Spis treści druku 611, spis treści załącznika nr 6

"Artykuł 39a ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity z 1998 r. Dz.U. Nr 120, poz. 787; zm.: Dz.U. Nr 162, poz. 1119; z 1999 r. Dz.U. Nr 111, poz. 1281) jest niezgodny z zasadą równości wyrażoną w art. 32 w związku z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Przystępując do oceny zgodności art. 39a ust. 2 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych z zasadą równości (art. 32 konstytucji) i sprawiedliwości (art. 2 konstytucji) Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności rozważył, czy postanowienia kwestionowanego przepisu prowadzą lub mogą prowadzić do zróżnicowania podmiotów posiadających istotne (relewantne) cechy wspólne. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii).

Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych przyznaje prawo do dodatku mieszkaniowego klasie osób mieszkających w lokalach, do których mają tytuł prawny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% w gospodarstwie wieloosobowym (art. 39 ust. 1). Przy czym za dochód - zgodnie z regułą wyrażoną w art. 39a ust. 1 - uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się natomiast dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej oraz jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej. Takie rozumienie dochodu nie ma jednak, zgodnie z przepisami ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych zastosowania do osób prowadzących działalność gospodarczą (art. 39a ust. 2), a także osób prowadzących gospodarstwa rolne (art. 39a ust. 3). W odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą za dochód przyjmuje się kwotę podaną w deklaracji o dochodach, o której mowa w art. 40 ust. 3 ustawy, nie niższą jednak niż zadeklarowana przez tę osobę kwota dochodu stanowiącego podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli osoby nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu - nie niższą od kwoty najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne obowiązujących osoby ubezpieczone na podstawie odrębnych przepisów. Odesłanie w tym wypadku do przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887; zm.: Nr 162, poz. 1118 i poz. 1126; z 1999 r. Nr 26, poz. 228) powoduje, że osoby ubiegające się o dodatek mieszkaniowy, które prowadzą działalność gospodarczą nie będą mogły zadeklarować kwoty dochodu niższej niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, nawet jeżeli ich dochód był faktycznie oczywiście niższy (art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

W świetle analizy stanu prawnego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w klasie podmiotów uprawnionych do dodatku mieszkaniowego wyodrębnia się węższą kategorię podmiotów, w przypadku których przyznanie dodatku mieszkaniowego uzależnione jest nie tyle od rzeczywistej wysokości (nigdy mniej niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia) co od źródła dochodu (prowadzenie działalności gospodarczej).

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w sytuacjach takich jak rozpatrywana w niniejszej sprawie ustawodawca zawsze staje przed koniecznością wyboru między konkurującymi ze sobą wartościami. Z jednej strony ma bowiem do czynienia z interesem publicznym wyrażającym się w dążeniu do zabezpieczenia przed nadużyciami przy korzystaniu ze środków pomocy społecznej przez osoby, których poziom dochodów nie zawsze może być obiektywnie ustalony, z drugiej strony powinien uwzględniać interes osób należących do tej kategorii, które znajdują się w rzeczywistej potrzebie. Trybunał podkreślił, że wybór odpowiednich środków prawnych należy tu oczywiście do ustawodawcy. Jednak tam, gdzie jest to możliwe ustawodawca powinien unikać przyjmowania rozwiązań, które prowadzą do powstania nierówności w obrębie klasy podmiotów uprawnionych zgodnie z ustawowymi kryteriami do otrzymania określonego rodzaju świadczeń.

Trybunał Konstytucyjny ustalił, że rozwiązanie przyjęte w art. 39a ust. 2 nie obejmuje wielu różnorodnych sytuacji życiowych istotnych ze względu na kryteria przyznawania dodatków mieszkaniowych. W konsekwencji osoby prowadzące działalność gospodarczą, których sytuacja materialna ulega np. nagłemu istotnemu pogorszeniu w związku z poniesionymi stratami, nie będą mogły uzyskać wsparcia w postaci dodatku mieszkaniowego albo odpowiedniej jego wysokości, gdyż uniemożliwi im to przyjęty sposób ustalania ich dochodu. Skargi kierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich wskazują, że nawet wówczas, gdy wnioskodawca potrafi udokumentować (np. stosownym zaświadczeniem urzędu skarbowego), że jego dochód był niższy, niż dochód określony na podstawie zaskarżonego przepisu, ów rzeczywisty dochód nie jest brany pod uwagę przy rozpatrywaniu przez organ administracji publicznej wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że przyjęcie takiego sposobu ustalania dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą prowadzi do zróżnicowania klasy podmiotów, którym ze względu na posiadanie istotnych cech wspólnych, określonych w art. 39 ust. 1 ustawy o najmie i dodatkach mieszkaniowych (tytuł prawny do lokalu, poziom dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego), powinien przysługiwać dodatek mieszkaniowy. Jest to niewątpliwie odstępstwo od zasady równego traktowania.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odwołanie się w ustawie o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych do sposobu ustalania dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą stosowanego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych nie znajduje uzasadnienia, jeżeli weźmie się pod uwagę istotę i funkcje dodatków mieszkaniowych, wyrażające się w dążeniu do zrekompensowania - osobom uzyskującym niskie dochody - skutków większego obciążenia ich budżetów domowych zarówno podwyższonymi czynszami regulowanymi, jak i w ogóle zwiększonymi wydatkami na utrzymanie mieszkania. W ocenie Trybunału istota i funkcje dodatków mieszkaniowych nie pokrywają się bowiem z istotą i funkcjami systemu ubezpieczeń społecznych. W tym drugim wypadku niemożność zadeklarowania jako podstawy składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe niższej kwoty, niż 60% przeciętnego wynagrodzenia ma na celu zapewnienie odpowiedniej wysokości świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych, te bowiem mają bezpośredni związek z wysokością płaconych składek. Przy dodatkach mieszkaniowych chodzi natomiast o to, żeby osoby o rzeczywiście niskich dochodach mogły otrzymać odpowiednie wsparcie. Nie chodzi więc o zagwarantowanie minimalnego poziomu kwot gromadzonych na potrzeby przyszłych świadczeń, ale o przydzielenie pomocy tym, którzy jej naprawdę aktualnie potrzebują. W tej sytuacji zdaniem Trybunału odstępstwo od nakazu równego traktowania osób, którym przysługuje prawo do dodatków mieszkaniowych spowodowane automatycznym przeniesieniem rozwiązań prawnych stosowanych w systemie ubezpieczeń społecznych do przepisów prawa regulujących przyznawanie dodatków mieszkaniowych nie ma charakteru relewantnego, nie pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, ani też nie służy realizacji tego celu i treści. Może natomiast w konkretnych sytuacjach uniemożliwić, a przynajmniej istotnie ograniczyć, realizację funkcji dodatków mieszkaniowych. Trybunał dodał, że brak jest mechanizmu korygującego, bowiem art. 39a ust. 2 wyklucza możliwość przyjęcia, że dochód osób prowadzących działalność gospodarczą może być w konkretnych sytuacjach niższy niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale. W ocenie Trybunału kwestionowana regulacja sprawia, że poza systemem dodatków mieszkaniowych mogą pozostać i - jak wskazują skargi kierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich - rzeczywiście pozostają osoby w pełni zasługujące na pomoc państwa.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konstrukcja przyjęta w art. 39a ust. 2 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych nie ma też charakteru proporcjonalnego. Analiza sprawy doprowadziła Trybunał do wniosku, że u podstaw przyjętych rozwiązań legły - wyrażające interes publiczny - następujące względy: 1) ograniczenie kosztów administracyjnych związanych ze szczegółowym badaniem sprawy i kontrolą deklarowanych dochodów; 2) racjonalne i sprawiedliwe wydatkowanie środków publicznych. Trybunał zauważył też, że rozwiązanie przyjęte w art. 39a ust. 2 prowadzi w wielu wypadkach do całkowitego zignorowania albo znacznego ograniczenia realizacji słusznych interesów osób rzeczywiście potrzebujących pomocy państwa. Tym samym nie doszło do przyjęcia (w odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą) zobiektywizowanego, a zarazem nie nazbyt utrudnionego, sposobu ustalania rzeczywistego dochodu. W kwestionowanym przepisie waga "interesu" organów, dokonujących ustalenia na potrzeby przyznania dodatków mieszkaniowych dochodów osób prowadzących działalność gospodarczą, uznana została - bez wystarczającego uzasadnienia - za przeważającą w stosunku do wagi interesu osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, co w skrajnych przypadkach może nawet prowadzić do pozbawienia osób biednych prawa do mieszkania z powodu nieuiszczania przez te osoby należności za zajmowane mieszkanie.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego oparte na tak pojmowanej proporcjonalności odejście od zasady równego traktowania dochodów osób, którym przysługuje dodatek mieszkaniowy, prowadzi do dyskryminacji osób prowadzących działalność gospodarczą. W tym wypadku nie można byłoby bowiem wspomnianych interesów publicznych stawiać na równi, ani tym bardziej wyżej od interesu obywateli, którym ze względu na ich sytuację materialną przysługuje pomoc zagwarantowana w przepisach prawnych.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych zaproponowane w art. 39a ust. 2 nie pozostaje też w żadnym związku z innymi zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie tych podmiotów. Oznacza to, że nierówne traktowanie tych podmiotów nie znajduje usprawiedliwienia. W tym miejscu dochodzi do wskazywanego wielokrotnie przez Trybunał Konstytucyjny nakładania się na siebie zasad równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza sprawiedliwości rozdzielczej, która polega na odpowiednio równym traktowaniu podmiotów wykazujących takie same cechy uznane za istotne w przypadku rozdzielania jakiegoś dobra Uczynienie ze źródła przychodów - w tym wypadku pozarolniczej działalności gospodarczej - głównego motywu zróżnicowania podmiotów uprawnionych do dodatków mieszkaniowych Trybunał uznał za prowadzące do naruszenia także art. 2 Konstytucji RP.

"Art. 23 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357; zm.: z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1118) w zakresie, w jakim stwarza podstawę do rozwiązania - bez zgody zainteresowanej - stosunku pracy z nauczycielem mianowanym - kobietą wcześniej niż z nauczycielem mianowanym - mężczyzną jest niezgodny z art. 32 i art. 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że ustanowione w tym przepisie zróżnicowanie sytuacji prawnej kobiet i mężczyzn przybiera charakter dyskryminacji ze względu na płeć."

1. Art. 23 ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela określa sytuacje, w których stosunek pracy z nauczycielem mianowanym ulega rozwiązaniu i - w pkt 4 - stanowi, że następuje to "po osiągnięciu przez nauczyciela wieku emerytalnego, określonego w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin; jeżeli z osiągnięciem wieku emerytalnego nauczyciel nie nabył prawa do emerytury - dyrektor szkoły przedłuża okres zatrudnienia, nie więcej jednak niż o dwa lata od osiągnięcia wieku emerytalnego". Trybunał Konstytucyjny zauważył, że powyższe sformułowanie ma charakter kategoryczny, bo ustanawia nakaz rozwiązania stosunku pracy po osiągnięciu przez nauczyciela wieku emerytalnego. Określenie wieku emerytalnego Karta Nauczyciela odsyła do przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym. Obecnie oznacza to odesłanie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz.1118 ze zm.), które ustalają zróżnicowaną granicę wieku: 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w odróżnieniu jednak od ogólnego reżimu emerytalnego, który - po osiągnięciu wskazanego wyżej wieku - stwarza po stronie pracobiorcy prawo do pobierania emerytury, Karta Nauczyciela nadaje przejściu na emeryturę charakter obligatoryjny, bo stosunek pracy musi zostać rozwiązany niezależnie od woli stron. W odniesieniu do nauczyciela - kobiety oznacza to, że stosunek pracy musi z nią zostać rozwiązany o pięć lat wcześniej niż z nauczycielem - mężczyzną.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady równości praw kobiet i mężczyzn Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada ta od dawna stanowi część konstytucyjnego porządku prawnego Rzeczypospolitej. Przed wejściem w życie konstytucji z 1997 r. znajdowała ona oparcie zarówno w ogólnej formule art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji, jak i w szczególnym postanowieniu art. 78 tych przepisów ustanawiającym zasadę równouprawnienia kobiet i mężczyzn.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że Konstytucja RP z 1997 r. wyraziła ogólną zasadę równości w art. 32, zaś w art. 33 sformułowała zasadę równouprawnienia kobiet i mężczyzn. Art. 33 ust. 2 wskazuje m. in., że kobieta i mężczyzna mają równe prawo do zatrudnienia i awansów. Zdaniem Trybunału na tle tych postanowień konstytucyjnych jest oczywiste, że obowiązujące ustawy nie mogą różnicować sytuacji prawnej kobiet i mężczyzn, chyba że zróżnicowanie to znajduje oparcie w odpowiednio uzasadnionych argumentach konstytucyjnych. W tych wszystkich bowiem sytuacjach, gdy obiektywne -biologiczne lub społeczne - różnice pomiędzy kobietami i mężczyznami nie uzasadniają (bądź nawet niekiedy nie nakazują) zróżnicowanego ich traktowania, kobiety i mężczyźni stanowią "podmioty podobne". Trybunału Konstytucyjny odwołał się do swego orzecznictwa, zgodnie z którym wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować uzasadnienie w odpowiednio przekonywujących kryteriach. Uzasadnienie zróżnicowań musi w szczególności czynić zadość wymaganiom relewantności i proporcjonalności oraz pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi. Jeżeli natomiast zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych nie znajduje takiego uzasadnienia, to nabiera ono cech dyskryminacji, a tym samym narusza konstytucyjną zasadę równości.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że rozumienie w polskim porządku konstytucyjnym zasady równouprawnienia kobiet i mężczyzn musi nawiązywać do wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego. O równouprawnieniu kobiet jest mowa w Karcie Narodów Zjednoczonych (art. 55 pkt c), a zakaz dyskryminacji kobiet wynika także z ogólnego ujęcia zasady równości, tak jak zostało ono wyrażone w art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 19 grudnia 1966 r. i w art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. Istotne znaczenie mają też postanowienia konwencji NZ z dnia 18 grudnia 1979 r. w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet.

Trybunał Konstytucyjny odwołał się posiłkowo także do prawa Unii Europejskiej, Zwrócił uwagę, że znaczenie podstawowe dla sformułowania zasady równości kobiet i mężczyzn ma art. 141 Traktatu Rzymskiego (w brzmieniu ustalonym przez Traktat Amsterdamski), rozwinięty w kilku dyrektywach wspólnotowych, z których najważniejszą jest dyrektywa nr 207/1976 z 9 lutego 1976 r. w sprawie urzeczywistnienia zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia zawodowego i awansu zawodowego oraz w zakresie warunków pracy.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że prawo Unii Europejskiej nie ma obecnie mocy wiążącej w Polsce. Zwrócił jednak uwagę na postanowienia art. 68 i art. 69 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z drugiej strony (Dz.U. z 1994 r. nr 11, poz. 38 ze zm.). Zobowiązują one Polskę do podjęcia "wszelkich starań w celu zapewnienia zgodności jej przyszłego ustawodawstwa z ustawodawstwem Wspólnoty" i odnoszą to zobowiązanie m.in. do przepisów regulujących "ochronę pracownika w miejscu pracy". Trybunał Konstytucyjny uważa, że pochodną zobowiązania do zapewnienia zgodności ustawodawstwa (ciążącego przede wszystkim na parlamencie i na rządzie) jest zobowiązanie do nadawania obowiązującemu ustawodawstwu takiego rozumienia, które służyć będzie możliwie najpełniejszemu zapewnieniu tej zgodności.

2. Na tle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny zgodności z konstytucją unormowania zawartego w art. 23 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "stosunek pracy.... ulega rozwiązaniu" powoduje, że tworzy on po stronie z nauczycielem mianowanym stosunku pracy po uzyskania przez niego wieku emerytalnego, tj. 60 lat w stosunku do kobiet i 65 lat w stosunku do mężczyzn. Bez znaczenia jest tu zobowiązanie pracodawcy do odstąpienia od rozwiązania stosunku pracy "jeżeli z osiągnięciem wieku emerytalnego nauczyciel nie nabył prawa do emerytury", bo odnosi się ono w jednakowy sposób do obu płci.

W świetle powyższego - w ocenie Trybunału - jest oczywiste, że mocą art. 23 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela (w związku z odpowiednimi przepisami ustawy o emeryturach i rentach z FUS) ustawodawca skrócił karierę zawodową nauczycieli mianowanych - kobiet o 5 lat w stosunku do nauczycieli mianowanych - mężczyzn. Trybunał stwierdził, że zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami ogólnymi ustalenie tej okoliczności nie wystarcza jeszcze do stwierdzenia, iż mamy do czynienia z dyskryminacją ze względu na płeć. Konieczne jego zdaniem jest rozważenie, czy na rzecz takiego zróżnicowania przemawiają jakieś odpowiednio przekonywujące argumenty.

Trybunał Konstytucyjny przyjął, że faktem notoryjnym jest stwierdzenie, iż warunkiem niezbędnym - poza rzecz oczywista niezbędnymi kwalifikacjami - wykonywania zawodu nauczyciela jest w istocie sprawność intelektualna osoby wykonującej ten zawód. W związku z tym argumenty takie musiałyby dawać podstawy do uznania, że sprawność umysłowa kobiet "wygasa" wcześniej niż mężczyzn. Trybunał zauważył, że z niemożliwości przeprowadzenia tego rodzaju dowodu zdawał sobie sprawę sam ustawodawca, bo ustanowił - w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy - jednakowe dla kobiet i mężczyzn zasady stwierdzania niezdolności do wykonywania zawodu z powodu trwałej ułomności psychofizycznej nauczyciela: decyzję w tym względzie może podjąć tylko komisja lekarska. Skoro stwierdzenie przez komisję lekarską trwałej niezdolności nauczyciela do pracy jest odrębną przesłanką rozwiązania stosunku pracy z mocy prawa, to - jak stwierdził Trybunał - nie może budzić wątpliwości twierdzenie, iż osiągnięcie wieku emerytalnego nie ma jakiegokolwiek związku ze sprawnością intelektualną nauczyciela - kobiety i jego skutki w sferze praw i obowiązków powinny być jednakowe tak dla kobiet, jak i mężczyzn.

Trybunał Konstytucyjny podkreslił, że art. 33 ust. 2 konstytucji zakazuje m. in. wprowadzania uregulowań różnicujących prawo do "zatrudnienia i awansów". Takie natomiast konsekwencje rodzi dla nauczycieli mianowanych - kobiet treść zaskarżonego przepisu art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy - Karta Nauczyciela. Okres 5 lat to wystarczający czas, aby kobieta mogła osiągnąć wyższy szczebel kariery zawodowej, ponieważ zaawansowany wiek tylko teoretycznie ogranicza tę możliwość. Rzutuje to m. in. na wysokość emerytury petryfikując dyskryminacyjne efekty wcześniejszego odejścia z czynnej pracy zawodowej. Trybunał zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia skutków konieczności zerwania kontaktu z czynnym życiem zawodowym i niemożności czerpania stąd satysfakcji, która rzutuje pozytywnie na komfort życia. Ustalenie zróżnicowanego (i sztywnego) wieku emerytalnego czyni też kobietę, która zbliża się do granicy 60 lat, mniej atrakcyjnym kandydatem dla nowego zatrudnienia, awansu, powierzenia nowych bardziej odpowiedzialnych zadań. Skutki tego zróżnicowania działają więc niejako wstecz, dodatkowo pogarszając sytuację nauczycielek.

Trybunał Konstytucyjny zauważył także na okoliczność, iż dla nauczyciela mianowanego - kobiety negatywne skutki wynikające z konieczności wcześniejszego rozwiązania stosunku pracy są tym bardziej dolegliwe, że status prawny nauczyciela mianowanego gwarantuje daleko idącą stabilizację zawodową właśnie z punktu widzenia pewności zatrudnienia. Wynika to stąd, iż dyrektor szkoły może zwolnić nauczycieli mianowanych wyłącznie z przyczyn, których zamknięty katalog ustawodawca enumeratywnie wymienił w art. 23 ust. 1 pkt 1-6 Karty Nauczyciela. Tym samym nauczyciel mianowany - kobieta nie tylko musi zrezygnować 5 lat wcześniej z wykonywania zawodu, ale dodatkowo rezygnacji tej musi dokonać w sytuacji, gdy kontynuujący zatrudnienie mężczyzna - nauczyciel mianowany ma gwarancję stabilności swojego zatrudnienia. Inaczej mówiąc, dłuższy okres aktywności zawodowej mężczyzny nie tylko potencjalnie zwiększa jego szanse zawodowe, ale praktycznie realizację tych możliwości mu gwarantuje. W ten sposób zachwianie równowagi w prawach i obowiązkach kobiet i mężczyzn zyskuje jeszcze bardziej dolegliwy wymiar.

"Art. 52 ust. 2 w związku z art. 90e ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 11, poz. 62; zm.: z 1997 r. Nr 43, poz. 272, Nr 88, poz. 554, Nr 107, poz. 685, Nr 121, poz. 769, 770, Nr 139, poz. 934; z 1998 r. Nr 155, poz. 1015; z 1999 r. Nr 49, poz. 483, Nr 110, poz. 1255) rozumiany jako odnoszący się wyłącznie do egzekucji należności z tytułu opłaty, o której mowa w art. 90e ust. 1, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

1. W niniejszej sprawie zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich opierał się na założeniu, że opłata określona w art. 90e ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej ma charakter cywilnoprawny, zbliżony do kar przewidzianych prawem cywilnym. Jako należność cywilnoprawna powinna podlegać egzekucji sądowej, a nie administracyjnej. Taka regulacja, w ocenie wnioskodawcy, stawia dłużnika Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z innymi dłużnikami należności cywilnoprawnych.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zarzut o zróżnicowaniu pozycji dłużników należności o podobnym cywilnoprawnym charakterze byłby w przedmiotowej sprawie uzasadniony tylko w wypadku uznania, że opłata przewidziana w art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej ma taki właśnie charakter. Niewątpliwie zasadą jest, że obowiązki natury publicznoprawnej są egzekwowane w trybie egzekucji administracyjnej, zaś obowiązki natury cywilnoprawnej - w trybie egzekucji sądowej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że od tej zasady istnieją dwojakiego rodzaju wyjątki. Tryb egzekucji sądowej może być wyjątkowo stosowany w przypadku egzekwowania obowiązków natury administracyjno-prawnej (art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Natomiast art. 4 tejże ustawy przewiduje sytuację odwrotną: wynikające z orzeczeń sądowych lub innych rozstrzygnięć nieadministracyjnych obowiązki, na podstawie wyraźnego przepisu mogą być przekazane do egzekucji administracyjnej.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że dla oceny zgodności art. 52 ust. 2 w zw. z art. 90e ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej z przepisami konstytucji istotne znaczenie ma sytuacja prawna podmiotu obowiązanego do wniesienia przedmiotowej opłaty.

Opłatę określoną w art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej obowiązana jest wnieść osoba fizyczna lub prawna, która nie dopełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, zgodnie z ogólnymi warunkami tego ubezpieczenia. Ogólne warunki poszczególnych ubezpieczeń określa Minister Finansów w drodze rozporządzenia. Wysokość stawek ubezpieczeniowych ustala zakład ubezpieczeń, z tym że nie może ich ustanawiać poniżej kosztów świadczenia ochrony ubezpieczeniowej w celu eliminacji konkurencji (art. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Ubezpieczyciel potwierdza spełnienie obowiązku zawarcia ubezpieczenia obowiązkowego dokumentem wydanym ubezpieczonemu (zarządzenie Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 1990 r., MP Nr 49, poz. 380 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny zauważył, że z przedstawionych przepisów wynika, iż, w przypadku umów ubezpieczenia obowiązkowego konstrukcja cywilnoprawna została uzupełniona ingerencją organu administracji państwowej. Realizacja tych umów ma bowiem istotne znaczenie dla zapewnienia ochrony ubezpieczeniowej bądź to ważnym składnikom majątku trwałego, bądź też - co istotniejsze - osobom poszkodowanym.

Z tych samych względów Rada Ministrów na podstawie upoważnienia zamieszczonego w ustawie określiła w drodze rozporządzenia organy uprawnione i organy obowiązane do przeprowadzenia kontroli wykonania obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego oraz tryb egzekwowania i ustalania opłaty, o której mowa w art. 90e ust. 1 (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1998 r., Dz.U. Nr 74, poz. 474). Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest urząd skarbowy, który prowadzi egzekucję w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (art. 52 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że przedstawiona regulacja określa w sposób jednostronny sytuację wskazanych w art. 90e ust. 1 ustawy podmiotów, bez możliwości ich udziału w kształtowaniu stosunku prawnego. Ustawodawca zobowiązał Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie tylko do ustalenia opłaty ale i jej wyegzekwowania, gdy nie zostanie uiszczona dobrowolnie. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie może zatem kierować się swoim własnym uznaniem, gdyż zawiadomienie o niedopełnieniu obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego skutkuje wezwaniem do uiszczenia należności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego takie rozwiązanie jest konsekwencją wprowadzenia umów ubezpieczenia obowiązkowego, dla realizacji których ustawodawca zastosował swoisty przymus. Zastosowanie środka dyscyplinującego o znacznej dolegliwości ekonomicznej, jakim jest opłata z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia mowy ubezpieczenia wykazuje podobieństwo do kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji publicznej.

Na tle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny przystąpił do oceny charakteru prawnego opłaty, określonej w art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wprowadzenie opłaty z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego jest wyrazem interwencjonizmu państwa i podporządkowania interesów jednostki interesowi ogólnemu, publicznemu w formie władczej ingerencji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że stosunek cywilnoprawny ubezpieczenia zachodzi pomiędzy ubezpieczycielem i ubezpieczającym. Natomiast pomiędzy UFG a podmiotem, który nie dopełnił obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego nie istnieje stosunek cywilnoprawny, gdyż Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest ubezpieczycielem w rozumieniu przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Wyjątkowo stosunek o charakterze cywilnoprawnym powstaje, gdy osoba, która nie zawarła umowy ubezpieczenia obowiązkowego spowoduje szkodę, a UFG wypłaci odszkodowanie. Wówczas po wyrównaniu szkody przez UFG, zachodzi pomiędzy funduszem i sprawcą stosunek zobowiązaniowy, ale jego podstawą nie jest umowa ubezpieczenia. Wypłacenie przez Fundusz Ubezpieczeń Gwarancyjnych odszkodowania za szkodę wyrządzoną ruchem pojazdu mechanicznego, którego posiadacz mimo obowiązku, nie zawarł umowy ubezpieczenia komunikacyjnego, oznacza przerzucenie konsekwencji majątkowych wyrządzenia szkody - przynajmniej w pewnym zakresie - na ogół posiadaczy pojazdów mechanicznych, którzy dopełnili zawarcia mowy. Odszkodowania wypłacone przez UFG pochodzą bowiem przede wszystkim z wpłat zakładów ubezpieczeń prowadzących działalność w zakresie ubezpieczeń majątkowych. Odpowiedzialnym za wyrządzenie szkody jest jej sprawca i na nim stosownie do przepisów kodeksu cywilnego ciąży obowiązek jej naprawienia. Gdy posiadacz pojazdu nie zawarł umowy OC, dług który w istocie jest długiem osoby odpowiedzialnej za wyrządzenie szkody, spłaca - wykonując jednocześnie własne zobowiązanie - fundusz. Podstawę roszczenia UFG do posiadacza pojazdu mechanicznego, który nie był ubezpieczony, o zwrot odszkodowania wypłaconego na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej może stanowić art. 518 § 1 pkt 1 kc. Trybunał podkreślił, że jest to jedyna okoliczność gdy pomiędzy funduszem a podmiotem zobowiązany do wniesienia opłaty, który jednocześnie wyrządził szkodę, zachodzi stosunek cywilnoprawny. Dlatego Trybunał stwierdził, że pomiędzy podmiotem zobowiązanym do zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego a Ubezpieczeniowym Funduszem Gwarancyjnym nie zachodzi stosunek cywilnoprawny. Jedynie z chwilą wypłaty odszkodowania funduszowi przysługuje regres do sprawcy, ale tylko w tym zakresie zawiązuje się pomiędzy stronami stosunek zobowiązaniowy. Nie ma on nic wspólnego z opłatą, o której mowa w art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ze sformułowań użytych art. 90e ust. 1a ustawy - "Fundusz ustala opłatę", można wyprowadzić wniosek, iż chodzi o władczą czynność faktyczną, w stosunku do należności, której obowiązek uiszczenia powstał z mocy prawa, na skutek niedopełniania obowiązku zawarcia umowy. Sposób unormowania kwestii opłaty przejawia cechy zbliżone do regulacji administracyjno-prawnej.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego kwestionowana regulacja jest właśnie wyrazem władczych uprawnień państwa. Stosunek, jaki powstaje pomiędzy UFG, a podmiotem zobowiązanym do wniesienia opłaty przewidzianej w art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest kształtowany bezpośrednio wolą ustawodawcy, nie powstaje z woli stron. Stosunek taki nie ma więc charakteru cywilnoprawnego.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawodawca nie może zmusić podmiotów do zawarcia ubezpieczenia obowiązkowego, gdyż jest to umowa cywilnoprawna, może natomiast zmusić podmiot do uiszczenia opłaty poprzez egzekucję tej należności w trybie administracyjnym. Trybunał stwierdził jednocześnie, że ingerencja w sferę praw i wolności obywatelskich, poprzez tworzenie obowiązków mających charakter powszechny, może odbywać się wyłącznie na drodze regulacji prawnych o randze ustawy. Obowiązki takie nakładane są na obywateli, jeżeli ustawodawca uzna, że ważny interes społeczny wymaga szczególnej ochrony. Sama tylko ochrona cywilnoprawna jest zazwyczaj niewystarczająca, gdyż uzależnia ochronę interesu społecznego od aktywności jednostek, co nie zawsze jest efektywne. Mnożą się przepisy specjalne; ich wspólną cechą jest wykorzystywanie instrumentów administracyjno-prawnych jako narzędzia w ręku organów państwa. Korzystając z przypisanego mu prawa ustawodawca ustanowił, w celu przymuszenia podmiotów do zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego sankcję w postaci opłaty określonej w art. 90e ust. 1 i 1a ustawy o działalności ubezpieczeniowej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w sposób precyzyjny określono zasady corocznego ustalania wysokości opłaty i wykluczono arbitralność UFG zarówno w wymierzaniu opłaty jak i ustalaniu w konkretnym przypadku jej wysokości.

W świetle wcześniejszych wywodów Trybunał Konstytucyjny uznał, że opłata przewidziana w art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie stanowi elementu umowy ubezpieczenia i nie ma związku z jej wykonaniem. Jest ustalana z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Ustawodawca, zdając sobie sprawę z kontrowersji wokół ubezpieczeń obowiązkowych, uznał, że wymagający ochrony ważny interes społeczny uzasadnia objęcie ubezpieczeniem obowiązkowym określonych kategorii ryzyka. Trybunał podkreślił, że zawieranie umów leży nie tylko w interesie prywatnym ubezpieczonych, ale także w interesie publicznym. Obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia obejmuje potencjalnych sprawców szkód, a udzielona im ochrona ubezpieczeniowa gwarantuje ochronę interesów osób poszkodowanych. Rodzaje działalności, której wykonywanie niesie ze sob ą ryzyko spowodowania szkody nie zamyka się w katalogu ubezpieczeń obowiązkowych wymienionych w art. 4 pkt 1-3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Do ubezpieczeń obowiązkowych zaliczono również inne ubezpieczenia przewidziane na mocy obowiązujących ustaw lub ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych (art. 4 pkt 4 ustawy).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Nie ulega wątpliwości, że ustanowienie opłaty z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów. Art. 83 konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że powołanie UFG ma na celu zapełnienie luki w systemie umownych ubezpieczeń obowiązkowych. Gwarantuje poszkodowanemu zaspokojenie jego roszczeń w przypadku, gdy podmiot odpowiedzialny (posiadacz pojazdu, rolnik) - mimo ustawowego obowiązku - nie jest ubezpieczony bądź nie można go zidentyfikować. Funkcji ochronnej i gwarancyjnej funduszu towarzyszy funkcja represyjna wobec podmiotów, które nie dopełniły obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia.

2. W świetle powyższych Trybunał Konstytucyjny odniósł się do wskazanych we wniosku wzorców konstytucyjnych i rozważył czy przepis art. 52 ust. 2 w związku z art. 90e ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji), zasadę równości (art. 32 konstytucji) oraz prawo do zaskarżania decyzji (art. 78 konstytucji).

Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej "Fundusz ma prawo wystawiania tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji opłaty, o której mowa w art. 90e ust. 1".

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego uznanie publicznoprawnego charakteru opłaty wnoszonej na rzecz UFG i przez ten fundusz egzekwowanej oznacza, że relacje pomiędzy osobą zobowiązaną do zawarcia umowy ubezpieczenia a funduszem nie są wyznaczane stosownie do modelu prawa cywilnego, a w nawiązaniu do wzorów prawa administracyjnego. Zakłada to m.in. brak równorzędności podmiotów i dopuszcza poddanie obywatela (innego podmiotu podobnego) władczym działaniom funduszu, który najpierw ustala obowiązek uiszczenia opłaty, następnie wzywa do jej uiszczenia, a - w razie potrzeby - wystawia tytuł wykonawczy dla dokonania egzekucji administracyjnej.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że publicznoprawny charakter omawianego stosunku powoduje istnienie podporządkowania obywatela funduszowi, mimo że nie jest to organ administracji publicznej. Z istoty tego stosunku wynika też jednak, że obywatelowi muszą przysługiwać gwarancje proceduralne, jakie - w świetle standardów wynikających z konstytucji (a zwłaszcza z jej art. 2) i z prawa międzynarodowego - muszą przysługiwać w tych wszystkich sytuacjach, gdy obywatel jest poddany władztwu organu publicznego lub - jak w tym wypadku podmiotu, realizującego zadania tej władzy. Także na tym polega różnica pomiędzy stosunkami publicznoprawnymi i stosunkami cywilnoprawnymi. W tych drugich, ukształtowanie prawnej sytuacji stron następuje w wyniku ich równorzędnych oświadczeń woli i wobec tego prawo nie musi ingerować w postępowanie, jakie towarzyszy formułowaniu tych oświadczeń. Natomiast władczość stosunku publicznoprawnego wymaga swoistej "rekompensaty", jaką jest stworzenie. obywatelowi - jako słabszej stronie tego stosunku - gwarancji proceduralnych, pozwalających mu na należyte przedkładanie swych racji i obronę swego interesu. Dostęp do sądu (powszechnego lub - z reguły - administracyjnego) jest ostateczną, ale nie jedyną z tych gwarancji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że postępowanie ustalające obowiązek wniesienia opłaty, o której mowa w art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, opiera się na publicznoprawnym modelu usytuowania obywatela, a tym samym musi czynić zadość podstawowym wymaganiom należytej procedury, tak jak formułowane są one w świecie współczesnym. Jest to konieczne zwłaszcza w świetle ustalenia, że opłata ta ma charakter sankcjonująco-dyscyplinujący, a więc jest formą poddania obywatela pewnej represji.

Na tle tych ustaleń Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny art. 52 ust. 2 w związku z art. 90e ust. 2 pkt 1 badanej ustawy. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że gdyby przepisy te uznać za całościowe i wyłączne to podstawy całego postępowania związanego z ustalaniem i egzekwowaniem opłaty, o której mowa w art. 90e ust. l, wymagałyby głębokiego rozważenia ich zgodności z art. 2 konstytucji. Przepisy te nie formułują bowiem jakichkolwiek gwarancji proceduralnych dotyczących etapu ustalania obowiązku obywatela do uiszczenia opłaty. Nie zapewniają one w szczególności sformalizowanych procedur pozwalających obywatelowi na przedstawienie swoich racji i złożenie wyjaśnień, nie przewidują tez żadnych procedur instancyjnej czy quasi instancyjnej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy funduszu. Możliwość obrony przed obowiązkiem uiszczenia opłaty pojawia się dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, skoro jednak - stosownie do publicznoprawnego charakteru całego postępowania - jest to egzekucja administracyjna, to środki przysługujące obywatelowi mają dość skromny charakter. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że gdyby więc przyjąć założenie o całościowym i wyłącznym charakterze regulacji zawartych w art. 52 ust. 2 i art. 90e ust. 2 pkt l, to zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich, dotyczące naruszenia art. 78 konstytucji mogłyby się okazać uzasadnione.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego taki sposób odczytywania art. 52 ust. 2 i art. 90e ust. 2 pkt 1 nie byłby właściwy. Obydwa te przepisy są sformułowane w sposób, odnoszący ich zakres wyłącznie do ostatniej fazy postępowania, jaką jest wystawienie tytułu wykonawczego i wdrożenie egzekucji administracyjnej. Skoro zaś art. 90e ust. 2 pkt 1 przewiduje, że należność z tytułu opłaty podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to kryje się w tym założenie, że obowiązek uiszczenia opłaty został już ustalony, wystosowane zostało stosowne wezwanie, ale opłata ta nie została w terminie uiszczona. Dopiero w takim wypadku konieczne staje się wystawienie tytułu wykonawczego, a podstawą tego wystawienia są przepisy art. 52 ust. 2 i art. 90e ust. 2 pkt l ustawy o działalności ubezpieczeniowej. W ocenie Trybunału nie ma natomiast językowych podstaw, by w treści tych przepisów poszukiwać także podstawy dla wcześniejszych stadiów postępowania, zwłaszcza stadium, w którym ustalane jest istnienie obowiązku uiszczenia opłaty. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 52 ust. 2 i art. 90e ust. 2 pkt 1 ustawy odnoszą się wyłącznie do egzekucji należności z tytułu opłaty, a nie jest ich treścią normowanie tych wszystkich faz postępowania, które poprzedzają wystawienie tytułu wykonawczego. Tak rozumiany art. 52 ust. 2 w związku z art. 90e ust. 2 pkt 1 nie narusza art. 2 i art. 78 konstytucji. Zdaniem Trybunału przewiduje on bowiem wystarczające gwarancje proceduralne dla fazy egzekucji administracyjnej, zgodne z publicznoprawnym charakterem tego postępowania. Natomiast skoro treścią art. 52 ust. 2 w związku z art. 90e ust. 2 pkt 1 nie jest normowanie pozostałych (wcześniejszych) stadiów postępowania, to - jak stwierdził Trybunał - nie można tym przepisom stawiać zarzutu, że nie zapewniają w tych stadiach dostatecznych gwarancji proceduralnych. Trybunał podkreślił, że do jego zadań nie należy ustalanie, czy regulacja tych pozostałych stadiów jest zawarta w innych przepisach ustawy z 28 lipca 1990 r., czy też należy jej poszukiwać w innych - bardziej generalnych - unormowaniach proceduralnych.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w tych wszystkich wypadkach, gdy możliwe jest odnalezienie takiego znaczenia badanego przepisu, które pozwala na uznanie jego zgodności z konstytucją, należy posługiwać się tą techniką orzeczniczą, bo najlepiej koresponduje ona z domniemaniem konstytucyjności ustaw. Wobec zaś bezpośredniego związku badanych przepisów z sytuacją prawną jednostki, Trybunał uznał za potrzebne wskazanie w samej sentencji ich zakresu treściowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasadą jest, iż obowiązki natury publicznoprawnej są egzekwowane w trybie egzekucji administracyjno-prawnej, zaś obowiązki natury cywilnoprawnej - w trybie egzekucji sądowej. Zakładając, że opłata ma charakter administracyjno-prawny nie można postawić przyjętej regulacji zarzutu niezgodności z art. 32 ust. 1 konstytucji.

Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Zdaniem Trybunału kwestionowana regulacja spełnia te warunki. Wszystkie podmioty zobowiązane do wniesienia opłaty traktowane są jednakowo. Natomiast nie ma równości między pobierającym opłatę UFG, a zobowiązanym do jej wniesienia, ponieważ jak to zostało powiedziane wyżej, opłata nie ma charakteru cywilnoprawnego lecz administracyjno-prawny.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że problem stosowania właściwej procedury służącej ochronie określonych praw i interesów obywateli może być rozpatrywany z punktu widzenia zasady państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Jednakże - zdaniem Trybunału - odwoływanie się przy badaniu konstytucyjności zaskarżonego przepisu, do wzorców kontroli o charakterze zasad ogólnych wydaje się jedynie wtedy uzasadnione, jeżeli brak jest unormowań konstytucyjnych o większym stopniu szczegółowości, ściślej wiążących się z ocenianą regulacją. W ocenie Trybunału w przedmiotowej sprawie taką szczegółową podstawę kontroli stanowi art. 32 ust. 1 konstytucji i w tej płaszczyźnie rozpatrywano kwestię zastosowania właściwych procedur zmierzających do wyegzekwowania określonych należności. Dlatego nie jest celowe i konieczne sięganie do wzorca o charakterze zasady ogólnej, której pole zastosowania powinno obejmować te wartości związane ze standardem demokratycznego państwa prawnego, które nie znajdują wyrazu w innych bardziej szczegółowych regulacjach konstytucyjnych.

"1. Art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity z 1998 r. Dz.U. Nr 7, poz. 25; zm.: Nr 106, poz. 668, Nr 117, poz. 756; z 1999 r. Nr 60, poz. 636) w zaskarżonej części jest zgodny z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

b) działalności kombatanckiej, działalności równorzędnej z tą działalnością, a także okresów zaliczanych do okresów tej działalności oraz podlegania represjom wojennym i okresu powojennego, określonych w przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 142, poz. 950; zm.: z 1998 r. Nr 37, poz. 204, Nr 106. poz. 668, Nr 162, poz. 1118; z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 77, poz. 862),

1. Zarzuty dotyczące art. 22 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zostały w istocie oparte na wewnętrznej sprzeczności przepisów ustawy, regulujących uprawnienia do rent inwalidzkich oraz na sprzeczności tych przepisów z ogólnymi przepisami emerytalnymi, dotyczącymi zasad zawieszania świadczeń w razie dalszego zarobkowania przez emeryta lub rencistę. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł przesłanek do przyjęcia poglądu o takiej sprzeczności.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego uregulowanie przyjęte w art. 22 ust. 1 ustawy jest uzasadnione celem i funkcją okresowej inwalidzkiej renty rolniczej. U podstaw przyznania tej renty leży perspektywa powrotu do pracy w gospodarstwie rolnym. W przypadku tej renty zagwarantowanie środków utrzymania ma zatem charakter przejściowy.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozwiązanie przyjęte w kwestionowanym przepisie jest uzasadnione konstrukcją inwalidztwa przyjętego na gruncie systemu ubezpieczenia rolników, funkcją rolniczej inwalidzkiej renty okresowej, która jest odmienna od celu i charakteru rent z tytułu niezdolności na gruncie powszechnego prawa emerytalnego, odmiennymi zasadami ubezpieczenia obowiązkowego rolników oraz względami finansowymi. Ogólnie zatem jest to konsekwencja odrębnego uregulowania uprawnień emerytalno-rentowych rolników, których sytuacja faktyczna jest specyficzna (ze względu na swoisty charakter pracy w gospodarstwie rolnym). Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że rozdzielność unormowań ubezpieczenia społecznego rolników od powszechnego systemu emerytalnego została też utrzymana nadal, mimo istotnych zmian w prawie ubezpieczeń społecznych, wprowadzonych 1 stycznia 1999 r. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że brak jest uzasadnienia dla prostego porównywania sytuacji ubezpieczonych rolników i ubezpieczonych pracowników lub innych grup zawodowych. W ocenie Trybunału analiza sytuacji faktycznej i prawnej rencisty rolniczego, pobierającego okresową rentę inwalidzką z sytuacją rencistów z powszechnego systemu emerytalno-rentowego nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia, że te grupy uprawnionych znajdują się w relewantnej sytuacji, a zatem że kwestionowany przepis narusza art. 2 i 32 ust. 1 konstytucji.

2. Rozpatrując zarzuty dotyczące art. 25 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przepisy tej ustawy nie przewidują wyraźnie - w przeciwieństwie do ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4-6) - doliczania do liczby lat podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu od której zależy wysokość emerytury okresów:

- odbywania czynnej służby wojskowej w Wojsku Polskim lub okresów jej równorzędnych albo zastępczych form tej służby,

- działalności kombatanckiej, działalności równorzędnej z tą działalnością, a także okresów zaliczanych do okresów tej działalności oraz podlegania represjom wojennym i okresu powojennego, określonych w przepisach ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego,

- pełnienia w Polsce zawodowej służby wojskowej oraz pozostawania w stosunku służby funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (tzw. służb mundurowych). Trybunał Konstytucyjny zaznaczył jednak, iż w przypadku okresów czynnej służby wojskowej lub okresów jej równorzędnych albo zastępczych form tej służby oraz okresów pełnienia zawodowej służby wojskowej, bądź pozostawania w służbie funkcjonariuszy Policji i pozostałych formacji paramilitarnych zarzut braku możliwości uwzględnienia tych okresów przy ustalaniu części składkowej emerytury lub renty rolniczej może dotyczyć tylko sytuacji gdy okresy te wystąpiły przed 1 stycznia 1999 r. Przed tą datą bowiem wymienione okresy nie były okresami podlegania ubezpieczeniu społecznemu, chociaż w myśl ogólnych przepisów emerytalnych okresy te były traktowane jako okresy składkowe. Natomiast od 1 stycznia 1999 r. osoby powołane do czynnej służby wojskowej lub podejmujące zawodowo służbę w wojsku, bądź w Policji i formacjach pokrewnych (z wyjątkiem tych, którzy w tej dacie pozostawali już w służbie) podlegają obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu i rentownemu (art. 6 ust. 1 pkt 11-18 w zw. z ust. 3 tegoż artykułu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Trybunału oznacza to, iż wymienione okresy, przypadające po tej dacie (z wyjątkiem służby funkcjonariuszy służb mundurowych pozostających w tym dniu w służbie) mogą być doliczane do liczby lat podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, od których zależy wysokość części składkowej emerytury lub renty rolniczej na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy jako okresy "podlegania innemu ubezpieczeniu społecznemu". Mając na uwadze powyższe Trybunał stwierdził, iż zarzut niekonstytucyjności może dotyczyć jedynie braku możliwości doliczenia do omawianego stażu okresów czynnej służby wojskowej (form równorzędnych i zastępczych) sprzed 1 stycznia 1999 r., okresów działalności kombatanckiej (w szerokim ujęciu) oraz okresów zawodowej służby wojskowej i służby w Policji, bądź w formacjach pokrewnych, przypadających przed tą datą lub po jej upływie, lecz wyłączonych z obowiązku ubezpieczenia emerytalnego i rentowego.

Oceniając tę regulację Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na odmienne uregulowanie sposobu doliczania okresów innego ubezpieczenia w zakresie stażu wymaganego do nabycia emerytury lub renty rolniczej oraz w zakresie ustalania rozmiaru tych świadczeń. Do stażu podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, niezbędnego do nabycia wymienionych świadczeń, zalicza się bowiem, na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 4 ustawy, obok okresów ubezpieczenia rolniczego na podstawie poprzednich ustaw oraz pracy w gospodarstwie rolnym przed 1983 r. także okresy "od których zależy prawo do emerytury w myśl przepisów emerytalnych" z wyjątkiem przypadków, gdy zostały one zaliczone do okresów, od których zależy prawo do emerytury lub renty na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem Trybunału należy przyjąć, iż w zakresie użytej tu ogólnej formuły mieszczą się wszystkie okresy składkowe, jak i nieskładkowe w rozumieniu powszechnego prawa emerytalnego, gdyż oba rodzaje tych okresów są tam brane pod uwagę przy ustalaniu prawa do emerytury. Chodzi tu o okresy określone w art. 6 i 7 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. W zestawie tych okresów mieszczą się również okresy, będące przedmiotem rozpatrywanego wniosku. Mając na uwadze powyższe Trybunał stwierdził, iż na gruncie systemu ubezpieczenia społecznego rolników kwestionowane okresy działalności kombatanckiej i służby militarnej są uwzględniane w stażu niezbędnym do nabycia uprawnień do emerytury lub renty, natomiast nie przewiduje się ich doliczania do stażu decydującego o wysokości tych świadczeń. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w płaszczyźnie formalnej jest to niejednolite traktowanie tych okresów w ramach tego samego systemu emerytalnego.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że wyniki analizy kwestionowanej regulacji dowodzą, że zarzuty dotyczą niekonstytucyjności materii ustawowej, która nie została wyraźnie zwerbalizowana i znormatywizowana w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. We wcześniejszym orzecznictwie Trybunał stwierdził, że nie ma kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję, do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z konstytucją powinien był unormować. W wypadkach drugiego rodzaju następstwem (realizowanym w odpowiednich procedurach prawnych) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności aktu ustawodawczego będzie nie wyeliminowanie z ustawy wadliwego fragmentu czy zastąpienie go odpowiednikiem pozbawionym wady, lecz uzupełnienie jej o odpowiedni fragment niezbędny z punktu widzenia zgodności z konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników nie odnosi się wprost do tej kategorii aktywności zawodowej i osobistej uprawnionych ubezpieczonych, które zdaniem wnioskodawcy niesłusznie zostały pominięte przez ustawodawcę.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi to jednakże przeszkody w zrekonstruowaniu zgodnego z konstytucją brzmienia art. 25 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Podstawą do takiej rekonstrukcji normatywnej stanowi art. 20 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy, który stanowi, że do okresów ubezpieczenia wymaganych do nabycia prawa do emerytury (renty) rolniczej zalicza się także okresy "od których zależy prawo do emerytury w myśl przepisów emerytalnych". Przepisy emerytalne, o których tutaj mowa, to wymienione już wyżej przepisy art. 5 i 7 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Trybunał przypomniał, że okresy, o których mowa w tej ustawie podlegały zaliczeniu do okresów, które miały wpływ na prawo i wysokość świadczeń emerytalnych już na podstawie art. 2 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw, która nie miała zastosowania do uprawnień ubezpieczonych na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Trybunał Konstytucyjny jeszcze raz podkreślił, iż konstrukcja rolniczej emerytury i renty różni się istotnie od ukształtowania takich świadczeń w systemie ubezpieczenia pracowników i innych grup zawodowych. Zasadnicza odrębność sprowadza się przede wszystkim do zredukowania (uwzględniając poziom części składkowej świadczenia) do niewielkich rozmiarów elementu wzajemności w konstrukcji tych świadczeń. Mimo różnic w zakresie konstrukcji i funkcji obu części świadczenia rolniczego, jego część składkowa jest ekwiwalentem za płaconą uprzednio składkę, w tym zakresie nie odbiega więc od konstrukcji emerytury, bądź renty w pozarolniczych systemach emerytalnych, skoro zarówno w omawianym ubezpieczeniu, jak i w tych systemach okresy opłacania składek wpływają na rozmiar świadczeń emerytalno-rentowych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego okoliczność, iż w każdym z tych systemów wpływ ten jest nieco odmienny (aspekt ilościowy tego wpływu) jest bez istotnego znaczenia z punktu widzenia zasady równości. W ubezpieczeniu rolników liczba lat składkowych przyjęta dla obliczania wysokości emerytury lub renty, po przekroczeniu pewnego pułapu, ma już znacznie mniejszy wpływ na jego poziom. Jednakże zarówno na gruncie konstytucyjnej zasady równości, jak i zasady sprawiedliwości względy ilościowe nie mają decydującego znaczenia dla oceny czy dane uregulowanie jest niekonstytucyjne.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na okoliczność, iż w polskim systemie ubezpieczenia społecznego zasada wzajemności składki i prawa do świadczenia nigdy nie była pojmowana w sposób absolutny. Dotyczy to przede wszystkim zachowania proporcji między wysokością opłacanych składek a rozmiarem świadczenia. Nie zawsze więc istnieją proste zależności między prawem do świadczeń i ich wysokością, a okresem opłacania i rozmiarem składki. Zarówno bowiem o nabyciu, jak i rozmiarze świadczeń emerytalno-rentowych zawsze (choć w różnych okresach w odmiennym stopniu) decydowały, oprócz okresów rzeczywistego opłacania składek, także okresy traktowane - z różnych powodów - na równi z nimi. Obowiązująca ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wśród okresów nazywanych składkowymi przewiduje również szereg okresów, w których nigdy nie istniał obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie społeczne. Należą do nich okresy: zasadniczej służby wojskowej, służby zawodowej w wojsku, Policji i formacjach pokrewnych (przypadające przed 1 stycznia 1999 r.), pracy przymusowej na rzecz hitlerowskich Niemiec i b. ZSRR oraz pracy w kopalniach pod ziemią wykonywanej w czasie odbywania służby wojskowej w Wojsku Polskim, okresy wykonywania różnych rodzajów pozarolniczej działalności zawodowej (przypadającej przed dniem objęcia ich obowiązkiem ubezpieczenia społecznego), a także od niedawna okresy działalności kombatanckiej, równorzędne z tą działalnością i zaliczalne do tej działalności oraz podlegania represjom wojennym i okresu stanu powojennego. Tak pojmowane okresy składkowe są uwzględniane przy ustalaniu stażu emerytalno-rentowego zarówno pracowników, jak i pozostałych grup zawodowych, podlegających ubezpieczeniu społecznemu. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wymienione okresy są uwzględniane w odniesieniu do wszystkich ubezpieczonych zarówno przy nabyciu prawa do świadczeń, jak i ustalaniu ich rozmiaru; co więcej, niektóre z tych okresów (chodzi o okresy działalności kombatanckiej i z nimi zrównane oraz okresy pracy przymusowej) są - przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty - uwzględniane w wymiarze podwójnym. Trybunał dodał, iż wspomniane okresy są także uwzględniane w tych systemach emerytalnych, które charakteryzują się daleko idącą odrębnością zarówno, gdy idzie o zasady nabywania uprawnień emerytalno-rentowych, jak i sposób ich finansowania. Chodzi o systemy zaopatrzenia emerytalnego zawodowych wojskowych oraz funkcjonariuszy Policji i formacji pokrewnych, które do wysługi emerytalnej decydującej o rozmiarze emerytury zaliczają nie tylko okresy służby, lecz także okresy składkowe i nieskładkowe (w rozumieniu ogólnych przepisów emerytalnych), przypadające przed powołaniem do służby, a także występujące po jej zakończeniu okresy zatrudnienia (czyli okresy składkowe), przy czym za 3 lata okresów składkowych, poprzedzające służbę stosowany jest wyższy przelicznik (2,6% podstawy wymiaru), miarodajny dla lat służby.

W rozpatrywanej sprawie Trybunał Konstytucyjny przychylił się także do przedstawionej przez wnioskodawcę argumentacji finansowo-prawnej, w świetle której pozbawienie możliwości uwzględniania w wymiarze emerytur i rent rolniczych wskazanych przez niego okresów dotychczas nie podlegających wyraźnemu zaliczaniu przez ustawę, nie znajduje przekonującego uzasadnienia nawet przy uwzględnieniu przyjętego sposobu finansowania wydatków na te świadczenia. Wyłączenie tych okresów byłoby być może usprawiedliwione, gdyby system ubezpieczenia społecznego rolników, w jego części emerytalno-rentowej, był w całości systemem samofinansującym się. Z art. 76 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wynika natomiast, iż państwo gwarantuje wypłatę świadczeń z funduszu emerytalno-rentowego, co w rzeczywistości oznacza dofinansowanie tego funduszu w około 95% środkami budżetowymi. W ocenie Trybunału podział rolniczego świadczenia emerytalno-rentowego na część składkową i uzupełniającą nie znajduje więc odpowiedniego odbicia w metodzie finansowania; w szczególności koszt wydatków na tzw. część składkową także faktycznie ponosi budżet Państwa.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż znaczny udział budżetu państwa w finansowaniu świadczeń emerytalno-rentowych nie jest tylko cechą charakterystyczną systemu ubezpieczeń rolniczych. Podobną zasadę przyjęto od dawna w odniesieniu do emerytur i rent dla służb mundurowych, które w całości (obecnie z wyjątkiem osób nie będących w służbie 1 stycznia.1999 r.) są pokrywane z budżetu państwa. Mając na uwadze powyższe Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż fakt, że każde świadczenie emerytalno-rentowe w systemie rolniczym jest dofinansowane ze środków budżetowych na poziomie nie niższym niż 85% emerytury minimalnej (w rozumieniu systemu ogólnego) nie może być wystarczającym uzasadnieniem dla tezy, iż brak możliwości zaliczenia do stażu decydującego o rozmiarze części składkowej świadczenia rolniczego okresów kwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ponieważ ta wysoka dotacja budżetowa w pełni rekompensuje nie uwzględnienie tych okresów.

Mając na uwadze powyższe Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż nie uwzględnianie spornych okresów w liczbie lat, od których zależy część składkowa emerytury lub renty rolniczej narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej. Skoro bowiem na gruncie innych systemów emerytalno-rentowych okresy te zostały zrównane w skutkach prawnych z okresami rzeczywistego opłacania składek, mającymi wpływ nie tylko na uzyskanie prawa do emerytury lub renty, lecz także na wysokość tych świadczeń, to brak takiej możliwości w systemie ubezpieczenia społecznego rolników stanowi nieuzasadnione odstępstwo od zasady równego traktowania podmiotów charakteryzujących się taką samą cechą istotną. Trybunał Konstytucyjny uznał, że dla oceny rozwiązań zawartych w różnych systemach emerytalnych, z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości przeszkodą nie może być fakt, iż rozwiązania te mają swe uzasadnienie w specyfice danego systemu. Potraktowanie prawa emerytalno-rentowego jako pewnej całości, obejmującej wszystkie grupy zawodowe, pozwala bowiem na ujawnienie występujących odrębności w zakresie świadczeń, przesłanek ich nabycia, rozmiaru i innych elementów oraz ich ocenę pod kątem rzeczowego uzasadnienia, tak aby odzwierciedlały one realne różnice potrzeb i sytuacji, a nie przeradzały się w przywileje rażące poczucie sprawiedliwości społecznej.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na okoliczność, iż w Polsce u podstaw różnicowania systemów emerytalnych dla określonych grup zawodowych leżą przede wszystkim swoiste właściwości poszczególnych form aktywności zawodowej i wynikające stąd odmienne potrzeby osób je wykonujących. Powstające stąd odrębności w statusie ubezpieczeniowym obywateli, jako uzasadnione przesłankami rzeczowymi, są - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - dopuszczalne i nie kolidują z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej. Odmienne traktowanie nie może natomiast dotyczyć sytuacji, nie związanych z pracą zawodową, w tym przypadku kombatanctwa, które jest cechą ponadsystemową, zdefiniowaną w przepisach ustawy kombatanckiej z 1991 r., a nie w przepisach regulujących uprawnienia emerytalne poszczególnych grup zawodowych. Cecha ta nie zmienia swego charakteru przez fakt, iż dotyczy pracownika, żołnierza zawodowego czy rolnika. Podstawy do takiego różnicowania nie daje także ustawa kombatancka, która jednakowo traktuje wszystkie kategorie kombatantów i rodzaje działalności kombatanckiej. Zasada ta dotyczy także takich uprawnień przyznawanych kombatantom, które polegają na zaliczaniu okresów tej działalności do stażu od którego zależy nabycie uprawnień emerytalno-rentowych, bądź ich rozmiar. Działalność kombatancka powinna być uwzględniana i oceniana w ten sam sposób, bez względu na przynależność do powszechnego, bądź szczególnego systemu emerytalnego, ponieważ sytuacja osób legitymujących się okresami takiej działalności była w dacie jej prowadzenia taka sama, bez względu na późniejszy status w sferze ubezpieczenia emerytalno-rentowego. Założeniem ustawy kombatanckiej jest uhonorowanie zasług obywateli walczących o suwerenność i niepodległość kraju, a nie kompensowanie skutków ryzyk związanych z wykonywaniem pracy zawodowej określonego rodzaju. Przedstawione wyżej uwagi odnoszą się odpowiednio do okresów służby w wojsku, policji lub formacjach pokrewnych, ponieważ w płaszczyźnie finansowej okresy te charakteryzuje wspólna cecha, jaką był (przed 1 stycznia 1999 r.) brak obowiązku opłacania składki za te okresy służby.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ubezpieczeni rolnicy, ubiegający się o emeryturę lub rentę, legitymujący się okresami działalności kombatanckiej i okresami służby w organach Państwa znajdują się w sytuacji tożsamej i relewantnej do sytuacji pozostałych ubezpieczonych (np. pracowników, spółdzielców, prowadzących działalność gospodarczą itp.), nabywających uprawnienia emerytalno-rentowe, a będących wcześniej kombatantami lub pełniącymi służbę w formacjach zbrojnych. Specyfika sytuacji faktycznej rolników, wynikająca z wykonywanego przez nich zawodu i warunków jego wykonywania, decydująca o odrębnym uregulowaniu ich uprawnień emerytalno-rentowych nie obejmuje statusu tych osób jako kombatantów. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że mimo istniejących odrębności w systemie ubezpieczenia społecznego rolników, część składkowa emerytury lub renty, choć z ograniczeniami (co wyżej podkreślono) została oparta, podobnie jak w innych systemach, na zasadzie wzajemności składki i świadczenia. Skoro zatem w odniesieniu do wszystkich pozostałych grup zawodowych, podlegających ubezpieczeniu społecznemu, wymienione we wniosku okresy działalności lub służby są traktowane jako okresy składkowe i wpływają na rozmiar świadczeń emerytalno-rentowych, to wyłączenie tego uprawnienia w stosunku do rolników, nawet w tej niewielkiej części, w jakiej w systemie tym okresy składkowe wpływają na rozmiar rolniczej emerytury lub renty należy - zdaniem Trybunału - uznać za uregulowanie naruszające konstytucyjną zasadę równości. W odniesieniu do części składkowej świadczenia rolniczego należy bowiem stosować zasadę równego lub przynajmniej podobnego traktowania sytuacji równych (podobnych).

Trybunał Konstytucyjny dodatkowo podniósł, iż dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma decydującego znaczenia fakt (do czego przywiązuje duże znaczenie Prezes Rady Ministrów), iż przyjęty w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników sposób ustalania wysokości świadczeń emerytalno-rentowych dotyczy tylko świadczeń przyznanych po 1 stycznia 1991 r., tj. pod rządami omawianej ustawy, nie ma natomiast zastosowania do emerytur i rent rolnych, przyznanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Trybunał Konstytucyjny podkreślił odmienną konstrukcję tych ostatnich świadczeń. Na ich wysokość nie miały wpływu okresy podlegania ubezpieczeniu rolniczemu lub innemu ubezpieczeniu społecznemu, gdyż świadczenia te składały się z kwoty odpowiadającej minimalnej emeryturze pracowniczej oraz zwiększeń z tytułu wartości przekazanego Państwu gospodarstwa rolnego, wartości sprzedanej produkcji rolnej oraz z tytułu zrzeczenia się prawa do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych. Świadczenia te świadomie nie zostały przeliczone wg zasad obowiązującej od 1 stycznia 1991 r. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, ponieważ w większości przypadków przeliczenie takie byłoby dla świadczeniobiorców niekorzystne z uwagi na brak lub posiadanie zbyt krótkiego stażu ubezpieczenia rolniczego.

Mimo tego doliczenia kwestionowanych okresów do stażu decydującego o wysokości części składowej emerytur lub rent (przyznawanych po 1 stycznia 1991 r.), prowadzące w konsekwencji do ogólnego podwyższenia poziomu tych świadczeń, nie daje - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - podstawy do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie to pogłębia nierówność między dawnymi, a obecnymi świadczeniobiorcami, a tym samym koliduje z konstytucyjną zasadą równości. Uwzględniając nawet fakt, iż dawniej przyznane świadczenia stanowią około połowy całego portfela wypłacanych emerytur i rent rolniczych oraz tę okoliczność, iż z reguły świadczenia te są wyższe, to uwzględnienie spornych okresów w części składowej świadczeń przyznawanych na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy zmniejszy różnice w poziomie dawnych i obecnie przyznawanych świadczeń, na korzyść tych ostatnich, co będzie rozwiązaniem jak najbardziej pożądanym z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości.

3. Trybunał Konstytucyjny uznał także, iż niezależnie od naruszenia zasady równości - o czym była wyżej mowa, kwestionowana regulacja w sposób rażący narusza poczucie sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość wymaga aby zróżnicowanie praw poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej. Sprawiedliwość zakłada więc, iż równych należy traktować równo, a podobnych - podobnie. Skoro zatem ustawodawca w ustawach dotyczących innych grup ubezpieczonych zadecydował, że pewne okresy - pomimo nie opłacania składek - nie mogą pozostawać bez wpływu na wysokość przysługujących im świadczeń emerytalno-rentowych, to zasada sprawiedliwości wymaga, aby ta regulacja obejmowała wszystkich ubezpieczonych, legitymujących się takimi okresami i znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej. Skoro zatem sytuacja rolników posiadających okresy działalności kombatanckiej lub okresy służby mundurowej nie różni się, w zakresie posiadania tej cechy, od sytuacji innych ubezpieczonych, legitymujących się wspomnianymi okresami, to zróżnicowanie ich statusu ubezpieczeniowego poprzez odmowę uwzględniania tych okresów przy ustalaniu rozmiaru emerytury lub renty (części składkowej) rolniczej, przy ich uznawaniu w odniesieniu do pozostałych grup zawodowych, narusza zasadę sprawiedliwości społecznej.

"Art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz.U. Nr 105, poz. 452; zm.: z 1993 r. Nr 16 poz. 68, Nr 47, poz. 211; z 1996 r. Nr 106, poz. 496; z 1997 r. Nr 28, poz. 152, Nr 43, poz. 272, Nr 60, poz. 369, Nr 88, poz. 554, Nr 121, poz. 770; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 70, poz. 778; z 2000 r. Nr 12, poz. 136), w zakresie w jakim uniemożliwia zajmowanie stanowiska kierownika apteki kobiecie, która nie osiągnęła wieku emerytalnego ustalonego dla mężczyzn, jest niezgodny z art. 33 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 11 Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet (Dz.U. z 1982 r. Nr 10, poz. 71) i nie jest niezgodny z art. 65 ust. 1 konstytucji."

1. Sprawa niniejsza dotyczyła szczególnego uprawnienia przyznanego przez ustawodawcę kobietom, w tym pełniącym funkcję kierowników aptek, to jest prawa do wcześniejszego, w stosunku do mężczyzn, uzyskania świadczeń emerytalnych. Trybunał Konstytucyjny na wstępie zauważył, że przywilej ten ma duże życiowe znaczenie dla bardzo licznej grupy czynnych zawodowo kobiet i nie może być uznany za dyskryminujący którąkolwiek z płci. Zdaniem Trybunału trzeba jednak wziąć od uwagę, iż w pewnych sytuacjach ten niewątpliwy przywilej rodzi negatywne konsekwencje dla niektórych grup kobiet. Dzieje się tak wówczas, gdy z niższym wiekiem emerytalnym kobiet związana jest przesłanka wcześniejszego wygaśnięcia ich stosunku pracy w porównaniu z mężczyznami, co ma charakter restryktywny i dyskryminujący. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, ze konstytucyjne gwarancje równouprawnienia kobiet i mężczyzn - to także równość zawodowa, w tym równość szans. W odniesieniu do niektórych grup zawodowych obniżenie wieku emerytalnego kobiet należy traktować jako szczególne uprawnienie do wcześniejszego przejścia na emeryturę, natomiast wprowadzenie w ustawie postanowienia skutkującego wcześniejsze niż dla mężczyzn i przymusowe rozwiązanie stosunku pracy - jako ograniczenie szans zawodowych kobiet. Dlatego skrócenie szans zawodowych kobiet w warunkach, gdy biologiczne i społeczne różnice nie mają istotnego znaczenia dla skutecznego kontynuowania pracy zawodowej, pozostaje w drastycznej kolizji z zasadą równości i równouprawnienia kobiet i mężczyzn.

2. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy farmaceutycznej stanowi, że kierownikiem apteki może być osoba, o określonych kwalifikacjach zawodowych - posiadająca prawo wykonywania zawodu aptekarza i dodatkowe kwalifikacje określone rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 16 października 1997 r., która nie przekroczyła wieku emerytalnego, jednak może ona wykonywać tę funkcję do 70 roku życia, za zgodą wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i po zasięgnięciu opinii okręgowej izby aptekarskiej. Zdaniem Trybunału takie brzmienie przepisu, oznacza, iż odsyła on do ogólnych zasad nabywania uprawnień emerytalnych, określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którymi emerytura przysługuje kobietom, które ukończyły 60 lat życia, zaś mężczyznom - o ile ukończyli 65 lat życia. W związku z tym o stosowną zgodę na dalsze pełnienie funkcji kierownika apteki kobieta musi występować już w wieku lat 60, podczas gdy mężczyzna dopiero po ukończeniu 65 roku życia. Trybunał zwrócił uwagę, że organ administracji, którym z mocy ustawy jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, wydaje decyzję na podstawie swobodnego uznania, które w świetle doktryny w sposób oczywisty nie jest równoznaczne z dowolnością, niemniej brak ustawowo określonych kryteriów oceny rodzić może zagrożenie taką dowolnością.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Trybunał Konstytucyjny wziął najpierw pod uwagę art. 33 Konstytucji RP, zawarty w zasadach ogólnych rozdziału II poświęconego wolnościom, prawom i obowiązkom człowieka i obywatela, który stanowi, że "kobieta i mężczyzna mają (...) równe prawo do (...) zatrudnienia i awansów (...), do zabezpieczenia społecznego oraz do zajmowania stanowisk [i] pełnienia funkcji". Zdaniem Trybunału z przepisu tego wynika, iż w wymienionym zakresie sytuacja kobiety i mężczyzny nie może być różnicowana a więc, że przedstawiciele każdej z płci mogą oczekiwać (i żądać) równego traktowania, zarówno przez ustawodawcę, jak i przez władze publiczne oraz pracodawców.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w badanej sprawie wprawdzie zarówno kobieta jak i mężczyzna maja prawo do zajmowania stanowiska kierownika apteki, jednak prawo to jest w pewien sposób ograniczone, przy czym ograniczenie to jest różne w odniesieniu do przedstawicieli każdej z płci. Po osiągnięciu wieku emerytalnego kierownik apteki, który chce dalej pełnić tę funkcję, musi podjąć starania, zmierzające do wydania odpowiedniej decyzji przez powołany do tego organ administracji. Zdaniem Trybunału norma ta, sama w sobie, nie budzi wątpliwości i zgodna jest - w swej istocie - z ugruntowanym w polskim systemie prawnym przekonaniem, iż pełnienie niektórych funkcji przez osoby w wieku emerytalnym winno być uzależnione od oceny, dokonywanej przez organ zewnętrzny wobec stron stosunku pracy. Zasadnicze znaczenie ma natomiast fakt, iż odesłanie do ogólnych przepisów emerytalnych skutkuje koniecznością poddania się takiej ocenie przez kobiety 60-letnie, zaś przez mężczyzn - dopiero 65-letnich. Trybunał podkreślił, że biologiczne uwarunkowania nie determinują w żaden sposób zdolności do pełnienia funkcji kierownika apteki w zależności od płci osoby stanowisko to zajmującej. Trybunał zauważył, że to nie wiek sam w sobie uniemożliwiać może wykonywanie obowiązków kierownika apteki, lecz ogólna sprawność umysłowa i fizyczna, która zależna jest od wieku tylko w pewnym stopniu. Dodał, że przypadki eliminowania kobiet z rynku pracy, ze względu na kwestionowaną normę, należą do sfery stosowania prawa i winny być kontrolowane i usuwane przez organ II instancji (Głównego Inspektora Farmaceutycznego - art. 54 ust. 3 ustawy farmaceutycznej) i sądy, nie podlegają natomiast kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, nie istnieją przesłanki dla przyjęcia domniemania, że ocena zdolności kobiet do kierowania apteką winna być dokonywana w innym, niż w stosunku do mężczyzn, momencie życia. Dlatego normę art. 40 ustawy farmaceutycznej uznał za niezgodną z art. 33 ust. 2 Konstytucji RP.

3. Art. 65 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że "każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy", przy czym wyjątki od tej generalnej zasady może określać ustawa. Trybunał wskazał, że przepis ów obejmuje trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową, zaś "pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń, polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu, czy zatrudnienia, nie przymuszając ich jednocześnie do robienia czegoś innego. Trybunał zauważył, że w sprawie, będącej przedmiotem rozpoznania nie został przez ustawodawcę wprowadzony przymus pracy, ale potencjalne - zależne od woli organu administracji - ograniczenie wykonywania określonego rodzaju pracy, przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, ze względu na jej wiek, zróżnicowany w zależności od płci.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 65 ust. 1 Konstytucji RP nie stanowi właściwego wzorca oceny zaskarżonego przepisu. Z normy tej wynika bardzo szeroka, choć nie absolutna ochrona, udzielana pracobiorcom. Trybunał uznał także, że konstytucja gwarantuje swobodę wykonywania zawodu nie zaś pełnienia jakichkolwiek - w tym kierowniczych - funkcji. Ochronie z art. 65 ust. 1 ustawy zasadniczej podlega zatem praktykowanie w zawodzie farmaceuty, które nie jest inkryminowanym przepisem w żaden sposób naruszane, bowiem pracę farmaceuty można wykonywać niezależnie od osiągnięcia wieku emerytalnego. Zaskarżony przepis wprowadza jedynie pewne ograniczenia w pełnieniu funkcji kierowniczych w aptekach jako, że kierownik apteki (zarówno kobieta jak i mężczyzna), który osiągnąwszy wiek emerytalny nie uzyskał zgody wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego nie może pełnić swej dotychczasowej funkcji, może natomiast nadal wykonywać zawód farmaceuty.

W związku z faktem, iż konstytucyjne pojęcie "wykonywania zawodu" nie może być utożsamiane z pełnieniem funkcji, Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżony przepis nie jest niezgodny ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym.

4. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu niezgodnośi kwestionowanej normy art. 40 ust. 1 ustawy farmaceutycznej z art. 11 konwencji antydyskryminacyjnej stanowiącym, że "Państwa Strony zobowiązują się do podjęcia wszelkich stosownych kroków w celu likwidacji dyskryminacji kobiet w dziedzinie zatrudnienia, zmierzających do zapewnienia im na zasadzie równości mężczyzn i kobiet takich samych praw".

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżona regulacja stoi w sprzeczności z powołanym wzorcem bowiem ustanawia różne kryteria w zakresie możliwości zatrudnienia (a w zasadzie w zakresie możliwości przedłużenia zatrudnienia) na stanowisku kierownika apteki, w zależności od płci osoby stanowisko to zajmującej. Skoro kobieta musi o pięć lat wcześniej od mężczyzny starać się o wydanie przez organ administracji zgody na dalsze pełnienie funkcji kierownika apteki, rozwiązanie takie musi być uznane za godzące w prawno-międzynarodowe zobowiązania Rzeczypospolitej Polskiej, wynikłe z ratyfikacji konwencji antydyskryminacyjnej.

"rtykuł 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojskowych i wojennych oraz ich rodzin (tekst jednolity z 1983 r. Dz.U. Nr 13, poz. 68; zm.: z 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 36, poz. 206; z 1991 r. Nr 104, poz. 450; z 1992 r. Nr 21, poz. 84; z 1993 r. Nr 129, poz. 602; z 1994 r. Nr 10, poz. 37; z 1995 r. Nr 4, poz. 17, Nr 138, poz. 681; z 1996 r. Nr 136, poz. 636; z 1997 r. Nr 28, poz. 153; z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1118) w brzmieniu ustalonym przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach waloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 138, poz. 681) nie jest niezgodny z art. 2, 19 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Zaskarżony przepis ma charakter przepisu odsyłającego o następującej treści "podstawę wymiaru renty inwalidzkiej w dniu jej przyznania stanowi kwota bazowa służąca do obliczania podstawy wymiaru emerytury i renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin". Przepis ten stwierdza jedynie, iż w dniu przyznania renty należy przyjąć podstawę jej wymiaru określoną w innej ustawie.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "podstawa wymiaru renty w dniu jej przyznania" ustala, iż w dniu przyznania renty przyjmuje się podstawę jej wymiaru. Zdaniem Trybunału ten element treści zaskarżonego przepisu nie kwalifikuje się do oceny z punktu widzenia jego zgodności z konstytucją. Nie można bowiem uznać, iż w dniu przyznania renty nie należy przyjąć jakiejś podstawy jej wymiaru. Drugi element treści tego przepisu nie określa wprost podstawy wymiaru renty, a odsyła do przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym, określających kwotę bazową służącą do obliczania podstawy wymiaru emerytury i renty. Trybunał uznał, że także więc ten element treści zaskarżonego przepisu nie zawiera postanowienia objętego petitum wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, skierowanego przeciwko zakresowi tego przepisu, w jakim uzależnia podstawę wymiaru renty inwalidzkiej od daty jej przyznania. Trybunał wskazał, że treść merytoryczną zawiera dopiero przepis ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, określający kwotę bazową służącą do obliczania podstawy wymiaru emerytury i renty. Analiza zaskarżonego przepisu wskazuje, że nie jest możliwe wyodrębnienie w nim zakresu, w jakim przepis ten uzależnia podstawę wymiaru renty inwalidzkiej od daty jej przyznania.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, ze wcześniejsza ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zaopatrzenia emerytalnego nadała art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych następujące brzmienie "Podstawę wymiaru renty inwalidzkiej ustala się od kwoty stanowiącej podstawę waloryzacji na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin." W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analiza porównawcza treści obydwu tych przepisów wskazuje, że zaskarżony przepis nie wprowadził zmian merytorycznych, a jedynie w innym ujęciu słownym odsyła do tej samej regulacji ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Podstawę waloryzacji w myśl tych przepisów stanowiła bowiem właśnie kwota bazowa.

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że przeprowadzona od 1 stycznia 1996 r. zmiana zasad waloryzacji emerytur i rent doprowadziła do rozwarstwienia podstaw wymiaru rent inwalidów wojennych i wojskowych. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zastąpienie waloryzacji wynagrodzeniowej waloryzacją cenową było już przedmiotem dwukrotnej oceny Trybunału Konstytucyjnego. We wcześniejszym orzecznictwie Trybunał uznał jako dopuszczalną konstytucyjnie zamianę waloryzacji wynagrodzeniowej na cenową. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że jakkolwiek waloryzacja cenowa jest mniej korzystna dla emerytów i rencistów, niż waloryzacja płacowa, to jednak zapewnia emeryturom i rentom zachowanie ich realnej wartości (K. 23/95, K. 18/96).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego żądanie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich pełnego zrównania wysokości rent inwalidów wojennych i wojskowych oraz i utrzymywania ich na jednakowym poziomie z rentami aktualnie przyznawanymi byłoby możliwe do zrealizowania jedynie poprzez zastąpienie stosowanego obecnie mechanizmu waloryzacji cenowej, mechanizmem waloryzacji wynagrodzeniowej, przewidzianym w pierwotnej wersji ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w orzeczeniach K. 23/95 i K. 8/96, iż zastąpienie mechanizmu waloryzacji wynagrodzeniowej mechanizmem waloryzacji cenowej nie jest sprzeczne z konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy konstytucji nie precyzują jaki stopień preferencji regulacji rent inwalidów wojennych i wojskowych jest zadawalający. W dotychczasowym stanie prawnym nie przewidziano wyjątku od zasady waloryzacji kosztowej i to także w stosunku do rent o niewątpliwie kompensacyjnym charakterze, a mianowicie z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Zdaniem Trybunału stosowanie jednolitych zasad waloryzacji rent do wszystkich rencistów, w tym także wojennych i wojskowych nie narusza wyrażonej w art. 32 konstytucji zasady równości mimo, że w konsekwencji stosowania mechanizmu waloryzacji kosztowej renty wcześniej przyznane nie osiągają poziomu rent aktualnie przyznawanych.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w konstytucyjnym prawie do zabezpieczenia społecznego mieści się prawo do zachowania realnej wartości przyznanych rent. W konstytucji nie przewidziano natomiast gwarancji podnoszenia wysokości rent do poziomu rent aktualnie przyznawanych. Gwarancje takie zapewnia jedynie mechanizm waloryzacji wynagrodzeniowej. Przewidziany był on w pierwotnej wersji ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, a stosowany był do 1995 r.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ocena celowości wprowadzenia w stosunku do rent przysługujących inwalidom wojennym i wojskowym odmiennych - bardziej korzystnych zasad waloryzacji rent od ogólnie stosowanych. należy do wyłącznej kompetencji parlamentu.

Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy progresywny wzrost wskaźnika wymiaru kwoty bazowej w relacji do przeciętnego wynagrodzenia w latach 1996-1999, od 95% do 100% nie naruszył zasady równości. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Generalnego zróżnicowanie wysokości rent przyznawanych w różnych okresach narusza zasadę równości. Trybunał uznał, że takie rozumienie zasady równości oznaczałoby, iż wprowadzenie bardziej korzystnych regulacji wymiaru świadczeń byłoby dopuszczalne jedynie pod warunkiem objęcia tymi regulacjami również świadczeń wcześniej przyznanych. Trybunał stwierdził, że zaprezentowane rozumienie zasady równości nie jest stosowane w kierunku odwrotnym, to znaczy do oceny sytuacji, w której nowe warunki wymiaru świadczeń są mniej korzystne niż wcześniej obowiązujące, a to z uwagi na niewzruszalność uprawnień słusznie nabytych.

Trybunał Konstytucyjny wskazał., że konstytucyjna zasada równości odnoszona była w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału do sytuacji ukształtowanych obowiązującymi aktami prawnymi, a nie do oceny relacji nowo ukształtowanej sytuacji prawnej do wcześniejszej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z zakazu różnicowania sytuacji prawnej adresatów norm prawnych w oparciu o dyskryminujące kryteria, nie wynika nakaz rozszerzania zakresu obowiązywania nowej regulacji prawnej na sytuacje prawne wcześniej ukształtowane. Zasada równości nie oznacza zakazu zmian stanu prawnego pro futuro. Z każdą taką zmianą stanu prawnego wiąże się zróżnicowanie stanu prawnego, obowiązującego przed i po wejściu w życie nowej regulacji prawnej. Trybunał Konstytucyjny uznał wobec tego, że wprowadzenie bardziej korzystnych wskaźników wymiaru kwoty bazowej nie narusza zasady równości, ani zasady demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Konstytucja zapewnia już przyznanym rentom zachowanie ich realnej wartości. Nie zawiera zaś gwarancji, iż wszelkie przyszłe regulacje wymiaru rent będą stosowane także do rent już przyznanych.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził także, że zastąpienie mechanizmu waloryzacji wynagrodzeniowej mechanizmem waloryzacji cenowej, przed podniesieniem wskaźnika wymiaru kwoty bazowej do 100% przeciętnego wynagrodzenia doprowadziło do niespójności regulacji prawnych podstaw wymiaru rent inwalidów wojennych i wojskowych, przyznanych przed i po 1 stycznia 1999 r. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym zasygnalizować Radzie Ministrów potrzebę podjęcia inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie unormowania podstawy wymiaru rent inwalidów wojskowych i wojennych, przyznanych przed 1 stycznia 1999 r.

Z tych względów, a zwłaszcza z uwagi na to, że art. 11 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojskowych i wojennych oraz ich rodzin w brzmieniu ustalonym przez art. 2 pkt 1 ustawy z 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach waloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw, ma jedynie charakter przepisu odsyłającego, a przez to nie zawiera treści merytorycznej, która mogłaby być poddana ocenie z punktu widzenia zgodności z art. 2, 19 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten nie jest niezgodny ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym.

"Art. 152 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118; zm.: z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801, Nr 72, poz. 802, Nr 106, poz. 1215; z 2000 r. Nr 2,

poz. 26, Nr 9, poz. 118 i Nr 19, poz. 238), nadający nowe brzmienie art. 78² § 1 i § 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 7, poz. 25; zm.: Nr 77, poz. 355, Nr 91, poz. 421, Nr 105, poz. 509; z 1995 r. Nr 34, poz. 163, Nr 81, poz. 406; z 1996 r. Nr 77, poz. 367; z 1997 r. Nr 75, poz. 471, Nr 98, poz. 604, Nr 106, poz. 679, Nr 117, poz. 751, Nr 117, poz. 752, Nr 117, poz. 753, Nr 121, poz. 769, Nr 124, poz. 782, Nr 133, poz. 882; z 1998 r. Nr 98, poz. 607, Nr 160, poz. 1064, Nr 162, poz. 1118, Nr 162, poz. 1125; z 1999 r. Nr 20, poz. 180, Nr 60, poz. 636, Nr 75, poz. 853, Nr 83, poz. 931, Nr 110, poz. 1255; z 2000 r. Nr 48, poz. 551 i Nr 50, poz. 580) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 oraz z art. 178 ust. 2 w związku z art. 180 ust. 3-5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

1. Stan prawny, w zakresie uposażenia rodzinnego przysługującego rodzinom sędziów zmienił się wraz z wejściem w życie 1 stycznia 1999 r. ustawy emerytalnej, która mocą art. 195 pkt 7 uchyliła ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym, a ponadto - artykułem 152 - znowelizowała art. 78² prawa o ustroju sądów powszechnych. W nowym brzmieniu, w § 1 tego przepisu wyrazy "uposażenia, które pobierał sędzia w stanie spoczynku" zastąpiono wyrazami "podstawy wymiaru", dodano też § 3 definiujący ową "podstawę wymiaru" jako rentę "jaka przysługiwałaby zmarłemu z tytułu całkowitej niezdolności do pracy", ustalaną według zasad określonych w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych", to jest na podstawie art. 62 ustawy emerytalnej. Wynika stąd, że w intencji ustawodawcy rodziny wszystkich sędziów włączono do powszechnego systemu emerytalno-rentowego, mimo zachowania nazwy przysługującego im świadczenia - "uposażenie rodzinne".

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca konstytucyjny zawarł w rozdziale VIII Konstytucji RP normy kształtujące zręby władzy sądowniczej demokratycznego państwa prawnego, oraz zamieścił w nim przepisy, określające podstawowe obowiązki i prawa sędziów. Trybunał wskazał, że art. 178-181 odnoszą się do sędziów, a więc do osób spełniających ustawowo określone kryteria (art. 51 lub 52 prawa o ustroju sądów powszechnych), powołanych do służby sędziowskiej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 179 Konstytucji RP). Z mocy postanowień Konstytucji RP, Państwo Polskie przyjęło na siebie obowiązek zaspokojenia na godziwym poziomie ich wszystkich uzasadnionych potrzeb życiowych. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zobowiązanie to obejmuje także sędziów w stanie spoczynku, których uposażenie winno odpowiadać godności dawniej sprawowanego urzędu i umożliwiać im strzeżenie powagi niegdyś piastowanego stanowiska oraz unikanie "wszystkiego, co mogłoby przynieść ujmę godności" sędziego w stanie spoczynku (art. 64 § 2 prawa o ustroju sądów powszechnych). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konstytucyjne gwarancje art. 178 ust. 2 w związku z art. 180 ust. 3-5 Konstytucji RP wywierają istotny wpływ również na sytuację rodzin zmarłych sędziów i sędziów w stanie spoczynku. Podkreślił, że w myśl art. 18 konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni i otacza opieką małżeństwo i rodzinę. Trybunał zauważył, że rodzina stanowi jedną całość, także w aspekcie bytowej sytuacji jej członków. Tym samym skoro sytuacja ta wyznaczana jest przez szczególne uprawnienia sędziego, wynikające z prawa do wynagrodzenia czy tez uposażenia w stanie spoczynku, to nie istnieją podstawy, by śmierć jednego z małżonków (rodziców) wprowadzała zmianę w prawnych regułach, określających sytuację pozostałych członków rodziny. Kwestia ta ma szczególne znaczenie także w aspekcie konstytucyjnie zagwarantowanej niezawisłości sędziowskiej. W ocenie Trybunału zasadniczym celem wprowadzenia odmiennej - korzystniejszej - sytuacji płacowej sędziów, było dążenie do zapewnienia stabilności statusu materialnego, pozwalającego na unikanie sprzeniewierzenia się obowiązkowi bezstronności orzekania. Sytuacja, w której sędzia zdaje sobie sprawę, że jego śmierć może oznaczać zachwianie podstaw egzystencji jego najbliższych i drastyczne obniżenie poziomu ich życia, nie służy umacnianiu niezawisłości.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 152 pkt 1 i 2 ustawy emerytalnej jest niezgodny art. 178 ust. 2 w związku z art. 180 ust. 3-5 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny zauważył także, że wprowadzona przez ustawę emerytalną modyfikacja prawa o usp weszła w życie 1 stycznia 1999 r., wywołując skutki pro futuro, to jest obejmując osoby, które po tej dacie nabyły prawo do uposażenia rodzinnego. Dlatego zdaniem Trybunału ustawodawca nie naruszył zasady lex retro non agit, nie zamieścił także - odnośnie sędziów i ich rodzin żadnych przepisów intertemporalnych. Trybunał przypomniał, że wątpliwości co do możliwości zastosowania nowej normy wobec osób, które uzyskały prawo do uposażenia rodzinnego przed dniem wejścia w życie ustawy emerytalnej rozstrzygnął negatywnie Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt III ZP 6/99 (OSN IAPiUS Nr 19(127)/99, poz. 619). Trybunał Konstytucyjny zgodził się ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, nadmieniając jednocześnie, że ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę retroaktywności kwestionowanej normy, wymagałoby analizy konstytucyjności takiego unormowania w aspekcie zasady ochrony praw nabytych.

2. Trybunał Konstytucyjny uznał, że sytuacja rodzin sędziów została zróżnicowana, skoro norma art. 152 pkt. 1-2 ustawy emerytalnej nie może zostać zastosowana w odniesieniu do osób, które nabyły prawa przed 1 stycznia 1999 r. Zdaniem Trybunału wymaga to analizy pod kątem zgodności z zasadą równości..

Zasada równości zawarta w art. 32 Konstytucji RP, była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału równość oznacza, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Równość dopuszcza różne traktowanie przez prawo podmiotów różniących się między sobą, niemniej ewentualne zróżnicowanie traktowania określonych podmiotów musi być uzasadnione, to jest oparte na uznanych kryteriach, przy czym zasadność doboru tego, a nie innego kryterium różnicowania podlegać musi każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej.

W przedmiotowej sprawie kryterium różnicującym jest data powstania prawa do świadczenia. W istocie, prócz spełnienia określonych warunków po stronie członków rodziny, czynnikiem rozstrzygającym o nabyciu prawa do uposażenia rodzinnego jest śmierć sędziego, zaś o zastosowaniu starych lub znowelizowanych przepisów decyduje data tego zdarzenia oraz data złożenia stosownego wniosku o świadczenie. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że śmierć człowieka jest zdarzeniem przyszłym i przedmiotowo pewnym, niemożliwym jednak do uprzedniego określenia datą kalendarzową, przy tym zaś owa data niezależna jest (w zdecydowanej większości przypadków) od ludzkiej woli i świadomości.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uznanie zdarzenia tak przypadkowego (choć pewnego) jak data śmierci za cechę relewantną i przyjęcie go jako kryterium różnicującego prawa adresatów normy art. 78² § 1 i 3 prawa o ustroju sądów powszechnych, mogłoby być uznane za zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tylko gdyby przemawiały za tym odpowiednio przekonywające argumenty. Argumenty te muszą mieć charakter relewantny i proporcjonalny, a także muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Trybunał podkreślił jednoczesnie, że choć wykazanie, iż podmioty podobne zostały przez prawo potraktowane w sposób niejednakowy, nie oznacza automatycznego uznania niekonstytucyjności takiego unormowania, to jednak powoduje ono odejście od ogólnej zasady domniemania konstytucyjności ustawy. Przepisy wprowadzające zróżnicowanie sytuacji podmiotów podobnych można - zdaniem Trybunału - uznać za konstytucyjne tylko, jeżeli zostanie wykazane, że zróżnicowanie było dopuszczalne. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie da się wskazać argumentów dla obrony kwestionowanego unormowania. Nie wykazano bowiem, by jego wprowadzenie pozostawało w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów o ustroju sądów powszechnych, ani też, by waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, pozostawała w odpowiedniej proporcji do wagi interesów naruszonych przez nierówne traktowanie podmiotów podobnych. Nie wskazano też innych zasad, norm czy wartości konstytucyjnych, które uzasadniałyby to zróżnicowanie. Zarazem - jak podkreślił Trybunał - reżim stanu spoczynku i pochodnych od niego uprawnień socjalnych znajduje szczególne uzasadnienie jako jedna z gwarancji prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Ten szczególny związek z art. 178 i 180 konstytucji wręcz nakazuje przyjęcie odrębnych regulacji w zakresie statusu prawnego sędziów i ich rodzin.

Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że zróżnicowanie będące skutkiem wejścia w życie kwestionowanego przepisu narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

3. Tytułem uzupełnienia Trybunał Konstytucyjny odniósł się do kwestii naruszenia zasady równości przez zrównanie praw członków rodzin sędziów, bez uwzględnienia potwierdzonych różnic ich sytuacji, pozostających w związku z oceną postawy niektórych sędziów w przeszłości.

Nowela grudniowa pozbawiła prawa do uposażenia w stanie spoczynku sędziów (oraz prawa do uposażenia rodzinnego - rodziny sędziów), którzy popełnili w przeszłości czyny, określone w tej ustawie. Zdefiniowany ustawowo krąg osób uznany został za niegodny korzystania ze szczególnego przywileju, jakim jest prawo do wyższego od świadczenia emerytalno-rentowego uposażenia w stanie spoczynku, co pociągnęło za sobą ograniczenie praw rodzin do pobierania wyższego uposażenia rodzinnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pozbawienie sędziego uprawnień do uposażenia w stanie spoczynku jest swoistą sankcją za nie zasługujące na nagrodę zachowanie w czasie wojny i w okresie powojennym. Zdaniem Trybunału pozbawienie rodziny tego sędziego prawa do uposażenia rodzinnego i włączenie jej do powszechnego systemu emerytalno-rentowego, uznane być musi za konsekwencję braku określonych uprawnień po stronie zmarłego sędziego. Z mocy nowelizacji prawa o ustroju sądów powszechnych wprowadzonej ustawą emerytalną, członkowie rodzin wszystkich sędziów włączeni zostali do powszechnego systemu emerytalno-rentowego (z wyłączeniem - jak wykazano powyżej - osób, które uzyskały prawo do uposażenia rodzinnego przed 1 stycznia 1999 r.). Trybunał podkreślił, że tym samym sytuacja osób owdowiałych lub osieroconych przez sędziów o nienagannej postawie, zrównana została z sytuacją członków rodzin sędziów, których czyny spowodowały utratę szczególnych uprawnień. Zważywszy, że cechą relewantną jest w omawianym zakresie stwierdzenie przez właściwy organ nagannego postępowania, Trybunał uznał, iż zrównana została sytuacja prawna i faktyczna dwóch grup osób, z których tylko jedna ową cechą istotną się charakteryzuje. Zdaniem Trybunału unormowanie takie musi być uznane za sprzeczne z zasadą równości. Wskazane przez Sąd Najwyższy "zniweczenie represyjności" pozostaje, w opinii Trybunału Konstytucyjnego, bez znaczenia dla pozbawionych uprawnień sędziów i ich rodzin. O wiele istotniejsze znaczenie mają natomiast odczucia osób, które same postępowały nienagannie i których rodziny o owym nienagannym postępowaniu są przekonane, a mimo to zrównane zostały z grupą osób pozbawionych uprawnień, w związku z negatywną oceną ich wcześniejszego postępowania. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada równości oznacza nie tylko zakaz nierównego traktowania podmiotów (sytuacji), charakteryzujących się ta samą cechą istotną. Zawiera ona w sobie także zakaz jednakowego traktowania podmiotów (sytuacji), które z punktu widzenia owej cechy relewantnej są od siebie całkowicie odmienne. Jednakowość traktowania, o ile pozbawiona jest uzasadnienia w innych istotnych zasadach konstytucyjnych - w szczególności w zasadzie sprawiedliwości społecznej - prowadziłaby bowiem w takim przypadku do naruszenia zasady równości.

"Przepisy art. 29 i art. 46 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118; zm.: z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801, Nr 72, poz. 802, Nr 106, poz. 1215; z 2000 r. Nr 2, poz. 26, Nr 9, poz. 118, Nr 19, poz. 238, Nr 56,

poz. 678), są zgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował art. 29 i 46 ustawy, zarzucając, że nieuwzględnienie prawa do wcześniejszej emerytury osób objętych ubezpieczeniem społecznym z innego tytułu niż stosunek pracy narusza zasady równości i sprawiedliwości społecznej

Trybunał Konstytucyjny przypomniał na wstępie, że prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego ma charakter konstytucyjnej gwarancji (art. 67 ust. 1). Wprawdzie zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa, to jednak musi ona opierać się na konstytucyjnej aksjologii. Musi zwłaszcza podejmowane regulacje opierać na zasadach sprawiedliwości społecznej i równości.

Trybunał Konstytucyjny wskazał jednocześnie, że ocena celowości i trafności rozstrzygnięć parlamentu wykracza poza zakres kompetencji sądownictwa konstytucyjnego. Obowiązek wyboru najbardziej trafnych rozstrzygnięć spoczywa na parlamencie, który ponosi odpowiedzialność polityczną za sposób wykorzystywania kompetencji prawotwórczych Dla hierarchicznej kontroli zgodności aktów normatywnych przez Trybunał punktem wyjścia jest zarówno domniemanie konstytucyjności, jak i racjonalności ustawodawcy. Trybunał interweniuje natomiast w tych wszystkich wypadkach, w których ustawodawca przekroczy zakres swojej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie klauzul konstytucyjnych wynikających z art. 2 konstytucji stanie się ewidentne. Zdaniem Trybunału w sprawach dotyczących problematyki społecznej zróżnicowanie systemów ubezpieczenia społecznego nie może być nadmierne.

Odnosząc się do zarzutu niesprawiedliwego zróżnicowania uprawnionych do wcześniejszej emerytury (art. 2 i art. 32 ust. 1 konstytucji), Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy zakwestionowane przepisy istotnie różnie traktują podmioty prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). W ocenie Trybunału odpowiedź na to pytanie musi uwzględnić zarówno charakter, jak i strukturę przedmiotowej ustawy.

Trybunał Konstytucyjny przyjął za bezsporne, że zakwestionowane przepisy różnicują kryteria wcześniejszego przejścia na emeryturę. Ustawa w art. 27 przyjęła zasadę, że ubezpieczonym urodzonym przed 1 stycznia 1949 r. przysługuje emerytura po spełnieniu łącznie dwóch warunków: 1) wieku (co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn), 2) okresu składkowego i nieskładkowego (co najmniej 20 lat dla kobiet i co najmniej 25 lat dla mężczyzn). Odstępstwa od tej zasady, jednakże ograniczone podmiotowo ("będących pracownikami"), określa art. 29 w dwóch wariantach: 1) kobieta - po osiągnięciu wieku 55 lat, jeżeli ma co najmniej 30-letni okres składkowy i nieskładkowy albo jeżeli ma co najmniej 20-letni okres składkowy i nieskładkowy oraz została uznana za całkowicie niezdolną do pracy, 2) mężczyzna - po osiągnięciu wieku 60 lat, jeżeli ma co najmniej 25-letni okres składkowy i nieskładkowy oraz został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Natomiast art. 46 ust. 1 przyznaje prawo do wcześniejszej emerytury na warunkach określonych w art. 29 również ubezpieczonym urodzonym po 31 grudnia 1948 r. a przed 1 stycznia 1969 r. po spełnieniu łącznie trzech warunków wymienionych w tym przepisie. Trybunał zwrócił uwagę, że w praktyce - z uwagi na warunek osiągnięcia wieku emerytalnego określonego w art. 29 - przepis ten może dotyczyć kobiet urodzonych w podanym wyżej przedziale czasu. W związku Trybunał zważył, czy zastosowanie omawianego we wniosku RPO kryterium pracowniczego, powiązanego z okresem ubezpieczenia poprzedzającym złożenie wniosku o emeryturę, stanowi tego rodzaju nierówność, która pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 ust. 1 konstytucji zasadą równości i wyrażoną w art. 2 konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtowało się stanowisko, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą one mieć po pierwsze, charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. A zatem wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium, po drugie, argumenty te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych, po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Trybunału różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie.

Kierując się przytoczonymi argumentami w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenie zakresu podmiotowego wcześniejszego przechodzenia na emeryturę wynika z założeń i celów reformy systemu świadczeń społecznych. Do pakietu aktów prawnych, tworzących ten nowy system należy przedmiotowa ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczeń społecznych. Istotą tego systemu jest jego powszechność. W miejsce dotychczas rozproszonych i fragmentarycznych regulacji, wprowadza względnie jednolite zasady określania świadczeń emerytalno-rentowych. Reforma systemu emerytalno-rentowego miała m.in. na celu ograniczenie uprawnień do wcześniejszej emerytury i ujednolicenie wielu emerytalnego. Miała więc ona charakter racjonalnie uzasadniony, według wyraźnie ustalonych kryteriów.

Oceniając proporcjonalność omawianego ograniczenia prawa do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na strukturę ustawy. W dziale II tej ustawy emerytury dla ubezpieczonych zostały zróżnicowane według kryterium urodzenia; dla ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r. (rozdział 1), przed 1 stycznia 1949 r. (rozdział 2) oraz przepisy szczególne dotyczące emerytur dla niektórych ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r., a przed 1 stycznia 1969 r. (rozdział 3). Zdaniem Trybunału struktura ustawy jednoznacznie wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy było ewolucyjne kształtowania emerytur, z uwzględnieniem m.in. praw nabytych. Ogólnie ustawa utrzymała dotychczasowe zasady wcześniejszego przechodzenia na emeryturę urodzonym przed 1 stycznia 1949 r., natomiast ograniczyła takie możliwości dla urodzonych po 31 grudnia 1948 r., a przed 1 stycznia 1969 r. Regulacja zawarta w art. 29 (i odpowiednio art. 46 ust. 1) powołanej ustawy ma charakter przejściowy, dotyczy bowiem ubezpieczonych, którzy w dniu wejścia w życie tej ustawy osiągnęli wiek co najmniej 50 lat. Trybunał uznał, że ze względu na zasadniczo odmienny model ubezpieczeń społecznych, do tej kategorii ubezpieczonych nie dałoby się odnieść wymagań z art. 24 ust. 2 tej ustawy. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że zróżnicowanie sytuacji adresatów zakwestionowanych przepisów ma charakter proporcjonalny.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego również z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej wspomniane zróżnicowanie jest uzasadnione. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS - aby nie popaść w sprzeczność z prawami nabytymi - musiała odpowiednio uwzględnić zarówno te prawa, jak i wziąć pod uwagę relatywnie wysokie składki wnoszone na ubezpieczenie społeczne pracowników. Trybunał podkreślił, że z konieczności zachowania praw nabytych nie można wywodzić obowiązku ustawodawcy kreowania identycznych uprawnień dla innych osób, np. z tytułu umowy agencyjnej lub umowy zlecenia.

Konkludując Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zastosowanie kryterium ubezpieczenia pracowniczego, w powiązaniu z okresem ubezpieczenia poprzedzającym złożenie wniosku o emeryturę, stanowi wprawdzie zawężenie zakresu podmiotowego w zakresie wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, jednakże w rozpatrywanej sprawie kryterium to nie narusza zasad równości i sprawiedliwości społecznej.

"1. Art. 9 w związku z art. 11, 20 ust. 2, art. 25, 26 i 56 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509; tekst jednolity z 1998 r. Nr 120 poz. 787; zm.: Nr 162, poz. 1119; z 1999 r. Nr 111, poz. 1281; z 2000 r. Nr 5, poz. 67) w zakresie, w jakim nakłada na osobę fizyczną, wynajmującą lokal mieszkalny podlegający przepisom o czynszu regulowanym, obowiązki, których wykonanie wymaga nakładów przewyższających dochody uzyskiwane przez tę osobę z nieruchomości, w której znajduje się wynajęty lokal, bez ustawowej możliwości uzyskania pomocy finansowej ze strony władz publicznych, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 i 3 i z art. 21 ust. 1 konstytucji oraz z wyrażonymi w art. 2 konstytucji zasadami sprawiedliwości społecznej.

[Omówienie tego wyroku znajduje się w rozdziale 2].

"Art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191; zm.: z 1990 r. Nr 43, poz. 253, Nr 92, poz. 541; z 1991 r. Nr 34, poz. 151; z 1992 r. Nr 6, poz. 20; z 1993 r. Nr 40, poz. 180; z 1994 r. Nr 1, poz. 3, Nr 65, poz. 285; z 1996 r. Nr 23, poz. 102, Nr 106, poz. 496; z 1997 r. Nr 9, poz. 43) w zakresie, w jakim dotyczy składników mienia ogólnonarodowego, które do dnia 27 maja 1990 r. były wykorzystywane na siedzibę tych gminnych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, których zadania zostały z dniem 27 maja 1990 r. przejęte przez organy gminy innej niż gmina właściwa ze względu na miejsce położenia mienia, nie jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

1. Zgodnie z art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mienie państwowe, o którym mowa w tym przepisie, stało się w dniu wejścia w życie ustawy mieniem "właściwych gmin".

Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że w uchwale z 9 grudnia 1992 r. (W. 13/91) ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię terminu "właściwa gmina", użytego w art. 5 ust. 1 ustawy. Uchwała ta dotyczyła wyłącznie kwestii właściwości gmin w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Rozpoznając niniejszą sprawę Trybunał stwierdził, że argumenty przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały zachowują swoją wagę również w odniesieniu do pozostałych nieruchomości wchodzących w skład mienia ogólnopaństwowego.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wątpliwości co do znaczenia terminu "właściwa gmina" doprowadziły do rozbieżności między orzecznictwem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej a orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, za "właściwą gminę" w odniesieniu do nieruchomości stanowiących siedzibę władz gminnych uznana została gmina miejsca położenia nieruchomości bez względu na to, czy nieruchomość ta była wykorzystywana jako siedziba władz innej gminy. W konsekwencji, własność nieruchomości, które stanowiły siedzibę władz gmin wiejskich, ale położone były na obszarze gmin miejskich, nabyły gminy miejskie.

2. Podstawowy zarzut przedstawiony przez wnioskodawcę dotyczył naruszenia zasady równości. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości, wyrażona w art. 32 konstytucji, nakazuje równe traktowanie podmiotów podobnych, a jednocześnie zakłada odmienne traktowanie podmiotów odmiennych. Zakaz różnicowania nie znajduje natomiast zastosowania do podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Odstępstwo od zasady równości jest dopuszczalne - na gruncie konstytucji - na zasadzie wyjątku, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę różnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, różnicowania te muszą spełniać wymóg proporcjonalności. Waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych. Musi ono służyć realizacji wartości, zasad lub norm konstytucyjnych, uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

W przedmiotowej sprawie Trybunał Konstytucyjny rozważył możliwość stosowania zasady równości do jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał wziął pod uwagę charakter samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny występuje w obrocie prawnym w podwójnej roli. Z jednej strony jako organ władzy publicznej, z drugiej jako podmiot prawa prywatnego. Prawodawca konstytucyjny określił podstawowe zasady ustroju i funkcjonowania samorządu terytorialnego. Jednocześnie konstytucja pozostawiła ustawodawcy szeroki zakres swobody przy regulowaniu struktury i ustroju samorządu terytorialnego. Trybunał podkreślił, że źródłem istnienia samorządu terytorialnego oraz jego podmiotowości i odrębności są pozytywne uregulowania prawne, w szczególności uregulowania zawarte w konstytucji. Samorząd terytorialny nie może powoływać się na przyrodzoną i niezbywalną godność człowieka jako źródło jego praw. Jednostkom samorządu terytorialnego przysługują wyłącznie takie uprawnienia, które zostały wyraźnie przyznane przez prawo pozytywne, a wykładnia przepisów konstytucyjnych musi zawsze uwzględniać służebny charakter instytucji samorządu terytorialnego wobec jednostki oraz jej wolności i praw. Z przedstawionych względów - zdaniem Trybunału - jednostki samorządu terytorialnego mają całkowicie odmienny charakter niż osoby prawne tworzone w sposób swobodny przez obywateli dla realizacji określonych celów politycznych, gospodarczych czy osobistych.

Wychodząc z założenia, że samorząd terytorialny występuje w obrocie prawnym w podwójnej roli, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada równości nie mogłaby mieć bezpośredniego zastosowania w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie Trybunał uznał, że swoboda regulacyjna przysługująca ustawodawcy w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego nie jest nieograniczona. Ustawodawca musi w szczególności respektować, wyrażoną w art. 32 konstytucji, zasadę równości jednostek. W ocenie Trybunału różnicowanie jednostek samorządu terytorialnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego różnicowania ich mieszkańców. Trybunał Konstytucyjny może stwierdzić niezgodność regulacji prawnej dotyczącej samorządu terytorialnego z zasadą równości wtedy, gdy regulacja ta narusza zasadę równości jednostek. Ten, kto kwestionuje zgodność ustawy dotyczącej samorządu terytorialnego z zasadą równości musi wykazać, że regulacja ta powoduje różnicowanie osób fizycznych lub innych podmiotów "prywatnych" posiadających wspólną cechę istotną, a jednocześnie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, nie spełnia wymogu proporcjonalności lub nie znajduje oparcia w normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie wykazał, aby kwestionowany przepis - w zakresie, w jakim zachował on dotychczas moc obowiązującą - prowadził do arbitralnego różnicowania jednostek, Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Trybunał dodał, że gminami miejskimi a gminami wiejskimi mającymi swoją siedzibę na obszarze gminy miejskiej zachodzą istotne różnice dotyczące w szczególności ukształtowania ich obszaru. Odmienności te uzasadniały różnicowanie obu rodzajów gmin w procesie uwłaszczeniowym.

3. Z zarzutem niezgodności zaskarżonego przepisu z zasadą równości ściśle związany jest zarzut naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że stosowanie zasady sprawiedliwości społecznej jako podstawy kontroli konstytucyjności prawa wymaga zachowania szczególnej powściągliwości. Trybunał Konstytucyjny może interweniować tylko w tych przypadkach, w których naruszenie tej zasady ma charakter oczywisty. Zdaniem Trybunału przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do wkraczania przez sądownictwo konstytucyjne w sferę, która w demokratycznym państwie prawnym należy do ustawodawcy, powołanego do formułowania ocen politycznych.

W ocenie wnioskodawcy ustawa zawiera arbitralne rozstrzygnięcia i prowadzi do pogłębienia faktycznych nierówności między społecznościami lokalnymi. Przedstawione zarzuty zostały powiązane bezpośrednio z problemem dopuszczalności różnicowania podmiotów prawa przez ustawodawcę, w konsekwencji z zasadą równości. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na relację między zasadą równości a zasadą sprawiedliwości społecznej. W ocenie Trybunału różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma znacznie większe szanse uznania za zgodne z konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnieniu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasada sprawiedliwości społecznej, w zakresie w jakim reguluje ona zagadnienie dopuszczalności różnicowania podmiotów prawa, nie znajduje bezpośredniego zastosowania w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, podobnie jak zasada równości. Zasada sprawiedliwości społecznej wymaga natomiast, aby regulacje dotyczące samorządu terytorialnego nie prowadziły do niesprawiedliwego różnicowania mieszkańców poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Trybunał stanął na stanowisku, że nie można tej zasady przeciwstawić zasadzie stabilności stosunków prawnych, zwłaszcza, że od czasu uchwalenia zaskarżonej ustawy upłynęło już ponad dziesięć lat i na jej podstawie - pod trzema reżimami konstytucyjnymi - zostały ukształtowane stosunki własnościowe gmin.

Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, że odwoływanie się przy badaniu konstytucyjności zaskarżonego przepisu do wzorców kontroli o charakterze zasad ogólnych wydaje się jedynie wtedy uzasadnione, jeżeli brak jest unormowań konstytucyjnych o większym stopniu szczegółowości, ściślej wiążących się z ocenianą regulacją. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie podstawę kontroli stanowiła zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 konstytucji, Trybunał uznał za niecelowe sięganie do zasady sprawiedliwości społecznej jako odrębnej podstawy kontroli.

4. Wnioskodawca zakwestionował art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jako niezgodny z art. 2 konstytucji w części wysławiającej zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ogólne standardy demokratycznego państwa prawnego dotyczące samorządu terytorialnego pozostawiają bardzo szeroki zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy. Standardy te zostały skonkretyzowane w szczegółowych przepisach konstytucyjnych, dotyczących samorządu terytorialnego. Zdaniem Trybunału w sytuacji, w której dana ustawa pozostaje poza zakresem szczegółowych unormowań konstytucyjnych, należy uznać swobodę działania ustawodawcy. Organy kontroli konstytucyjności prawa mogą stwierdzić niezgodność z zasadą demokratycznego państwa prawnego przepisów dotyczących samorządu terytorialnego tylko wyjątkowo, w przypadku szczególnie drastycznego naruszenia jego konstytucyjnej pozycji.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu wnioskodawcy, że art. 2 konstytucji może stanowić podstawę do wyprowadzenia prawa gminy do własnej siedziby w znaczeniu cywilnoprawnym, rozumianego jako roszczenie o nieodpłatne nabycie określonych składników mienia państwowego. Trybunał uznał, że nabycie prawa własności do nieruchomości stanowiącej do 27 maja 1990 r. siedzibę władz gminnych nie stanowi koniecznego warunku realizacji zadań publicznych przez daną gminę. Gmina może efektywnie realizować swoje zadania publiczne również wtedy, gdy korzysta z budynku wynajmowanego od innych podmiotów.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy konstytucyjne nie mogą stanowić podstawy do wysuwania przez jednostki samorządu terytorialnego roszczeń o przekazanie im określonych składników mienia państwowego. Dopiero gdyby całokształt mienia przekazanego danej jednostce samorządu terytorialnego pozostawał oczywiście nieadekwatny do wykonywanych przez nią zadań można byłoby mówić o naruszeniu konstytucji.

"Art. 9 ust. 4, ust. 4a i ust. 4b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887; zm.: Nr 162, poz. 1118 i 1126; z 1999 r. Nr 26, poz. 228, Nr 60, poz. 636, Nr 72, poz. 802, Nr 78, poz. 875, Nr 110, poz. 1256; z 2000 r. Nr 9, poz. 118, Nr 95, poz. 1041, Nr 104, poz. 1104) jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

1. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, 3 i 13-18a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają także osoby mające ustalone prawo do emerytury lub renty, jeżeli są pracownikami (z wyłączeniem prokuratorów), członkami rolniczych spółdzielni produkcyjnych i spółdzielni kółek rolniczych, żołnierzami zawodowymi, funkcjonariuszami Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej lub Służby Celnej.

Na mocy art. 1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i niektórych innych ustaw do art. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dodane zostały nowe ustępy 4a i 4b. Na podstawie art. 9 ust. 4a ustawy, obowiązkowym ubezpieczeniem zostały objęte osoby mające ustalone prawo do emerytury lub renty i wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, oraz osoby z nimi współpracujące, jeżeli równocześnie nie pozostają w stosunku pracy.

Natomiast w przypadku, gdy emeryt lub rencista zawarł umowę agencyjną lub zlecenia albo umowę o świadczenie usług z podmiotem, z którym równocześnie pozostaje w stosunku pracy lub w ramach takich umów wykonuje pracę na rzecz podmiotu, z którym pozostaje w stosunku pracy, to wówczas zatrudnienie na podstawie wszystkich umów traktuje się jak pozostawanie w stosunku pracy i wobec tego to łączne zatrudnienie powoduje obowiązek ubezpieczenia emerytalnego i rentowych (art. 9 ust. 4b ustawy).

A zatem obowiązujące obecnie przepisy nie przewidują obligatoryjnego ubezpieczenia wszystkich kontynuujących zatrudnienie emerytów i rencistów, co zdaniem wnioskodawcy w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację prawną podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji. Obowiązkowym ubezpieczeniem nie są bowiem objęci emeryci i renciści wykonujący pracę nakładczą, osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą i osoby z nimi współpracujące.

2. Odnosząc się do zarzutu niesprawiedliwego zróżnicowania sytuacji emerytów i rencistów Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy zakwestionowane przepisy różnie traktują podmioty prawa w obrębie określonej klasy (kategorii).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał znaczenie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 konstytucji. Zasada równości nakazuje, aby wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu były traktowane równo, tzn. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących jak i dyskryminujących.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że obowiązek ubezpieczenia emerytalnego i rentowego jest ujęty szeroko. Obejmuje on wszystkie osoby uzyskujące dochody z pracy oraz pewne kategorie osób, uzyskujących dochód ze środków publicznych (np. stypendyści, bezrobotni). Trybunał podkreślił, że charakterystyczną cechą ubezpieczenia społecznego jest jego związek z pracą. Z konstrukcji obowiązku ubezpieczenia społecznego wynika zatem, że cechą relewantną adresatów kwestionowanej normy jest podjęcie działalności zarobkowej. Cechą taką charakteryzują się także emeryci i renciści aktywni zawodowo. Istotnym kryterium przy ustalaniu, czy dany podmiot podlega ubezpieczeniu społecznemu, jest fakt podjęcia określonej działalności zarobkowej. W przypadku aktywnych zawodowo emerytów i rencistów ustawodawca przyjął, że obowiązkiem ubezpieczenia społecznego zostaną objęci tylko ci spośród nich, którzy podejmują działalność zarobkową na podstawie tytułów wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 13-18a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 9 ust. 4, ust. 4a i ust. 4b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Trybunał Konstytucyjny uznał, że kryterium zróżnicowania sytuacji pracujących emerytów i rencistów w zakresie obowiązku ubezpieczenia stanowi w istocie tytuł prawny prowadzonej działalności zarobkowej, a nie charakter wykonywanej pracy, gdyż ten może być podobny (np. podobne czynności może wykonywać radca prawny w ramach zatrudnienia na podstawie stosunku pracy i w ramach działalności prowadzonej na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej). Trybunał zbadał następnie, czy przyjęte kryterium stanowi tego rodzaju zróżnicowanie, które pozostaje w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej i ma charakter dyskryminujący.

Trybunał Konstytucyjny zważył, że jeżeli norma prawna traktuje odmiennie podmioty prawa posiadające wspólną cechę istotną (w tym wypadku podjęcie działalności zarobkowej), to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Zdaniem Trybunału nie zawsze jest to jednak równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, jeżeli: wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowania są racjonalnie uzasadnione, biorąc pod uwagę cel i treść przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma; waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych; regulacja prawna znajduje podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych, uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Jedną z takich zasad jest zasada sprawiedliwości społecznej. Trybunał uznał, że różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse na uznanie za zgodne z konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad.

Oceniając zgodność zaskarżonego przepisu z zasadą sprawiedliwości społecznej Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zasada ta nie ma jednorodnego charakteru. Niewątpliwie wiążą się z nią m.in. równość praw, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ocena sposobów urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej w danych warunkach wymaga zachowania przez sądownictwo konstytucyjne szczególnej powściągliwości. Trybunał Konstytucyjny uznaje kwestionowane przepisy za niezgodne z konstytucją wtedy, gdy naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej nie budzi wątpliwości. Wykładnia ogólnego nakazu urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej musi uwzględniać treść szczegółowych norm konstytucyjnych, a jej stosowanie wymaga respektowania szerokiego zakresu swobody, pozostawionej ustawodawcy przy realizacji praw socjalnych.

Wnioskodawca zwrócił uwagę, że nabywanie ekspektatyw prawa do emerytury lub renty odbywa się do dnia zajścia ryzyka ubezpieczeniowego. Skoro zatem ryzyko się spełniło, dalsze utrzymywanie obowiązku ubezpieczenia na wypadek wystąpienia tych rodzajów ryzyka jest bezprzedmiotowe. Trybunał przyznał, że niewątpliwie z chwilą zaprzestania zatrudnienia, stosunek ubezpieczenia społecznego wchodzi w fazę nacechowaną stopniowym wygasaniem jego treści. W przypadku nabycia uprawnień emerytalnych lub rentowych stosunek ten sprowadza się w zasadzie do realizowania tych uprawnień, czemu nie towarzyszy już narastanie dalszych ekspektatyw. Trybunał wskazał, że istnieją jednak szczególne sytuacje, mianowicie wówczas, gdy uprawniony pozostaje nadal aktywny zawodowo po przekroczeniu granicy wieku emerytalnego, albo po ustaleniu prawa do renty inwalidzkiej.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił przy tym, że emerytura dla osób, które osiągnęły wiek emerytalny wypłacana jest w całości także wówczas, gdy emeryt podejmie pracę zarobkową (art. 103 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS). Inne zasady obowiązują w przypadku osób, które nie osiągnęły wieku emerytalnego lub mają ustalone prawo do renty. W przypadku tych osób art. 104 i art. 105 ustawy przewidują zawieszenie lub zmniejszenie świadczeń w zależności od wysokości uzyskiwanego dochodu. W każdym razie ustalenie prawa do emerytury lub renty nie ogranicza możliwości zatrudnienia lub podjęcia działalności zarobkowej. Ryzykiem losowym w ubezpieczeniu społecznym jest nie samo wystąpienie zdarzeń losowych, lecz ich skutki w sferze możności zarobkowania. Trybunał zauważył, że straciło na znaczeniu założenie, iż emeryt czy rencista nie utrzymuje się z pracy. Emerytura nie pełni już tradycyjnej dla ubezpieczeń społecznych funkcji zastępowania utraconych dochodów z pracy w związku z utratą zdolności do pracy, lecz stała się świadczeniem o cechach zbliżonych do wypłaty uzyskiwanej z indywidualnego systemu oszczędzania na starość. Możliwość kontynuowania działalności zarobkowej i jednoczesnego pobierania przysługujących już świadczeń uzasadnia, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nałożenie na osoby mające ustalone prawo do emerytury lub renty obowiązku ubezpieczenia emerytalnego i rentowych w razie podjęcia zatrudnienia.

Wnioskodawca oparł zarzut naruszenia przez kwestionowane przepisy zasady równości na tym, że nie wszyscy aktywni zawodowo emeryci i renciści zostali objęci obowiązkiem ubezpieczenia. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęte kryterium zróżnicowania, tj. tytuł prawny prowadzonej działalności zarobkowej, znajduje swoje racjonalne uzasadnienie. W Polsce u podstaw zróżnicowania systemów emerytalnych dla określonych grup zawodowych leżą przede wszystkim swoiste właściwości poszczególnych form aktywności zawodowej i wynikające stąd odmienne potrzeby osób je wykonujących. Powstające stąd odrębności w statusie ubezpieczeniowym obywateli, jako uzasadnione przesłankami rzeczowymi, są dopuszczalne i nie kolidują z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej. Odmienne traktowanie nie może natomiast dotyczyć sytuacji nie związanych z pracą zawodową. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania nie wykraczają poza ramy dopuszczalnych w świetle zasad konstytucyjnych zróżnicowań.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że źródłem finansowania ubezpieczeń społecznych w Polsce pozostają nadal składki. Dotychczas składka była łączna na wszystkie rodzaje świadczeń i płacił ją pracodawca. Reforma zmieniła ten stan rzeczy, dzieląc składkę na kilka różnych składek płaconych także przez pracownika. Składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe osób wymienionych w art. 9 ust. 4, ust. 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, finansują z własnych środków, w równych częściach, ubezpieczeni i płatnicy składek (art. 16 ust. 1 ustawy). Ponadto - zdaniem Trybunału - należy mieć na uwadze, że w związku z obowiązkiem współfinansowania, przez ubezpieczonych i płatników, składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, przychody ubezpieczonych stanowiące podstawę wymiaru składki zostały podwyższone w ten sposób, aby po potrąceniu należności na składki nie były niższe niż przed przeliczeniem. Operacja ubruttowienia przychodów dotyczyła wszystkich ubezpieczonych, w tym emerytów i rencistów.

W innej sytuacji znalazły się osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych osoby te pokrywają składki w całości ze środków własnych. Dotyczy to osób prowadzących działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych, twórców i artystów oraz osób wykonujących wolny zawód w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Aby uniknąć obniżenia dochodów emerytów i rencistów prowadzących jednocześnie działalność pozarolniczą, pozostawiono im możliwość dobrowolnego kontynuowania ubezpieczenia, rezygnując w ich przypadku z ubezpieczenia obowiązkowego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że w tym zakresie działania ustawodawcy są racjonalne i uzasadnione. Nie powodują przy tym dyskryminacji tych emerytów i rencistów, którzy z racji prowadzonej działalności zarobkowej podlegają ubezpieczeniu obowiązkowo. Co więcej, w konsekwencji takiego uregulowania obciążenia finansowe pracodawców (zleceniodawców) są takie same, niezależnie od tego czy zatrudniona osoba ma ustalone prawo do emerytury lub renty czy też nie.

Trybunał Konstytucyjny wziął także pod uwagę to, że o zakresie obowiązkowego ubezpieczenia społecznego i przyznawanych świadczeń decyduje nie tylko zróżnicowanie indywidualnych potrzeb i sytuacji, ale także polityka zatrudnienia związana ze zmianami demograficznymi oraz koniecznością dokonywania reform gospodarczych. W ocenie Trybunału dążenie do zapewnienia wszystkim jednakowego dostępu do istniejących miejsc pracy może uzasadniać egzekwowanie takich samych warunków zatrudnienia również w stosunku do osób mających już ustalone prawo do emerytury lub renty. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, regulacja nakładająca obowiązek ubezpieczenia na emerytów i rencistów prowadzących działalność zarobkową w ramach określonego stosunku prawnego, niewątpliwie skutkuje równomiernym obciążeniem finansowym pracodawców, a tym samym stwarza potencjalnym pracownikom "równe szanse zatrudnienia". Z tego punktu widzenia stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej.

Trybunał Konstytucyjny dodał, że państwo ma obowiązek podejmować działania, które zapewnią odpowiednie środki finansowe niezbędne dla realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, ale musi przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego. Regulacja, na mocy której obowiązkiem ubezpieczenia zostali objęci także aktywni zawodowo emeryci i renciści, zwiększa dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Według szacunków Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dokonanych na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego dotyczących liczby pracujących emerytów i rencistów oraz poziomu wynagrodzeń w 2000 r. planowanych przez Ministerstwo Finansów, wpływy z tytułu realizacji zaskarżonych przepisów określa się w 2000 r. na kwotę około 1,6 mld zł. Zmniejszenie przychodów Funduszu musiałoby doprowadzić do zwiększenia kwoty dotacji z budżetu państwa o powyższą kwotę (stanowisko Prezesa Rady Ministrów).

Trybunał Konstytucyjny uznał, że równowaga finansów publicznych stanowi wartość chronioną konstytucyjnie. Stosowane przez państwo środki mające na celu ochronę równowagi finansów publicznych muszą być zgodne z regułami określonymi przez konstytucję. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego kwestionowane przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowią naruszenia tych zasad.

"1. Art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214; zm.: z 1984 r. Nr 35, poz. 187; z 1988 r. Nr 19, poz. 132; z 1989 r. Nr 4, poz. 24, Nr 34, poz. 178 i 182; z 1990 r. Nr 20, poz. 121; z 1991 r. Nr 55, poz. 234, Nr 88, poz. 400, Nr 95, poz. 425; z 1992 r. Nr 54, poz. 254, Nr 90, poz. 451, z 1994 r. Nr 136, poz. 704; z 1995 r. Nr 132, poz. 640; z 1996 r. Nr 89, poz. 402, Nr 106, poz. 496; z 1997 r. Nr 98, poz. 604, Nr 133, poz. 882 i 883, Nr 141, poz. 943; z 1998 r. Nr 131, poz. 860, Nr 155, poz. 1016, Nr 162, poz. 1118; z 1999 r. Nr 49, poz. 483, Nr 70, poz. 778; z 2000 r. Nr 6, poz. 69, Nr 66, poz. 787), w zakresie, w jakim stwarza podstawę do rozwiązania stosunku pracy w drodze wypowiedzenia z mianowanym urzędnikiem państwowym - kobietą wcześniej niż z mianowanym urzędnikiem państwowym - mężczyzną, jest niezgodny z art. 32 i art. 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124; zm.: z 1990 r. Nr 43, poz. 253; z 1994 r. Nr 98, poz. 471; z 1997 r. Nr 9, poz. 43, Nr 28, poz. 153; z 1998 r. Nr 162, poz. 1118 i 1126; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 26, poz. 306), w zakresie, w jakim stwarza podstawę do rozwiązania stosunku pracy w drodze wypowiedzenia z mianowanym pracownikiem samorządowym - kobietą, w razie nabycia przez nią prawa do emerytury, wcześniej niż z mianowanym pracownikiem samorządowym - mężczyzną, jest niezgodny z art. 32 i art. 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

1. Stanowiące przedmiot zaskarżenia przepisy art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o pracownikach urzędów państwowych oraz art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pracownikach, wprowadzają zasadę dopuszczalności rozwiązania stosunku pracy w drodze wypowiedzenia z mianowanymi urzędnikami państwowymi i mianowanymi pracownikami samorządowymi, w przypadku nabycia przez nich prawa do emerytury.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że cechą charakterystyczną przepisów polskiego prawa emerytalnego jest zróżnicowanie przesłanek nabywania uprawnień do emerytury m.in. według kryterium płci. Przejawia się to w odmiennym ukształtowaniu zarówno przesłanki wieku, jak i stażu emerytalnego w stosunku do kobiet i mężczyzn, w związku z tym kobiety wcześniej nabywają uprawnienia emerytalne.

W sytuacji więc, gdy zaskarżone przepisy prawne nie określają samodzielnie granicy wieku, po osiągnięciu którego stosunek pracy ustaje z mocy samego prawa lub może albo powinien być rozwiązany, lecz łączą jego ustanie (rozwiązanie) z osiągnięciem wieku emerytalnego lub nabyciem prawa do emerytury, mamy do czynienia z ustawowym odesłaniem do ogólnych uregulowań prawnych z dziedziny ubezpieczeń społecznych, określających przesłanki nabycia uprawnień emerytalnych.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy te różnicują sytuację pracowników w zakresie ustania (rozwiązania) stosunku pracy, co wynika ze zróżnicowania wieku emerytalnego ze względu na płeć. W konsekwencji przyjęcia takiej konstrukcji stosunek pracy z pracownikiem - kobietą może być rozwiązywany o 5 lat wcześniej niż z pracownikiem - mężczyzną, zajmującymi takie same stanowiska.

2. Trybunał Konstytucyjny przypomniał po raz kolejny istotę konstytucyjnej zasady równości, polegającą na tym, iż wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Zdaniem Trybunału tak ujmowana równość nie jest jednak synonimem identyczności. Nie ma bowiem podstaw, by z konstytucji wydobywać nakaz równego traktowania przez prawo podmiotów czy sytuacji odmiennych. Co więcej, w pewnych wypadkach takie traktowanie może wręcz naruszać zasadę równości, gdyż oznaczać może dyskryminację lub faworyzowanie jednych podmiotów względem drugich.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ustabilizowało się już stanowisko, że odstępstwa od równego traktowania przez prawo sytuacji podobnych są dopuszczalne, ale pod warunkiem spełnienia określonych przesłanek, a mianowicie: relewantności (bezpośredniego związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma), proporcjonalności (waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów naruszonych przez nierówne potraktowanie podmiotów podobnych) oraz związku z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Jedną z takich zasad jest zasada sprawiedliwości społecznej. Przy spełnieniu tych przesłanek, zróżnicowania prawnego nie można traktować jako - konstytucyjnie zakazanej - dyskryminacji.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że szczególnym aspektem ogólnej zasady równości jest zasada równości praw kobiet i mężczyzn. Zagadnienia te reguluje art. 33 Konstytucji RP. Ustęp 1 tego artykułu statuuje zasadę równości kobiet i mężczyzn, wskazując ogólnie, że kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym. W ocenie Trybunału odnosi się to również do stosunków pracy. Natomiast ust. 2 art. 33 konstytucji konkretyzuje tę zasadę; mowa w nim bowiem w szczególności o równym prawie kobiet i mężczyzn do kształcenia, zatrudnienia i awansów, do jednakowego wynagradzania za pracę jednakowej wartości, do zabezpieczenia społecznego oraz do zajmowania stanowisk, pełnienia funkcji oraz uzyskiwania godności publicznych i odznaczeń. Przepis ten uszczegóławia więc ogólniejszą zasadę równości kobiet i mężczyzn, zawartą w ust. 1, ta zaś z kolei zasada stanowi rozwinięcie reguły wyrażonej w art. 32 konstytucji, stanowiącej, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa oraz że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Na tle tych założeń ogólnych Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że w dotychczasowym orzecznictwie sformułował następujące idee przewodnie:

- po pierwsze, ocena konstytucyjności regulacji socjalnych różnicujących sytuację prawną kobiet i mężczyzn powinna być - co do zasady - dokonywana w oparciu o zasadę równości. Różnicowanie sytuacji prawnej jest dopuszczalne, jednak tylko wtedy, gdy przemawiają za tym inne, istotne argumenty konstytucyjne, np. zasada sprawiedliwości społecznej, nakazująca stworzenie kobiecie równoprawnej pozycji wobec mężczyzny. Ponieważ w rzeczywistości społecznej kobieta (z uwagi na funkcje macierzyńskie i wychowawcze) zajmuje bardzo często pozycję słabszą, istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla wprowadzania regulacji przyznających jej pewne przywileje w porównaniu z mężczyzną. Jest to jeden z instrumentów zapewniających rzeczywiste równouprawnienie kobiet. W płaszczyźnie uprawnień socjalnych konstytucyjnie dopuszczalne jest więc tzw. uprzywilejowanie wyrównawcze, tj. uprzywilejowanie prawne, mające na celu zmniejszenie nierówności faktycznie występujących w życiu społecznym pomiędzy kobietami i mężczyznami. Regulacje ustanawiające tego typu uprzywilejowanie wyrównawcze nie mogą być traktowane jako unormowania dyskryminujące lub faworyzujące, zakazane na tle zasady równości;

- po drugie, ocena regulacji różnicujących sytuację prawną kobiet i mężczyzn zakłada - według Trybunału - rozdzielne traktowanie uprawnień i obowiązków, jakie z nich wynikają. Nałożenie na kobiety takich obowiązków i ograniczeń, których adresatami nie są jednocześnie mężczyźni, musi być zawsze oceniane z punktu widzenia zasady równości. Jednakże także i w tym zakresie jednym z ważnych kryteriów tej oceny (obok innych) jest pytanie o rolę danego unormowania dla eliminacji faktycznie występujących nierówności miedzy kobietami i mężczyznami w życiu społecznym.

Oceniając zgodność z Konstytucją RP zaskarżonych przepisów, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie ma konstytucyjnych podstaw do przyjmowania ścisłej zależności między uprawnieniami a obowiązkami pracowników obu płci, tak by ich ogólny "bilans" miał przybierać taką samą wartość. Jeżeli więc sytuacja prawna pracownika - kobiety wykazuje w jakimś zakresie uprzywilejowanie w stosunku do pozycji pracownika - mężczyzny, to nie oznacza to tym samym, że zasada równości wymaga zrównoważenia tego przywileju przez nałożenie na pracownika - kobietę obowiązków bądź ograniczeń, które nie odnoszą się do pracownika - mężczyzny. Nie można więc - zdaniem Trybunału - uzasadniać istnienia takich obowiązków (ograniczeń) argumentem, że stanowią one konsekwencję uprzywilejowania kobiet.

Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że w odniesieniu do urzędników państwowych oraz pracowników samorządowych nie można mówić o tak istotnym znaczeniu różnic biologicznych i społecznych pomiędzy płciami, które uzasadniałyby zróżnicowanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Charakter bowiem świadczonej przez wszystkie te kategorie pracowników pracy, jeśli nawet nie jest identyczny, to w każdym razie należy go uznać za bardzo zbliżony.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że aktualna regulacja pozostawia pracodawcy całkowitą swobodę w podejmowaniu decyzji co do rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem, nie nakładając na niego żadnych dodatkowych ograniczeń ani powinności. W szczególności przepisy nie żądają wskazania innych jeszcze przyczyn, uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy w jednym i w drugim przypadku. Zdaniem Trybunału płynie stąd wniosek, że owo zróżnicowanie sytuacji prawnej urzędników państwowych, jak i pracowników samorządowych ze względu na przesłanki nabycia praw emerytalnych, a tym samym ze względu na podstawy do wypowiedzenia stosunku pracy, nastąpiło wyłącznie ze względu na płeć.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżone regulacje, pozostawiając w ręku pracodawcy całkowitą dowolność w podejmowaniu decyzji o wcześniejszym w przypadku kobiet niż w odniesieniu do mężczyzn wypowiedzeniu stosunku pracy ze względu na istniejące zróżnicowanie wieku emerytalnego, stwarzają sytuację, w której trzeba mówić o pozbawieniu kobiet szansy kontynuowania na równi z mężczyznami działalności zawodowej, a zatem - o dyskryminacji kobiet ze względu na płeć. Brak bowiem możliwości kontynuowania zatrudnienia przez kobiety na równi z mężczyznami w obu kategoriach zawodowych pozbawia je, w wyniku zróżnicowania wieku emerytalnego, równych szans na osiągnięcie takiej samej pozycji zawodowej co mężczyźni. Powoduje to wiele konsekwencji dotyczących rzeczywistego statusu zawodowego i materialnego w chwili przechodzenia kobiet na emeryturę. Wcześniejsze bowiem, wymuszone zakończenie aktywności zawodowej oznacza także utratę możliwości dalszych awansów, a tym samym uzyskiwania wyższych zarobków, które w przyszłości będą stanowiły podstawę wymiaru emerytury, czy też uzyskiwania dodatkowych środków z tytułu ubezpieczenia dobrowolnego.

Trybunał Konstytucyjny doprecyzował, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pracownikach samorządowych zostało ograniczone tylko do tego fragmentu, w którym mowa o możliwości wypowiedzenia stosunku pracy w razie nabycia prawa do emerytury; możliwość bowiem wypowiedzenia stosunku pracy ze względu na nabycie prawa do renty nie jest z natury rzeczy związana z wiekiem.

Trybunał Konstytucyjny dodał, że interpretując wyrażoną w artykułach 32 i 33 zasadę równości, należy liczyć się z zobowiązaniami wynikającymi z aktów międzynarodowych. Chodzi tu w szczególności o przepisy ratyfikowanej przez Polskę Konwencji Narodów Zjednoczonych z dnia 18 grudnia 1979 r. w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet (Dz.U. z 1982 r. Nr 10, poz. 71), jaki i o Traktat Rzymski ze względu na postanowienia art. 68 i art. 69 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony, sporządzony w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38).

W art. 1 konwencji NZ stwierdza się bowiem, że "dyskryminacją kobiet jest wszelkie zróżnicowanie, wykluczenie lub ograniczenie albo uniemożliwienie kobietom przyznania, realizacji bądź korzystania na równi z mężczyznami z praw człowieka oraz podstawowych wolności w życiu politycznym, gospodarczym, społecznym, kulturalnym, obywatelskim lub jakimkolwiek innym." Z kolei art. 11 tej konwencji zobowiązuje państwa, będące jej stronami, do podjęcia wszelkich stosownych kroków w celu likwidacji dyskryminacji kobiet w dziedzinie zatrudnienia, w tym zmierzających do "zapewnienia im na zasadzie równości mężczyzn i kobiet takich samych praw, a w szczególności: a) prawa do pracy jako niezbywalnego prawa każdego człowieka, b) prawa do takich samych możliwości zatrudnienia, w tym równych kryteriów doboru w zakresie zatrudnienia."

Jeśli zaś chodzi o prawo Unii Europejskiej, a w szczególności Traktat Rzymski, to istotny jest tu art. 141 traktatu (w brzmieniu ustalonym przez Traktat Amsterdamski), rozwinięty następnie m.in. w dyrektywie Nr 207/1976 r. w sprawie urzeczywistnienia zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia zawodowego i awansu zawodowego oraz w zakresie warunków pracy. Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał, że art. 5 dyrektywy musi być interpretowany w ten sposób, że ogólna polityka zatrudnienia przewidująca zwolnienie kobiety tylko z powodu osiągnięcia lub przekroczenia wieku emerytalnego wymaganego do nabycia emerytury państwowej, jeżeli wymagany wiek jest zróżnicowany dla mężczyzn i dla kobiet, stanowi - niezgodną z tą dyrektywą - dyskryminację ze względu na płeć.

"Artykuł 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o dodatku i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach i zakładach wydobywania rud uranu, w brzmieniu ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 20 października 1994 r. (Dz.U. Nr 111, poz. 537) jest niezgodny z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 konstytucji."

Skarżący zarzucił niezgodność art. 1 ust. 1 ustawy o dodatku i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach i zakładach wydobywania rud uranu z art. 32 ust. 1 konstytucji.

Rozumienie zasady równości ma w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jednoznaczną treść. Oznacza ono w szczególności nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zakwestionowana ustawa z 1994 r. z niezrozumiałych względów przyznała określone prawa jedynie tym żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnionym w kopalniach węgla, kamieniołomach i zakładach wydobywania rud uranu, którzy służbę tę odbywali w okresie do 1956 r. Te same polityczne motywy, jak i zasady dotyczyły żołnierzy, którzy taką służbę odbywali do końca 1959 r. Trybunał zaznaczył, że najlepszym tego dowodem jest, że ustawodawca, dostrzegając dyskryminację żołnierzy odbywających służbę w okresie późniejszym, dokonał nowelizacji ustawy z 1994 r. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, zamieszczonego w druku sejmowym nr 526 z dnia 4 czerwca 1998 r., podkreślano m.in., iż "zatrudnianie żołnierzy górników miało charakter represji politycznej, co wiąże się ściśle z tajnym rozkazem z dnia 1 lutego 1951 r. 008/MON. Rozkaz ten dotyczył określonych grup społecznych (...). Innym motywem uzasadniającym zmianę przedmiotową zakresu ustawy jest ten, który dotyczy przyznania dodatku pieniężnego za okres odpowiadający okresowi faktycznie wykonywanej pracy przymusowej, czyli do końca 1958 r." (s. 1 uzasadnienia).

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w trakcie prac legislacyjnych nad projektem tej ustawy posłowie niejednokrotnie wskazywali, iż przymusowa praca żołnierzy trwała do roku 1959 r., a nie jak zakładał projekt do 1958 r.

Trybunał Konstytucyjny zauważył także, ze nowelizująca ustawa z dnia 10 września 1999 r. o zmianie ustawy o dodatku i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach i zakładach wydobywania rud uranu- niezależnie od wprowadzenia dodatkowych świadczeń - rozciągnęła okres świadczeń z tego tytułu na "1949-1959", a zatem również na okres kwestionowany w skardze konstytucyjnej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przytoczone okoliczności nie nasuwają wątpliwości co do tego, że postawiony w skardze zarzut niezgodności art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o dodatku i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach i zakładach wydobywania rud uranu, w brzmieniu tej ustawy, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 20 października 1994 r. z art. 32 ust. 1 konstytucji, jest uzasadniony.

Mimo utraty mocy obowiązującej tego aktu na skutek jego nowelizacji przez powołaną na wstępie ustawę z 10 września 1999 r., Trybunał Konstytucyjny uznał za celowe orzeczenie co do istoty, przyjmując że orzeczenie o niekonstytucyjności było konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącego.

"Artykuł 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity z 1999 r. Dz.U. Nr 65, poz. 746; zm.: z 2000 r. Nr 28, poz. 352) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

1. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawa o przekształceniu stworzyła osobom fizycznym i tylko tym osobom możliwość przekształcenia przysługującego im użytkowania wieczystego we własność i początkowo odnosiła się do wszystkich gruntów oddanych tym osobom w użytkowanie wieczyste, w tym również do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W wyniku nowelizacji z 3 grudnia 1998 r., do ustawy wprowadzony został przepis art. 1 ust. 5, który określił dwa nowe warunki dopuszczalności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez osoby fizyczne będące właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu. Pierwszy z nich polega na złożeniu wniosku o przekształcenie prawa przez wszystkich użytkowników wieczystych do 31 grudnia 2000 r. (pkt 1 ust. 5). Zgodnie z drugim, przekształcenie użytkowania wieczystego gruntu związanego z własnością lokalu może nastąpić wówczas, gdy w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności współużytkownicy wieczyści staną się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej (pkt 2 ust. 5).

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z powyższych przepisów wynika, iż:

1) przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy jedynie osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi, nie dotyczy ono natomiast użytkowników wieczystych będących osobami prawnymi np. przedsiębiorstw państwowych;

2) art. 1 ust. 5 przewiduje stosowanie ustawy do osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu pod warunkiem, że spełnią one łącznie warunki, o których mowa w pkt. 1 i 2;

3) zgodnie z pkt. 1 przekształcenie następuje jedynie wówczas, gdy z odpowiednim wnioskiem wystąpią wszyscy współużytkownicy;

4) warunek określony w pkt. 2 zostanie spełniony wówczas, gdy w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności współużytkownicy wieczyści staną się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej.

Jeżeli chodzi o sformułowania pkt. 1 i 2 w art. 1 ust. 5, a zwłaszcza określenia: "wszyscy współużytkownicy wieczyści" (pkt 1) oraz "wyłączni współwłaściciele całej nieruchomości gruntowej" (pkt 2), a także o relację jaka zachodzi między tymi określeniami, Trybunał Konstytucyjny stwierdził co następuje:

1) przez określenie "wszyscy współużytkownicy wieczyści" w kontekście postanowień całego art. 1 należy rozumieć wszystkich współużytkowników danej nieruchomości gruntowej, a więc zarówno osoby fizyczne jak i inne podmioty. Konsekwencją takiego rozumienia tego określenia w art. 1 ust. 5 pkt 1 będzie niemożność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez osoby fizyczne będące współużytkownikami wieczystymi danej nieruchomości gruntowej, jeżeli współużytkownikami wieczystymi tej nieruchomości będą także podmioty inne niż osoby fizyczne (np. dotyczy to tzw. mieszkań zakładowych, w których przedsiębiorstwo nie sprzedało wszystkich lokali osobom fizycznym, ponieważ przedsiębiorstwo takie pozostaje współużytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej, a nie jest osobą fizyczną). W świetle postanowień ustawy, w takiej sytuacji nie ma możliwości wystąpienia przez wszystkich współużytkowników wieczystych z wnioskiem o przekształcenie, jeśli choć jeden z nich nie jest osobą fizyczną,

2) określenie "wyłączni współwłaściciele całej nieruchomości gruntowej" wiąże się z sytuacją, w której dochodzi już do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (ustawa mówi bowiem "w wyniku przekształcenia /.../ staną się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej") i dotyczy osób fizycznych, w przypadku których przekształcenie takie okazało się możliwe na podstawie warunku zawartego w pkt. 1 art. 1 ust. 5. W pkt. 2 nakłada się dodatkowy warunek w stosunku do tych osób fizycznych, które mogą przekształcić swoje prawo, ponieważ spełniają warunek zawarty w pkt. 1. Wprowadzenie warunku, o którym mowa w pkt. 2 może prowadzić do powstania dwóch różnych sytuacji w odniesieniu do tego samego kręgu adresatów, o których mowa w pkt. 1. Po pierwsze, może powstać sytuacja, w której osoby fizyczne, będące jedynymi współużytkownikami wieczystymi danej nieruchomości, wszystkie złożyły odpowiedni wniosek i stały się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości. W tej sytuacji przekształcenie dochodzi do skutku. Po drugie, może też powstać taka sytuacja, w której osoby fizyczne, będące jedynymi współużytkownikami wieczystymi danej nieruchomości, wszystkie złożyły odpowiedni wniosek, ale nie staną się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej (np. gmina nie sprzedała jeszcze wszystkich mieszkań). W tej sytuacji przekształcenie nie nastąpi. Tym samym nie zawsze osoby fizyczne, będące jedynymi współużytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej, nawet jeżeli wszystkie złożą odpowiedni wniosek, staną się "wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej".

Powodowanie tej ostatniej sytuacji przez art. 1 ust. 5 pkt 2 uzasadnia, zdaniem wnioskodawcy, postawienie temu przepisowi zarzutu niezgodności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 konstytucji), gdyż wprowadza on nieuzasadnione zróżnicowanie w obrębie kategorii osób fizycznych, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu. Warunek ten powoduje bowiem, że niektóre podmioty należące do tej samej kategorii zostały pozbawione uprawnienia do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, jeżeli przekształcenie miałoby prowadzić do powstania w stosunku do nieruchomości gruntowej współwłasności Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego i osób fizycznych.

W związku z tym Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zasada równości polega na tym, iż "wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących". Z konstytucyjnej zasady równości wynika więc dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli i innych podmiotów. Zasada ta wiąże nie tylko, gdy ustawodawca ogranicza prawa lub obowiązki, ale także gdy przyznaje prawa lub nakłada obowiązki. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ocena zgodności z zasadą równości wymaga więc ustalenia, czy możliwe jest wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie takie musi być dokonane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy, często będzie więc miało relatywny charakter. Nie oznacza też obowiązku ustawodawcy identycznego traktowania w prawie każdego z tych podmiotów i w każdej sytuacji.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny zwracał wielokrotnie uwagę, że nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji RP. Odstąpienie od zasady równości ma jednak zawsze charakter wyjątkowy i powinno być dobrze uzasadnione. Jeżeli więc kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że argumenty te muszą, po pierwsze, mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium. Po drugie, argumenty te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na związek, jaki zachodzi między zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej. Obie zasady w znacznym bowiem stopniu nakładają się na siebie. Zasada sprawiedliwości nakazuje w szczególności równe traktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną. Różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, a także innymi zasadami konstytucyjnymi. Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z innymi zasadami konstytucji lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje odpowiedniego podtrzymania w takich zasadach. Trzeba jednak pamiętać, że związek z zasadą równości zasad konstytucyjnych innych, niż zasady sprawiedliwości nie zawsze musi być tak oczywisty i ścisły.

W świetle powyższych rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie istnienie kręgu podmiotów charakteryzujących się istotnymi cechami wspólnymi nie budzi wątpliwości. Do kręgu tego należą wszystkie osoby fizyczne dysponujące prawem własności lokalu nabytym od Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego powiązanym ze współużytkowaniem wieczystym gruntów. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wyodrębnienie tej kategorii osób opiera się na kryteriach prawnych związanych z konstrukcją odrębnej własności lokali. Konstrukcja ta obejmuje dwa powiązane ze sobą prawa: prawo własności lokalu i udział we współwłasności wspólnych części nieruchomości. Nieruchomość wspólna należąca do właścicieli poszczególnych lokali składa się z prawa do gruntu oraz prawa własności części budynku służących do wspólnego użytku. Prawo do gruntu ma w tym wypadku postać współużytkowania wieczystego. Trybunał zauważył, że ustawodawca wprowadził zróżnicowanie w obrębie tej kategorii podmiotów polegające na tym, że niektóre osoby fizyczne będące właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu - jeżeli wszystkie złożyły wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 5 pkt 1) - będą mogły przekształcić prawo użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, natomiast niektóre osoby fizyczne spełniające powyższe warunki takiego przekształcenia nie będą mogły dokonać z tego tylko powodu, że w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie staną się one wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej (art. 1 ust. 5 pkt 2).

Dlatego zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 1 ust. 5 pkt 2 wprowadził w ten sposób istotne zróżnicowanie sytuacji osób fizycznych należących do wyróżnionej wyżej kategorii.

W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy wprowadzone zróżnicowanie znajduje podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy istnieje racjonalny związek między przyjętym w zakwestionowanym przepisie kryterium zróżnicowania, a celem i treścią regulacji prawnej zawartej w ustawie o przekształceniu. W związku z tym Trybunał podkreślił, że dla oceny zgodności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa kryterium wprowadzonego przez art. 1 ust. 5 pkt 2 nie ma istotnego znaczenia krytyczna ocena celowości ustawy o przekształceniu dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K. 8/98 oraz uznanie, że ustawa ta stanowi ingerencję w sferę własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, która prowadzi do utraty przez nie tego prawa w warunkach nieekwiwalentnych. Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem konstytucyjność instytucji przekształcenia, kwestionując jedynie nieekwiwalentny sposób ustalania wysokości należnej za takie przekształcenie opłaty. Trybunał zaznaczył, że nawet gdyby uznać, że wprowadzone w art. 1 ust. 5 pkt 2 kryterium ogranicza zakres ingerencji we właścicielskie prawa Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, to ciągle bez odpowiedzi pozostaje pytanie dlaczego ograniczenia nie dotknęły w tym samym stopniu wszystkich współużytkowników wieczystych, dlaczego dyskryminacji poddane zostały te właśnie, a nie inne osoby również należące do tej samej kategorii podmiotów. Innymi słowy, dlaczego ograniczenia uzasadnione ochroną interesów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego nie zostały wprowadzone z poszanowaniem zasady równości, a więc dlaczego nie dotyczą one w jednakowym stopniu wszystkich osób należących do tej samej kategorii.

Trybunał Konstytucyjny dodał, że nie ma też żadnych innych przeszkód prawnych ograniczających możliwość istnienia współwłasności nieruchomości gruntowej osób fizycznych i Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego zwłaszcza, że przekształcenie współużytkowania nastąpić może tylko na wniosek wszystkich użytkowników wieczystych. Nigdy też nie powstanie sytuacja, na którą powoływano się wprowadzając kwestionowaną zmianę ustawy, polegająca na tym, że w jednym budynku będzie użytkownik wieczysty, który nie chce wykupić, czyli zamienić swojego prawa na własność, będzie też użytkownik wieczysty, który by ewentualnie zamienił to prawo na własność i będzie wreszcie poprzedni właściciel, czyli gmina albo Skarb Państwa, który w części będzie też właścicielem.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie można też mówić o proporcjonalności wprowadzonego przez kwestionowany przepis zróżnicowania. Jeżeli przyjąć, że brak warunku określonego zakwestionowanym przepisem ograniczałby na przyszłość prawo własności Skarbu Państwa lub gminy, bowiem stając się "przymusowym" właścicielem gruntu podmioty te mogłyby rozporządzać udziałem we własności tylko w formie sprzedaży, to - zdaniem Trybunału - nadal istnieją wątpliwości, dlaczego tylko niektóre podmioty tej samej kategorii mogą dokonać przekształcenia i "pozbawić" w ten sposób Skarb Państwa lub gminę prawa własności gruntu, a inne podmioty, charakteryzujące się tymi samymi cechami istotnymi, nie mogą dokonać przekształcenia "ograniczając" jedynie - poprzez stanie się współwłaścicielem - swobodę rozporządzania nieruchomością gruntową przez Skarb Państwa lub gminę. Osoby fizyczne ubiegające się o przekształcenie mają ten sam interes, tymczasem na rzecz niektórych z nich - tych którzy staną się wyłącznymi współwłaścicielami nieruchomości gruntowej, ustawodawca gotów jest poświęcić "większy" interes samorządu terytorialnego (samorząd traci własność gruntu), a innym, bez żadnego udziału z ich strony, odmawia ochrony tego samego interesu przy mniejszym "uszczupleniu" interesu samorządu (samorząd z właściciela staje się współwłaścicielem gruntu). Trybunał stwierdził, że nie ma odpowiedniej proporcji między wagą interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów art. 1 ust. 1 pkt 1 i wagą interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Ustawodawca bowiem niektórym podmiotom należącym do tej samej kategorii zezwala na więcej (pozbawienie Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego własności nieruchomości gruntowej), innym podmiotom posiadającym te same cechy nie zezwala na mniej (zamiana własności na współwłasność).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w rozważanej sprawie nie można się również powoływać na inne wartości, zasady czy normy konstytucyjne, np. samodzielność finansową samorządu terytorialnego, skoro w przypadku, gdy współużytkownicy staną się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej, a więc możliwe jest przekształcenie, samorząd traci swoje prawo własności. Natomiast wyklucza się przekształcenie, gdyby następowało także wówczas, gdy współużytkownicy nie stali się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej, czego art. 1 ust. 5 pkt 2 właśnie nie dopuszcza, chociaż w takiej sytuacji samorząd terytorialny zachowałby prawo współwłasności takiej nieruchomości gruntowej. Trybunał podkreślił, że paradoksalnie ustawodawca zezwala więc na większe uszczuplenia praw gminy, natomiast wyklucza sytuacje, w których to uszczuplenie mogłoby być mniejsze. W rezultacie, doceniając potrzebę ochrony takich wartości jak prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 konstytucji) oraz samodzielność finansowa (art. 167 ust. 1 i 2 konstytucji) jednostek samorządu terytorialnego, Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł bezpośredniego i koniecznego związku między tymi wartościami a wprowadzonym kryterium zróżnicowania w grupie osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu. Trybunał podkreślił, że tylko tego rodzaju związek uzasadniałby tak rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Spis treści druku 611, spis treści załącznika nr 6