodowych, ale zapewniają możliwość wyrażania interesów żołnierzy zawodowych. Trybunał podkreślił, że widoczna jest tendencja do zwiększania zadań i uprawnień organów przedstawicielskich kadry zawodowej na przestrzeni ostatnich lat. Praktyka ukształtowana w tym zakresie może stanowić podstawę przyszłych unormowań ustawowych.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że istotne jest, by instytucje przedstawicielskie w wojsku działały w oparciu o ustawę i nie miały charakteru pozornego, gdyż osłabiałoby to zaufanie żołnierzy do państwa.

5. W kolejnej części rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczenie przez konstytucję całkowitego zakazu zrzeszania się w związki zawodowe przez żołnierzy zawodowych nie oznacza jednak automatycznego wyłączenia tej kategorii osób spod ochronnego i gwarancyjnego działania konstytucji. Istota problemu tkwi w tym, czy zakaz zrzeszania się jest w demokratycznym państwie ograniczeniem koniecznym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego w rozumieniu art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji.

Zdaniem Trybunału art. 59 ust. 1 w zw. z ust. 4 konstytucji prowadzi do wniosku, iż członkowie Sił Zbrojnych nie są objęci w sposób automatyczny oraz w całej rozciągłości przedmiotową ochroną wolności zrzeszania się w związkach zawodowych, jaka przysługuje ludziom pracy. Jednakże i dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy policji czy służby cywilnej wolność zrzeszania się jest wartością podlegającą ochronie. Jednak tylko w takim zakresie, w jakim suwerenne władze państwa skłonne są tej ochrony i gwarancji udzielić.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że służba ta wymaga w każdych okolicznościach zdyscyplinowania, lojalności i poświęcenia. Z drugiej jednak strony to Państwo zapewnić ma żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie oraz zapewnia godziwe życie, rekompensując odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. Konkretyzacją tego postanowienia jest m.in. art. 58 ustawy, gwarantujący żołnierzom zawodowym uposażenie zapewniające im warunki oddania się wyłącznie powierzonym zadaniom służbowym oraz zapewniające godziwe życie. Innym przykładem szczególnych uprawnień przysługujących żołnierzom zawodowym są uprawnienia urlopowe (art. 53 i 54 ustawy). Szczególne uprawnienia przysługują nie tylko żołnierzom zawodowym, ale i członkom ich rodzin na mocy art. 60-62 ustawy. Ponadto odrębne przepisy regulują zasady przyznawania świadczeń emerytalnych oraz świadczeń z tytułu wypadków w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Szczególny charakter zawodowej służby wojskowej potwierdza również tryb zwalniania żołnierza zawodowego, określony w rozdziale 6 ustawy. Zdaniem Trybunału taka regulacja świadczy niewątpliwie o wyjątkowych warunkach zawodowej służby wojskowej, charakteryzującej się nie tylko szczególnymi obowiązkami, ale i szczególnymi uprawnieniami.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że ograniczenia wolności zrzeszania się żołnierzy zawodowych nie są nadmierne, gdyż nie nakładają nadmiernych ciężarów na obywateli. Rekompensatą za utracone prawo do tworzenia związków zawodowych jest szczególny system ochrony i gwarancji zawarty w zaskarżonej ustawie.

6. Trybunał Konstytucyjny rozważył zarzut dyskryminacji żołnierzy zawodowych w stosunku do innych kategorii osób w zakresie wolności zrzeszania się w związkach zawodowych. W ocenie Trybunału sytuacja żołnierzy zawodowych nie może być porównywana z sytuacją pracowników w rozumieniu kodeksu pracy, czy nawet innych ludzi pracy w rozumieniu ustawy o związkach zawodowych. Podmiotów tych nie łączy bowiem żadna istotna cecha wspólna, która by pozwalała ocenić, czy mamy do czynienia z dyskryminacją, czy nie.

Jeśli natomiast chodzi o porównanie statusu członków Sił Zbrojnych z funkcjonariuszami policji, Trybunał zauważył, że art. 26 konstytucji wyznacza tylko zadania Sił Zbrojnych oraz określa ich rolę i miejsce w Państwie Polskim. Skoro już w rozdziale I konstytucji ustrojodawca wyeksponował funkcję ochronną w zakresie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienia nienaruszalności jego granic - to tylko status żołnierzy jest unormowany konstytucyjnie. Zatem zdaniem Trybunału nie można porównywać sytuacji prawnej członków Sił Zbrojnych z sytuacją funkcjonariuszy policji, których zadania nie zostały unormowane w sposób szczególny w konstytucji.

• Ustanie stosunku pracy pracowników administracji rządowej i samorządowej

"1. Art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872; zm.: Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 6, poz. 70), w zakresie w jakim nakazuje odpowiednie stosowanie art. 41¹ kodeksu pracy jest niezgodny z art. 12, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 11 Konwencji Nr 87 MOP dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych przyjętej w San Francisco w dniu 9 lipca 1948 roku (Dz. U. z 1985 r. Nr 29, poz. 125).

2. Art. 58 ust. 1 wymienionej w pkt 1 wyroku ustawy jest zgodny z art. 12, art. 32, art. 65 ust. 5 i art. 78 Konstytucji RP, oraz art. 11 Konwencji Nr 87 MOP dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych przyjętej w San Francisco w dniu 9 lipca 1948 roku (Dz. U. z 1985 r. Nr 29, poz. 125)."

1. Trybunał Konstytucyjny badając zgodność art. 58 ust. 3 z konstytucją, wziął pod uwagę przede wszystkim art. 12 konstytucji, ale także art. 32 ust. 1 i 2 konstytucji. Kwestionowany przepis przewiduje rozwiązanie stosunku pracy z pracownikami urzędów administracji rządowej i samorządowej przed upływem terminu przewidzianego w art. 58 ust. 1, na zasadach ogólnych określonych przepisami kodeksu pracy, jednakże przy równoczesnym wprowadzeniu nakazu stosowania do wypowiedzenia stosunku pracy art. 41¹ kodeksu pracy ze wszystkimi zawartymi w nim wyłączeniami.

Zdaniem Trybunału art. 58 ust. 3 stanowi istotne odstępstwo od zasady przyjętej w art. 58 ust. 1, która już sama w sobie stanowi rozwiązanie nadzwyczajne i możliwe do zastosowania tylko w wyjątkowych sytuacjach. Trybunał podkreślił, że możliwość stosowania takiego rozwiązania odnosi się do sytuacji nadzwyczajnych, związanych z koniecznością realizowania innych ważnych wartości konstytucyjnych. Oznacza to w efekcie, że rozwiązanie takie nie może stać się zasadą powszechnie stosowaną i nie można go bez konstytucyjnie uprawnionego uzasadnienia przyjmować w innych sytuacjach. Zdaniem Trybunału wątpliwości powstają wówczas, gdy od tak określonej zasady - która w swej istocie sama może być zastosowana tylko wyjątkowo - wprowadza się wyjątki, które niosą ze sobą dalsze dolegliwości i dalsze odstępstwa od ogólnie przyjętych zasad rozwiązywania stosunków pracy.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że treść art. 58 ust. 3, gdyby nie zawarte w zdaniu drugim odniesienie do art. 41¹ kodeksu pracy, wskazywać mogłaby, iż ustawodawca odstąpił od rozwiązań szczególnych i zaproponował nic innego jak stosowanie przepisów kodeksu pracy dotyczących rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem (art. 32 i nast. Kodeksu pracy). W takim stanie rzeczy pracownicy administracji zachowaliby wszelkie uprawnienia pracownicze, wynikające z aktów, na podstawie których powstał ich stosunek pracy przed dniem 1 stycznia 1999 roku, do dnia wypowiedzenia (art. 58 ust. 4 pkt. 3). Oznaczałoby to konieczność zastosowania się przez pracodawcę do wszystkich tzw. przepisów ochronnych dotyczących pracowników administracji. W ocenie Trybunału takie rozwiązanie mogłoby być uznane za zgodne z konstytucją i umowami międzynarodowymi. Jednakże w treści kwestionowanego przepisu art. 58 ust. 3 zostało umieszczone zastrzeżenie, iż w przypadku wcześniejszego rozwiązania umowy o pracę przez pracodawcę za wypowiedzeniem stosuje się odpowiednio art. 41¹ kodeksu pracy (zdanie drugie).

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że tak określony reżim rozwiązania umowy o pracę pociąga za sobą istotne konsekwencje w sferze praw pracowniczych. Art. 41¹ kodeksu pracy, wyłącza bowiem stosowanie art. 38, 39 i 41 k.p. oraz przepisów szczególnych dotyczących ochrony pracowników przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem umowy o pracę. Możliwości stosowania tego przepisu odnosi się tylko do dwóch sytuacji: ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, czyli do sytuacji po zaistnieniu których w zasadzie nie ma potrzeby stosowania szczegółowych przepisów ochronnych dla pracowników likwidowanego lub postawionego w stan upadłości pracodawcy. Trybunał stwierdził, że w żadnym innym wypadku art. 41¹ nie może być stosowany. Inne rozumienie tegoż przepisu prowadziłoby do stanu sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz z umowami międzynarodowymi dotyczącymi ochrony pracowników.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawodawca w art. 58 ust. 3 nakazujący odpowiednie stosowanie art. 41¹ kodeksu pracy, postawił znak równości pomiędzy rozwiązaniem umowy o pracę za wypowiedzeniem (w stosunku do którego dokonywana jest administracyjna reforma strukturalna) z nadzwyczajną sytuacją polegającą na ogłoszeniu upadłości lub likwidacji pracodawcy, i w tym kontekście przewidział niestosowanie niektórych przepisów kodeksu pracy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących - stosowanie do art. 41¹ - wyłączenia obowiązku zawiadamiania na piśmie reprezentującej pracownika zakładowej organizacji związkowej o zamiarze wypowiedzenia pracownikowi umowy o pracę (art. 38 Kodeksu pracy), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż takie wyłączenie jest nieuprawnione. Oznacza to niezgodność art. 58 ust. 3 z art. 2, art. 12 i art. 32 ust. 1 i 2 konstytucji oraz z przepisami Konwencji Nr 87 MOP.

Art. 28 Kodeksu pracy ustanawia - w odniesieniu do wypowiedzenia umowy o pracę zawartej na czas nie określony - społeczną, uprzednią kontrolę zamiaru pracodawcy wypowiedzenia tej umowy.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że w niniejszej sprawie niemożność skorzystania z takiego trybu nie znajduje uzasadnienia. Wcześniejsze rozwiązanie stosunku pracy z pracownikami administracji przez pracodawcę za wypowiedzeniem niczym nie różni się od zwykłego trybu rozwiązywania takich umów na podstawie art. 28 kodeksu pracy.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przewidziane w art. 58 ust. 3 rozwiązanie prawne budzi wątpliwości także i z tego względu, że faktycznie ustawodawca odstąpił od wyraźnego określenia pracowników, których wypowiedzenie takie mogłoby dotyczyć, a także sytuacji w których może być stosowane. Stwarza to możliwość dość swobodnego kształtowania zakresu jego stosowania. Prowadzi też do ukształtowania się po stronie pracodawcy nieskrępowanej i niczym nie ograniczonej władzy dyskrecjonalnej w odniesieniu do możliwości takiego rozwiązania stosunku pracy. W efekcie rodzić to może niebezpieczeństwo przekształcenia się wyjątku w zasadę.

Zdaniem Trybunału, art. 58 ust. 3 w zakresie w jakim nakazuje stosowanie art. 41¹ kodeksu pracy, narusza także zasadę równości wyrażoną w art. 32 konstytucji. Z zasady tej wynika, iż wcześniejsze rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę z pracownikami administracji, może nastąpić tylko wtedy, gdy jest zgodne z ogólnymi przepisami kodeksu pracy. Zasada ta dotyczy wszystkich pracowników, nie tylko pracowników administracji. Nadzwyczajna regulacja prawna dotyczyć może tylko tych pracowników, których pracodawca spełnia wymagania przewidziane w art. 41¹ kodeksu pracy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wszyscy inni pracownicy, zatrudniani u pracodawców charakteryzują się określoną cechą w równym stopniu. Jeżeli więc pracodawca nie został postawiony w stan likwidacji, albo też nie została ogłoszona jego upadłość (co nie ma miejsca w przypadku reorganizacji zatrudnienia pracowników administracji), przepis znoszący możliwość korzystania z osłon w przypadku wcześniejszego rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę za wypowiedzeniem, narusza art. 32 konstytucji.

2. Rozważając zarzuty dotyczące naruszenia przez art. 58 ust. 1 uprawnień związków zawodowych, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że art. 58 ust. 1 wprowadza w odniesieniu do pracowników administracji rządowej i samorządowej szczególny tryb ustania stosunku pracy, a mianowicie jego wygaśnięcie z mocy prawa. Określając relację tego przepisu do uregulowań ogólnych dotyczących rozwiązania stosunku pracy zawartych w kodeksie pracy, Trybunał stwierdził, iż art. 58 ust. 1 stanowi w stosunku do nich regulację szczególną (lex specialis).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego owa szczególność wiąże się z zasadniczymi przeobrażeniami związanymi z przebudową całego systemu terenowej administracji rządowej, samorządu terytorialnego oraz ze zmianą podziału terytorialnego na szczeblu ponadgminnym.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca dokonał radykalnych zmian, które z konieczności w bardzo szerokim zakresie miały wpływ na zatrudnienie w organach administracji rządowej i organach samorządu terytorialnego. Taka sytuacja wymagała od ustawodawcy wprowadzenia rozwiązań prawnych, które prowadziłyby w stosunku do wszystkich pracowników, którzy w następstwie takich rozwiązań prawno-ustrojowych podlegają zwolnieniu, jednakowych zasad ich traktowania w związku z utratą pracy. Trybunał zauważył, że wprowadzenie tak istotnych zmian w ustroju administracji publicznej (rządowej i samorządowej), z którymi wiązała się konieczność likwidacji niektórych organów oraz ich urzędów oraz radykalnych przesunięć w zakresie zatrudnienia, zobowiązywało w odniesieniu do pracowników wymienionych w art. 52-54 i art. 56 ustawy do wprowadzenia takich rozwiązań prawnych, które przynajmniej w minimalnym zakresie zabezpieczałyby ich uprawnienia pracownicze, a z drugiej strony takich, które poszczególne grupy pracowników podlegających zwolnieniu stawiałyby w jednakowej sytuacji. W art. 58 ust. 1 przyjęto w związku z tym zasadę, że stosunki pracy pracowników, o których mowa w art. 52-54 i art. 56, wygasają z mocy prawa w ustalonym w ustawie terminie. Zdaniem Trybunału zastosowanie tej zasady usprawiedliwia nie tylko specyficzna sytuacja prawna związana z reformą administracji publicznej w skali globalnej, ale i także okoliczność, że stwarza równość co do sposobu rozwiązania stosunków pracy w stosunku do wszystkich osób, których dotyczy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że biorąc pod uwagę nadzwyczajność i wyjątkowość takiej zasady, ustawodawca nie powinien jej stosować, gdy nie usprawiedliwiała tego potrzeba zabezpieczenia innych niż ochrona pracy, konkurencyjnych wartości konstytucyjnych. Trybunał, biorąc pod uwagę okoliczność, że w zakresie dotyczącym ustania stosunku pracy zastosowano rozwiązania nadzwyczajne, za usprawiedliwione uznał te środki prawne, które są niejako logiczną konsekwencją przyjętej zasady wygasania stosunku pracy z mocy prawa. Dotyczy to także uprawnień związków zawodowych w zakresie ochrony stosunków pracy.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro na gruncie art. 58 ust. 1 nie ma miejsca wypowiedzenie ani też z inne indywidualne rozwiązanie stosunku pracy, to tym samym nie jest możliwe realizowanie w stosunku do tej grupy pracowników uprawnień związków zawodowych wynikających z art. 38 k.p. ani z art. 32 ustawy o związkach zawodowych, gdy rzecz odnosi się do członków władz tychże związków, podlegających ochronie.

Trybunał nie podzielił zarzutu, że taki stan prawny jest niezgodny z art. 12 konstytucji zawierającym deklarację, iż Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych. Trybunał podkreślił, że problematyka działalności związków zawodowych w systemie gospodarki rynkowej, ma charakter szczególnie istotny. Znajduje się ona bowiem na styku, z jednej strony - naturalnych dążeń podmiotów działających na rynku (pracodawców) do maksymalizowania zysków (przy jednoczesnej minimalizacji kosztów, w tym kosztów pracy), z drugiej zaś strony - istniejącą w demokratycznym państwie prawnym potrzebą ochrony pracowników przed ewentualną samowolą pracodawcy. Dlatego też - zdaniem Trybunału - określenie statusu związków zawodowych jako organizacji służących ochronie i reprezentacji interesów pracowniczych, winno być dokonane ze szczególną ostrożnością i rozwagą. Nadmierne ograniczenie praw i swobody działalności związków zawodowych prowadzić może do naruszenia praw pracowniczych (w tym też godności człowieka).

Biorąc jednak pod uwagę dokonywane ważne przeobrażenia ustrojowe, a zwłaszcza przyjętą w art. 58 ust. 1 zasadę wygaśnięcia stosunków pracy osób wymienionych w art. 52-54 i 56 z mocy ustawy, Trybunał Konstytucyjny uznał, że z punktu widzenia zasady równości wszystkich pracowników, których wspólną cechą relewantną jest właśnie to, że ich stosunki pracy wygasają z mocy prawa, usprawiedliwione jest odstąpienie od niektórych środków prawnych związanych z ochroną stosunków pracy. W ocenie Trybunału przemawiają za tym przynajmniej dwie okoliczności. Po pierwsze - wygaśnięcie stosunków pracy z mocy samego prawa rodzi pewien automatyzm, gdzie przy konsekwentnym stosowaniu tejże zasady, faktycznie nie ma miejsca na wartościowanie sytuacji prawnych a także na jakąkolwiek formę oświadczenia woli, zarówno ze strony pracodawcy jak i związków zawodowych, ponieważ nie ma miejsca na taką indywidualizację okoliczności prawnych i faktycznych, w której możliwa byłaby aktywność któregokolwiek z tych podmiotów, mająca wpływ na treść stosunku prawnego. Po drugie - jeżeli uznać, że z punktu widzenia zasady równości wszystkich pracowników, o których mowa w art. 52-54 i 56, podlegających takiemu trybowi rozwiązania stosunku pracy, przyjęta zasada jest uprawniona, to każde odstępstwo od takiego automatycznego wygaśnięcia stosunku pracy prowadzić mogłoby do naruszenia zasady równości. Aktywność związków zawodowych zaś możliwa byłaby jedynie wtedy, gdyby ustawodawca przewidywał możliwość indywidualizacji sytuacji, a więc odstępstwa od przyjętego w art. 58 ust. 1 mechanizmu wygaśnięcia stosunku pracy.

Zdaniem Trybunału w takim stanie rzeczy stwierdzić należy, że ustawodawca mimo iż rzeczywiście ograniczył uprawnienia związków zawodowych, to jednak nie naruszył przez to ani art. 2, ani też art. 12 konstytucji, które muszą być rozpatrywane w perspektywie innych wartości konstytucyjnych.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w tym duchu należy również interpretować przepisy Konwencji Nr 87 MOP dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych. Konwencja dotycząca wolności i ochrony praw związkowych nie zawiera definicji i nie wyjaśnia wyczerpująco istoty wolności związkowej (oraz praw związkowych). Odnosi się do niej treść art. 2 stanowiącego, iż: pracownicy i pracodawcy bez jakiegokolwiek rozróżnienia, mają prawo, bez uzyskania uprzedniego zezwolenia tworzyć organizacje według swego uznania, jak też przystępować do tych organizacji, przy jednoczesnym obowiązku stosowania się do ich statutów. Zdaniem Trybunału art. 58 ustawy nie zabrania tworzenia, ani też przystępowania do tworzonych związków zawodowych. Dokonuje jedynie (i to tylko w ściśle określonym zakresie) ograniczenia ich uprawnień w odniesieniu do praw pracowników znajdujących się w określonej ustawą sytuacji prawnej. Wszelkie zatem przepisy szczegółowe Konwencji, mające na celu zobowiązanie członków MOP do stosowania środków zapewnienia pracownikom i pracodawcom swobodnego wykonywania praw związkowych, oraz do zakazu ograniczania wykonywania tych praw, odnoszą się przede wszystkim do praw związkowych opisanych w art. 2 Konwencji - to jest prawa swobodnego tworzenia i przystępowania do związków. Trybunał stwierdził, że przypadku kwestionowanej ustawy prawa te nie zostały naruszone.

3. Kolejna grupa zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców dotyczyła niezgodności przepisów art. 58 ust. 1, 3 i 4 z art. 65 ust. 5 i art. 32 ust. 1 i 2 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne zwrócenie uwagi na charakter art. 65 ust. 5 konstytucji. Zdaniem Trybunału adresatem zawartej w nim normy są władze publiczne, a więc te organy państwa, które poprzez swoje kompetencje i związaną z ich realizacją działalność mogą do opisanych w tej normie stanów przyczynić się. Nie jest zatem możliwe wskazanie jednego adresata tej normy. Ustawodawca - chociaż bardzo ważnym - jest tylko jednym z organów, na którym ciąży obowiązek ich realizacji. Brak konkretyzacji adresata normy wynika z jej specyfiki i charakteru. W ocenie Trybunału art. 65 ust. 5 konstytucji jest bowiem przepisem programowym wskazującym na zasadnicze kierunki działań władzy publicznej.

Uchwalenie ustawy powodującej wygaśnięcie stosunków pracy (a więc de facto utratę pracy) przez urzędników administracji rządowej i samorządowej - jak stwierdził wnioskodawca - narusza przepis art. 65 ust. 5 konstytucji w ten sposób, iż w wyniku wejścia w życie ustawy nie tylko nie ulega zmniejszeniu skala bezrobocia, ale wiele osób które dotąd pracę posiadało, traci ją. W ocenie Trybunału takie wnioskowanie jest swoistym uproszczeniem, gdy ujmuje się je w kontekście jednego przepisu konstytucji czy ustawy. Trybunał stwierdził, że problem ma wymiar systemowy i tak też należałoby widzieć art. 65 ust. 5 konstytucji. Przepis ten odnosi się bowiem do podejmowania przez organy państwa działań o charakterze pozytywnym, na co wyraźnie wskazuje znajdująca się w nim egzemplifikacja.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że przepisy obowiązującej konstytucji oraz innych ustaw nie gwarantują nienaruszalności zatrudnienia. Konstytucja zwraca jedynie uwagę (art. 65 ust. 1), że swobodę zatrudnienia i miejsca pracy mogą ograniczać jedynie ustawy. Zdaniem Trybunału ze względu na potrzebę zmian strukturalnych w Polsce (w tym wypadku zmian ustroju administracji publicznej) uzasadnione może być ograniczenie praw jednostki, w tym też trwałości stosunku pracy, ze względu na interes publiczny czy dobro wspólne. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w normach programowych jest zawarte minimum praw obywatelskich, jako odpowiednik minimum obowiązków organów władzy publicznej. W związku z tym trudno byłoby w odniesieniu do norm programowych uznać, że nie dają one podstaw do odnalezienia w nich żadnych obowiązków organów publicznych, tak jak i nie sposób przyjąć, że konstytucyjnie poręczone prawa socjalne nie mają żadnego normatywnego wyrazu. Zdaniem Trybunału można zresztą na przykładzie art. 65 ust. 5 konstytucji zauważyć, że w przepisie tym ustrojodawca wyraźnie określił: 1) cel (pełna produktywizacja zatrudnienia), 2) adresata (władze publiczne), 3) nakazane zachowanie, zmierzające do osiągnięcia tego celu (realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowania i wspierania poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych o i prac interwencyjnych). Sprawą otwartą pozostaje w jakim zakresie adresat (organ władzy publicznej) powinien wykonać ten konstytucyjny nakaz. Konstytucyjne minimum obowiązku organy władzy publicznej oznacza jednak, że w jakimś stopniu obowiązek ten musi spełnić. Korelatem obowiązku władzy publicznej jest prawo jednostki do co najmniej tego minimum realizacji. Trybunał zauważył jednak, iż mimo podniesionych przez wnioskodawcę wątpliwości art. 58 ust. 1 nie jest niezgodny z art. 65 ust. 5, ponieważ owo minimum, wprawdzie także w minimalnym zakresie, ale jednak, zostało zrealizowane poprzez zapewnienie 6-miesięcznego zatrudnienia ochronnego, który dawał szansę uchronienia się przed bezrobociem.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił także zarzutu, że art. 58 ust. 1 narusza wynikającą z art. 32 ust. 1 konstytucji zasadę równości obywateli wobec prawa. Istotę tej niezgodności wnioskodawcy upatrywali w braku zawarcia w kwestionowanych przepisach konkretnych programów osłon socjalnych dla pracowników restrukturyzowanej administracji, gdy - ich zdaniem - innym grupom zawodowym np.: policji czy straży pożarnej, a w szczególności górnikom, zapewniono korzystniejsze warunki socjalne, co w efekcie oznaczać ma dyskryminację pracowników administracji.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przedmiotem analizy w niniejszej sprawie nie było łączne rozpatrywanie ustaw reformujących administrację, ustaw reformujących górnictwo itd. Tylko bowiem w takiej sytuacji Trybunał Konstytucyjny mógłby rozpatrzyć kwestię dyskryminacji czy nierównego traktowania zwalnianych pracowników obydwu tych działów gospodarki. Ale i wtedy zobowiązany byłby do rozpatrywania problemu przy uwzględnieniu cech relewantnych, dających możliwość przyrównywania poszczególnych grup, co ze względu na ich specyfikę mogłoby być niemożliwe, ponieważ każda z tych grup została wyróżniona ze względu na inne cechy relewantne. Trybunał uznał, że zarzut nierównego traktowania i dyskryminacji pracowników administracji publicznej jest niezasadny także z tego względu, że grupowe zwolnienie pracowników z mocy ustawy nie różnicuje ich w ramach określonej grupy pracowniczej. Jest to tym bardziej uprawnione, że Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 58 ust. 3, który prowadził do pewnego zróżnicowania w tym względzie.

Poza tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że tworzenie programów osłonowych jest kwestią określonych wyborów ekonomicznych i politycznych, które nie podlegają kontroli konstytucyjnej. Trybunał wyraził na marginesie stanowisko, że ewentualne niezadowalające działania osłonowe mogą mieć negatywne konsekwencje nie tylko dla pracowników administracji ale i dla odbioru przeprowadzonej reformy, co ustawodawca -podlegający kontroli politycznej - z pewnością brał pod uwagę. Nie była jednak możliwa ocena przez Trybunał samej jakości przeprowadzonej reformy, ponieważ nie było w tym względzie podstaw do wyciągnięcia normatywnie uzasadnionych wniosków, pozwalających na stwierdzenie, że nie mieści się ona w kategoriach ważnego interesu publicznego. Taka ocena na etapie uchwalania przepisu - w tym konkretnym przypadku - była niemożliwa. Dlatego też Trybunał zakładając domniemanie konstytucyjności ustaw, zobowiązany był uznać także domniemanie istnienia ważnego interesu publicznego leżącego u podstaw wprowadzonych rozwiązań prawnych, zwłaszcza, że nie znalazł argumentów, które takie domniemanie podważałyby.

4. Trybunał Konstytucyjny rozważył zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych. W ocenie Trybunału zasada ta zapewnia ochronę praw podmiotowych - zarówno publicznych jak i prywatnych. Poza zakresem stosowania tej zasady znajdują się natomiast sytuacje prawne, które nie mają charakteru praw podmiotowych ani ekspektatyw tych praw. Ochrona praw nabytych nie może iść tak daleko, aby uniemożliwiała zasadniczą reformę polskiego systemu prawnego, w tym systemu norm regulujących funkcjonowanie organów administracji publicznej. Trybunał zauważył, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawcom chodziło nie tyle o ochronę praw nabytych, co pewności prawa. Ale i tu Trybunał stwierdził, że zasada pewności prawa podlega ograniczeniu w szczególności, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna, albo gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach konstytucji. Według Trybunału ustanawiając kwestionowane ograniczenia, ustawodawca pozostawał w zgodzie z systemem ocen wynikających z konstytucji i ustawodawstwa lat 90. Reforma ustroju państwa, w tym ustroju administracji publicznej, dotyczy samych fundamentów ładu publicznego w państwie. W takim przypadku istnieją wystarczająco silne argumenty przemawiających za odstąpieniem od zasady stabilności i pewności prawa. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które dotyczą nawiązywania i rozwiązywania stosunków pracy.

5. Kolejne zarzuty wnioskodawcy zmierzały w kierunku wykazania, iż kwestionowane przepisy prowadzą do zamknięcia pracownikom administracji rządowej i samorządowej prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji Jako konstytucyjny wzorzec odniesienia wnioskodawcy podali art. 78 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 78 konstytucji określa prawa stron postępowań sądowych i administracyjnych do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ponieważ wymienione prawo do zaskarżania rozstrzygnięć dotyczy orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, to już z wykładni językowej przepisu art. 78 konstytucji wynika, iż zasada ta może być stosowna wyłącznie w sytuacjach, kiedy po przeprowadzeniu konkretnego postępowania wydane zostało (lub może być wydane) jakiekolwiek orzeczenie lub decyzja administracyjna. Zdaniem Trybunału istotą naruszenia art. 78 konstytucji, jest zatem sytuacja, w której następczo w stosunku do wydanego orzeczenia lub decyzji administracyjnej pojawia się niemożność zaskarżenia takich rozstrzygnięć w sądowym czy administracyjnym toku instancji.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że problem taki nie pojawia się w związku ze stosowaniem kwestionowanych przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. Art. 58 ust. 1 wprowadza bowiem instytucję wygaśnięcia stosunku pracy z mocy prawa. W przypadku takiego ustania stosunku pracy nie ma ani podstawy prawnej, ani nawet możliwości władczego oświadczenia woli przez pracodawcę, a także wydania decyzji lub orzeczenia przez właściwe organy państwa, których skutkiem byłoby ustanie stosunku pracy. Wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy powoduje, że pracodawca faktycznie nie ma żadnych możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bo żaden zakres takiego władztwa nie został przewidziany. Nie ma więc możliwości ani negatywnego ani pozytywnego ustosunkowania się do sytuacji prawnych powstałych z mocy samego prawa.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że przy wygaśnięciu stosunku pracy z mocy prawa nie ma miejsca połączona z wyrażeniem woli przez pracodawcę indywidualizacja i konieczna przy indywidualnych rozstrzygnięciach podwójna konkretyzacja normy prawnej, w związku z tym nie mogą do takich stanów odnosić się zasady określone w art. 78 konstytucji. Określona w art. 78 konstytucji zasada znajduje zastosowanie tylko tam, gdzie prawa i wolności podlegają konkretyzacji i indywidualizacji, a wiec wtedy, gdy istnieje możliwość wydawania indywidualnych rozstrzygnięć prawnych (decyzji, orzeczeń itd.). Zdaniem Trybunału nie można więc mówić o prawie do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, gdy nie istnieją i nie mogą istnieć, ze względu na naturę powstałych stosunków prawnych, indywidualne rozstrzygnięcia, ponieważ - poza Trybunałem Konstytucyjnym - żaden sąd ani organ administracji nie ma, niezależnych od takich indywidualizujących orzeczeń, kompetencji orzekania o obowiązywaniu lub nie konkretnych przepisów prawa, zwłaszcza przepisów ustawowych, ponieważ nie jest sądem nad prawem.

Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że w przypadku art. 58 ust. 1 zarzut niezgodności z w/w przepisem Konstytucji RP jest bezprzedmiotowy, ponieważ natura kształtowanych w związku z wygaśnięciem stosunku pracy z mocy prawa stosunków prawnych jest tego rodzaju, że w rzeczywistości możliwość kwestionowania indywidualnych rozstrzygnięć nie istnieje, ponieważ takich rozstrzygnięć nie ma.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego również na gruncie drugiego z kwestionowanych przepisów - art. 58 ust. 3 - prawo do zaskarżania decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji nie zostało naruszone. Przepis art. 41¹ kodeksu pracy, choć ogranicza niektóre uprawnienia pracownicze w przypadku wypowiedzenia umowy o pracę, nie zamyka jednak pracownikowi możliwości poddania sporu pracowniczego pod rozstrzygnięcie sądu, bądź w przypadku postępowania wobec osób posiadających status pracownika urzędów państwowych - na zasadzie art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych - pod rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Spis treści druku 611, spis treści załącznika nr 6