Spis treści druku 611, spis treści załącznika nr 6

• Odmowa wydania poświadczenia bezpieczeństwa

"1. Artykuł 42 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 11, poz. 95) jest niezgodny z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, uzup. z 1995 r. Dz.U. Nr 36, poz. 175 i 176; zm.: z 1995 r. Dz.U. Nr 36, poz. 177; z 1998 r. Nr 147, poz. 962) przez to, że pozbawia osobę sprawdzaną jakiegokolwiek skutecznego środka odwoławczego w wypadku odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa.

1. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o ochronie informacji, do postępowania sprawdzającego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego należy uznać, że wyraźne wyłączenie zastosowania stosownych regulacji proceduralnych musi zakładać, że w przeciwnym wypadku (a więc przy braku takiego wyłączenia) postępowanie sprawdzające podlegałoby kontroli NSA.

Osobie poddanej procedurze sprawdzającej nie przysługują żadne środki zaskarżenia odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że wynika to również z treści art. 43 ust. 1 ustawy o ochronie informacji, w myśl którego jedynie osoba upoważniona do obsady stanowiska może z urzędu, za zgodą osoby sprawdzanej lub na jej wniosek, w terminie miesiąca od dnia otrzymania zawiadomienia o odmowie wydania poświadczenia bezpieczeństwa przez służbę ochrony państwa, zwrócić się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli postępowania sprawdzającego. Bezpośrednio zainteresowany nie ma zatem prawnej możliwości uruchomienia wspomnianej procedury kontrolnej, a zgodnie z zaskarżonym przepisem odmowa wydania poświadczenia bezpieczeństwa nie podlega także kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trybunał wskazał również na fakt, że Prezes Rady Ministrów, na podstawie § 2 pkt 2 a) rozporządzenia z dnia 7 listopada 1997 r. w sprawie ustalenia szczegółowego zakresu działania Ministra - Członka Rady Ministrów Janusza Pałubickiego upoważnił Koordynatora Służb Specjalnych do przeprowadzania kontroli postępowania sprawdzającego, o której mowa w art. 43 ustawy o ochronie informacji. W istocie rzeczy postępowanie kontrolne zostało zatem przekazane do kompetencji organu, którego nie sposób uznać za zewnętrzny i niezależny od służb ochrony państwa. Ustawa nie wymaga ponownego przeprowadzenia określonych czynności operacyjnych, nie nakłada na odpowiednie służby obowiązku zebrania dodatkowych ustaleń (dowodów), a przede wszystkim nie przewiduje obowiązku ustosunkowania się osoby sprawdzanej do ustalonych okoliczności dla niej niekorzystnych. Trybunał podkreślił, że w postępowaniu kontrolnym nie stosuje się również zasady in dubio pro reo, zatem wszelkie wątpliwości dotyczące zachowania przez osobę sprawdzaną rękojmi tajemnicy są rozpatrywane na jej niekorzyść. Trybunał Konstytucyjny uznał, że brak wyraźnych procedur dotyczących postępowania kontrolnego, a nawet brak jakichkolwiek wskazówek dotyczących sposobu przeprowadzenia tego postępowania, w pełni uzasadnia tezę o jego wewnętrznym charakterze.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analiza przyjętych rozwiązań prowadzi do wniosku, że na gruncie ustawy o ochronie informacji rola osoby sprawdzanej jest całkowicie bierna. Jest ona nie tylko pozbawiona statusu pełnoprawnego uczestnika postępowania sprawdzającego, ale nie ma nawet dostępu do wyników poczynionych ustaleń, nie może się do nich odnieść i nie dysponuje prawem do samodzielnego wniesienia środka odwoławczego. Trybunał podkreślił, że osoba sprawdzana jest informowana jedynie o pozytywnym wyniku postępowania sprawdzającego (art. 37 ust. 7), natomiast o odmowie wydania poświadczenia bezpieczeństwa zawiadamiana jest osoba upoważniona do obsady stanowiska (zob. art. 37 ust. 10, art. 40 ust. 3).

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że podejmowane czynności operacyjne muszą być poprzedzone wyrażeniem zgody przez osobę podlegającą sprawdzeniu (art. 31 ust. 1). Jednak - zdaniem Trybunału - zgoda tej osoby z pewnością nie obejmuje dokonywania i gromadzenia danych nieprawdziwych, opartych na nieweryfikowalnych źródłach informacji. Trybunał wskazał tu na regulacje Europejskiej Konwencji o Ochronie Osób w związku z Automatycznym Przetwarzaniem Danych Osobowych nr 108 oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego regulacje ustawy o ochronie danych osobowych mają charakter lex specialis w stosunku do ogólnych unormowań odnoszących się do ochrony danych osobowych. Trybunał stwierdził, że przynajmniej w tym zakresie, w jakim uregulowania te odnoszą się do dziedzin, w których znajdują zastosowanie minimalne standardy międzynarodowe (w szczególności Konwencja nr 108, podpisana przez Polskę 21 kwietnia 1999 r.; ustawa w sprawie jej ratyfikacji będzie uchwalona w najbliższym czasie) - konieczne będzie uzgodnienie prawa polskiego z regulacjami międzynarodowymi.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 42 ust. 1 ustawy o ochronie informacji zdaje się wyłączać stosowanie procedur przewidzianych w ustawie o ochronie danych osobowych. Zachodzi tu bowiem stosunek przepisu szczególnego do regulacji o charakterze ogólnym. Tym bardziej, że zgodnie z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych postępowanie w sprawach uregulowanych w tej ustawie prowadzi się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, o ile jej przepisy nie stanowią inaczej, a zaskarżony przepis wyraźnie przewiduje, że do postępowania sprawdzającego nie mają zastosowania przepisy kpa. Trybunał podkreślił, że trudno sobie wyobrazić realizację przez osobę sprawdzaną uprawnień przewidzianych w ustawie o ochronie danych osobowych (np. prawa do kontroli przetwarzania danych osobowych, poprawiania i aktualizacji danych), skoro przepisy ustawy o ochronie informacji ograniczają wgląd do akt postępowania sprawdzającego, a w przypadku ubiegania się o dostęp do informacji stanowiących tajemnicę państwową wręcz go wyłączają (art. 42 ust. 3 i 5).

Na tle poczynionych ustaleń Trybunał Konstytucyjny uznał, że osoba podlegająca sprawdzeniu jest pozbawiona nie tylko samodzielnych uprawnień uczestnika postępowania, ale również nie dysponuje innymi równoległymi uprawnieniami, które umożliwiałyby jej - tak jak to przewidują przepisy ustawy o ochronie danych osobowych - sprostowanie danych nieprawdziwych lub uzupełnienie niekompletnych lub nieaktualnych. Zdaniem Trybunału również ten aspekt musi być brany pod uwagę przy ocenie regulacji wyłączających drogę sądową, ze względu na brzmienie art. 42 ust. 1 ustawy o ochronie informacji.

Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy możliwość sądowej ochrony praw osoby sprawdzanej istnieje - choćby w ograniczonym zakresie - na tle innych obowiązujących regulacji prawnych. Art. 42 ust. 1 ustawy o ochronie informacji wyłącza bowiem zastosowanie do postępowania sprawdzającego przepisów kpa oraz regulujących zaskarżanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co może pozostawiać otwartym pytanie o stosowanie środków ochrony prawnej w postępowaniu karnym lub cywilnym. Trybunał zauważył, że w pewnych sytuacjach osoba podlegająca sprawdzeniu mogłaby odwołać się do ogólnych środków ochrony karnej lub cywilnej, ale dotyczyć to może jedynie tych szczególnych wypadków, kiedy zachowania służb ochrony państwa przeprowadzających postępowanie sprawdzające byłyby co najmniej dotknięte cechą bezprawności, a więc naruszałyby ustawowo określone zasady i procedury postępowania, czy odwoływałyby się do działań i środków nielegalnych lub przestępczych (np. próby wykorzystania sfałszowanych dokumentów, fałszywe doniesienia innych osób, publiczne ujawnianie pewnych negatywnych faktów ustalonych w toku postępowania sprawdzającego). Trybunał stwierdził, że na gruncie przyjętych rozwiązań nie istnieje natomiast dopuszczalność wykorzystania wspomnianych środków ochrony prawnej w sytuacjach typowych, wtedy mianowicie, kiedy postępowanie sprawdzające przebiega zgodnie z ustalonymi ustawowo regułami. Trybunał zauważył, że nie istnieje w szczególności uprawnienie mające charakter cywilnoprawny, które w wypadku odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa stwarzałoby możliwość kwestionowania na drodze postępowania cywilnego takiego stanowiska służb ochrony państwa. Wynika to z natury prawnej relacji pomiędzy osobą sprawdzaną a organami służby ochrony państwa, których nie da się w żadnym aspekcie traktować w kategoriach relacji cywilnoprawnych, pomijając wskazane wyżej przypadki zachowań noszących znamiona bezprawnego naruszenia dóbr osobistych osoby sprawdzanej. Zdaniem Trybunału w przypadku działania organów służb ochrony państwa w granicach przyznanych im ustawowo kompetencji nie można dopatrzyć się bezprawności naruszenia dóbr osobistych, chociażby wyniki postępowania sprawdzającego oparte były na dość znacznej swobodzie, czy nawet arbitralności ocen i wniosków formułowanych w wyniku tego postępowania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie można także mówić o ochronie praw i interesów osoby sprawdzanej na gruncie prawa pracy. Przed sądem pracy, w przypadku wypowiedzenia umowy o pracę, ocenie podlegają zupełnie inne przesłanki i na pewno nie można kwestionować odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa

Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że przedstawiony stan prawny oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Rekomendacja Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy Nr 1402 (1999) o wewnętrznych służbach bezpieczeństwa państw członkowskich Rady Europy pozwalają sformułować następujące wnioski: 1) w postępowaniu sprawdzającym muszą być zapewnione odpowiednie procedury odwoławcze oraz kontrolne; 2) sprawa winna być rozpoznana przez organ niezależny od wydającego poświadczenie bezpieczeństwa; 3) a osobie sprawdzanej winien przysługiwać skuteczny środek odwoławczy w rozumieniu art. 13 Konwencji.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w polskim systemie prawnym nie można mówić o istnieniu jakiegokolwiek skutecznego środka odwoławczego, ale o prawie do sądu, i w tym znaczeniu skuteczny środek odwoławczy co najmniej na ostatnim etapie znajduje realizację w art. 45 ust. 1 konstytucji.

2. Kolejne rozważania Trybunału Konstytucyjnego dotyczyły zarzutu naruszenia prawa do sądu. W nowej Konstytucji RP prawo do sądu zostało wyrażone przede wszystkim w art. 45 ust. 1, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd."

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego podstawowe znaczenie dla określenia zakresu i pojemności prawa do sądu ma pojęcie "sprawy", której rozpatrzenia przez sąd może żądać uprawniony podmiot. Pojęcie to nie jest definiowane w przepisach konstytucyjnych ani też nie spotyka się z jednoznacznym ujęciem w doktrynie i w orzecznictwie. Trybunał stwierdził, że przedmiotowy zakres prawa do sądu musi być określany poprzez odniesienie do podstawowej funkcji sądów, stanowiącej według postanowień konstytucji ich wyłączną kompetencję, którą jest, stosownie do art. 175 ust. 1 konstytucji, sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Art. 175 ust. 1 stanowi bowiem: "Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy administracyjne oraz sądy wojskowe." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z dominującym poglądem doktryny do istoty wymiaru sprawiedliwości należy rozstrzyganie sporów prawnych - sporów ze stosunków prawnych. Prawo do sądu nie obejmuje natomiast sporów wewnątrz aparatu państwowego, a więc m.in. spraw ze stosunków nadrzędności i podporządkowania między organami państwowymi oraz zasadniczo spraw podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w organach państwowych. W ocenie Trybunału tę drugą kategorię spraw - tj. z zakresu podległości służbowej - należy jednak rozumieć stosunkowo wąsko, ponieważ szereg elementów kształtujących sytuację prawną podmiotu znajdującego się w relacji podległości służbowej podlega kognicji sądu (np. gdy chodzi o wynagrodzenie, prawa socjalne czy wreszcie roszczenia odszkodowawcze. Nie ulega też wątpliwości, że zakres przedmiotowy prawa do sądu obejmuje nie tylko sprawy karne, ale również spory ze stosunków cywilno-prawnych i administracyjno-prawnych.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konstytucyjne określenie przedmiotowego zakresu prawa do sądu - w każdej sprawie, a nie w odniesieniu do określonej kategorii spraw, jak to czyni w szczególności Europejska Konwencja Praw Człowieka - ma szerszy zasięg, w porównaniu z międzynarodowymi standardami ochrony praw człowieka. Trybunał zaznaczył, że pojęcie praw i obowiązków cywilnych, o których ma rozstrzygać sąd na tle art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jest rozumiane dość szeroko.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego pojęcie sprawy na gruncie art. 45 ust. 1 konstytucji wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu normatywnego. Trybunał podkreślił przede wszystkim, że jest to pojęcie - co najmniej w pewnej mierze - autonomiczne, którego nie można objaśniać wyłącznie poprzez odniesienia do pojęcia sprawy funkcjonującego na tle poszczególnych gałęzi prawa: karnego, cywilnego czy administracyjnego. Wynika to z ogólnej zasady interpretacyjnej, zgodnie z którą normy konstytucyjne muszą być traktowane jako punkt odniesienia dla oceny poszczególnych pojęć ustawowych, a nie odwrotnie. Trybunał zauważył, że przyjęcie innego założenia musiałoby np. oznaczać w odniesieniu do analizowanej tu regulacji zawartej w art. 45 ust. 1 konstytucji, że wąskie ujęcie "sprawy" na tle poszczególnych gałęzi prawa, a więc wąskie ujęcie funkcji wymiaru sprawiedliwości, determinowałoby zakres gwarancji konstytucyjnych i mogłoby skutecznie zablokować urzeczywistnienie prawa do sądu. Kierowanie sprawy do sądu musi prowadzić do wymierzania sprawiedliwości, a więc do rozstrzygania o prawach danego podmiotu. Bez wątpienia do kategorii takich praw, o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar sprawiedliwości, należą nie tylko te, które są objęte bezpośrednio gwarancjami konstytucyjnymi, ale także wszelkie inne prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że o ile w zakresie prawno-materialnym (a więc przy ustalaniu, jakie elementy kształtują sytuację prawną danego podmiotu) konieczne jest odwołanie się do całości systemu prawnego, o tyle gdy chodzi o wymiar formalny prawa do sądu trzeba uznać, że art. 45 ust. 1 konstytucji ma treść niezależną od tego, w jaki sposób definiowane jest pojęcie sprawy na tle szczegółowych ujęć proceduralnych. Trybunał w konsekwencji zauważył, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (z tych właśnie powodów wykluczone są w zasadzie z drogi sądowej spory na tle podległości służbowej).

W świetle powyższych rozważań Trybunał Konstytucyjny uznał, że ocena konstytucyjności zaskarżonego przepisu zależy w pierwszej kolejności od ustalenia, czy postępowanie sprawdzające ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust.1 konstytucji.

Przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy sprawa, będącą przedmiotem postępowania sprawdzającego, ma charakter administracyjny. Zdaniem Trybunału przedmiot postępowania sprawdzającego - ustalenie, czy osoba sprawdzana spełnia ustawowe wymogi dla zapewnienie ochrony informacji niejawnych, cel postępowania - ochrona publicznoprawnych interesów państwa oraz brak zapewnienia zasady równorzędności między osobą sprawdzaną a służbami prowadzącymi to postępowanie wykluczają jednoznacznie cywilnoprawny charakter tego postępowania. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o NSA ilekroć ustawie jest mowa o sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Przy czym Trybunał Konstytucyjny uznał, że służby ochrony państwa (WSI i UOP) oraz pełnomocnik ochrony są niewątpliwie organami administracji publicznej, w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA, w zakresie prowadzonego postępowania sprawdzającego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wydanie poświadczenia bezpieczeństwa pod względem cech formalnych ma charakter rozstrzygnięcia administracyjnego.

Istotne jest również ustalenie, czy jest tu zaangażowane prawo osoby sprawdzanej, w takim znaczeniu, w jakim wyżej określano to pojęcie przy ustalaniu treści normatywnej prawa do sądu na tle art. 45 ust. 1 konstytucji. Zdaniem Trybunału postępowanie sprawdzające wpływa na określenie sytuacji prawnej osoby sprawdzanej. Prowadzi ono do wydania określonego aktu administracyjnego i nie opiera się jedynie na czynnościach operacyjnych. Końcowy wynik postępowania sprawdzającego - wydanie poświadczenia bezpieczeństwa lub odmowa wydania takiego poświadczenia - jednostronnie i autorytatywnie rozstrzyga sytuację prawną określonej osoby w zakresie spełnienia przez nią ustawowych wymogów rękojmi zachowania tajemnicy. Akt ten ma charakter władczy, wywołujący bezpośrednie skutki prawne w zakresie praw osoby sprawdzanej. Trybunał podkreślił, że od ustalenia, czy dana osoba daje rękojmię zachowania tajemnicy, zależy nie tylko możliwość dopuszczenia do informacji niejawnych, ale również objęcie określonego stanowiska.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego sytuacja prawna osoby sprawdzanej różni się zasadniczo od sytuacji podmiotu, który jest umiejscowiony w strukturze wewnętrznych relacji służbowych. Brak jest tu jakichkolwiek cech, które uzasadniałyby analogię do sytuacji osoby, która podlega wewnętrznej ocenie ze strony przełożonych lub organów zwierzchnich.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że poświadczenie oraz odmowa wydania poświadczenia bezpieczeństwa zawiera także, jak wynika z art. 36 ust. 4 ustawy o ochronie informacji, podstawowe elementy niezbędne do zakwalifikowania jako akt administracyjny. Akt ten ma ponadto charakter zewnętrzny, nie jest bowiem skierowany do jednostek wchodzących w skład aparatu służb ochrony państwa ani do jednostek, które są tym służbom organizacyjnie podporządkowane. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nazwa aktu oraz okoliczność, że postępowanie sprawdzające jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji, a nie na podstawie przepisów kpa, nie odbiera mu charakteru administracyjnego.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w przypadku odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa mamy do czynienia z aktem administracyjnym w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Zauważył przy tym, że szerokie rozumienie aktu administracyjnego pozostaje także w zgodzie z zawartą w art. 45 ust. 1 konstytucji zasadą prawa do sądu oraz kreującymi to prawo postanowieniami ratyfikowanych przez Polskę aktów międzynarodowych. Trybunał dodał, że ustawodawca ustanawiając regulację zawartą w art. 42 ust. 1 ustawy o ochronie informacji musiał zakładać, że postępowanie sprawdzające stanowi rodzaj postępowania administracyjnego, bo tylko przy takim założeniu można zrozumieć sens wyłączenia zawartego we wskazanym przepisie.

W konkluzji powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przedmiot postępowania sprawdzającego ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 konstytucji. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału spory wynikłe ze stosunków administracyjno-prawnych objęte są zakresem przedmiotowym konstytucyjnego prawa do sądu. Zdaniem Trybunału z art. 45 ust. 1 konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza więc swoiste domniemanie drogi sądowej. Nie oznacza to jednak, że wszelkie ograniczenia sądowej ochrony praw jednostki są niedopuszczalne.

Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie, czy w analizowanej sferze stosunków prawnych można brać pod uwagę możliwość i zasadność wyłączenia drogi sądowej. Trybunał odniósł się do drugiego podstawowego przepisu konstytucyjnego odnoszącego się do prawa do sądu, tj. art. 77 ust. 2, który kategorycznie zakazuje zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw. W doktrynie jak i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się ścisły związek obu wskazanych przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny uznał, że analiza piśmiennictwa i poglądów wyrażonych w orzecznictwie Trybunału pozwala sformułować następujące wnioski:

Po pierwsze, uznaje się, że oba przepisy ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu Po drugie, art. 77 ust. 2 konstytucji rozumieć należy jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 konstytucji Po trzecie, między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 istnieje organiczna więź, a treść art. 77 ust. 2 stanowi dopełnienie konstytucyjnego prawa do sądu.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że różne usytuowanie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w systematyce konstytucyjnej sztucznie rozdziela więź tych postanowień. Środkiem ochrony wolności i praw nie jest bowiem zakaz zamykania drogi sądowej, lecz prawo do sądu. O ile art. 45 ust. 1 pozytywnie formułuje prawo do sądu, o tyle art. 77 ust. 2 zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, stanowi zatem dopełnienie (uzupełnienie, rozwinięcie) prawa do sądu. Prawo każdego do sądu oznacza, że nikomu nie można zamykać drogi sądowej - w zakresie wyznaczonym w art. 77 ust. 2 konstytucji.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z powyższych ustaleń nie wynika jeszcze tożsamość ujęcia przedmiotowego obu przepisów zawierających gwarancję prawa do sądu - od strony pozytywnej i negatywnej. Konieczne jest bowiem rozważenie, czy prawa i wolności jakie ma na względzie art. 77 ust. 2 należy rozumieć wąsko, a więc jedynie z uwzględnieniem tych praw i wolności, które są wprost gwarantowane przez konstytucję, czy też należy również uwzględnić prawa przyznane na podstawie innych aktów normatywnych. Trybunał uznał, że umiejscowienie przepisu w zespole przepisów określających środki ochrony wolności i praw może jednak dawać pewną wskazówkę interpretacyjną, chociaż ustrojodawca nie stwierdza wyraźnie, że zakaz zamykania drogi sądowej odnosi się wyłącznie do konstytucyjnych wolności i praw. Dokonując wykładni art. 77 ust. 2 konstytucji Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę, iż przepis ten nie może stanowić prostego powtórzenia treści art. 45 ust. 1 konstytucji. Zdaniem Trybunału - zakładając, zgodnie z ogólną regułą wykładni, samodzielność normatywną analizowanej regulacji - trzeba w konsekwencji uznać, że zakresy zastosowania obu przepisów są różne. Jeśli więc art. 45 ust. 1 konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż konstytucja), to art. 77 ust. 2 konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2, stanowiąc uzupełnienie i rozwinięcie ogólniejszego ujęcia z art. 45 ust. 1, zawiera zarazem swoistą regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 konstytucji. W ocenie Trybunału płynie stąd istotny wniosek co do zakresu dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu. Ograniczenia prawa do sądu ustanawiane normą ustawową, stosownie do art. 31 ust. 3 konstytucji, muszą uwzględniać kategoryczny zakaz zamykania drogi do sądu zawarty w art. 77 ust. 2 w zakresie dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw, ergo wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw może być ustanowione jedynie wprost przepisami konstytucyjnymi. Trybunał wskazał, że wynika stąd bardzo wyraźna dyrektywa interpretacyjna dotycząca przesłanek zastosowania art. 31 ust. 3 konstytucji. Po pierwsze, art. 31 ust. 3 nie może z pewnością uzasadniać ograniczenia, które wyłączałoby całkowicie ochronę sądową prawa należącego do tej kategorii praw, których dotyczy wyraźny zakaz wyłączania drogi sądowej wyrażony w ust. 2 art. 77. Po drugie, ocena konieczności zastosowania jakichkolwiek ograniczeń w realizacji prawa do sądu musi w tym wypadku uwzględniać szczególnie mocną gwarancję konstytucyjną z jakiej prawo to korzysta w zakresie wyznaczonym przez ust. 2 art. 77 konstytucji. Trybunał wyjaśnił, że można też tę myśl ująć od drugiej strony, stwierdzając, że generalne (ogólne) prawo do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 konstytucji, nie może zostać ograniczone w postaci zamknięcia przez ustawę drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw konstytucyjnych, gdyż takie ograniczenie byłoby oczywiście sprzeczne z art. 77 ust. 2 konstytucji. W tym sensie art. 77 ust. 2 konstytucji wyznacza, obok art. 31 ust. 3, zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu.

Trybunał Konstytucyjny jednocześnie zauważył, że art. 31 ust. 3 ma ogólny i podstawowy charakter, przeto zakres zastosowania zasady proporcjonalności jest szeroki i odnosi się do wszystkich praw i wolności gwarantowanych konstytucyjnie. W konsekwencji nie można wykluczyć a priori zastosowania zasady proporcjonalności również w stosunku do prawa do sądu w zakresie, w jakim ochrona sądowa obejmować powinna prawa i wolności wskazane w art. 77 ust. 2 konstytucji. Przyjęcie stanowiska, że prawo do sądu, mające charakter formalnej gwarancji, a więc będące instrumentem ochrony praw i wolności, nie może podlegać żadnym ograniczeniom wynikającym z zastosowania ust. 3 art. 31 - prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności regulacji konstytucyjnych. Po pierwsze bowiem, nie sposób uzasadnić dlaczego prawa i wolności konstytucyjne mogą podlegać co do zasady ograniczeniom ustawowym przy wystąpieniu przesłanek, o których mowa w art. 31 ust. 3, natomiast prawo będące formalną gwarancją, a więc instrumentalne w stosunku do tej pierwszej grupy praw, nie mogłoby podlegać żadnym ograniczeniom. Pojawiałaby się tu swoista niespójność aksjologiczna, która prowadziłaby w pewnym sensie do przewagi formy nad treścią - oto bowiem środek, instrument ochrony korzystałby z silniejszej gwarancji konstytucyjnej niż sam przedmiot tej ochrony. Po drugie w żadnym systemie prawnym nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego to stwierdzenie należy odnieść do wszystkich kategorii praw, bowiem samo ukształtowanie postępowania przed sądem w sposób respektujący określone procedury (co do zasad inicjowania postępowania, terminów procesowych i materialnych, opłat, reprezentacji stron przed sądem, rygorów postępowania dowodowego etc.) stanowi istotne i rzeczywiste ograniczenie prawa do sądu, konieczne jednak ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że te powszechnie przyjęte i ogólnie stosowane we wszystkich rodzajach postępowania formalne rygory proceduralne wyznaczają bardzo wyraźnie granice, w jakich może być realizowane prawo do sądu, a jednocześnie tworzą punkt odniesienia przy ocenie tych formalnych restrykcji, które sięgają dalej i wyznaczają węziej pole, w jakim może dokonywać się ochrona sądowa określonego prawa. Powszechnie obowiązujące zasady postępowania tworzą więc model, który należy mieć na uwadze przy ocenie, czy realizacja prawa do sądu nie doznaje w odniesieniu do konkretnej kategorii praw nadmiernych ograniczeń, których nie można by uzasadnić w płaszczyźnie art. 31 ust. 3 konstytucji. Zdaniem Trybunału zasadność wprowadzenia pewnych ograniczeń prawa do sądu, przejawiająca się w ukształtowaniu postępowania sądowego (np. w zakresie terminów czy zakresu postępowania dowodowego) odmiennie niż przyjęto w ramach powszechnych, ogólnych reguł, powinna podlegać także ocenie z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 31 ust. 3 konstytucji.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konieczność ochrony w demokratycznym państwie takich wartości jak: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób nie może uzasadniać zamknięcia drogi sądowej w odniesieniu do praw objętych zakresem zastosowania art. 77 ust. 2 konstytucji, może natomiast co najwyżej uzasadniać pewne ograniczenia ochrony sądowej, przejawiające się w odmiennym ukształtowaniu zasad postępowania sądowego w stosunku do ogólnych reguł proceduralnych.

W świetle tych ustaleń Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny charakteru prawa, którego ochrona sądowa została wykluczona poprzez rozwiązanie przyjęte w art. 42 ust. 1 ustawy o ochronie informacji. W tym aspekcie podkreślił, że zarówno samo postępowanie sprawdzające, jak i jego wynik może bezpośrednio ingerować w sferę konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich (art. 47, art. 51 ust. 2, art. 60 i art. 65 ust. 1 konstytucji).

Oceniając zgodność tego przepisu z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 konstytucji Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w istocie wynik postępowania sprawdzającego w sposób bezpośredni dotyczy przede wszystkim jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich. Decyduje bowiem o dopuszczeniu danej osoby do pracy lub pełnienia służby na określonym stanowisku. Oddziałuje zatem na możliwość dostępu do służby publicznej, a więc tym samym wymaga zachowania stosownych gwarancji konstytucyjnych określających zasady dostępu do tej służby. Przepis art. 60 konstytucji gwarantuje każdemu obywatelowi, korzystającemu z pełni praw publicznych, prawo ubiegania się na jednakowych zasadach o przyjęcie do służby publicznej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 60 konstytucji nie stwarza po stronie obywatela prawa do żądania zatrudnienia na określonym stanowisku w służbie publicznej. Jest to prawo mające charakter gwarancji formalnej, ponieważ przepisy konstytucyjne nie określają bezpośrednio, poza wymaganiem obywatelstwa polskiego oraz pełni praw publicznych, przesłanek, które muszą być spełnione przez osoby starające się o podjęcie funkcji o charakterze służby publicznej. Trybunał stwierdził, że analizowany przepis konstytucji nie mógłby być podstawą dla dochodzenia przed sądem roszczenia o dopuszczenie do pracy czy pełnienia konkretnej funkcji w służbie publicznej. Celem regulacji konstytucyjnej, a zarazem istotą prawa określonego w art. 60 jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane wyżej kryteria, że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc np. z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej - tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Przepis ten nie pozbawia natomiast podmiotów decydujących o objęciu określonej funkcji czy stanowiska swobody wyboru np. jednego z kandydatów spełniających w tym samym stopniu określone prawem wymagania. Podstawowym założeniem takiego ukształtowania prawa określonego w art. 60 konstytucji jest więc stworzenie równości szans osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Zdaniem Trybunału dobrem chronionym jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem tego rodzaju funkcji. Art. 60 ustanawiając nakaz skierowany do ustawodawcy wprowadzenia jednakowych zasad, pozostawia zarazem ustawodawcy dość znaczną swobodę w kształtowaniu treści i charakteru tych zasad. Trybunał podkreślił, że nie jest to jednak swoboda absolutna, ponieważ ustawodawca musi uwzględnić przy ich kształtowaniu zasady i wartości określone w innych przepisach konstytucyjnych, w tym zasadę sprawiedliwości (art. 2), równego traktowania (art. 32 ust. 1), zakazu dyskryminowania z jakiejkolwiek przyczyny w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym (ust. 2 art. 32). Trybunał Konstytucyjny zwrócił tu uwagę na relacje pomiędzy zasadą równości a treścią gwarancji z art. 60 konstytucji, który operuje pojęciem "jednakowych zasad". W ocenie Trybunału, pomimo dużego podobieństwa obu przepisów, istota prawa z art. 60 nie wyczerpuje się w prostym potwierdzeniu zasady równego traktowania w obszarze stosunków związanych z dostępem do służby publicznej. Jest to bowiem w tych relacjach gwarancja silniejsza, wyraźniej ograniczająca swobodę ustawodawcy w kształtowaniu zasad dostępu do służby publicznej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ocena przesłanek, od których zależy możliwość objęcia określonego stanowiska lub funkcji, wśród których wymienić trzeba również poświadczenie bezpieczeństwa, wiąże się więc bezpośrednio z konstytucyjną gwarancją dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Trybunał podkreślił, że nakaz respektowania tych zasad implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych stanowić może istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że w prawie gwarantowanym w art. 60 konstytucji kryje się również weryfikowalność stosowanych kryteriów naboru do służby. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego władza publiczna uprawniona jest do ustalania szczególnych warunków dostępu do konkretnej służby, a więc selekcyjnego naboru do służby publicznej. Konieczne jest jednak stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władzy publicznej.

W konkluzji tych wywodów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawa osób podlegających postępowaniu sprawdzającemu powinny być oceniane z punktu widzenia gwarancji określonej w art. 60 konstytucji. Tym samym należą one do kategorii praw i wolności konstytucyjnych, do których odnosi się bezwzględny zakaz zamykania drogi do sądu wyrażony w art. 77 ust. 2 konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prowadzi to do wniosku, że całkowite wyłączenie drogi sądowej w art. 42 ust. 1 ustawy o ochronie informacji pozostaje w sprzeczności z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 konstytucji.

3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie nie było potrzeby odwołania się do wzorca z art. 184 zd. 1 konstytucji, wystarczające było bowiem w tym względzie stwierdzenie niezgodności kwestionowanej regulacji z konstytucyjną gwarancją prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 konstytucji). Trybunał zauważył, że gwarancja ta znajduje rozwinięcie także w innych przepisach konstytucyjnych m.in. w postanowieniach dotyczących wymiaru sprawiedliwości, sprawowanego przez Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe (art. 175 ust. 1 konstytucji), w zasadzie domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 konstytucji) oraz w art. 184 zd. 1 konstytucji. Jednakże zgodnie z tym ostatnim przepisem Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie w zakresie określonym w ustawie. Trybunał stwierdził, że konstytucja określa zatem sądową formę kontroli działalności administracji publicznej, nie przesądza jednak zakresu kontroli sprawowanej przez NSA. Ustawodawca ma bowiem możliwość, zgodnie z art. 184 zd. 1 konstytucji, wyłączenia pewnej kategorii spraw spod kontroli NSA.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna gwarancja prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 konstytucji) ogranicza swobodę ustawodawcy, zwłaszcza gdy chodzi ochronę naruszonych wolności i praw podstawowych, pozostawiając mu jedynie możliwość wyboru właściwej drogi sądowej - przed sądem powszechnym lub administracyjnym.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro wyłączenie w art. 42 ust. 1 ustawy o ochronie informacji określonej w tym przepisie kategorii spraw z zakresu kognicji NSA nastąpiło bez równoczesnego, wyraźnego przekazania ich do właściwości sądów powszechnych, to w konsekwencji takie rozwiązanie prowadzić musi do niezgodności tego przepisu z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 konstytucji.

Prawo do sądu oznacza bowiem dla ustawodawcy nie tylko obowiązek ustanowienia regulacji prawnej, zapewniającej ochronę sądową, ale także obowiązek określenia sądu, który byłby ze względu na charakter sprawy najbardziej odpowiedni do przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia. Na ustawodawcy ciąży zatem, w szczególności w przypadku wyłączenia właściwości NSA w sprawach administracyjnych, obowiązek wyraźnego określenia kognicji innego sądu.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wybór odpowiedniej drogi sądowej i procedury leży w gestii ustawodawcy, nie ma zatem potrzeby odwołania się do wzorca z art. 184 zd. 1 konstytucji. Przeciwne stanowisko wskazywałoby, że urzeczywistnienie prawa do sądu może nastąpić jedynie poprzez skargę do NSA.

Jako odrębną jest kwestię Trybunał Konstytucyjny rozważył zakres kontroli sądowej nad postępowaniem sprawdzającym. Zdaniem Trybunału rozstrzygnięcie tego problemu należy bez wątpienia do kompetencji ustawodawcy. Trybunał jednak zwrócił tu uwagę na dwa ogólne założenia, które powinny determinować kierunek rozstrzygnięć ustawodawczych w tej dziedzinie.

Po pierwsze, zakres ochrony sądowej powinien być powiązany z treścią samego prawa gwarantowanego w art. 60 konstytucji. Przedmiotem tej ochrony jest przede wszystkim formalny aspekt dostępu do służby, a więc związany z przestrzeganiem jednolitych kryteriów i procedur postępowania sprawdzającego, a nie sama ocena kwalifikacji czy też wiarygodności danej osoby z punktu widzenia kryteriów stosowanych w ramach tego postępowania poprzedzającego objęcie określonego stanowiska w służbie publicznej. Tylko w takim bowiem zakresie, w jakim sama konstytucja określa treść prawa dostępu do służby publicznej, konieczne staje się urzeczywistnienie gwarancji ochrony sądowej zawartej w art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 konstytucji. Prawo to zaś wyczerpuje się w nakazie respektowania jednakowych zasad dostępu do służby. Kontrola sądowa nie stwarza więc podstaw do wkraczania w zakres kompetencji władzy wykonawczej, ponieważ mogłoby to oznaczać naruszenie zasady podziału władz określonej w art. 10 konstytucji. Ochrona sądowa udzielana osobie podlegającej postępowaniu sprawdzającemu obejmowałaby zatem kontrolę tego postępowania pod względem jego zgodności z prawem - w takim zakresie, jak to wyżej zostało określone, a więc byłaby ograniczona do oceny zgodności z prawem zastosowanej in casu procedury przyznawania lub odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa. Poddanie wyników postępowania sprawdzającego kontroli sądowej nie może natomiast oznaczać, że sąd uczestniczy w rozstrzyganiu o dostępie do informacji niejawnych, a w konsekwencji w obsadzie określonego stanowiska w administracji publicznej. Przy kształtowaniu tej procedury powinny być respektowane wszelkie ustawowe rygory mające na celu ochronę informacji niejawnych.

Po drugie, w sprawach związanych z przeprowadzaniem postępowania sprawdzającego jest zawsze silnie zaangażowany niewątpliwy interes publiczny związany z bezpieczeństwem państwa. Jest to jedna z tych wartości podlegających ochronie, która jest bezpośrednio wskazywana w ust. 3 art. 31 konstytucji, a więc należy do tych przesłanek, których wystąpienie może - przy zachowaniu innych rygorów określonych w tym przepisie - uzasadniać zastosowanie zasady proporcjonalności. Wcześniej wykazano bowiem, że pewne ograniczenia wynikające z zastosowania zasady proporcjonalności mogą być odniesione również do sytuacji, gdy przedmiotem ochrony sądowej są prawa konstytucyjne określone w art. 77 ust. 2 z zastrzeżeniem wszakże, że nie mogą one prowadzić do zamknięcia drogi sądowej. Nie należy do Trybunału Konstytucyjnego wskazywanie ewentualnych rygorów postępowania sądowego, których zachowanie umożliwiłoby w takim przypadku ochronę wartości związanych z bezpieczeństwem państwa. Zgodnie z ustalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa konstytucyjnego ograniczenia te muszą być konieczne, co oznacza, że muszą pozostawać w bezpośrednim związku z chronioną wartością, nie mogą być zastąpione innymi środkami prawnymi, które nie prowadziłyby do ograniczeń praw i wolności, a ponadto powinny być skuteczne i uwzględniać właściwą proporcję pomiędzy dobrem chronionym a podlegającym ograniczeniu. Dopuszczalność dodatkowych rygorów proceduralnych związanych z ochroną bezpieczeństwa państwa w postępowaniu sądowym jest powszechnie uznawana, nie tylko w polskim systemie prawnym,

4. Trybunał Konstytucyjny odniósł się następnie do zarzutu niezgodności rozwiązania przyjętego w art. 42 ust. 1 ustawy o ochronie informacji z postanowieniem art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozwiązanie przyjęte w art. 42 ust. 1 ustawy o ochronie informacji pozostaje nie tylko w sprzeczności z konstytucyjną gwarancją prawa do sądu, ale również z innym wymaganiem przyjętym w Europejskiej Konwencji, która jako minimum wymaga ustanowienia dla ochrony praw i wolności stosownych procedur odwoławczych - skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego (art. 13 Konwencji).

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka odpowiednie postępowanie odwoławcze - skuteczny środek odwoławczy w rozumieniu art. 13 Konwencji - oznacza:

1) jeśli osoba w sposób dający się uzasadnić domaga się uznania za ofiarę naruszenia Konwencji, powinna mieć do dyspozycji środek odwoławczy przed organami w kraju umożliwiający rozstrzygnięcie skargi, a w razie potrzeby naprawienie szkody;

2) organy, o których mowa w art. 13 Konwencji, nie muszą koniecznie być organami sądowymi, ale jeśli nimi są, ich uprawnienia i gwarancje są istotne dla oceny skuteczności środka odwoławczego;

3) chociaż pojedynczy środek odwoławczy może nie spełniać całkowicie wymagań art. 13 Konwencji, zespół środków odwoławczych może być wystarczający;

4) ani art. 13, ani Konwencja w całości nie wskazuje państwom-stronom konkretnego sposobu zagwarantowania w prawie wewnętrznym skutecznego wprowadzenia w życie przepisów Konwencji;

5) skuteczny środek odwoławczy musi oznaczać taki, który jest skuteczny w granicach możliwości, ze względu na ograniczenia wynikające z istoty tajnej kontroli w celu ochrony bezpieczeństwa państwa;

6) istnienie rzeczywistego naruszenia innego przepisu (przepisu materialnego) nie jest wstępnym warunkiem stosowania tego artykułu;

7) zarzut naruszenia art. 6 Konwencji może być połączony z zarzutem naruszenia art. 13, nie zawsze więc stosunek obu tych postanowień konwencji musi być postrzegany jako relacja lex specialis do lege generali, kontrola sądowa może bowiem pojawiać się dopiero w ostatniej instancji, co nie pomniejsza roli stosownej procedury poprzedzającej wniesienie sprawy do sądu.

Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że wymóg zastosowania właściwych procedur odwoławczych stosownie do postanowienia art. 13 Europejskiej Konwencji jest aktualny wtedy, gdy w grę wchodzi naruszenie praw i wolności podstawowych gwarantowanych Konwencją. Trybunał uznał, że w sprawie niniejszej prawa osoby podlegającej postępowaniu sprawdzającemu należą do kategorii praw podstawowych, jeśli zważyć, że przedmiotem ochrony nie jest prawo do sprawowania funkcji publicznej, ale zasada równego i niearbitralnego traktowania osób starających się o przyjęcie do służby oraz prawa osobiste takiej osoby, w tym prawo do poszanowania życia prywatnego przed nieuzasadnioną ingerencją (w ocenie Trybunału jest zaś bez wątpienia taką ingerencją brak jakiejkolwiek kontroli prawidłowości ustaleń dokonywanych przez odpowiednie służby ochrony państwa). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że stosowne postępowanie odwoławcze prowadzone w ramach struktur administracji państwa, niezależnych od służb odpowiedzialnych za wystawianie poświadczenia bezpieczeństwa, nie może być traktowane jako zbędne nawet wtedy, kiedy zostanie zagwarantowana osobie sprawdzanej ochrona sądowa. Trybunał zauważył, że wobec różnego zakresu, celu i charakteru obu rodzajów postępowań - zastosowane instrumenty kontroli mogą się uzupełniać, wzmacniając skuteczność ochrony praw i interesów osoby sprawdzanej. Postępowanie sądowe nakierowane będzie na kontrolę legalności stosowanych procedur, a więc na formalną kontrolę zachowania ustawowych wymagań związanych z procedurą sprawdzającą. Postępowanie odwoławcze stwarzałoby natomiast, co najmniej w pewnych granicach, możliwość weryfikacji prawdziwości poczynionych ustaleń, a tym samym szansę na eliminację błędów, informacji nieaktualnych, niepełnych lub nieprecyzyjnych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego tego typu kontrola wydaje się tym bardziej uzasadniona, że sprostowanie błędnych ustaleń nie jest możliwe przy użyciu innych środków prawnych np. związanych z ochroną danych osobowych.

5. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że natychmiastowe wyeliminowanie zakwestionowanego przepisu - jako niekonstytucyjnego - stwarzałoby stan bardzo niekorzystny z punktu widzenia interesów bezpieczeństwa państwa, ponieważ oznaczałoby poddanie całości postępowania sprawdzającego zwykłym rygorom postępowania administracyjnego, w ramach których nie jest możliwe uwzględnienie specyfiki działania służb ochrony państwa związanych z przeprowadzaniem czynności poprzedzających wydanie lub odmowę wydania poświadczenia bezpieczeństwa. Z tego względu Trybunał odroczył wejście w życie orzeczenia, aby umożliwić wprowadzenie stosownych zmian legislacyjnych równoważących interes publiczny związany z ochroną bezpieczeństwa państwa oraz prawa osób poddanych postępowaniu sprawdzającemu.

• Wzruszanie aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych

"Art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jednolity z 1995 r. Dz.U. Nr 57, poz. 299; zm.: Nr 101, poz. 504; z 1996 r. Nr 59, poz. 269, Nr 106, poz. 496, Nr 156, poz. 775; z 1997 r. Nr 79, poz. 484, Nr 54, poz. 349; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 49, poz. 484) jest zgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 oraz z art. 78 konstytucji."

1. Art. 63 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, stanowi w swym ust. 2, iż "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji". Trybunał Konstytucyjny zauważył, że regulacja ta oznacza w istocie, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi, wydawanych na podstawie wspomnianej ustawy z 26 października 1971 r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności.

Art. 63 ust. 3 zaskarżonej ustawy nakazuje organom administracji umorzyć postępowanie w sprawach wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, zmiany lub uchylenia aktów własności ziemi. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, ze jest to tylko przepis formalny, określający proceduralną konsekwencję rozwiązania wprowadzonego przez ustawodawcę w ust. 2.

Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że kwestionowany przepis był już przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie wyroku z 22 lutego 2000 r. (SK 13/98). Trybunał Konstytucyjny orzekł wówczas, iż art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 konstytucji. Zdaniem Trybunału powołany wyrok nie stanowił przeszkody do rozpoznania skargi konstytucyjnej, ponieważ w niniejszym postępowaniu wskazano inny wzorzec kontroli, a mianowicie art. 77 i 78 konstytucji

2. Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 77 ust. 2 konstytucji, który jest podstawowym wzorcem konstytucyjnym w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepisy art. 63 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej ustawy w sposób pośredni prowadzą do sytuacji, w której istotnie w chwili obecnej nie jest dopuszczalna po pierwsze: sądowa kontrola legalności aktów własności ziemi i po drugie: skuteczne dochodzenie odszkodowania z tytułu szkody wywołanej tego rodzaju aktem, jeśli wydany on został w sposób niezgodny z prawem (art. 77 ust. 1 konstytucji). Pierwsza z tych konsekwencji związana jest z faktycznym wyeliminowaniem kontroli tych aktów przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niedopuszczalność wskazanych w art. 63 ust. 2 zaskarżonej ustawy trybów postępowania w odniesieniu do aktów własności ziemi oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny, badając zgodność z prawem decyzji wydanych w wyniku nadzwyczajnych postępowań weryfikacyjnych, nie ma możliwości oceny również samych aktów własności ziemi. W braku tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny mógłby, choć nie bezpośrednio, ale także w sposób efektywny oceniać legalność kwestionowanych aktów własności ziemi, a jego ocena prawna byłaby wiążąca dla organów administracji (art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym).

Drugie ustalenie wynika z rozwiązań proceduralnych, albowiem stwierdzenie nieważności (niezgodności z prawem) decyzji administracyjnej jest przesłanką dochodzenia odszkodowania przez stronę, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa (art. 160 § 1 kpa). Z kolei wznowienie postępowania jest jedyną drogą do ustalenia, iż decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 kpa, co dopiero uprawnia do dochodzenia z tego tytułu odszkodowania (art. 153 § 1 kpa). Trybunał Konstytucyjny zauważył, że eliminacja w przypadku aktów własności ziemi tych dwóch nadzwyczajnych środków weryfikacji decyzji administracyjnych prowadzi do bezskuteczności ewentualnych prób dochodzenia odszkodowania.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że oba powyższe ustalenia nie oznaczają automatycznie zamknięcia drogi sądowej w znaczeniu, jakie zwrotowi temu nadaje ustawa art. 77 ust. 2 konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że osoby zainteresowane mogły w okresie do 1991 r. żądać wszczęcia wspomnianych procedur nadzwyczajnych weryfikacji decyzji, w konsekwencji czego do końca tego roku akty własności ziemi mogły być uchylane w trybie wznowienia postępowania lub mogła być stwierdzana ich nieważność (niezgodność z prawem). Zdaniem Trybunału oznacza to, że w tym okresie strona poszkodowana mogła także uzyskać stosowne odszkodowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne wykazało, że określony akt własności ziemi był wydany niezgodnie z prawem. Oznacza to również, że od 1980 r. odpowiednie rozstrzygnięcia administracyjne mogły być z kolei zaskarżane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pośrednio ocenić mógł także prawidłowość decyzji - aktu własności ziemi i w sposób wiążący kwestię tę rozstrzygnąć.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że akty własności ziemi pochodzące od organów administracji przestały być wydawane w kwietniu 1982 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten obejmuje także dwa lata po wejściu w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL, wprowadzającej do konstytucji zasadę państwa prawnego, której pochodną są m.in. zasady prawa do sądu i prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działania władz publicznych. Zdaniem Trybunału art. 77 konstytucji nie można interpretować w sposób wyłączający możliwość ograniczeń czasowych, jeśli chodzi o skierowanie na drogę sądową sprawy naruszenia praw lub wolności jednostki oraz domaganie się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów. Ograniczenia te są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzywczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.

Uwzględniając cel ustawy z 26 października 1971 r. i biorąc pod uwagę obowiązujące ograniczenia czasowe dotyczące możliwości wzruszania orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż okres od 1982 r. do 1991 r. był w tym przypadku wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale także przed sądem powszechnym.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Trybunał Konstytucyjny uznał, iż na wprowadzenie w 1991 r. rozwiązania całkowitej niewzruszalności aktów własności ziemi, będących ostatecznymi decyzjami administracyjnymi patrzeć należy także z punktu widzenia obowiązujących wcześniej ograniczeń w tej materii, zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 146 § 1 kpa wprowadzał bowiem termin pięcio- lub dziesięcioletni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dla dopuszczalności jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania. Z kolei art. 156 § 2 kpa również wprowadza pewne ograniczenia czasowe dla niektórych przypadków stwierdzenia nieważności decyzji, przewidując także, że nie może to nastąpić, jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 63 ust. 2 i 3 zaskarżonej ustawy, choć wprowadzały rozwiązania wyjątkowe, nie były odejściem od zasady czasowych ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji administracyjnych, będącej wyrazem ogólniejszej zasady trwałości (stabilności) tychże decyzji.

3. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 78 konstytucji, to nie jest on w ocenie Trybunału Konstytucyjnego uzasadniony. Przepis ten formułuje bowiem zasadę odnoszącą się do postępowania przed organami państwowymi w sprawach dotyczących praw i wolności jednostki. Chodzi tu o zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia. Wyraźne odwołanie się w powyższym przepisie do sformułowania "orzeczenia i decyzje wydane w I instancji" sugeruje - zdaniem Trybunału - iż chodzi tu o środki prawne, uruchamiające tzw. kontrolę instancyjną (tok instancji), a więc zwyczajne środki prawne (środki odwoławcze) o charakterze w zasadzie dewolutywnym. Przepis ten, literalnie rzecz ujmując, nie odnosi się do nadzwyczajnych środków prawnych, choć obejmuje naturalnie także postępowania, toczące się w wyniku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, iż art. 63 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej ustawy nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i w żadnej mierze nie odbierają stronie możliwości złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, umarzającej postępowanie dotyczące weryfikacji decyzji - aktu własności ziemi. Inną natomiast kwestią jest skuteczność i szansa powodzenia takiego odwołania.

Zdaniem Trybunału uregulowanie kwestii katalogu, charakteru prawnego i dopuszczalności środków prawnych nadzwyczajnych (nadzwyczajnych środków zaskarżenia) widzieć należy przede wszystkim w kontekście zasady państwa prawnego, która niewątpliwie zakłada, iż w pewnym zakresie czasowym i przedmiotowym winny istnieć możliwości wzruszenia prawomocnych orzeczeń z uwagi na ich szczególne (kwalifikowane) wady. Trybunał przypomniał, że kwestia ta została już rozpatrzona we wspomnianym wyżej orzeczeniu z 22 lutego 2000 r., w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw.

• Pojęcie sprawy cywilnej

"1. Art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296; zm.: z 1965 r. Nr 15, poz. 113; z 1974 r. Nr 27, poz. 157, Nr 39, poz. 231; z 1975 r. Nr 45, poz. 234; z 1982 r. Nr 11, poz. 82, Nr 30, poz. 210; z 1983 r. Nr 5, poz. 33; z 1984 r. Nr 45, poz. 241 i 242; z 1985 r. Nr 20, poz. 86; z 1987 r. Nr 21, poz. 123; z 1988 r. Nr 41, poz. 324; z 1989 r. Nr 4, poz. 21, Nr 33, poz. 175; z 1990 r. Nr 14, poz. 88, Nr 34, poz. 198, Nr 53, poz. 306, Nr 55, poz. 318, Nr 79, poz. 464; z 1991 r. Nr 7, poz. 24, Nr 22, poz. 92, Nr 115, poz. 496; z 1993 r. Nr 12, poz. 53; z 1994 r. Nr 105, poz. 509; z 1995 r. Nr 83, poz. 417; z 1996 r. Nr 24, poz. 110, Nr 43, poz. 189, Nr 73, poz. 350, Nr 149, poz. 703; z 1997 r. Nr 43, poz. 270, Nr 54, poz. 348, Nr 75, poz. 471, Nr 102, poz. 643, Nr 117, poz. 752, Nr 121, poz. 769 i 770, Nr 133, poz. 882, Nr 139, poz. 934, Nr 140, poz. 940, Nr 141, poz. 944; z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 117, poz. 757; z 1999 r. Nr 52, poz. 532; z 2000 r. Nr 22, poz. 269 i 271, Nr 48, poz. 552 i 554), rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

1. Art. 1 kpc głosi, iż kodeks "normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne)". Z kolei art. 2 w § 1 kpc stanowi, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Zgodnie z art. 2 § 3 kpc w postępowaniu sądowym nie są rozpoznawane sprawy cywilne przekazane przepisami szczególnymi do właściwości innych organów.

Trybunał Konstytucyjny odniósł się po pierwsze do zarzutu naruszenia przez art. 1 i 2 kpc przepisów konstytucji statuujących prawo do sądu tj. art. 2, 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 177. Trybunał uznał za konieczne skonfrontowanie zakresu przedmiotowego spraw przekazanych sądom na podstawie kodeksu postępowania cywilnego z wzorcem konstytucyjnym. Z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej wynika, że prawo do sądu obejmuje "sprawy" dotyczące jednostek i innych podmiotów tego prawa. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca konstytucyjny nie zdefiniował pojęcia "sprawy", którym posłużył się kształtując prawo do sądu oraz, że pojęcie to nie ma też jednoznacznego określenia w orzecznictwie. Występuje ono w różnych znaczeniach na tle poszczególnych gałęzi prawa. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że odwołanie się do tych znaczeń nie wystarczy do objaśnienia pojęcia "sprawy" w znaczeniu konstytucyjnym. Trybunał przyjmuje bowiem, że konstytucyjne pojęcie "sprawy" ma - przynajmniej w pewnej mierze - znaczenie autonomiczne. Zdaniem Trybunału termin "sprawa" należy odnosić do sporów prawnych między osobami fizycznymi i prawnymi. Termin ten obejmuje spory wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, administracyjno-prawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych. Trybunał podkreślił, że jego znaczenie nie wyczerpuje się jednak na tym katalogu, gdyż generalnie chodzi o "rozstrzyganie o prawach danego podmiotu". Do kategorii praw, o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar sprawiedliwości, należą - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - wszelkie inne prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego. Trybunał dodał, że prawo do sądu nie obejmuje natomiast sporów, w które nie jest uwikłany choćby jeden podmiot prawa prywatnego. Trybunał wyraził też pogląd o charakterze ogólnym, iż prawo do sądu oznacza dla ustawodawcy obowiązek ustanowienia regulacji prawnej, która zapewni rozpatrzenie sprawy przez sąd, na żądanie zainteresowanego. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym prawo do sądu przysługuje niezależnie od tego, czy podmioty pozostające w sporze rzeczywiście są związane stosunkiem materialno-prawnym, czy też w konkretnym przypadku żaden stosunek prawny ich nie łączy. Zdaniem Trybunału tylko takie rozumienie pojęcia "sprawy" stwarza gwarancje, iż ochrona sądowa przyznana obywatelom ma charakter rzeczywisty.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopiero z takim rozumieniem konstytucyjnego pojęcia sprawy i - w konsekwencji - przedmiotowego zakresu prawa do sądu należy skonfrontować treść zaskarżonych przepisów kodeksu postępowania cywilnego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego decydująca dla oceny konstytucyjności tych przepisów jest interpretacja pojęcia "sprawa cywilna". Zdaniem Trybunału wobec wyliczenia w art. 1 kpc kilku konkretnych dziedzin prawa objętych drogą sądową (rodzinne, opiekuńcze, prawo pracy, ubezpieczeń społecznych), największe znaczenie ma ustalenie, co należy rozumieć przez sprawy "z zakresu prawa cywilnego". Trybunał podkreślił, że analiza tego pojęcia nie może mieć charakteru teoretycznego. Nie wystarczy skupić się na literalnym brzmieniu zaskarżonych przepisów. Trybunał uznał za konieczne prześledzenie ich interpretacji dokonywanej w doktrynie i orzecznictwie oraz zbadanie, jak są one odczytywane w praktyce.

Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Sądu Najwyższego i doktryny, przyjmujące dopuszczalność drogi sądowej zawsze wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. O dopuszczalności drogi sądowej decyduje bowiem samo istnienie hipotetycznego roszczenia, roszczenia "twierdzonego" przez powoda. W konsekwencji, każdy może wytoczyć powództwo, jakie uzna za słuszne. Zadaniem sądu jest weryfikacja twierdzeń powoda. Na tle stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy Trybunał Konstytucyjny w szczególności podkreślił fakt, iż w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności - roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Zdaniem Trybunału za takim rozumieniem sprawy cywilnej przemawiają argumenty dwojakiego rodzaju.

Po pierwsze, są to wynikające z prawa cywilnego materialnego argumenty merytoryczne. Trybunał zwrócił uwagę, że wśród zdarzeń cywilnoprawnych, tj. takich, które powodują powstanie, zmianę lub ustanie stosunku cywilnoprawnego, cywiliści wyróżniają akty administracyjne. Podkreślił, że choć w doktrynie prawa cywilnego ciągle nie osiągnięto zgodności poglądów co do katalogu i podziału zdarzeń cywilnoprawnych, nigdy nie było wątpliwości co do tego, że akty (decyzje) administracyjne mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych; wraz z orzeczeniami sądowymi o charakterze konstytutywnym oraz oświadczeniami woli tworzą one kategorię czynności. Na tle tych poglądów Trybunał Konstytucyjny za błędne uznał stanowisko, które niejako z góry wyklucza możliwość powstania stosunku cywilnoprawnego między podmiotami związanymi stosunkiem administracyjno-prawnym. Roszczenia cywilnoprawne wynikają bowiem z tak różnych źródeł, iż nie sposób przyjąć, że źródło przesądza o charakterze stosunku prawnego. Także zatem między osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (np. stosunek służbowy, stosunek między organem administracji reprezentującym państwo a obywatelem) może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kategorię spraw z zakresu podległości służbowej, których zasadniczo prawo do sądu nie obejmuje, należy ujmować wąsko, ponieważ szereg elementów kształtujących sytuację prawną podmiotu znajdującego się w relacji podległości służbowej podlega kognicji sądu. W szczególności Trybunał zauważył, że nie można wykluczyć, iż roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w systemie prawa polskiego ocena należytego wykonania zobowiązania i określenie skutków jego niewykonania bądź nienależytego wykonania stanowi domenę prawa cywilnego. Zagadnienia te są regulowane przez art. 471 i następne kodeksu cywilnego. Zdaniem Trybunału, choć odpowiedzialność dłużnika, o której traktują te przepisy, nawiązując do tradycji potocznie określa się mianem "kontraktowej", nie ulega wątpliwości, że polski ustawodawca (inaczej niż np. ustawodawca francuski) nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Trybunał odwołał się do poglądu doktryny, która przyjmuje, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania. Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być - obok sankcji ogólnych - obowiązek płacenia odsetek. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że we wcześniejszym orzecznictwie wypowiedział się za dopuszczalnością drogi sądowej do dochodzenia odsetek w razie nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego, którego źródłem był stosunek służbowy (uchwała z 25 stycznia 1995 r. W. 14/94). W uzasadnieniu tej uchwały wyraźnie podkreślono konieczność rozróżnienia elementów administracyjno-prawnych danego stosunku prawnego od skutków opóźnienia w wykonaniu świadczeń pieniężnych wynikających z tego stosunku. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż owa nieterminowość stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym. W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny w pełni podzielił taką ocenę, stojąc na stanowisku, że przepisy prawa cywilnego uzasadniają w ww. wypadku objęcie zakresem "sprawy cywilnej" roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalonego decyzją administracyjną.

Po drugie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego za takim rozumieniem tego pojęcia przemawiają też argumenty natury konstytucyjno-prawnej. Trybunał zwrócił uwagę, że w przypadku wykluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponuje żadną możliwością realizacji prawa. Przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza bowiem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej. Wskazuje na to zestawienie przepisów art. 16, 20 ust. 3 i art. 31 ust. 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyłączenie analizowanych spraw z kategorii "spraw cywilnych", a tym samym - wyłączenie ochrony przed sądem powszechnym, jest więc równoznaczne z całkowitym zamknięciem drogi sądowego dochodzenia ewentualnych roszczeń związanych ze świadczeniami pieniężnymi mającymi swe źródło w decyzji administracyjnej. W konsekwencji - w ocenie Trybunału - oznaczałoby to naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że prawo do sądu oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. W świetle tak rozumianego prawa do sądu, wzmocnionego obecnie domniemaniem ustanowionym w art. 177 konstytucji, brak pozytywnego przepisu przewidującego drogę sądową dla dochodzenia danej kategorii spraw, nie może być odczytywany jako wyłączenie w stosunku do tych spraw zasad powszechnie obowiązujących w państwie prawnym. Milczenie ustawodawcy nie może być traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej. W ocenie Trybunału taka interpretacja byłaby bezzasadna tym bardziej, że ustawodawca w kodeksie cywilnym ustanowił ogólne zasady odpowiedzialności za nieterminowe spełnienie świadczeń pieniężnych.

Podsumowując rozważania dotyczące przedmiotu procesu cywilnego i pojęcia sprawy cywilnej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zgodzie z art. 45 ust. 1 konstytucji pozostaje tylko takie rozumienie "sprawy cywilnej", które nie wyklucza z jej zakresu możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych tylko z tej przyczyny, że ich źródłem jest decyzja administracyjna ustalająca obowiązek spełnienia określonego świadczenia pieniężnego na rzecz konkretnej osoby. W ocenie Trybunału za sprzeczne z konstytucją należy uznać stosowanie przez sądy swoistego automatyzmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja administracyjna (akt administracyjny), to stosunek ten nie może mieć charakteru cywilnoprawnego i - w konsekwencji - droga sądowa jest niedopuszczalna. Takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego i prowadzi do całkowitego pozbawienia ochrony sądowej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 45 ust. 1 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że pojęcie sprawy cywilnej sensu largo jest najszerszym, ogólnym sformułowaniem, którym ustawodawca posłużył się dla wyznaczenia właściwości sądów powszechnych. Sformułowanie kompletnego wykazu "spraw cywilnych" jest na tyle utrudnione, że z góry można założyć, iż każda próba spotkałaby się z zarzutem pominięcia jakiegoś elementu tego pojęcia (choćby w nowo pojawiających się typach stosunków prawnych). Zdaniem Trybunału drogą zapewnienia prawa do sądu w zakresie wynikającym z konstytucji jest więc właściwa interpretacja pojęcia "sprawy cywilnej".

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodność ustawy z konstytucją może przybierać różne formy. Niekiedy rzeczywiste znaczenie norm zapisanych w ustawie ujawnia się dopiero w procesie ich stosowania; "niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobyć z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga konstytucja". Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że z tego rodzaju sytuacja zaistniała w analizowanej sprawie. Poprawnie sformułowany przepis, art. 1 kpc, w praktyce bywa interpretowany w sposób naruszający konstytucyjne prawo do sądu.

Trybunał Konstytucyjny odwołał się do zasady prymatu wykładni zgodnej z konstytucją. Stanowisko to znalazło wyraz w licznych orzeczeniach, wydanych zarówno przed, jak i po wejściu w życie nowej konstytucji. Trybunał stwierdził, że wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję. Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi. Spojrzenie pod tym kątem na zaskarżone przepisy pozwala, w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego, odnaleźć taką ich wykładnię, która pozwoli na uznanie ich zgodności z konstytucją. Trybunał podkreślił przy tym, że art. 190 ust. 1 Konstytucji odniósł do wszystkich orzeczeń TK przymiot ostateczności i mocy powszechnie obowiązującej. W ocenie Trybunału oznacza to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którego sentencji uznaje się badany przepis za zgodny z konstytucją, ale tylko pod warunkiem, że przepis ten będzie rozumiany w sposób wskazany w tejże sentencji, ma w całości charakter powszechnie obowiązujący. Tylko w taki sposób (w takim rozumieniu) mogą więc przepis ten stosować organy administracji (rządowej czy samorządowej), jak też sądy. Tylko wówczas posłużenie się techniką wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją ma sens, bo gwarantuje, że utrzymanie mocy obowiązującej przepisu i przyzwolenie na jego dalsze stosowanie nie doprowadzi w przyszłości do takiego wypaczenia jego rozumienia, które nadałoby mu treść sprzeczną z konstytucją. Wymaga tego choćby zasada pewności prawa.

Trybunał Konstytucyjny dodał, że zasada prymatu wykładni w zgodzie z konstytucją może jednak ulegać pewnej modyfikacji w sytuacjach szczególnych. Ta metoda wykładni może być stosowana wówczas, gdy zapewni w praktyce zgodne z konstytucją rozumienie i stosowanie przepisu. Posłużenie się taką metodą wykładni może jednak nie zapobiec wypaczeniu rozumienia przepisu w sytuacjach, gdy pomimo wieloletniego stosowania przepisu, orzecznictwo nie jest jednolite i występują w nim zasadnicze rozbieżności interpretacyjne. Trybunał wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych występują rozbieżności interpretacyjne w kwestii dopuszczalności drogi sądowej w sprawach o roszczenia cywilnoprawne, wynikające ze stosunków o charakterze administracyjno-prawnym. Rozbieżności tych nie zdołano usunąć w drodze zastosowanej przez Trybunał wykładni w zgodzie z konstytucją. W powołanej wyżej uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 1995 r. jednoznacznie stwierdzono, iż w sprawach o roszczenia cywilne, powstałe w wyniku zdarzeń związanych z realizacją stosunków administracyjno-prawnych, droga sądowa jest dopuszczalna. Pomimo to, w późniejszym orzecznictwie nadal przyjmowano wykładnię całkowicie odmienną. W tej sytuacji, Trybunał Konstytucyjny, aby zapobiec wyprowadzaniu w drodze wykładni z treści art. 1 kpc normy o charakterze niekonstytucyjnym, uznał za konieczne wyeliminowanie występujących nieprawidłowości w sposób odmienny od przyjętej wykładni w zgodzie z konstytucją. Drogą prowadzącą do tego celu stało się stwierdzenie, że art. 1 kpc rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W niniejszej sprawie postępowanie przed Trybunałem zostało zainicjowane wniesieniem skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna, niezależnie od tego, iż prowadzi do wydania powszechnie obowiązującego orzeczenia, ma na celu przede wszystkim ochronę interesów jednostki. Ochronę tą zapewnia przewidziana w art. 190 ust. 4 konstytucji możliwość wznowienia postępowania w sprawach, w których wyrok został wydany na podstawie aktu normatywnego, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Trybunał stwierdził, że celem tego przepisu, w odniesieniu do skargi konstytucyjnej, jest doprowadzenie do uchylenia orzeczenia, decyzji lub innego rozstrzygnięcia naruszających prawa lub wolności konstytucyjne. Z tego punktu widzenia wyrok Trybunału stwierdzający znaczenie normy odmienne od tego, które było podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia wobec skarżącego, stanowi podstawę do uruchomienia środka określonego w art. 190 ust. 4 konstytucji, chociaż w sprawie niniejszej może dojść do naprawienia błędu nie tylko w drodze wznowienia ale również przez ponowne wystąpienie przez skarżącego z powództwem, bowiem postanowienie o odrzuceniu pozwu nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej.

Gdy chodzi o ocenę wzorca, jakim jest art. 2 konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż naruszenie prawa do sądu, jednego z fundamentów państwa prawnego, jest równoznaczne z naruszeniem zasady wyrażonej w tym przepisie. Trybunał podkreślił, że ujęcie prawa do sądu w odrębnym przepisie nie oznacza, by zasada demokratycznego państwa prawnego została "okrojona". W ocenie Trybunału prowadziłoby to do nieuzasadnionej, tak logicznie, jak i aksjologicznie, deformacji klauzuli demokratycznego państwa prawnego. Jednak w sytuacji, gdy konstytucja zawiera konkretny przepis statuujący dane prawo, czy wolność obywatelską, podstawę kontroli konstytucyjnej powinny stanowić przede wszystkim szczegółowe przepisy konstytucyjne. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie ma potrzeby powoływania art. 2 konstytucji jako podstawy kontroli w rozpoznawanej sprawie, gdyż prawo, które zostało naruszone wynika z innych przepisów stanowiących przedmiot skargi.

2. Trybunał Konstytucyjny, po dokonaniu analizy art. 2 kpc stwierdził, że przepis ten jest zgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Art. 2 kpc sam przez się nie wytycza granic ochrony sądowej, a jedynie - w zgodzie z konstytucją, a zwłaszcza jej art. 177 - określa konsekwencje unormowania zawartego w art. 1 kpc. Pełni w pewnym sensie funkcję służebną wobec poprzedzającego go przepisu; rozstrzyga kwestię proceduralną właściwości sądów w sprawach cywilnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego granice dopuszczalności drogi sądowej, a tym samym zakres prawa do sądu, wynikają z art. 1 kpc, nie zaś z art. 2 tej ustawy. Poprawne określenie pojęcia "sprawy cywilnej", dokonane na gruncie art. 1 kpc, determinuje zakres właściwości sądów powszechnych określony w art. 2 kpc.

3. Trybunał Konstytucyjny odrębnie rozważył kwestię zgodności art. 392 i art. 393 pkt 1 kpc z przepisami konstytucji stanowiącymi wzorzec kontroli w niniejszej sprawie. Trybunał zauważył, że pierwszy z powołanych przepisów ma charakter ogólny; wprowadza do polskiego postępowania cywilnego szczególny środek zaskarżenia jakim jest kasacja. Przysługuje ona od wyroku lub postanowienia wydanych przez sąd drugiej instancji i kończących postępowanie w sprawie. Kolejny przepis, art. 393 kpc, enumeratywnie wylicza rodzaje spraw, w których kasacja nie jest dopuszczalna. Skarżący w niniejszej sprawie w istocie zakwestionował ten właśnie przepis, a ściślej - jego punkt pierwszy, który - poprzez wprowadzenie dolnej granicy wartości przedmiotu zaskarżenia - eliminuje możliwość skutecznego wniesienia kasacji w sprawie.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że konstytucja przewiduje zasadę instancyjności, która wzmacnia prawo do sądu, ponieważ gwarantuje proceduralną kontrolę postępowania sądowego. Trybunał wskazał, że jej celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji a brak możliwości zaskarżenia postanowienia do sądu wyższej instancji ogranicza zainteresowanym prawo do sądu, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Trybunał zwrócił uwagę na znaczenie, jakie dla kształtu prawa do sądu ma art. 78 konstytucji, stanowiący gwarancję kontroli instancyjnej orzeczenia. Jego dopełnieniem jest art. 176 ust.1 konstytucji. Samo umieszczenie art. 176 w rozdziale o sądach nie jest jednak - w ocenie Trybunału - przypadkowe lecz wskazuje, że zasada dwuinstancyjności nie stanowi elementu ogólnego prawa do sądu, a sam art. 45 konstytucji zapewniający każdemu prawo do sądu gwarancji tej nie łączy z dwuinstancyjnością rozpoznania sprawy przez sąd, o ile sprawa od początku do końca nie podlega kognicji sądownictwa. Zarówno art. 78, jak i 176 ust. 2, kwestie sposobu realizacji wyrażonej w nich zasady dwuinstancyjności pozostawiają ustawodawstwu zwykłemu.

Na tle powyższych uwag Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż powołane normy konstytucyjne odnoszą się do orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Konstytucja gwarantuje bowiem dwuinstancyjny tryb postępowania. Zdaniem Trybunału można zatem powiedzieć, że gdyby kodeks postępowania cywilnego w ogóle nie przewidywał kontroli orzeczeń w trzeciej instancji, jego regulacja też mieściłaby się w ramach konstytucyjnego modelu prawa do sądu. Ustawodawca polski, wzorem obcych prawodawców, wprowadził jednak szczególną kontrolę orzeczeń zapadających w postępowaniu cywilnym w drugiej instancji. Jest nią kasacja. Trybunał Konstytucyjny odwołał się do literatury, gdzie zwrócono uwagę, że: zakres skargi kasacyjnej został ujęty szeroko, wyłączenia są wyliczone taksatywnie, i że w sprawach, w których kasacja nie przysługuje, nadzór Sądu Najwyższego jest jednak sprawowany, a to dzięki możliwości przedstawienia mu do rozstrzygnięcia przez skład orzekający w drugiej instancji zagadnień budzących poważne wątpliwości. Trybunał zaznaczył, że model kasacji przyjęty przez ustawodawcę zwykłego jest niewątpliwie jednym z możliwych rozwiązań prawnych. Dodał, że nie jest zadaniem dokonywanie oceny, czy jest to model najwłaściwszy, najlepiej pasujący do całego modelu procedury cywilnej. Trybunał stwierdził, że wyłączenie pewnych spraw spod kontroli kasacyjnej nie narusza prawa do sądu w kształcie, jaki nadała mu obowiązująca konstytucja. Niedopuszczalność skargi kasacyjnej w określonych kategoriach spraw mieści się też w standardach prawa międzynarodowego.

Podsumowując Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy konstytucji dają ustawodawcy zwykłemu swobodę kreowania środków zaskarżenia orzeczeń zapadłych w drugiej instancji; wprowadzając je do procedury cywilnej mógł dowolnie ukształtować zakres ich dopuszczalności. Z tych względów za nieuzasadnione uznał twierdzenie, że art. 392 i art. 393 pkt 1 kpc naruszają prawo do sądu.

• Klauzula generalna (art. 5 k.c.)

"Art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93; zm.: z 1971 r. Nr 27, poz. 252; z 1976 r. Nr 19, poz. 122; z 1982 r. Nr 11, poz. 81, Nr 19, poz. 147, Nr 30, poz. 210; z 1984 r. Nr 45, poz. 242; z 1985 r. Nr 22, poz. 99; z 1989 r. Nr 3, poz. 11, Nr 33, poz. 175; z 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 55, poz. 321, Nr 79, poz. 464; z 1991 r. Nr 107, poz. 464, Nr 115, poz. 496; z 1993 r. Nr 17, poz. 78; z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 105, poz. 509, Nr 85, poz. 388; z 1995 r. Nr 83, poz. 417, Nr 141, poz. 692; z 1996 r. Nr 114, poz. 542, Nr 139, poz. 646, Nr 149, poz. 703; z 1997 r. Nr 43, poz. 272, Nr 115, poz. 741, Nr 117, poz. 751, Nr 157, poz. 1040; z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 117, poz. 758; z 1999 r. Nr 52, poz. 532; z 2000 r. Nr 22, poz. 271, Nr 74, poz. 855 i 857, Nr 88, poz. 983) jest zgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 20 konstytucji."

1. Trybunał Konstytucyjny rozważył najpierw zarzut niezgodności art. 5 kc z art. 2 (zasadą państwa prawnego) oraz art. 45 ust. 1 konstytucji.

W rozpatrywanej sprawie skarżący zakwestionował art. 5 kc ze względu na jego nadmierną ogólność. Zdaniem skarżącego przepis ten nie stwarza podmiotom prawa dostatecznych gwarancji przewidywalności rozstrzygnięcia sądowego z punktu widzenia sprawiedliwości materialnej, a nie tylko procesowej.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo do sądu nie może być rozumiane tylko jako prawo dostępu do sądu, prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymaganiami sprawiedliwości oraz prawo do uzyskania wyroku sądowego, tj. prawo do wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zdaniem Trybunału wszystkie te gwarancje powiązane być muszą z oczekiwaniami ze strony zainteresowanych obywateli, iż rozstrzygnięcie sądu będzie zgodne z treścią prawa materialnego oraz sprawiedliwe w sensie materialno-prawnym.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w prawie do sądu, gwarantowanym przez art. 45 ust. 1 konstytucji, znajduje się także i ten jego szczególny aspekt, jakim jest możność przewidywania w granicach prawa korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Prawo do sądu rozumiane jako prawo dostępu do sądu zawiera zatem w sobie i ten aspekt, który łączy się z możnością samodzielnej oceny szans na korzystne dla siebie rozstrzygnięcie sprawy w świetle obowiązującego porządku prawnego. Zakłada to zatem pewien stopień przewidywalności rozstrzygnięcia, bez którego prawo dostępu do sądu byłoby w istocie fikcją. Trybunał zauważył, że tak rozumiana ocena kształtowania się przyszłego rozstrzygnięcia oparta jest na znajomości prawa materialnego i orzecznictwa z nim związanego jakie, zdaniem zainteresowanego, z daną sprawą są związane.

Rozstrzygając kwestię, czy art. 5 kc nie stanowi przepisu o nadmiernie ogólnym ujęciu, co mogłoby przekreślić prawo do sądu w znaczeniu podanym wyżej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że każda regulacja prawna, dająca organowi państwowemu uprawnienie do wkraczania w sferę praw i wolności obywatelskich musi spełnić wymóg dostatecznej określoności. Jednak, biorąc pod uwagę, iż w przypadku klauzul generalnych mamy z natury rzeczy do czynienia z unormowaniami odsyłającymi do ocen pozaprawnych, o nieostrym zakresie znaczeniowym - Trybunał stwierdził, że wymaganie dostatecznej określoności musi uwzględniać istotne cechy klauzul generalnych oraz niezbędność ich istnienia w systemie prawa.W ocenie Trybunału posługiwanie się przez prawodawcę klauzulami odsyłającymi do funkcjonujących w społeczeństwie przekonań i ocen spełnia także warunki prawidłowego tworzenia prawa w państwie prawnym.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie kwestia zapewnienia przewidywalności "linii oceniania" może być badana przede wszystkim na podstawie doświadczeń, wynikających z procesu stosowania prawa. Trybunał zaznaczył, że tylko ocena sądowego rozumienia art. 5 kc może dać odpowiedź na pytanie, czy norma tak generalna zapewnia przewidywalność rozstrzygnięcia sądowego. Trybunał dodał, że chodzi przy tym nie o poszczególne przypadki, lecz o ukształtowanie się linii orzeczniczej, pozwalającej udzielić odpowiedzi na to pytanie. Tym samym kwestia dostatecznie precyzyjnego i "dookreślonego" rozumienia art. 5 kc w praktyce sądowej stanowi zasadniczą przesłankę jego zgodności z konstytucją w zakresie prawa do sądu.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że naruszenie wymagania przewidywalności orzeczenia sądu przy zastosowaniu klauzuli generalnej może wystąpić w trzech sytuacjach. Po pierwsze, gdyby przesłanki rozumienia tej klauzuli generalnej miały nie tylko obiektywny, lecz i subiektywny charakter. Po drugie, gdyby treść tej klauzuli generalnej nie stwarzała dostatecznych gwarancji, że jej interpretacja orzecznicza stanie się jednolita i ścisła, tak, żeby była zapewniona możliwość przewidzenia określonego rozstrzygnięcia. Po trzecie, gdyby z brzmienia tej klauzuli generalnej można było wyprowadzać uprawnienia prawotwórcze sądów, wyrażające się w szczególności w prawie sądu do samoistnego nadawania nowej treści art. 5 kc.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do żadnego z tak sformułowanych kryteriów nie można stwierdzić, iż art. 5 kc, poprzez swoją nadmierną ogólność, stanowi zagrożenie korzystania z prawa dostępu do sądu ze względu na wyłączenie możności przewidzenia, jakie zapaść może rozstrzygnięcie.

Jeśli chodzi o pierwsze kryterium, to Trybunał Konstytucyjny odwołał się powszechnie przyjętego w orzecznictwie i doktrynie stanowiska, że art. 5 kc rozumiany jest jako ustalający obiektywne przesłanki naruszenia prawa podmiotowego.

Analizując drugie kryterium Trybunał Konstytucyjny posłużył się orzecznictwem sądowym. Ono bowiem - zdaniem Trybunału - wobec klauzuli o tak generalnym charakterze stanowić może punkt odniesienia dla stwierdzenia, czy daje ona pole do interpretacji na tyle dowolnej (nieścisłej) i niejednolitej, że wyłącza to jakąkolwiek możliwość przewidzenia przyszłego rozstrzygnięcia. Trybunał wskazał zwłaszcza na orzeczenia SN, które zmierzają do wykazania, iż norma zawarta w art. 5 kc ma charakter z jednej strony wyjątkowy, z drugiej zaś strony art. 5 kc wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy w inny sposób nie można zabezpieczyć interesu zagrożonego wykonywaniem prawa podmiotowego. Trybunał zwrócił uwagę na tezę przyjętą w orzecznictwie SN, zgodnie z którą przepis art. 5 kc nie może wpływać na wykładnię normy prawa materialnego, określającej treść prawa podmiotowego. SN uznał, że dopiero stwierdzenie istnienia takiego prawa i czynienia z niego użytku przez uprawnionego może być oceniane na podstawie art. 5 kc To już jednak oznacza stosowanie tego przepisu, a nie jego wykładnię.

Trybunał Konstytucyjny dodatkowo wskazał na zasadę domniemania korzystania z prawa w sposób zgodny z zasadami współżycia społecznego i jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, co powoduje, że ciężar dowodu w zakresie pozwalającym na zakwalifikowanie określonego zachowania się jako nadużycia prawa obciąża tego, kto zarzuca drugiemu naruszenie zasad współżycia społecznego.

Oceniając zatem stopień przewidywalności zakresu i sposobu zastosowania art. 5 kc z punktu widzenia prawa do sądu (tj. możności przewidzenia korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż zarzut skarżącego nie znajduje potwierdzenia. Nawet bowiem, jeśli można wskazać pojedyncze przykłady orzeczeń sądów sprzecznych z ustaloną i prawidłową linią orzeczniczą Sądu Najwyższego, co do niesamoistnego stosowania art. 5 kc, to nie może to przesądzać o tym, że art. 5 kc jest w ogóle niezgodny z art. 45 ust. 1 konstytucji. Trybunał podkreślił, że w praktyce sądowej powszechnie akceptowany jest zakaz samoistnego stosowania art. 5 kc. Podkreślany jest w orzecznictwie sądów jego wyjątkowy charakter oraz to, iż nie zastępuje on innych norm, które mogą zabezpieczyć interes zagrożony wykonywaniem prawa podmiotowego. Dokładne określenie na kim spoczywa ciężar dowodzenia nadużycia prawa oraz konieczność wykazania, o jaką dokładnie zasadę współżycia społecznego chodzi, a także obowiązek brania, z tego punktu widzenia, pod uwagę całokształtu okoliczności konkretnego przypadku - to zespół zasad orzeczniczych towarzyszących od bardzo długiego czasu stosowaniu art. 5 kc. Zdaniem Trybunału wskazuje to, że nie stwarza on zagrożenia dla stabilności systemu prawa w procesie jego stosowania.

Jeśli chodzi o trzecie kryterium, Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy art. 5 kc jest sformułowaniem tak ogólnym, że w istocie zawiera upoważnienie do prawotwórczego działania sądów, w szczególności poprzez zastępowanie stosowania innych szczegółowych instytucji prawa cywilnego przez tę klauzulę. Także i w tym zakresie Trybunał odwołał się do odpowiedniego orzecznictwa sądowego. Ono bowiem wskazywać mogłoby na realność zagrożenia prawotwórczego rozumienia tej klauzuli przez sądy z racji, iż jest ona zbyt ogólnie sformułowana. Trybunał wskazał, że utrwalona linia orzecznictwa Sądu Najwyższego w sposób dostateczny zapewnia, iż norma wynikająca z art. 5 kc w okresie jej funkcjonowania w porządku konstytucyjnym państwa prawnego nie była i nie jest rozumiana jako upoważnienie sądu do działalności prawotwórczej. Trybunał zwrócił uwagę na stanowisko SN, w którym stwierdzono, że z powołaniem się na zasady współżycia społecznego nie można podważać ani modyfikować wyraźnych dyspozycji przepisów prawnych, które jak art. 58 p.1 kc ze względu na bezpieczeństwo obrotu przewidują sankcje bezwzględnej nieważności dla czynności prawnych sprzecznych z prawem, nie przewidując żadnych wyjątków, a więc samodzielnie, w sposób jednoznaczny i wyczerpujący przesądzają o prawach stron.

Konkludując Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z utrwalonych tendencji orzeczniczych Sądu Najwyższego wynika jednoznacznie, iż art. 5 kc nie ogranicza prawa do sądu w znaczeniu podanym wyżej. Służy on także realizacji sprawiedliwości w znaczeniu materialno-prawnym, będącej wartością konstytucyjnie chronioną przez art. 45 ust. 1 konstytucji.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wykazanie przewidywalności "linii ocennej" w sądowej praktyce stosowania art. 5 kc pozwala na przyjęcie, że przepis ten nie narusza, wyrażonego przez art. 2 konstytucji (zasada państwa prawnego), wymagania określoności przepisów prawnych i bezpieczeństwa prawnego.

2. Przechodząc do badania zgodności art. 5 kc z art. 32 ust. 1 konstytucji Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że klauzula generalna zawarta w art. 5 kc nie kształtuje praw podmiotowych ani nie zmienia praw wynikających z innych przepisów prawa. Ze względu na ujęcie tego przepisu może on być stosowany do wszystkich podmiotów, bo każdy uczestnik obrotu prawnego może dopuścić się nadużycia prawa. Zdaniem Trybunału nie występuje zatem prawne zróżnicowanie sytuacji uczestników obrotu. Stąd też nie ma podstaw do formułowania zarzutu, że art. 5 kc narusza art. 32 konstytucji.

3. Jeżeli chodzi o zarzut, że art. 5 kc jest niezgodny z art. 64 ust. 2 konstytucji oraz odpowiednio art. 20 i art. 2 konstytucji (zasady sprawiedliwości społecznej), Trybunał Konstytucyjny zauważył, że art. 5 kc nie narusza konstytucyjnej zasady równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych. W ocenie Trybunału przepis ten nie różnicuje tej ochrony w szczególności w zależności od "potencjału ekonomicznego" uczestników obrotu gospodarczego. Jego następstwem jest odmowa ochrony każdemu, kto wykonuje swe prawo sprzecznie z zasadami współżycia społecznego lub ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.

Z tego względu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 5 kc nie jest niezgodny z art. 64 ust. 2 konstytucji, a tym samym nie narusza też zasady ustrojowej wolności działalności gospodarczej, wyrażonej przez art. 20 konstytucji. Nie może być przez to uznany za anachroniczny relikt innego ustroju społeczno-gospodarczego, stanowiący przeszkodę w funkcjonowaniu społecznej gospodarki rynkowej oraz realizacji równej ochrony uczestników obrotu gospodarczego, a tym samym nie narusza też zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 konstytucji.

• Wydalenie cudzoziemca nielegalnie przebywającego w Polsce

"Art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368; zm.: Nr 104 poz. 515; z 1997 r. Nr 75, poz. 471, Nr 106, poz. 679, Nr 114, poz. 739, Nr 144, poz. 971; z 1998 r. Nr 162, poz. 1126; z 1999 r. Nr 20, poz. 180, Nr 75, poz. 853; z 2000 r. Nr 1, poz. 1), w zakresie w jakim wyłącza prawo do sądu w sprawach dotyczących wydalenia cudzoziemca nielegalnie przebywającego w Polsce - jest zgodny z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. Nr 120, poz. 526)."

1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, art. 19 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ogranicza, z jednej strony - jurysdykcję sądu administracyjnego w odniesieniu do kategorii spraw tam wymienionych, a z drugiej - prawa osób, których akty administracyjne tego typu dotyczą, do żądania sądowej ich kontroli. Wyłączenie spod jurysdykcji sądu administracyjnego kategorii spraw tam wskazanych, rodzi w konsekwencji ograniczenie podmiotowo ukształtowanego prawa do poddania ich pod rozstrzygnięcie sądu. Trybunał podkreślił, że istotne w rozpatrywanej sprawie jest określenie czy ustawodawca, ograniczając w art. 19 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym prawo do sądu - w odniesieniu do konkretnego przypadku - przekroczył konstytucyjnie zakreśloną możliwość ograniczania tego prawa, i czy był władny do wprowadzenia takiego ograniczenia.

Odnosząc się do wątpliwości konstytucyjnej zawartej w pytaniu prawnym NSA, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że treść art. 19 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, rozróżnia dwie sytuacje: po pierwsze - przewiduje wyłączenie kognicji NSA, a tym samym ograniczenie prawa do sądu w sprawach "wiz i zezwoleń na przekroczenie przez cudzoziemców granicy państwa, zezwoleń na pobyt stały i wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej"; po drugie - przewiduje ograniczenie tego wyłączenia kognicji, a więc przywrócenie prawa do sądu, w przypadkach dotyczących cudzoziemców przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tej drugiej sytuacji właściwość NSA nie podlega ograniczeniu. Trybunał ustalił, że językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż ograniczenie prawa do sądu dotyczy jedynie nielegalnego pobytu. Jednocześnie Trybunał podkreślił, że tego rodzaju wniosek nie daje odpowiedzi na pytanie, jak rozumieć decydujące w tym względzie kryterium "legalności" przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał, że przy wykładni tego pojęcia istotne znaczenie można przypisać ustawie o cudzoziemcach, a w szczególności jej art. 5. Z treści przepisów wynika, że ustawodawca - określając zasady legalności przekroczenia granicy państwa polskiego przez cudzoziemca - pozostawił pewien zakres władzy dyskrecjonalnej organom stwierdzającym legalność lub nielegalność jego pobytu. Trybunał zauważył, że samo rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o legalności lub nielegalności pobytu cudzoziemca (dotyczy to także granic uznania administracyjnego w tej materii), z tej racji, że nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 19 ust. 5 ustawy o NSA, nie podlega wyłączeniu spod kognicji NSA. Trybunał odwołał się do stanowiska SN, zgodnie z którym w tego rodzaju sytuacjach NSA jest właściwy do badania czy skarżący przebywał legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz jaki stan prawny i faktyczny jest miarodajny do oceny legalności, względnie nielegalności przebywania, jako przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o wydaleniu cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał, że w takim stanie rzeczy okazać się może, że podstawą do legalizacji pobytu cudzoziemca może być nie tylko ważna wiza i paszport, ale i także inne zdarzenia prawne (np. uprzednie wszczęcie postępowania o nadanie cudzoziemcowi statusu uchodźcy czy postępowanie o przedłużenie ważności wizy studenta przebywającego legalnie w Polsce, któremu wygasł termin jej ważności, ponieważ organ z własnej winy nie podjął decyzji w ustalonym ustawowo terminie). Trybunał podkreślił, że treść art. 19 pkt 5 ustawy o NSA, ustanawiająca wyjątek od zasady zaskarżalności decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego, nie może być wykładana rozszerzająco. Za takim stanowiskiem przemawia wykładnia systemowa i funkcjonalna Konstytucji RP, ustawy o NSA oraz ustawy o cudzoziemcach.

Odpowiadając na pytanie prawne NSA, Trybunał Konstytucyjny określił status cudzoziemca na tle przepisów obowiązującej konstytucji. Uznał, ze dla określenia tego statusu podstawowe znaczenie ma art. 37 konstytucji stanowiący w ust. 1, iż "kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji".

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że możliwość wprowadzenia w ustawie wyjątków od zasady przewidzianej w art. 37 ust. 1 konstytucji przewiduje sama konstytucja (art. 37 ust. 2). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego podstawowe znaczenie dla określenia treści normatywnej art. 37 ust. 1 i 2 konstytucji ma określenie pojęcia "znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej" oraz zakresu dopuszczalnych wyjątków od zasady dotyczącej korzystania z wolności i praw zapewnionych w konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z przyjętymi standardami prawno-międzynarodowymi treść pojęcia "znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej" należy - z wyjątkami - ujmować przede wszystkim w aspekcie terytorialnym. Pod taką władzą znajdują się także cudzoziemcy, gdy decyzje ich dotyczące, np. o udzieleniu wizy, podejmują organy konsularne albo inne uprawnione organy polskie, działające w innych państwach. Każdy jednak, niezależnie od posiadanego obywatelstwa, czy też jego braku (bezpaństwowcy), w chwili przekroczenia granicy RP - z odstępstwami wynikającymi z umów międzynarodowych - znajduje się pod jej władzą. Jest zatem obowiązany do przestrzegania obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa i wynikających z niego powinności, a jednocześnie może korzystać z zagwarantowanych prawem przywilejów, praw i wolności chyba, że konstytucja gwarantuje niektóre z nich tylko obywatelom polskim. Trybunał podkreślił, że dokonane przez ustawodawcę w kwestionowanym art. 19 pkt 5 ustawy o NSA rozróżnienie cudzoziemców przebywających w Polsce legalnie oraz tych, którzy przebywają nielegalnie, ma znaczenie tylko dla decyzji o wydaleniu. Trybunał wskazał, że podział taki jest znany w prawodawstwie europejskim. Dokonują go m.in. konstytucje niektórych państw (konstytucja Republiki Węgierskiej, konstytucja Finlandii itd.). Znany jest on także orzecznictwu strasburskiemu (Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Europejskiej Komisji Praw Człowieka w Strasburgu), gdzie stwierdza się m.in., że termin legalnie przebywający należy interpretować z powołaniem się na zgodność pobytu z prawem według prawa krajowego.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że kontrola dostępu i pobytu cudzoziemców na terytorium określonego państwa jest prawem tego państwa, które ma określoną konstytucyjnie swobodę decydowania w tym zakresie. Kontrola ta winna być dokonywana m.in. przez stosowanie odpowiednich przepisów dotyczących ochrony granic, a realizowana przez odpowiednie służby graniczne. Zdaniem Trybunału stosunek do obowiązującego w Polsce prawa, tak jak i sposób przekroczenia granicy państwa polskiego (legalny lub nielegalny) może stanowić legitymację do dokonywania dyferencjacji cudzoziemców w zakresie decyzji o wydaleniu. Ewentualne uchybienia organów w zakresie stosowania prawa, w tym też decydowania o legalności lub nielegalności pobytu w Polsce, mogą być eliminowane przy zastosowaniu prawem przewidzianych instytucji i procedur.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że fakt pozostawania "pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej" oznacza obowiązek podporządkowania się prawu polskiemu i wynikającym z niego normom prawnym, bez względu na ich miejsce w hierarchii źródeł prawa, o ile takie normy pozostają w zgodzie z przepisami konstytucji. W ocenie Trybunału taki stan rzeczy może przesądzać nie tylko o możliwości korzystania z praw i wolności konstytucyjnie chronionych - co stanowi zasadę - ale i o konieczności podporządkowania się wyjątkom od zasady, jeżeli jest to konstytucyjnie uprawnione. Trybunał uznał, że taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ konstytucja bezpośrednio w art. 37 ust. 2 przewiduje możliwość wprowadzenia w drodze ustawy wyjątków od zasady, że każdy cudzoziemiec korzysta z wolności i praw zapewnionych w konstytucji. Zdaniem Trybunału nie ma wystarczających podstaw do twierdzenia, że taka możliwość nie odnosi się do prawa do sądu. Trybunał zauważył, że ustrojodawca, przewidując w art. 37 ust. 2 możliwość odstępstwa od zasady nie dokonał tu wyłączenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji praw i wolności. Użyte w tymże przepisie określenie "wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców" oznacza jedynie, że taka możliwość odnosi się tylko do cudzoziemców. Art. 37 ust. 2 konstytucji zawiera rozwiązanie, które stwarza możliwość indywidualizacji sytuacji, w odniesieniu do których dopuszczalne może być zastosowanie ograniczeń w korzystaniu z praw i wolności, ze względu na konkretnie określoną kategorię podmiotów. Trybunał uznał, że treść tego przepisu może znajdować rację bytu i uzasadnienie, także ze względu na potrzebę zabezpieczenia ładu publicznego i ważnych wartości konstytucyjnych, a także konieczność realizowania podstawowych zadań państwa.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na treść art. 37 ust. 2 i zakres przewidzianych tam ograniczeń praw cudzoziemca patrzeć należy z perspektywy aksjologicznych podstaw obowiązującej konstytucji i deklarowanych w niej praw. Analizując możliwość dopuszczalności wyłączenia korzystania z konkretnego prawa lub jego ograniczenia, za punkt wyjścia Trybunał przyjął art. 30 konstytucji, w świetle którego źródłem wolności i praw człowieka oraz obywatela jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka. Trybunał podkreślił, że w żadnym wypadku nie wolno więc wprowadzać do polskiego systemu normatywnego rozwiązań prawnych, które wartość tę niweczyłyby.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pośród praw, dla których źródłem jest art. 30 konstytucji podstawowe znaczenie mają te, które przez to, że nawiązują wprost do istoty godności ludzkiej i wyrażają jej kwintesencję, mają charakter praw fundamentalnych. Ustawodawca z reguły nie może ich nie tylko kwestionować, ale i ograniczać. Prawa te nie są w zasadniczej swojej treści uzależnione od woli prawodawcy, a tym bardziej od organów stosujących prawo, bez względu na to czy będą to organy administracji publicznej czy sądy. Stąd określa się je mianem praw przyrodzonych. Zdaniem Trybunału od praw fundamentalnych (przyrodzonych) należałoby odróżnić te, które nie są prostą emanacją godności ludzkiej a stanowią jedynie formę lub jedną z form zabezpieczenia praw człowieka. Mają więc charakter praw umożliwiających realizację innych praw i wolności. Te ustrojodawca, a także zwykły ustawodawca, może kształtować, poszukując optymalnego modelu, który z jednej strony będzie stwarzać możliwość ich ochrony, z drugiej zaś - kreować instrumenty gwarantujące możliwość realizowania innych konstytucyjnych wartości.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że w kontekście art. 30 konstytucji wyrażone w art. 45 ust. 1 tejże konstytucji prawo do sądu, mimo kategoryczności jego sformułowania nie jest prawem absolutnym. I chociaż służyć może ochronie godności człowieka, to jednak przyrodzona i niezbywalna godność człowieka nie jest jego bezpośrednim źródłem. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że o ile w konstytucji znajdują się przepisy stwarzające możliwość ustawowego ograniczenia praw i wolności w niej zapisanych w drodze ustaw, to nie ma wystarczających podstaw teza, że taka możliwość jest bezwzględnie wyłączona w odniesieniu do tego prawa. Rozumowanie takie odnosi się także do art. 37 ust. 2 konstytucji. Stanowi on istotne dopełnienie tych jej przepisów - w tym też art. 31 ust. 3 - które dotyczą zakresu ochrony praw i wolności człowieka. W ocenie Trybunału jest to dopełnienie o tyle istotne, że w przeciwieństwie do art. 31 ust. 3 nie zawiera rygoru, który wskazywałby na to, że ograniczenia praw i wolności nie mogą naruszać ich istoty, co czyniłoby niemożliwym ograniczenie takich praw, których natura jest tego rodzaju, że mogą być realizowane w całości lub w ogóle. Trybunał stwierdził przy tym, że istota i treść konstytucyjnie chronionych praw, a przez to i dopuszczalność ich ograniczenia tkwi nie tylko w pojedynczym konkretnym przepisie konstytucyjnym ale i także tej aksjologicznej całości, która stanowi fundament i rację dla ich ustanowienia (też ograniczenia). W tym kontekście - zdaniem Trybunału - art. 37 ust. 2 stwarza możliwość ograniczenia prawa do sądu dla cudzoziemców nielegalnie przebywających w Polsce. Trybunał wskazał, że zarówno art. 30 jak i art. 37 ust. 2 konstytucji zamieszczone zostały w rozdziale II "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Należy je widzieć we wzajemnej łączności oraz w związku z innymi przepisami konstytucji. Ze względu na to Trybunał przyjął, że konstytucyjnie ukształtowana konstrukcja ochrony praw i wolności (w tym też art. 31 ust. 3) nie wyłącza rozwiązania przyjętego w art. 37 ust. 2, w zakresie dotyczącym możliwości wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z prawa do sądu przez cudzoziemców. Takie założenie bowiem prowadziłoby do uznania zbędności art. 37 ust. 2.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że znaczenie art. 37 polega na tym, że dopuszcza ustanowienie ograniczeń praw człowieka w oparciu o kryterium obywatelstwa. Przesądza przez to, że takie ograniczenia są dopuszczalne na gruncie zasady równości i innych konstytucyjnych zasad. Trybunał dodał, że przyjęte w Polsce rozwiązanie nie prowadzi do dysharmonii z obowiązującym prawem międzynarodowym. W świetle ukształtowanego orzecznictwa strasburskiego art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie stosuje się do postępowań w sprawach wniosku o azyl, wydalenia, deportacji oraz innych podobnych procedur wobec cudzoziemców. Także Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych nie kształtuje bezwzględnego prawa do sądu, zwracając jedynie uwagę na konieczność zapewnienia każdej osobie, której prawa i wolności uznane w tym pakcie zostały naruszone, skutecznego środka ochrony prawnej.

Przyjmując wąskie rozumienie nielegalności przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny uznał, że wyłączenie w tym zakresie kognicji NSA i tym samym ograniczenie prawa do sądu, nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, wyrażoną w art. 45 ust. 1 konstytucji.

2. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu niezgodności art. 19 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka, a pośrednio także z odpowiednimi przepisami konstytucji dotyczącymi ochrony życia w rodzinie. Powołany jako wzorzec kontroli art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka zawiera wymóg, by we wszystkich działaniach dotyczących dzieci podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną było jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Zdaniem Trybunału tak określona treść przepisu art. 3 konwencji pozostawia niewątpliwie państwom-stronom konwencji szeroki zakres swobody w zakresie wyboru rozwiązań ustawodawczych dotyczących ochrony dziecka. Art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka ani nie przesądza o prawie do sądu, ani też takiego prawa nie kwestionuje. Trybunał uznał, że daje to podstawę do twierdzenia, że będący przedmiotem pytania prawnego art. 19 pkt 5 ustawy o NSA nie narusza, ani też nie umacnia ochrony praw dziecka przewidzianej w art. 3 Konwencji Praw Dziecka, ani też praw rodziny, których dotyczą przepisy innych konwencji międzynarodowych, np. art. 23 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 19 ust. 6 Europejskiej Karty Społecznej czy art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Trybunał podkreślił, że wszystkie organy państwa zobowiązane są do respektowania tych norm konstytucyjnych, a także norm prawa międzynarodowego, które odnoszą się do ochrony praw dziecka i rodziny. Dotyczy to także organów administracji publicznej.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego odpowiedź na pytanie czy art. 19 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w zakresie w jakim dotyczy wydalenia cudzoziemców przebywających nielegalnie w Polsce jest zgodny z konstytucją czy też nie, nie przesądza o tym, że prawa dziecka będą należycie respektowane. Problem należytego zabezpieczenia praw dziecka uzależniony jest przede wszystkim od istnienia odpowiednich norm prawa materialnego oraz od ukształtowania się zgodnej z duchem norm prawa polskiego oraz obowiązujących Polskę norm prawa międzynarodowego, praktyki stosowania takiego prawa.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że odpowiadając na pytanie prawne, zobligowany był przede wszystkim do zbadania czy na gruncie obowiązującego porządku konstytucyjnego znajduje uzasadnienie i jest dopuszczalne przewidziane w art. 19 pkt 5 odstępstwo od wyrażonego w art. 45 konstytucji prawa do sądu. Dla odpowiedzi na to pytanie treść art. 3 konwencji nie miała bezpośredniego znaczenia. Trybunał wskazał, że nie ma tu przekonywającego związku przyczynowego pomiędzy tym, jaki organ orzeka o prawach chronionych przez konstytucję i normy prawa międzynarodowego, a zakresem i skutecznością ochrony tych praw, ponieważ każdy organ uprawniony przez prawo do orzekania o prawach i obowiązkach jest zobowiązany - w świetle art. 7 konstytucji - do działania na podstawie i w granicach określonych przez prawo. Z tego względu Trybunał uznał, że nie ma podstawy do stwierdzenia niezgodności art. 19 pkt 5 ustawy o NSA z art. 3 Konwencji Praw Dziecka.

Spis treści druku 611, spis treści załącznika nr 6