Spis treści druku 611, spis treści załącznika nr 6
2. Ochrona własności i innych praw majątkowych
Czynsz regulowany
Wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98
(OTK ZU z 2000 r. Nr 1, poz. 3)
1. Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne przede wszystkim ustalenie, jakie prawa (wolności) konstytucyjne znajdować mają zastosowanie dla oceny regulacji odnoszących czynsz regulowany do najmu lokali, stanowiących własność osób fizycznych. W ocenie Trybunału w odniesieniu do sytuacji właściciela lokalu (budynku) chodzi tu, oczywiście o prawo własności, tak jak ujmuje je art. 64 w związku z art. 20 i 21 konstytucji, a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sytuacja najemcy przybiera jednak także wyraźny wymiar konstytucyjny. Najem lokalu mieszkalnego stanowi "inne prawo majątkowe" w rozumieniu art. 64 ust. 1 konstytucji, a tym samym odnosi się do niego ochrona, przewidziana w art. 64 ust. 1 i 2. Trybunał uznał, że sytuacja prawna najemcy nie może być też kształtowana w oderwaniu od ogólnych wskazań zawartych w art. 75 i art. 76 konstytucji. Pierwszy z tych przepisów nakazuje władzom publicznym prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałanie bezdomności oraz przyjęcie ustawowej ochrony praw lokatorów. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że art. 75 odnosi się do wszystkich "lokatorów", a nie tylko do "najemców" w rozumieniu ustawy z 1994 r., zaś treścią tego przepisu jest m.in. nałożenie na państwo obowiązku ochrony trwałości tytułu prawnego lokatorów do zajmowanego lokalu. Natomiast z art. 76, odnoszącego się ogólnie do "konsumentów, użytkowników i najemców", można - zdaniem Trybunału - wyprowadzić zasadę ochrony przed wygórowanymi opłatami za korzystanie z mieszkania, przynajmniej w zakresie nieuczciwych praktyk rynkowych. Także ten przepis ujęty jest w formę zasady polityki państwa, co oznacza że wynikają z niego określone obowiązki państwa, które muszą jednak znaleźć odpowiednią konkretyzację w ustawach zwykłych, natomiast nie tworzy on bezpośrednio praw podmiotowych i roszczeń po stronie obywatela. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 75 i 76 zestawiać należy raczej z ogólną zasadą ochrony własności (art. 21) i w tym sensie można mówić o kolizji dwóch nakazów konstytucyjnych czy dwóch zasad polityki państwa. Jest to jednak inna płaszczyzna niż (podmiotowe) prawo własności wynikające z art. 64 konstytucji, któremu przysługuje przymiot bezpośredniej stosowalności i którego realizacja nie jest uzależniona od wydania ustaw konkretyzujących. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że gdy chodzi o najemców, których dotyczy art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r., to dodatkowo pojawia się też problem bezpieczeństwa prawnego (art. 2 konstytucji). Skoro bowiem ustawa przewidziała, że najemcy ci przez okres do 10 lat będą poddani szczególnemu reżimowi czynszu regulowanego (w każdym razie nie przekraczającego 3% wartości odtworzeniowej lokalu), to odstąpienie od tego przez ustawodawcę dopuszczalne jest tylko w sytuacjach wyjątkowych. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady bezpieczeństwa prawnego, bo jeżeli ustawodawca wyznacza konkretny horyzont czasowy, to nie może zmieniać takich "reguł gry" przed upływem okresu czy terminu, który sam ustalił. Jednocześnie Trybunał zauważył, że ustawodawca dopuścił - w skali poszczególnych gmin skrócenie terminu 10 lat, o ile rada gminy uzna, że jest to uzasadnione stopniem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie (art. 56 ust. 3). W świetle powyższych stwierdzeń Trybunał Konstytucyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z kolizją dwóch dóbr - praw właścicieli i praw najemców, przy czym każde z nich cieszy się ochroną (choć nie jednakową) na poziomie konstytucyjnym. Zdaniem Trybunału uproszczeniem byłoby jednak liniowe traktowanie tej kolizji i uznawanie, że zapewnienie pewnego stopnia ochrony jednemu z tych dóbr oznaczać musi automatyczne uszczuplenie stopnia ochrony drugiego. System prawa ma bowiem wielowymiarowy charakter i ochronę obu wskazanych dóbr można też konstruować w oparciu o inne - zewnętrzne środki i procedury. Skoro bowiem sama istota czynszu regulowanego wynika z uznania istnienia pewnej ogólnej i nadrzędnej potrzeby społecznej, to i problemy wynikające z ustanowienia tego czynszu mogą być rozwiązywane w makrospołecznej skali, a nie powinny być traktowane tylko w kategoriach relacji właściciel - najemca. 2. Jeśli chodzi o ujęcie prawa własności Trybunał Konstytucyjny orzekając w pełnym składzie, potwierdził tezy sformułowane we wcześniejszych orzeczeniach (w szczególności: wyrok z 12 stycznia 1999 r., P. 2/98, OTK ZU Nr 1/1999, s. 10 i n.; wyrok z 25 lutego 1999 r., K. 23/98, OTK ZU Nr 1/1999, s. 161 i n.; wyrok z 11 maja 1999 r., K. 13/98, OTK ZU Nr 2/1999, s. 368 i n.; wyrok z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK ZU Nr 2/1999, s. 406 i n.) i stwierdził: - po pierwsze, prawo własności i jego gwarancje wskazane w art. 64 konstytucji należy konstruować na tle ogólnych zasad ustroju Rzeczypospolitej, a w szczególności na tle art. 20 i 21, które zaliczają własność prywatną do podstawowych zasad ustrojowych państwa. W świetle tych przepisów, zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa i stanowi wartość wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno art. 64 konstytucji, jak i unormowań zawartych w ustawodawstwie zwykłym; - po drugie, na tle ewolucji polskich unormowań konstytucyjnych nie ma obecnie podstaw, by pojęciu własności, tak jak zostało ono użyte w art. 64 konstytucji, przypisywać charakter szeroki i utożsamiać je z całokształtem praw majątkowych; - po trzecie, prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym, także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego. Ocena wszelkich regulacji dotyczących prawa własności nie sprowadza się więc do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzania ograniczeń jako takich, ale do kwestii dochowania konstytucyjnych ram, w jakich podlegające ochronie konstytucyjnej prawo może być ograniczane; - po czwarte, art. 64 ust. 3 trzeba przypisywać szczególną rolę w interpretacji prawa własności (i granic jego ochrony), bo - w odróżnieniu od art. 64 ust. 1 i 2, przepis ten odnosi się tylko do prawa własności, a więc nie obejmuje swoim zakresem innych praw majątkowych. Art. 64 ust. 3 pełni podwójną rolę. Po pierwsze, stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności, Po drugie zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczenia prawa własności z pewnością stanowić mogą - formalne jak też materialne kryterium dla kontroli dokonanych przez prawodawcę ograniczeń; - po piąte, dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji); - po szóste, ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). 3. Trybunał Konstytucyjny poświęcił kolejne uwagi koncepcji "istoty" praw i wolności. Przypomniał, że koncepcja ta pojawiła się w jego orzecznictwie, przy oczywistej inspiracji konstrukcji niemieckich, jeszcze przed wejściem w życie konstytucji z 1997 r., mimo braku wyraźnego oparcia tekstowego w ówczesnych przepisach konstytucyjnych. Trybunał stwierdził, że koncepcja ta opiera się na założeniu, że w ramach każdego konkretnego prawa i wolności można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń, jądro), bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będzie mogła istnieć, oraz pewne elementy dodatkowe (otoczkę), które mogą być przez ustawodawcę zwykłego ujmowane i modyfikowane w różny sposób bez zniszczenia tożsamości danego prawa czy wolności. Zdaniem Trybunału wyraźne nawiązanie do tej koncepcji w tekście konstytucji z 1997 r. nadaje jej bezpośrednią podstawę konstytucyjną i nakazuje ją traktować jako istotny punkt odniesienia przy kontroli konstytucyjności ustaw. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zgodnie z jego wcześniejszym orzecznictwem interpretacja zakazu naruszania istoty ograniczanego prawa lub wolności nie powinna sprowadzać się jedynie do płaszczyzny negatywnej, akcentującej odpowiednie miarkowanie dokonywanych ograniczeń. Należy w nim widzieć również stronę pozytywną, związaną z dążeniem do wskazania, choćby przykładowo, pewnego nienaruszalnego rdzenia danego prawa lub wolności, który pozostawać winien wolny od ingerencji prawodawcy nawet w sytuacji, gdy działa on w celu ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji. Zdaniem Trybunału gdy chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 konstytucji, naruszenie istoty prawa nastąpiłoby w razie, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiły realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełnić w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 konstytucji. Innymi słowy, chodzi o określenie maksymalnej granicy ingerencji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego określenie "istoty" prawa własności musi nawiązywać do podstawowych składników tego prawa, tak jak ukształtowały się one w historii jego rozwoju. Obejmują one w szczególności możliwość korzystania z przedmiotu własności oraz pobierania pożytków. Możliwości te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji. Trybunał podkreślił, że jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne. Ocena każdego konkretnego unormowania ingerującego w prawo własności musi być przy tym dokonywana na tle wszystkich ograniczeń już istniejących. Dla ustalenia, czy zachowana została "istota" prawa własności konieczna jest bowiem analiza sumy ustanowionych prawem ograniczeń. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że jednym z podstawowych składników prawa własności jest możliwość pobierania pożytków (eksploatowania) przedmiotu własności, co ma szczególne znaczenie w modelu gospodarki rynkowej. Zdaniem Trybunału ustawodawca może jednak to prawo pobierania pożytków regulować i ograniczać, m.in. ze względu na socjalny kontekst korzystania z własności oraz na obowiązki, jakie własność rodzi wobec ogółu. W skrajnych wypadkach (co oczywiście wymaga uzasadnienia w świetle przesłanek z art. 31 ust. 3 zd. 1) możliwe jest nawet przejściowe wykluczenie możliwości pobierania pożytków w rozumieniu uzyskiwania dochodu (zysku) z dóbr stanowiących przedmiot własności. Jeżeli jednak ograniczenia prawa własności pójdą jeszcze dalej i ustawodawca postawi właściciela w sytuacji, gdy jego własność musi mu przynosić straty, a zarazem nałoży na właściciela obowiązek łożenia na utrzymanie przedmiotu tej własności w określonym stanie, to - w ocenie Trybunału - można będzie mówić o ograniczeniu, które narusza "istotę" prawa własności. 4. Na tle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy rozwiązań zawartych w ustawie z 1994 r. Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że obowiązujące przepisy dokonują bardzo poważnego ograniczenia możliwości korzystania i rozporządzania przez właściciela lokalami, określonymi w art. 56 ust. 1 ustawy z 1994 r. W szczególności przepis ten przekształcił wszystkie istniejące wcześniej stosunki najmu (o ile zostały nawiązane na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego trybu najmu) w najem umowny zawarty na czas nie oznaczony. Zdaniem Trybunału oznacza to, że w odniesieniu do sytuacji zastanych - ustawa nakazała właścicielowi budynku uznanie aktualnego stanu zamieszkania w poszczególnych lokalach. Trybunał przypomniał, że w przeszłości wprowadzenie najemcy do takiego lokalu następowało na podstawie decyzji organu władzy publicznej, bez jakiegokolwiek udziału właściciela budynku. W ocenie Trybunału poddanie omawianych lokali reżimowi najmu zawartego na czas nieoznaczony oznaczało zaś ograniczenie możliwości wypowiedzenia najmu do sytuacji określonych w art. 32 i art. 33 ust. 1 ustawy z 1994 r. Trybunał zauważył, że w praktyce oznacza to, iż dopóki najemca nie naruszy w sposób rażący swoich obowiązków, nie istnieje możliwość jednostronnego rozwiązania stosunku najmu przez wynajmującego (właściciela budynku lub lokalu). Trybunał Konstytucyjny nie ocenił zgodności powyższych rozwiązań z konstytucją, bo nie było to przedmiotem pytania prawnego Sądu Najwyższego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jedynie, że na tle tych rozwiązań właściciel budynku jest praktycznie pozbawiony wpływu zarówno na to, kto jest najemcą lokali w tym budynku, jak i na to, czy stosunek najmu z tymi osobami będzie nadal kontynuowany. Odzyskanie możliwości dysponowania lokalem nastąpić może poza wypadkami przewidzianymi w art. 32 ustawy tylko w sytuacji "opróżnienia" bądź "zwolnienia" lokalu, ale jest to ograniczone dopuszczalnością wstępowania w stosunek najmu sukcesorów prawnych pierwotnego najemcy. Art. 8 ust. 1 ustawy z 1994 r. przyznaje prawo do wstąpienia w stosunek najmu zstępnym, wstępnym, pełnoletniemu rodzeństwu, osobom przysposabiającym albo przysposobionym oraz osobom pozostającym w faktycznym konkubinacie. Nadaje to iluzoryczny charakter szansie wygaśnięcia stosunku najmu z chwilą śmierci najemcy, tak jak przewiduje to art. 8 ust. 2. Podsumowując Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że możliwości korzystania i rozporządzania przedmiotem własności są poddane bardzo poważnym ograniczeniom. Nie zostały one wprawdzie przekreślone całkowicie, bo właściciel nadal może swój budynek (lokal) sprzedać, ustanowić na nim hipotekę, nie ma też ograniczeń w odniesieniu do dziedziczenia. Trybunał zauważył, że wyłączenie praw właściciela do dysponowania lokalami poddanymi reżimowi ustawy z 1994 r. wpływa w sposób deprecjonujący na rynkową wartość budynku. Tym samym inne, nie odebrane właścicielowi, możliwości korzystania i rozporządzania ulegają zasadniczej redukcji, a prawo własności nabiera pozornego charakteru. Po drugie, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przepisy prawa nakładają na właściciela budynku szereg istotnych obowiązków. W myśl art. 9 ustawy z 1994 r. jest on w szczególności zobowiązany do zapewnienia sprawnego działania urządzeń technicznych budynku, utrzymywania w należytym stanie, porządku i czystości ogólnych pomieszczeń oraz urządzeń budynku, dokonywanie napraw budowli i przywracanie poprzedniego stanu w razie jej uszkodzenia (niezależnie od przyczyn), dokonywanie naprawy lokali, wymiany instalacji a także elementów wyposażenia technicznego, o ile prawo nie obciąża w tym zakresie najemcy. Przepis art. 9 ustawy z 1994 r. musi być przy tym analizowany na tle unormowań zawartych w innych ustawach określających obowiązki właściciela budynku. Ustanowienie tych uregulowań w opinii Trybunału nie budzi zresztą o tyle wątpliwości, że własność rodzi nie tylko uprawnienia, ale i obowiązki, zwłaszcza obowiązki legitymowane nakazami interesu publicznego. Niemniej, Trybunał podkreślił, że wykonywanie tych obowiązków łączy się z koniecznością ponoszenia odpowiednich nakładów finansowych. W odniesieniu do budynków, które właściciel przeznacza na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, ponoszenie tych nakładów stanowi element kosztów zapewnienia komfortu warunków życiowych właściciela i jego rodziny. W odniesieniu natomiast do budynków, które przeznaczone zostały na inne cele, ponoszenie tych nakładów stanowi element kosztów, które ograniczają zysk (pożytki) płynący z wykonywania prawa własności. Wszystkie wskazane wyżej reguły i obowiązki odnoszą się także do właścicieli budynków (lokali), o których mowa w art. 56 ustawy z 1994 r. Według Trybunału Konstytucyjnego nie budzi to - co do zasady - wątpliwości konstytucyjnych, bo prawo nie różnicuje pod tym kątem statusu poszczególnych właścicieli. Nie ulega jednak wątpliwości, że należyte wykonywanie tych obowiązków rodzi określone koszty, które zasadniczo powinny być pokrywane z czynszów uiszczanych przez najemców, a jeżeli czynsze te mają zbyt małą wysokość, bądź nie są regularnie opłacane, to pokrycie różnicy musi następować z innych środków właściciela budynku. Po trzecie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawa z 1994 r., a zwłaszcza praktyka jej stosowania, nie zapewniły dostatecznych mechanizmów równoważenia wskazanych wyżej kosztów utrzymania budynku, jego urządzeń i otoczenia, wpływami z czynszów regulowanych. Art. 25 ust. 2 ustawy ustala górną granicę czynszu regulowanego na 3% wartości odtworzeniowej lokalu w stosunku rocznym. Trybunał zwrócił uwagę, że ustalenie rzeczywistej stawki czynszu należy do rady gminy, która kierować się powinna czynnikami wskazanymi w art. 26 ust. 1 ustawy. Wśród tych czynników ustawodawca nie wymienił jednak ani rzeczywistych kosztów utrzymania budynku ani jego statusu prawnego i lokali w nim się znajdujących. Art. 25 i 26 ustawy nie wyznaczyły też minimalnej granicy wysokości czynszu regulowanego, pozostawiając decyzje o tym radom poszczególnych gmin. Trybunał podkreślił, że właściciel budynku nie ma żadnych uprawnień do ustalania wysokości czynszu regulowanego, ani nawet do przedstawiania swojego stanowiska w tej kwestii. Trybunał Konstytucyjny uznał, że szeroki zakres uznania pozostawiony radzie gminy w ustalaniu wysokości czynszu regulowanego nie budzi istotniejszych wątpliwości w odniesieniu do budynków (lokali) wchodzących do mieszkaniowego zasobu gminy. W tym zakresie gmina podejmuje rozstrzygnięcia dotyczące swego majątku i jeżeli uznaje, że czynsze regulowane powinny być zdecydowanie niższe od ustawowego maksimum trzech procent, nie ma przeszkód prawnych, by taką decyzję podjąć. Gmina ma bowiem konstytucyjny obowiązek troski o swoich mieszkańców i może (a nawet powinna) wykorzystywać w tym celu przypadające jej mienie komunalne. Ewentualne nadwyżki kosztów, jakie pozostaną po uzyskaniu przychodów z czynszu regulowanego gmina może pokrywać ze środków własnych, pochodzących od jej mieszkańców i uiszczanych przez nich podatków czy opłat. Trybunał stwierdził, że taki model pomocy słabszym członkom społeczności lokalnej odpowiada generalnym ideałom solidaryzmu społecznego i subsydiarności. Zakreślenie niskiego poziomu czynszu regulowanego ma też ten skutek, że w ten sposób zmniejszeniu ulega liczba osób uprawnionych do pobierania dodatku mieszkaniowego (art. 39 i nast. ustawy z 1994 r.), a wypłacanie tego dodatku stanowi zadanie własne gminy. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ogólny mechanizm gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy i kalkulowania dochodów z czynszów, kosztów eksploatacji oraz wydatków na dodatki mieszkaniowe, który obracał się w ramach środków finansowych gminy, został - z mocy art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r. odniesiony do własności prywatnej, "zewnętrznej" wobec mienia komunalnego. W tym zaś zakresie rzeczywiste działanie tego mechanizmu polega na tym, że ograniczanie wysokości stawek czynszu pozwala gminie uniknąć napięć społecznych jak też minimalizować wydatki na dodatki mieszkaniowe, ale koszty z tego wynikające pokrywa już nie gmina, lecz właściciele budynków (lokali), w których stosuje się czynsz regulowany. Po czwarte, Trybunał Konstytucyjny zwrócił jeszcze uwagę na dwa dalsze elementy, które wyznaczają sytuację prawną właściciela budynku: - nieadekwatność czynszów regulowanych do rzeczywistych wydatków na utrzymanie budynku nie pozwala wygospodarowywać rezerw na tworzenie funduszy remontowych i troskę o utrzymanie budynku w dobrym stanie. Rezultatem jest postępujący proces dekapitalizacji tzw. kamienic czynszowych. Zdaniem Trybunału postrzegać to należy z jednej strony w kategoriach prawa własności, jako proces stopniowego pozbawiania tego prawa, z biegiem czasu prowadzącego do skutków podobnych do wywłaszczenia. Z drugiej strony ma to też wymiar ogólnospołeczny, bo wiele budynków wielomieszkaniowych zbliża się do swej "śmierci technicznej", a wówczas nie tylko właściciel utraci swoją własność, ale także lokatorzy utracą możliwość zamieszkiwania, co będzie trudne do pogodzenia z obowiązkami władz publicznych, o których mowa w art. 75 ust. 1 konstytucji; - nieadekwatność czynszów regulowanych do rzeczywistych wydatków na utrzymanie budynku nie została dostrzeżona w prawie podatkowym. Właściciel budynku jest traktowany tak samo jak przedsiębiorca lub wynajmujący w celach zarobkowych i ponosić musi konsekwencje finansowe wszystkich strat powstałych w wyniku najmu lokali. Zarazem jednak przepisy podatkowe ograniczają zakres, w jakim stawki amortyzacyjne z tytułu zużycia środków trwałych mogą być wliczane do kosztów uzyskania przychodów, a także limitują możliwość odliczania strat ponoszonych w kolejnych latach podatkowych. 5. Trybunał Konstytucyjny rozważył zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji (w związku z art. 2 i 64 konstytucji). Art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji określa przesłanki dopuszczalności ustanawiania ograniczeń wolności i praw jednostki. W aspekcie formalnym wymaga on, by ograniczenia te były "ustanawiane tylko w ustawie", zaś w aspekcie materialnym dopuszcza on ustanawianie ograniczeń "tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Dodatkowym ograniczeniem dopuszczalnego zakresu ograniczeń jest zakaz naruszania "istoty" wolności i praw (art. 31 ust. 3 zd. 2, w odniesieniu do prawa własności powtórzony też w art. 64 ust. 3). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uzależnienie dopuszczalności ograniczeń praw i wolności od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla normowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej czy organom samorządu lokalnego swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w płaszczyźnie materialnej sformułowania art. 31 ust. 3 zd. 1 nawiązują przede wszystkim do zasady proporcjonalności, określanej też jako zakaz nadmiernej ingerencji. Zasada ta to nieodłączny element koncepcji państwa prawnego obecny w orzecznictwie konstytucyjnym wszystkich państw naszego kręgu kultury prawnej. Jest ona też obecna w postanowieniach Konwencji Europejskiej i w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena unormowania zawartego w art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r. z punktu widzenia kryteriów sformułowanych w art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji prowadzi najpierw do wniosku, że regulacja w nim zawarta jest w stanie doprowadzić do skutków zamierzonych przez ustawodawcę. Jeżeli bowiem przyjąć, iż jednym z podstawowych celów ustawy z 1994 r. była ochrona najemców, to reglamentacja czynszu i ograniczenie jego maksymalnej wysokości w sposób bezpośredni służy tej ochronie, choć tylko w stosunku do pewnej, wyznaczonej w sposób niejednokrotnie arbitralny, a czasem przypadkowy grupy najemców. Trybunał postawił pytanie, czy środki ustanowione dla realizacji tego celu są konstytucyjnie dopuszczalne. Z tego punktu widzenia Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy unormowania zawarte w art. 56 ust. 2 (w ich powiązaniu z pozostałymi przepisami ustawy z 1994 r., zwłaszcza art. 20, art. 21, art. 25 i art. 26 tej ustawy) czynią zadość kryteriom "konieczności" i "proporcjonalności". Na wstępie zauważył, że wprowadzane tam ograniczenia prawa własności znajdują oparcie w argumencie "porządku publicznego". Stwierdził, że pozbawienie najemców ochrony prawnej i dopuszczenie nieskrępowanej swobody właścicieli w rozwiązywaniu stosunków najmu oraz ustalaniu wysokości czynszu mogłoby - w obecnych realiach społecznych pozostawić znaczne grupy społeczeństwa bez zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Mogłoby to wprowadzić na tyle poważne zakłócenia w funkcjonowanie ładu społecznego, że możliwe byłoby powołanie argumentu "porządku publicznego" dla uzasadnienia dopuszczalności wprowadzania ustawowej reglamentacji najmu mieszkań. Za uzasadnione Trybunał Konstytucyjny uznał zatem takie ukształtowanie wysokości czynszu, by nie pozostawał on w rażącej dysproporcji do możliwości finansowych najemców, tak aby możliwe było zachowanie godnego poziomu życia (a w każdym razie minimum egzystencji) po jego opłaceniu. W ocenie Trybunału współczesnemu pojmowaniu idei "państwa socjalnego" odpowiada bowiem, żeby od wszystkich członków społeczeństwa żądać pewnych ofiar na rzecz tych, którzy nie są w stanie sami zapewnić egzystencji sobie i swoim rodzinom. Z natury rzeczy rozłożenie tych ofiar zależy od poziomu dochodów i obciąża silniej ludzi lepiej sytuowanych. Tych ofiar, z natury rzeczy, można też żądać od właścicieli, stosownie do ogólnej zasady, iż "własność zobowiązuje". Zarazem jednak Trybunał podkreślił, że rozłożenie obciążeń, jakie nakładane są w ten sposób na poszczególnych członków społeczeństwa nie może być dowolne i musi zachowywać racjonalne proporcje. Na tle wymagań art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji, za "konieczne" w polskich realiach społecznych Trybunał Konstytucyjny uznał dalsze obowiązywanie przepisów ograniczających prawo własności właściciela budynku (lokalu), a w szczególności wyłączających nieskrępowaną swobodę w ustalaniu wysokości czynszu oraz innych opłat pobieranych od lokatorów z tytułu zajmowania lokalu. Zwrócił zresztą uwagę, że niezależnie od szczególnej instytucji "czynszu regulowanego" (art. 25 i art. 26 ustawy) także "czynsz wolny" (o którym mowa w art. 20 ust. 2 zd. 2) nie może być traktowany jako "czynsz dowolny", kształtowany wedle uznania właściciela. Kryteria wysokości tego czynszu określa bowiem art. 20 ust. 3 ustawy, a art. 24 ust. 1 (w zw. z art. 23 ust. 3 zd. 2) przewiduje możliwość sądowej kontroli podwyżki czynszu. Ponadto działają tu ogólne zasady art. 5, art. 58 § 2 i art. 388 kc. Wyznacza to granice wysokości zysku, jaki właściciel może - w realizacji swego prawa pobierania pożytków, składającego się na "istotę" prawa własności czerpać z najmu lokali. Trybunał stwierdził, że za "konieczne" - w każdym razie w okresie przejściowym - można uznać jeszcze dalej idące ograniczenia prawa własności, przekreślające swobodę pobierania pożytków przez ustalenie wysokości czynszu w taki sposób, aby czynsz pokrywał tylko koszty eksploatacji i utrzymania budynku. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że analiza unormowań ustawy z 1994 r. prowadzi jednak do wniosku, że wprowadzone w nich ograniczenia prawa własności nie zatrzymują się na tym poziomie. Obecne ujęcie przepisów o czynszu regulowanym w sposób świadomy pozostawia jego wysokość poniżej rzeczywistych kosztów ponoszonych przez właściciela budynku. Rozwiązanie takie - w ocenie Trybunału - samo w sobie nie musiałoby być uznane za niekonstytucyjne, gdyby równolegle istniały inne mechanizmy prawne rekompensujące ponoszone w ten sposób straty. Mechanizmów takich jednak nie stworzono. Tym samym, obowiązujące przepisy oparte są na założeniu, iż własność musi - do 2004 r. przynosić straty właścicielowi, a zarazem że właściciel ma obowiązek łożenia na utrzymanie przedmiotu swojej własności w określonym stanie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego oznacza to, że ustawa z 1994 r. przerzuciła na właścicieli budynków główny ciężar ofiar, jakie społeczeństwo musi ponieść na rzecz najemców, a w każdym razie tych spośród najemców, którzy znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. Nie wykorzystano natomiast innych możliwych środków, jak chociażby dofinansowywania ze środków publicznych kosztów utrzymania i remontów budynków, o których mowa w art. 56 ust. 1, pełnego uwzględnienia w przepisach podatkowych strat oraz nakładów ponoszonych przez właściciela, czy zróżnicowania wysokości czynszu w zależności od dochodów najemcy. Zamiast tego posłużono się środkiem najprostszym (bo pozornie najtańszym społecznie), tzn. ukształtowano maksymalną wysokość czynszów na niskim poziomie, dozwolono radom gmin na odstępstwa poniżej tego poziomu, a przez to założono, że pozostałe koszty utrzymania budynku pokryje jego właściciel z własnych źródeł. Trybunał podkreślił, że nie zachowano przy tym jakiejkolwiek proporcji pomiędzy rozkładem ciężarów (ofiar) pomiędzy właścicieli a pozostałych członków społeczeństwa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił raz jeszcze, że w dobie dzisiejszej istnieje konstytucyjnie uznana konieczność ochrony praw lokatorów (a więc nie tylko najemców), i może ona znajdować wyraz m.in. w przepisach ustalających maksymalną wysokość czynszów. Nie jest jednak konstytucyjną koniecznością, aby realizacja tej ochrony odbywała się przede wszystkim na koszt osób fizycznych, będących właścicielami budynków, bo nie tylko na nich ciąży obowiązek solidaryzmu społecznego i pomocy słabszym. Trybunał zauważył, że możliwe jest przyjęcie innych rozwiązań prawnych, tak aby zarazem zapewnić najemcy niezbędną ochronę, a właścicielowi minimum środków, pozwalających na pokrywanie niezbędnych kosztów, które częściowo wylicza art. 21 ustawy. Trybunał uznał, że nie ma argumentów konstytucyjnych uzasadniających konieczność nałożenia tych kosztów przede wszystkim na właścicieli. Możliwe jest bowiem przyjęcie innych rozwiązań, mniej uciążliwych dla właścicieli, a w równym stopniu chroniących najemców. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że dopuszczalność wprowadzania ograniczeń praw jednostki wymaga - na tle art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji wykazania, że były one konieczne. Unormowanie art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r. nie jest "koniecznym" - w rozumieniu art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji ograniczeniem prawa własności. Ponadto zdaniem Trybunału Konstytucyjnego obecne rozwiązanie nasuwa też daleko idące wątpliwości co do dochowania konstytucyjnego wymogu, aby ograniczenia praw i wolności były ustanawiane "tylko w ustawie". Art. 25 ust. 2 ustawy ustala tylko maksymalną wysokość czynszu regulowanego, natomiast art. 26 pozostawia ustalenie stawek czynszu poszczególnym radom gminy, które dokonują tego w drodze uchwały. Nie ustanowiono przy tym na tyle wyraźnego powiązania art. 26 z przepisami określającymi obowiązki wynajmującego, aby w procesie stosowania ustawy z 1994 r. uznawano, iż minimalna wysokość czynszu musi wynikać - w ramach limitu 3 %, o którym mowa w art. 25 ust. 2 - z uwzględnienia wszystkich kosztów, a w szczególności tych, o jakich mowa w art. 21 ust. 1. Zdaniem Trybunału oznacza to, że przepisy ustawy zostały sformułowane w sposób pozwalający na przypisanie radom gmin swobody w określaniu stawek czynszu regulowanego. W praktyce doprowadziło to do powszechnego ustalania tych stawek poniżej granicy 3%. Wymiar czynszu pozostaje "otwarty" w tym sensie, że z ustawy nie wynika jakakolwiek minimalna granica tego wymiaru. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie budzi to zasadniczych wątpliwości w odniesieniu do budynków składających się na zasób mieszkaniowy gminy, bo rada gminy ustalając czynsz regulowany podejmuje decyzje dotyczące własności komunalnej. Gmina nie może oczywiście podejmować zupełnie dowolnych decyzji dotyczących jej własności, bo - jako publiczna osoba prawna jest skrępowana przepisami ustawowymi. Do tej sytuacji nie ma zastosowania art. 31 ust. 3, ponieważ gmina nie jest podmiotem praw i wolności konstytucyjnie przyznanych jednostce. Natomiast - w ocenie Trybunału - mechaniczne odniesienie przez art. 56 ust. 2 ustawy tego mechanizmu do czynszu w budynkach stanowiących własność osób fizycznych powoduje, że o zakresie ograniczeń decyduje częściowo ustawodawca (gdy chodzi o maksymalną wysokość czynszu), a częściowo rada gminy (gdy chodzi o faktyczną wysokość czynszu) i to w sposób nie poddany żadnym ustawowym ograniczeniom co do minimalnej wysokości czynszu regulowanego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ustawa pozostawiła radom gmin zbyt nieokreślony zakres swobody, by można było mówić o spełnieniu na poziomie ustawowym nakazu kompletności regulacji ograniczeń praw jednostki (prawa własności), tak jak tego wymaga art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji. 6. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uznanie, że art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r. narusza zasadę proporcjonalności, zwalnia Trybunał Konstytucyjny od obowiązku zajmowania stanowiska jeszcze wobec zarzutu naruszenia przez ten przepis "istoty" prawa własności, bo nie wpłynęłoby to już w żaden sposób na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Na marginesie Trybunał dodał, że ocena, czy zachowana została "istota" prawa własności, musi być dokonywana nie tylko na tle analizy kontrolowanego przepisu, ale też na tle sumy istniejących ograniczeń tego prawa. Poza tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że naruszenie wymagań wyznaczonych ustawodawcy w art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 jest równoznaczne z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego. 7. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie konstytucyjne aspekty sytuacji najemcy. Najem lokalu mieszkalnego stanowi "inne prawo majątkowe" w rozumieniu art. 64 ust. 1 konstytucji, a władze publiczne są zobowiązane do troski o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych obywateli. Tym samym, istniejące stosunki najmu podlegają ochronie konstytucyjnej. W ocenie Trybunału zasadę stabilizacji najmu (tak jak wyraża ją art. 32 w związku z art. 56 ust. 1 ustawy z 1994 r.) trudno byłoby traktować jako element "istoty" tego prawa majątkowego, jako że charakterystyczną cechą umowy najmu jest jej ograniczenie w czasie. Zasada stabilizacji najmu została ukształtowana na poziomie ustawowym, a nie konstytucyjnym, niemniej de lege lata stanowi ona, obok instytucji czynszu regulowanego - podstawowy składnik stosunków najmu, które objęte są zakresem ustawy z 1994 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na tle zasady zaufania obywatela do państwa, ingerencja ustawodawcy (jak i pozostałych władz) w te stosunki może następować tylko w ogólnych ramach wyznaczanych przez art. 31 ust. 3 konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie jest jednak przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie abstrakcyjne wskazywanie zakresu dopuszczalnych ograniczeń prawa najmu, choć nie można zapominać, że jako prawo majątkowe względne ma ono zupełnie inny charakter niż prawo własności, a w szczególności w jakimś momencie ustaje. Przy ocenie ustawy z 1994 r. znaczenie zasadnicze ma wyznaczenie przez nią horyzontu czasowego określonego datą 31 grudnia 2004 r. w ramach którego czynsze mają być poddane publicznej regulacji. Szczególnie istotne jest ustalenie, że czynsz regulowany nie może przekraczać w stosunku rocznym 3% wartości odtworzeniowej lokalu (art. 25 ust. 2), a jeśli opłacanie czynszu regulowanego przekroczy możliwości finansowe najemcy, będzie on miał prawo do otrzymania dodatku mieszkaniowego (art. 39 i nast.). W ocenie Trybunału sformułowane zostało w ten sposób swego rodzaju zobowiązanie ustawodawcy, iż do 31 grudnia 2004 stosunki najmu w lokalach, które stanowią zasób mieszkaniowy gminy, a także w lokalach, określonych w art. 56 ust. 1, zachowają swój dotychczasowy kształt, m.in. co do wysokości czynszu, chyba że rada gminy (w trybie art. 56 ust. 3) dokona skrócenia tego terminu. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na tle zasad: ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego, wynikających z klauzuli państwa prawnego (art. 2 konstytucji) i mających charakter wiążący dla ustawodawcy - odstąpienie od tego modelu stosunków najmu byłoby dopuszczalne tylko w razie zaistnienia szczególnej konieczności publicznej. Trybunał uznał, że taka konieczność w obecnej chwili nie zachodzi, a tym samym najemcy, do których zostały odniesione postanowienia art. 25 i 26 ustawy z 1994 r., nie mogą zostać poddani innym regułom najmu przed upływem wyznaczonego w ustawie terminu, chyba że w danej gminie osiągnięty zostanie zadowalający stopień zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, jak to dopuszcza art. 56 ust. 3. Trybunał dodał, że gdyby w wyniku bezczynności ustawodawcy miało dojść do wprowadzenia czynszu wolnego wraz z utratą mocy prawnej art. 56 ust. 2, to można byłoby sobie wyobrazić, że w zakresie przekraczającym granicę 3%, o której mowa w art. 26 ust. 2 takie zastosowanie art. 20 i 21 mogłoby zostać uznane za niezgodne z konstytucją. Trybunał Konstytucyjny zauważył na marginesie, że zakreślenie maksymalnego terminu obowiązywania czynszu regulowanego w budynkach (lokalach) stanowiących własność osób fizycznych wyraża też zobowiązanie ustawodawcy - adresowane do właścicieli - do zniesienia obecnego kształtu tej instytucji nie później niż z końcem 2004 r. Także to zobowiązanie widzieć należy na tle zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał Konstytucyjny uznał, że orzeczenie niekonstytucyjności art. 56 ust. 2 trzeba widzieć na tle konstytucyjnie wyznaczonych ram kształtowania stosunków najmu. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny odsunął w czasie - i to na maksymalnie dopuszczalny okres - wejście w życie swojego orzeczenia, tak aby ustawodawca mógł wywiązać się z obowiązku dokonania odpowiednich zmian w przepisach regulujących najem lokali mieszkalnych. Zmiany te muszą, z jednej strony szanować prawo własności, a z drugiej strony chronić uprawnienia najemców przyrzeczone im w ustawie z 1994 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie należy do niego wskazywanie ustawodawcy, jakie rozwiązania powinien wprowadzić do nowej regulacji ustawowej. Jednak zaniechanie przyjęcia takiej regulacji przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego spowodowałoby powstanie stanu sprzecznego z konstytucją i stanowiłoby naruszenie konstytucyjnych obowiązków organów odpowiedzialnych za stanowienie prawa. 8. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej. W polskiej wersji podanej w Dzienniku Ustaw stanowi on - w ust. 1, że: "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego". Ust. 2 dopuszcza natomiast ustanawianie ograniczeń prawa własności: "Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Trybunał Konstytucyjny odwołał się do orzecznictwa strasburskiego, które przyjmuje, że: "artykuł ten zawiera trzy oddzielne zasady. Zdanie pierwsze pierwszego ustępu gwarantuje spokojne korzystanie z mienia. Drugie zdanie mówi o możliwości pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami. Trzecia zasada wynika z ust. 2 i stanowi, iż państwa uprawnione są m.in. do kontroli korzystania z mienia zgodnie z interesem ogólnym. Zasady druga i trzecia, dotyczące konkretnych sposobów ingerencji w prawo do spokojnego korzystania z mienia, należy interpretować z uwzględnieniem pierwszej zasady mającej charakter ogólny" (orzeczenie z 23 września 1982 r. - Sporrong i Lonnroth v. Szwecja oraz liczne późniejsze). Trybunał Konstytucyjny ustalił, że na tle tych założeń ogólnych, Europejski Trybunał Praw Człowieka kilkakrotnie zajmował się problematyką "najmu regulowanego". W większości wypadków zarzuty dotyczyły przepisów ograniczających możliwość rozwiązania stosunku najmu, nawet wtedy gdy lokal był potrzebny właścicielowi (orzeczenie z 28 września 1995 r., Spadea i Scalabrino v. Włochy, orzeczenie z 28 września 1995 r., Scollo v. Włochy i orzeczenie z 21 listopad 1995 r., Velosa Baretto v. Portugalia). Jedyne orzeczenie, w którym centralnym problemem była wysokość czynszu, zapadło w sprawie Mellacher i inni v. Austria (23 listopada 1989 r.) na tle ustawy, która w istotny sposób obniżyła maksymalną wysokość czynszów. Trybunał Europejski uznał, że nie doszło w ten sposób do pozbawienia własności, gdyż "nie nastąpiło przeniesienie własności (na inny podmiot), ani też skarżący nie zostali pozbawieni prawa użytkowania, wynajmowania lub sprzedaży swej własności. Zakwestionowane ustawodawstwo pozbawiło ich wprawdzie części przychodu z ich własności, ale traktować je należy jedynie jako uregulowanie sposobu używania własności" (no. 44). Uregulowanie to nie narusza art. 1 ust. 2, bo nie jest "w oczywisty sposób pozbawione racjonalnej podstawy". Oceniać je więc należy na tle zasady proporcjonalności. W nawiązaniu do wcześniejszych orzeczeń, Trybunał Europejski wskazał, że ingerencje w prawo własności muszą "wyrażać uczciwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego i nakazem ochrony praw podstawowych jednostki. Poszukiwanie tej równowagi jest odzwierciedlone w strukturze art. 1 jako całości, a więc także w jego ust. 2" (no. 48). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że orzeczenie Mellacher tylko częściowo znajduje zastosowanie do rozpatrywanego w niniejszej sprawie pytania prawnego. W sposób bezsporny wynika z niego jedynie stwierdzenie, iż czynsz regulowany jako taki, może być uznany za dopuszczalny - na tle Konwencji Europejskiej - jako ograniczenie prawa własności. Taka sama konkluzja możliwa jest do przyjęcia na tle Konstytucji RP. Zarazem jednak, gdy chodzi o relację wysokości czynszu i poziomu kosztów ponoszonych przez właściciela, to uznanie przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, że nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu, zostało oparte o analizę konkretnych postanowień ustawy austriackiej, przewidujących że czynsz nie może ograniczać się do urzędowo ustalonej stawki od metra kwadratowego, ale musi też uwzględniać inne, szczególne wydatki ponoszone przez właściciela. Innymi słowy, Trybunał wykazał, że ustawodawca austriacki w sposób należycie uwzględniajacy niuanse określił zasady kalkulacji czynszu. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawodawca polski, nie przewidział uwzględniania tego typu niuansów przy kalkulacji czynszu regulowanego, ani też nie powiązał tej kalkulacji z obowiązkami właściciela, częściowo wskazanymi w art. 21 ustawy. Doprowadziło to do sytuacji, gdy przepisy prawa w sposób świadomy ukształtowały instytucję czynszu regulowanego w sposób pozostawiający jego wysokość poniżej rzeczywistych kosztów ponoszonych przez właściciela budynku. Zdaniem Trybunału nie ma więc na tyle wyraźnej bliskości między ustawodawstwem polskim a austriackim, aby orzeczenie Mellacher uznawać za precedens w pełni kontrolujący rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Na marginesie Trybunał wskazał, że w Austrii już ustawa z 1922 r. o kontroli czynszów przewidywała możliwość ich podniesienia, jeżeli dochody z czynszu - w skali poprzednich 7 lat - nie pokrywały koniecznych wydatków na utrzymanie budynku. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie jest jego zadaniem uzupełnianie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Biorąc jednak pod uwagę znaczenie, jakie Europejski Trybunał przywiązuje do regularnego opłacania czynszu i rzetelnych zasad jego kalkulacji, przy braku takich mechanizmów i gwarancji w prawie polskim, uznać należy, że dla rozważań prowadzonych na płaszczyźnie polskiego prawa konstytucyjnego - stanowić to może dodatkowy argument za uznaniem, iż art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r. narusza Konstytucję RP. 9. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie zarzut naruszenia zasady równości. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przerzucenie kosztów polityki mieszkaniowej państwa na jedną tylko grupę obywateli, tj. właścicieli mieszkań i budynków naruszyło art. 31 ust. 3 konstytucji poprzez swój nieproporcjonalny (niekonieczny) charakter. Jego zdaniem trudniej jednak dopatrzyć się także naruszenia zasady równości, w każdym razie na tle wskazanego wyżej zarzutu. Trybunał uznał bowiem, że nie narusza konstytucji samo wyodrębnienie przez ustawę klasy właścicieli lokali (budynków) i szczególne ukształtowanie ich sytuacji prawnej. W dziedzinie stosunków mieszkaniowych nie budzi wątpliwości kryterium prawa własności jako podstawa zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów (adresatów) prawa. Pozycja prawna właściciela ma zawsze charakter szczególny i nie ma przeszkód aby prawo dawało temu wyraz. Nie ma też przeszkód aby prawo nakładało na właściciela pewne dodatkowe obciążenia czy obowiązki, stosownie do zasady iż "własność zobowiązuje". Dlatego zdaniem Trybunału oparcie uregulowań ustawowych na wyodrębnieniu klasy właścicieli i poddaniu ich odrębnej regulacji prawnej nie może budzić zastrzeżeń z punktu widzenia zasady równości. Odmienną sprawą jest natomiast treść tej regulacji i zakres obowiązków oraz ciężarów nakładanych na właścicieli. Te oceny mogą być jednak dokonane na tle zasady proporcjonalności i nie jest konieczne dodatkowe wtłaczanie ich w konstrukcje związane z zasadą równości. Zaskarżalność ostatecznych decyzji ADM
Wyrok z 22 lutego 2000 r., sygn. SK. 13/98
(OTK ZU z 2000 r. Nr 1, poz. 5)
1. Art. 63 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw dotyczy dopuszczalności zaskarżania w drodze nadzwyczajnych środków kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi on, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Trybunał Konstytucyjny przeanalizował stan prawny ukształtowany ustawą z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Ustawa ta miała charakter epizodyczny. Zmierzała do sanacji stanów faktycznych - samoistnego posiadania przez rolników nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 1 tej ustawy rolnicy będący samoistnymi posiadaczami gospodarstw rolnych, stali się z mocy prawa właścicielami tych nieruchomości, jeżeli oni albo ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, zniesienie współwłasności lub umowy o dział spadku. Nabyli oni własność wskazanych nieruchomości także, gdy wskazane warunki nie zostały spełnione, a do dnia wejścia w życie ustawy rolnik posiadał nieruchomość jako samoistny posiadacz nieprzerwanie od pięciu lat, a gdy uzyskał posiadanie w złej wierze przez okres dziesięciu lat. Na podstawie art. 12 tejże ustawy nabycie nieruchomości przez samoistnego posiadacza stwierdzał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej w drodze wydania aktu własności ziemi. Od decyzji tego organu przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia, decyzja której była ostateczna. Postępowanie w tych sprawach wszczynano na wniosek osoby uprawnionej lub z urzędu. Zgodnie z art. 15 ustawy ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Przewidziana omawianą ustawą akcja porządkowania własności gospodarstw rolnych samoistnych posiadaczy została zakończona w 1982 r. Ustawa z 1971 r. została uchylona ustawą z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Rozpoznawanie spraw wcześniej nie zakończonych o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego zostało powierzone na podstawie tej ustawy sądom. Wcześniej wydane akty własności mogły być jednak nadal podważane w drodze wniosków o wznowienie postępowania lub stwierdzenia jego nieważności, na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawą z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw uchylono stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2). Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nabywanie własności gospodarstw rolnych przez ich posiadaczy na podstawie i w trybie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w samym założeniu zmierzało do pozbawienia tytułu własności osób, które nie zajmowały się przez długi okres czasu gospodarstwami, których byli właścicielami. Choć nie było to postępowanie wywłaszczeniowe, to nadanie tytułu własności samoistnemu posiadaczowi gospodarstwa powodowało pozbawienie własności dotychczasowego właściciela. Zewnętrznym tego wyrazem był wpis w księdze wieczystej nowego właściciela. Zdaniem Trybunału konstytucyjna ochrona własności dotyczy zarówno dotychczasowych właścicieli, jak i tych, którzy nabyli tytuł własności gospodarstwa rolnego w trybie wskazanej ustawy. Konstytucja nie różnicuje także intensywności ochrony prawnej własności, z uwagi na kryterium drogi uzyskania tytułu własności. Trybunał Konstytucyjny uznał, że skarga konstytucyjna dotyczy w istocie konstytucyjnej dopuszczalności ustawowego ograniczenia terminów zaskarżania ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstw rolnych w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia. Zdaniem Trybunału konstytucja nie wypowiada się wprost co do terminów zaskarżania decyzji administracyjnych, gwarantując jedynie możliwość ich zaskarżenia na drodze sądowej. Decyzje administracyjne mogą być podważane w drodze zwykłych środków odwoławczych w terminach ustawowo określonych. Decyzje ostateczne, a więc te, które nie zostały zaskarżone bądź zostały utrzymane w mocy, mimo wyczerpania środków ich zaskarżenia mogą być wzruszane nadzwyczajnymi środkami odwoławczymi. Ta możliwość zaskarżenia ostatecznych decyzji stanowi wyjątek od reguły stabilności stanu prawnego ukształtowanego lub stwierdzonego ostateczną decyzją administracyjną. W ocenie Trybunału możliwość kwestionowania ostatecznych decyzji administracyjnych jest w naszym stanie prawnym dopuszczalna w szerszym zakresie niż prawomocnych orzeczeń sądowych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 63 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw zmierzał do nadania ostatecznym decyzjom administracyjnym o nadaniu własności gospodarstwa rolnego podobnego stopnia stabilności - niewzruszalności co orzeczeniom sądowym. 2. Oceniając konstytucyjność uchylenia ustawą z 19 października 1991 r. wzruszalności ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego posiadaczowi, Trybunał Konstytucyjny rozważył także zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 konstytucji. Zdaniem Trybunału z zasady demokratycznego państwa prawa można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych i prawomocnych orzeczeń sądowych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie jest natomiast zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Wzruszalność decyzji administracyjnych w nieograniczonym czasie, m.in. na podstawie zarzutu rażącego naruszenia prawa, przewiduje natomiast kpa. Kodeks postępowania administracyjnego jest ustawą o szerokim zakresie stosowania. Inne ustawy mogą jednak przewidywać odstępstwa od regulacji tego kodeksu. Odstępstwa te, podobnie jak przepisy kpa, podlegają ocenie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zgodności z konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że wydane na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. - do końca 1991 r. Był to w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. Wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne
Wyrok z 14 marca 2000 r., sygn. P. 5/99
(OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 60)
1. Art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi: "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". Natomiast ust. 5 art. 73 stanowi: "Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem". Trybunał Konstytucyjny określił najpierw normatywny wzorzec służący zweryfikowaniu treści zakwestionowanych przepisów. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, uwzględnienie normatywnej treści zakwestionowanych przepisów ustawy prowadzi do wniosku, iż adekwatnym konstytucyjnym wzorcem dla ich kontroli jest art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który statuuje wprost dopuszczalność wywłaszczenia, jednakże tylko wówczas, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tym samym - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego i absolutnego, jednakże odjęcie własności (całkowite czy częściowe) obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi zastrzeżeniami, związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzania oraz obowiązkiem zagwarantowania każdorazowo słusznego odszkodowania. Użyty w treści art. 21 ust. 2 konstytucji zwrot "jedynie wówczas", jak i samo umiejscowienie przepisu dotyczącego wywłaszczenia w bezpośrednim następstwie proklamacji konstytucyjnej zasady ochrony własności, powinno być - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - traktowane jako podkreślenie przez ustrojodawcę wyjątkowego i szczególnego charakteru tej instytucji. Nie bez znaczenia w tym kontekście pozostaje również treść art. 20, w którym własność prywatna - obok wolności działalności gospodarczej, solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych - uznana została za jeden z fundamentów ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, iż zakres normowania art. 64 ust. 3 konstytucji dotyczy jakościowo innej sytuacji, niż ta, uregulowana w art. 73 ust. 1, 4 i 5 ustawy. Rozróżnienia wymaga bowiem problem konstytucyjnej oceny przepisów wprowadzających ograniczenia prawa własności, od sytuacji, w której, poprzez odjęcie własności, dochodzi do ingerencji w samą istotę tego prawa. Skoro więc, art. 64 ust. 3 konstytucji formułuje granice dopuszczalnej ingerencji w treść prawa własności, to tym samym nie jest on adekwatny dla oceny konstytucyjnej dopuszczalności instytucji wywłaszczenia, w której immanentnie mieści się element naruszenia istoty własności. Trybunał podkreślił, że uwzględnienie unormowania problematyki wywłaszczenia zawartego w art. 21 ust. 2 konstytucji, prowadzić musi do wniosku, iż nie jest zasadna taka interpretacja przepisów formułujących przesłanki dopuszczalnego ograniczenia prawa własności (przede wszystkim art. 64 ust. 3), której celem byłoby rozszerzenie ich zastosowania (np. poprzez argumentację a minori ad maius) także na zagadnienie całkowitego odjęcia własności. Z podobnych względów Trybunał Konstytucyjny uznał za nieadekwatny wzorzec do kontroli kwestionowanych przepisów ustawy art. 21 ust. 1 konstytucji, który dotyczy ochrony własności i prawa dziedziczenia. Trybunał w konsekwencji tych ustaleń stwierdził, że zakwestionowane przepisy art. 73 ust. 1 i 5 ustawy nie są niezgodne z art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 1 konstytucji. Natomiast Trybunał Konstytucyjny uznał za potrzebne skonfrontowanie kwestionowanych przepisów ustawy z art. 1 Protokołu. Trybunał stwierdził, że normatywnym wzorcem dla kontroli regulacji zakwestionowanej w pytaniu prawnym winna być zasada wyrażona w zd. 2 art. 1 Protokołu. Zgodnie z nią dopuszczalne jest pozbawienie własności, jednakże wyłącznie dla realizacji celu o charakterze publicznym i tylko w wypadkach oznaczonych przez ustawę oraz ogólne zasady prawa międzynarodowego. 2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ocena konstytucyjności unormowania zawartego w art. 73 ust. 1 ustawy determinowana jest ustaleniem zakresu zastosowania pojęcia "wywłaszczenie", którym ustrojodawca posługuje się w art. 21 ust. 2 konstytucji. Trybunał wskazał, iż termin ten ma silnie ugruntowane znaczenie wynikające z treści przepisów ustaw zwykłych, regulujących zagadnienie wywłaszczania nieruchomości. Zaznaczył jednoczesnie, iż przy wykładni pojęć konstytucyjnych nie mogą mieć znaczenia wiążącego i przesądzającego o sposobie ich interpretacji definicje formułowane w aktach niższego rzędu. Proces interpretacji pojęć konstytucyjnych powinien przebiegać w odwrotnym kierunku, tzn. to przepisy konstytucyjne winny narzucać sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że normatywną podstawą dla określenia zakresu art. 21 ust. 2 konstytucji, winny być przede wszystkim postanowienia konstytucyjne, nie zaś uregulowania zawarte w ustawach zwykłych. Podkreślił, iż ustrojodawca nie sformułował w żadnym przepisie konstytucji legalnej definicji pojęcia "wywłaszczenie". Termin ten został natomiast w art. 21 ust. 2 konstytucji funkcjonalnie powiązany z przesłankami celu publicznego oraz słusznego odszkodowania, należnego właścicielowi. Tak więc realizacja celu publicznego oraz zagwarantowanie słusznego odszkodowania stanowią - w ocenie Trybunału - niezbędne przesłanki konstytucyjnej dopuszczalności każdego wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny uznał, że pojęcie "wywłaszczenie", zawarte w art. 21 ust. 2 konstytucji winno być rozumiane szeroko, a mianowicie jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę. Zdaniem Trybunału ujęcie konstytucyjne wychodzi więc swoim zakresem poza ramy wyznaczone konstrukcją ukształtowaną na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.). Trybunał podkreślił dodatkowo, iż takie szerokie ujęcie zakresu pojęcia "wywłaszczenie" nie oznacza stwierdzenia uznania pełnej dowolności ustawodawcy w sięganiu po rozmaite formy pozbawiania własności, nawet przy zachowaniu wspomnianych przesłanek celu publicznego i słusznego odszkodowania. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przedstawiona interpretacja konstytucyjnej formuły wywłaszczenia koresponduje z treścią unormowań art. 1 Protokołu. Także i ten przepis opiera się bowiem na założeniu szerokiego rozumienia pojęcia "pozbawienie własności". Taki też kształt przyjmuje orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w którym obok pozbawienia własności dokonywanego w ramach określonej prawem procedury (wywłaszczeniowej bądź nacjonalizacyjnej) wyróżniana jest także kategoria tzw. wywłaszczeń faktycznych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził więc, iż w świetle art. 21 ust. 2 konstytucji nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie regulacji ustawowej dotyczącej problematyki odjęcia własności tylko z tego powodu, iż jej normatywny kształt odbiega od przyjmowanej w obowiązujących ustawach zwykłych konstrukcji wywłaszczenia. Zakwestionowany w pytaniu prawnym mechanizm przejmowania przez Skarb Państwa bądź właściwe jednostki samorządu terytorialnego własności z mocy samego prawa, sam w sobie nie może więc przesądzać o niekonstytucyjności art. 73 ust. 1 ustawy. Trybunał Konstytucyjny dokonał zatem oceny przewidzianego w art. 73 ust. 1 ustawy, odjęcia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, konfrontując je z przesłankami warunkującymi konstytucyjną dopuszczalność wywłaszczenia. Zdaniem Trybunału nie budzi zastrzeżeń wymóg dochowania należytej formy regulacji, mechanizm wywłaszczenia unormowany został bowiem w akcie rangi ustawowej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego spełniona została również przesłanka "celu publicznego", dla którego realizacji sięgnięto po instytucję prawną wywłaszczenia. Intencją ustawodawcy było w tym zakresie generalne uporządkowanie stosunków własnościowych w dziedzinie mającej niewątpliwie istotne znaczenie w sferze życia publicznego. Regulacja stanu własności działek, które zajęte zostały pod drogi publiczne, uznana została przez Trybunał za okoliczność, której trudno byłoby zarzucić, iż mieści się w sferze wyłącznych interesów państwa, czy też - wręcz odwrotnie - odnosi się jedynie do konkretnych grup obywateli, nie mając przy tym znaczenia dla szerokich rzesz mieszkańców. Trybunał podniósł, że nie bez znaczenia pozostaje również i ta okoliczność, iż ostateczne unormowanie kwestii własności działek zajętych pod drogi publiczne nie pozostaje również obojętne dla interesów prawnych i faktycznych samych podmiotów wywłaszczonych. Zauważył, iż problematyka wydzielania gruntów pod drogi publiczne, expressis verbis zaliczona została do kategorii celów, dla których dopuszczalne jest wywłaszczenie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 6 ustawy). Zdaniem Trybunału zasadne wydaje się więc zaliczenie - przy założeniu domniemania konstytucyjności obowiązujących aktów ustawowych - tej materii do kategorii celów publicznych, dla realizacji których możliwe jest odjęcie prawa własności. Trybunał Konstytucyjny rozważył zatem problem, czy skądinąd usprawiedliwiony cel, jakim było uregulowanie kwestii własności tych nieruchomości, uzasadniał sięgnięcie przez ustawodawcę po mechanizm wywłaszczenia dokonywanego z mocy samego prawa. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zastosowany przez ustawodawcę mechanizm wywłaszczenia z mocy samego prawa spełnia postulat w zakresie przydatności dla osiągnięcia założonego celu o charakterze publicznym. Jeśli bowiem przyjąć, iż celem tym jest generalne i jednolite uporządkowanie problemu własności terenów zajętych pod drogi publiczne, to niewątpliwie jednoczesne objęcie regulacją ustawową całej kategorii wymienionych nieruchomości bez wątpienia służy osiągnięciu tego celu. Trybunał dodatkowo wskazał na okoliczność, że przedmiotem regulacji art. 73 ust. 1 ustawy uczyniono nieruchomości uprzednio zajęte pod drogi publiczne. Tak więc, przedmiotem odjęcia własności stały się działki "faktycznie wywłaszczone", wobec których, w drodze czynności faktycznych (aczkolwiek często pozbawionych podstawy prawnej) przesądzone zostało przejęcie ich własności przez Skarb Państwa bądź właściwe jednostki samorządu terytorialnego, w bliższej bądź dalszej przyszłości. Zdaniem Trybunału można zatem twierdzić, iż problemem przed którym stał ustawodawca było nie tyle rozstrzygnięcie dylematu związanego z odjęciem własności jako takim, ile raczej z doborem właściwej procedury, w jakiej doszłoby do dostosowania stanu prawnego do sytuacji faktycznej, ukształtowanej znacznie wcześniej. Konsekwencją szczególnego charakteru sytuacji normowanej treścią art. 73 ust. 1 ustawy było bowiem uprzednie - wobec stanowionej regulacji - przesądzenie (wskutek utrwalonych działań faktycznych) rozstrzygnięcia samego problemu przeniesienia własności. Dlatego - w ocenie Trybunału - ciężar zagadnienia przeniósł się na zagadnienie właściwego ukształtowania (materialnej jak i proceduralnej) płaszczyzny odszkodowawczej za utraconą własność. Trybunał podkreślił, iż uznanie konstytucyjności przyjętego w art. 73 ust. 1 ustawy mechanizmu wywłaszczenia ex lege, w żadnym wypadku nie może oznaczać akceptacji i aprobaty dla zaistniałego w przeszłości postępowania organów państwa, którego efektem stało się wspomniane "faktyczne wywłaszczenie" nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Tym samym, w przekonaniu Trybunału absolutnie nieuprawnione byłoby stwierdzenie, iż art. 73 ust. 1 ustawy automatycznie niejako sanuje naruszenia przepisów prawa, których częstokroć dopuszczono się zajmując określone nieruchomości (bądź ich części). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 73 ust. 1 ustawy nie narusza także zasady zakazu nadmiernej ingerencji, tzn. zachowania proporcji między ustanowioną regulacją, służącą realizacji celu publicznego a ciężarami nakładanymi przez nią na obywatela. Trybunał zauważył, że w sytuacji normowanej przez zakwestionowany przepis, w zakresie celu wprowadzonej regulacji mieszczą się również interesy samych właścicieli. Dla nich bowiem ostateczne unormowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zamyka okres tymczasowości, wynikającej z sytuacji, w której korzystanie z przedmiotu własności było wyłączone (całkowicie bądź częściowo) z uwagi na ukształtowany stan faktyczny. Ograniczenie w korzystaniu z przysługującego właścicielom prawa miało więc swoje źródło przede wszystkim w płaszczyźnie zdarzeń faktycznych, poprzedzających ustanowienie kwestionowanej regulacji. Trybunał wskazał, że dlatego trudno dopatrywać się jego podstaw jedynie w samym przepisie, rozstrzygającym - w sferze prawnej - stan własności działek zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przyjęty w art. 73 ust. 1 ustawy mechanizm wywłaszczenia z mocy prawa, nie może być w tym zakresie uznany za uciążliwy w większym stopniu, niż miałoby to miejsce w sytuacji zastosowania procedury indywidualnego i jednostkowego postępowania. Trybunał podkreślił, iż zagadnienie stopnia uciążliwości danej regulacji weryfikowane jest przede wszystkim w płaszczyźnie odszkodowania za pozbawienie własności. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez art. 73 ust. 1 ustawy art. 1 Protokołu. Częściowo tożsamy (wobec ujęcia art. 21 ust. 2 konstytucji) charakter określonych w tym przepisie przesłanek, jak również relatywnie szersze (wobec ujęcia konstytucyjnego) traktowanie dopuszczalności odjęcia własności, przemawiają - w ocenie Trybunału - na rzecz uznania dopuszczalności kwestionowanej regulacji, także w świetle unormowań Protokołu. Argumenty przemawiające na rzecz zgodności art. 73 ust. 1 ustawy z konstytucją, znajdują tu odpowiednie zastosowanie. 3. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do problemu właściwego ukształtowania odszkodowania za utraconą własność. Zdaniem Trybunału weryfikacja art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z punktu widzenia unormowań konstytucyjnych oraz prawnomiędzynarodowych winna więc odnosić się do tego aspektu wywłaszczenia (pozbawienia własności), który związany jest z przesłanką "słusznego odszkodowania". Wymóg słusznego odszkodowania formułuje expressis verbis art. 21 ust. 2 konstytucji. Trybunał stwierdził, że zagwarantowanie słusznego odszkodowania stanowi niewątpliwie jeden z czynników determinujących ocenę stopnia uciążliwości wynikającej z pozbawienia własności. Tak więc ewentualne niedopełnienie wymogu właściwego (słusznego) odszkodowania winno być traktowane jako naruszenie art. 21 ust. 2 konstytucji. Trybunał zauważył, że ustrojodawca nie sprecyzował na czym polega "słuszne odszkodowanie". Trybunał Konstytucyjny odwołał się do swojego orzecznictwa, w którym sformułowane zostały (także pod rządem poprzednich przepisów konstytucyjnych) liczne postulaty pod adresem postulatu "słusznego" odszkodowania. Podkreślano, iż słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub ujmując szerzej, powinno pozwolić wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko poprzez sposób obliczania jego wysokości, ale również przez tryb wypłacania. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że przesłanka słusznego odszkodowania nie została wysłowiona w treści art. 1 Protokołu. Tym niemniej, w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka bez zastrzeżeń potwierdza się jej obowiązywanie. Źródeł dla obowiązku zapewnienia słusznego odszkodowania poszukuje się przede wszystkim w konieczności właściwego wyważenia interesów publicznych i prywatnych. Tym samym, także w płaszczyźnie prawno-międzynarodowej, niedopełnienie wymogu słusznego odszkodowania może być uznane za naruszenie proporcji pomiędzy stosowanymi środkami a celami, które zamierza się osiągnąć poprzez wywłaszczenie Należyte odszkodowanie stanowi więc element kształtujący stan właściwej równowagi pomiędzy potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki. Art. 73 ust. 4 ustawy odsyła do przepisów "o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości" (w brzmieniu nadanym przez art.. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, Dz.U. nr 6, poz. 70). W ocenie Trybunału odesłanie to ma charakter konkretny i kompleksowy oraz daje podstawę do zastosowania całego katalogu przepisów kształtujących mechanizm ustalania odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nowelizacja art. 73 ust. 4 ustawy nie pozostaje także bez wpływu na ocenę konstytucyjności unormowania zawartego w art. 73 ust. 5 ustawy. Wprawdzie nowelizacja nie objęła swoim zakresem tego przepisu, tym niemniej, modyfikacja stanu prawnego kształtującego problematykę zasad ustalania wysokości i wypłacania odszkodowań została uznana przez Trybunał za istotne przeobrażenie otoczenia normatywnego, w jakim analizie poddawana jest kwestia materialnych przesłanek odszkodowania należnego byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości. Uwzględniając powyższą okoliczność Trybunał Konstytucyjny uznał, że przyjęta w art. 73 ust. 5 ustawy metoda określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąca jeden z materialnych elementów określenia odszkodowania należnego byłym właścicielom (zdeterminowanego przede wszystkim treścią aktualnie obowiązującego art. 73 ust. 4 ustawy), może być oceniona jako mieszcząca się w granicach swobody wyznaczonej ustawodawcy kryteriami mieszczącymi się w pojęciu "słusznego odszkodowania". Trybunał zauważył, że sposób ustalania wartości nieruchomości, jak i moment czasowy, który ustawodawca nakazuje uwzględniać dla oceny stanu nieruchomości, "koresponduje" w dużym stopniu z ukształtowanym na nowo (wskutek dokonanej nowelizacji art. 73 ust. 4 ustawy) sposobem ustalania i wypłacania odszkodowania. W szczególności zaś, przyjęcie za punkt odniesienia dla oceny wartości wywłaszczonej nieruchomości jej stanu z daty wejścia w życie ustawy (praktycznie zbliżonego czasowo do samego momentu formalnego odjęcia własności), nie odbiega od przyjętego i korzystającego z domniemania konstytucyjności unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami (przede wszystkim art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Trybunał wskazał, że według powszechnego rozumienia "stan" oznacza stan faktyczny nieruchomości: zabudowana, zalesiona, takie lub inne naniesienie, stan i charakter budynków itp. Ponieważ decyzja wywłaszczająca jest zastąpiona przez przejęcie na własność ex lege, należy w każdym indywidualnym przypadku wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Własność jezior
Wyrok z 21 marca 2000 r., sygn. K. 14/99
(OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 61)
1. Przed przystąpieniem do rozważań szczegółowych Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na ogólne zagadnienie konstytucyjnego pojęcia własności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy Konstytucji RP nie dokonują podmiotowej stratyfikacji własności, jak też nie przewidują szczególnej ochrony własności państwowej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że własności państwowej nie tylko nie wymienia się jako odrębnego, uprzywilejowanego typu własności, ale zgodnie z art. 20 konstytucji podstawą ustroju gospodarczego RP stanowi społeczna gospodarka rynkowa oparta na własności prywatnej. Zdaniem Trybunału przez "własność prywatną" w rozumieniu tego przepisu rozumieć należy wszelką własność należącą do podmiotów autonomicznych w stosunku do państwa i sektora jego własności gospodarczej. Sformułowanie to wskazuje podstawowe założenie, na którym oparty ma być system stosunków własnościowych w Rzeczypospolitej i wyklucza powrót do systemu opartego na dominacji własności państwa i podmiotów (przedsiębiorstw) o państwowym charakterze. Jednocześnie Trybunał podkreślił, że z art. 20 konstytucji nie wynika, by własność komunalna podlegała szczególnej ochronie konstytucyjnej. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że na gruncie Konstytucji RP istnieje jednolite rozumienie pojęcia "własność" używanego w art. 20, 21 ust. 1, 64 i 165 ust. 1, jak też zasada równej ochrony własności bez względu na jej podmiot. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konstytucyjne rozumienie własności wykracza poza ujęcie cywilnoprawne. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że art. 64 ust. 3 konstytucji dotyczy ochrony przed naruszeniami prawa własności już przysługującego określonemu podmiotowi, a nie ograniczenia możliwości stania się właścicielem. Za taką wykładnią przemawia m. in. zawarty w omawianym przepisie bezwzględny zakaz naruszania istoty prawa własności, tj. wprowadzania takiej regulacji prawnej, która nie znosząc prawa własności w praktyce uniemożliwia korzystanie z niego. 2. Główny zarzut wnioskodawcy sprowadzał się do twierdzenia, że art. 1 i art. 4 ustawy - Prawo wodne godzi we własność gmin, w szczególności odbiera gminom własność jezior. W art. 1 tej ustawy stanowi się, iż: "Wody stanowią własność Państwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej" zaś zgodnie z art. 4 "Grunty pokryte państwowymi wodami płynącymi stanowią własność Państwa w granicach określonych liniami brzegów". Zgodnie z art. 6 ust. 4 tej samej ustawy "Przepisy o wodach płynących stosuje się do jezior i innych zbiorników, z których cieki wypływają lub do których uchodzą". Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy ustawy - Prawo wodne należy odczytywać w świetle przepisów konstytucji z 1997 r. i z uwzględnieniem nowych regulacji ustawowych dotyczących przekształceń własnościowych w obrębie mienia państwowego. Upoważnienie do tego rodzaju wykładni znajdujemy nie tyle w dyrektywie lex posterior derogat legi priori, co w zawartym w art. 1 zastrzeżeniu "... jeżeli ustawa nie stanowi inaczej". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że skoro nie użyto sformułowania "jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej", to ustawodawca dopuścił odstępstwa od zasady państwowej własności wód, pod warunkiem, że przewidziane są aktami rangi co najmniej ustawowej. Taka interpretację potwierdza również użycie w art. 4 wyrażenia "państwowe wody płynące". Gdyby ustawodawca nie przewidywał istnienia innych niż państwowe wód płynących, przymiotnik "państwowe" byłby zbędny. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego treść art. 4 prawa wodnego nie wyklucza więc takiej sytuacji, że osoba nie będąca ani Skarbem Państwa, ani inną państwową osobą prawną, będzie właścicielem wód. Innymi słowy art. 4 nie pozbawia zarówno niepaństwowych osób prawnych, jak też osób fizycznych możliwości bycia właścicielem wód, wszakże pod warunkiem ustanowienia takiego prawa w drodze odpowiedniej regulacji ustawowej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego istotną funkcją art. 4 prawa wodnego jest domniemanie, że wszelkie wody (poza wodami określonymi w art. 2 tj. powierzchniowymi wodami stojącymi oraz wodami w studniach i rowach) są przedmiotem własności Państwa. Obowiązywanie tego domniemania ma przecież istotne znaczenie praktyczne Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie można utrzymać tezy, iż istnieją specyficzne cechy wód płynących, które wyłączałyby istnienie innego podmiotu ich własności niż Państwo. W szczególności nie ma uzasadnienia traktowanie uchwalonej w r. 1974 pod rządami konstytucji PRL z 1952 r. ustawy - Prawo wodne, jako lex specialis w stosunku do przyjętych już w nowych warunkach ustrojowych, ustaw - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz samorządzie województwa i samorządzie powiatowym. Te ostatnie ustawy nadają realną treść przepisowi w art. 165 ust. 1 konstytucji, zgodnie z którym "Jednostki samorządu terytorialnego maja osobowość prawną". Przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe". Ta koncepcja ustrojowa odpowiada także uregulowaniom zawartym w ustawie o samorządzie gminnym (a zwłaszcza treść przytoczonego wyżej art. 43 tej ustawy) oraz w ustawie o samorządzie powiatowym (zwłaszcza treść art. 47 ust. 1 pkt 1) i w ustawie o samorządzie województwa (zwłaszcza treść art. 48). Trybunał podkreślił, że nabycie mienia komunalnego następowało, zgodnie z art. 44 powoływanej już ustawy o samorządzie gminnym między innymi. "na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym". Trybunał Konstytucyjny uznał, iż przepisy art. 1 i 4 ustawy - Prawo wodne nie wykluczają ustanowienia drogą ustawową innych niż Państwo podmiotów własności wód, w tym wód płynących, oraz gruntów pokrytych wodami płynącymi, a w konsekwencji nie są niezgodne z art. 21 i art. 64 ust. 2 w zw. z art.165 ust.1 Konstytucji RP. Nie oznacza to, by z konstytucji wynikał nakaz likwidacji państwowej własności wód lub innych dóbr, drogą komunalizacji czy też w inny sposób. Decyzja o tym, czy zezwolić i w jakim zakresie na przekazanie własności państwowej oraz na czyją rzecz, należy do ustawodawcy. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności
Wyrok z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K. 8/98 (wzmianka)
(OTK ZU z 2000 r. Nr 3, poz. 87)
[Omówienie tego wyroku znajduje się w rozdziale 1]. Waloryzacja kaucji mieszkaniowej
Wyrok z 3 października 2000 r., sygn. K. 33/99
(OTK ZU z 2000 r. Nr 6, poz. 188)
l. Zgodnie z art. 62 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych kaucja wpłacona przez najemcę przed dniem wejścia w życie tej ustawy, pomniejszona o ewentualne należności wynajmującego z tytułu najmu, podlega zwrotowi wraz z oprocentowaniem w ciągu miesiąca od opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę. Trybunał Konstytucyjny rozpoznając niniejszą sprawę wskazał po pierwsze, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego zawarte w kwestionowanym przepisie uregulowanie problemu zwrotu kaucji, zwłaszcza odnośnie określenia jej wysokości, wyłącza ewentualność zastosowania w tym przypadku art. 3581§ 3 ustawy - Kodeks cywilny i dokonanie na tej podstawie sądowej waloryzacji wysokości zwracanej kaucji. Przewidziane w art. 62 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych "oprocentowanie" zwracanej kaucji jest więc jedynym przewidzianym przez ustawodawcę mechanizmem, mającym na celu zachowanie realnej wartości kaucji wypłacanej najemcom. Po drugie Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawowa regulacja problematyki kaucji (w szczególności zaś kwestii wysokości kaucji podlegającej zwrotowi) charakteryzuje się daleko idącym zróżnicowaniem. Cezurę stanowi w tym zakresie data wejścia w życie ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych - kaucje wpłacone przed tą datą zwracane są w myśl art. 62 "wraz z oprocentowaniem", natomiast przy obliczaniu wysokości kaucji zwracanej w przypadku, gdy wpłacona ona została przez najemcę po tej dacie, uwzględniany jest mechanizm waloryzacji przewidziany w art. 6a ust. 2 ustawy o najmie lokali. Trybunał Konstytucyjny zauważał już wielokrotnie, że rzeczywista treść wielu przepisów prawnych formułuje się dopiero w procesie ich stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobywać z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga konstytucja. W pewnych sytuacjach Trybunał Konstytucyjny może naprawiać tę sytuację posługując się techniką wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją i wskazując właściwe rozumienie ustawy organom je stosującym. Jeżeli jednak określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - należy uznać, że przepis ten w praktyce swego stosowania nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju. Jeżeli zaś tak rozumiany przepis nie da się pogodzić z normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, to Trybunał Konstytucyjny może orzec o jego niezgodności z konstytucją i tym sposobem umożliwić ustawodawcy bardziej precyzyjne i jednoznaczne uregulowanie danej kwestii. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zarazem, że mechanizm "oprocentowania", nawet przy uwzględnieniu szerokiego rozumienia tego terminu (popartego stanowiskiem zajętym przez Sąd Najwyższy) nie gwarantuje nawet w minimalnym stopniu zapewnienia najemcom wypłaty kaucji w wysokości choćby w części odpowiadającej realnej wartości wpłaconej kaucji. 2. Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy w świetle konstytucyjnej ochrony innych - niż własność i prawo dziedziczenia - praw majątkowych można mówić o naruszeniu prawa najemców do zwrotu kaucji. Otwarty charakter sformułowania zawartego w art. 64 ust. 1 konstytucji jednoznacznie świadczy o intencji ustrojodawcy objęcia konstytucyjną gwarancją możliwie szerokiego katalogu praw majątkowych. Zdaniem Trybunału z takim prawem majątkowym mamy do czynienia w przypadku kaucji mieszkaniowej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że chociaż obowiązek uiszczania kaucji (w świetle unormowania obowiązującego przed dniem wejścia w życie ustawy o najmie lokali i dodatakach mieszkaniowych) miał charakter administracyjno-prawny, to jednak do jego kwalifikacji służyć winny mechanizmy właściwe dla prawa cywilnego W tym zakresie w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie wydaje się budzić zastrzeżeń pogląd, że problematyka kaucji wymaga uwzględnienia interesów obydwu stron zaistniałego stosunku zobowiązaniowego, dla zabezpieczenia którego kaucja była uiszczona. Dotyczy więc zarówno interesów najemcy jak i wynajmującego, chociaż charakter zobowiązania, jakim jest najem lokali mieszkalnych w niewątpliwie "trudniejszej" sytuacji stawia najemcę, jako osobę, która kaucję uiszcza i na rzecz której kaucja następnie ma być wypłacana. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w świetle art. 64 ust. 1 konstytucji ochrona praw majątkowych polega nie tylko na eliminowaniu działań faktycznych, prowadzących do uniemożliwienia uprawnionemu korzystania z przysługującego prawa, ale także na takim ukształtowaniu unormowań pozytywnych dotyczących treści danego prawa, które w znacznym stopniu ogranicza niebezpieczeństwo jednostronnego zniweczenia ekonomicznej istoty danego prawa, związanego z zachowaniem jego realnej wartości, zwłaszcza w sytuacji zaistnienia zdarzeń obiektywnych, na przykład związanych z głębokimi przeobrażeniami ustroju ekonomicznego państwa. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego prawo najemcy do zwrotu kaucji w wysokości odpowiadającej jej początkowej wartości mieści się także w zakresie pojęcia "innego prawa majątkowego", określonego w art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji. Dlatego regulacja pozytywna wyłączająca możliwość waloryzowania zwracanej kaucji, bądź też opierająca taką waloryzację na mechanizmie, który w konsekwencji zastosowania nie gwarantuje zachowania choćby w części jej realnej wartości, może być uznana za ingerencję w ochronę prawa majątkowego najemców. 3. Trybunał Konstytucyjny odniósł się następnie do kwestii przesłanek warunkujących uznanie konstytucyjności konkretnego ograniczenia praw i wolności o charakterze konstytucyjnym. Przypomniał, że żadne z praw majątkowych zagwarantowanych w art. 64 konstytucji nie ma charakteru absolutnego i dopuszczalne jest ograniczanie ich przez ustawodawcę. Podstawowe znaczenie w tej mierze zyskują przesłanki sformułowane w art. 31 ust. 3 konstytucji. Trybunał rozwinął w szczególności problem spełnienia konstytucyjnej przesłanki konieczności ograniczenia, stwierdzając, iż w jej treści mieszczą się postulaty niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto takiego ograniczenia. Realizacja powyższych postulatów uzależniona jest od stwierdzenia faktycznej potrzeby dokonania ingerencji w zakres korzystania z konstytucyjnego prawa bądź wolności i zastosowania przez ustawodawcę środków prawnych rzeczywiście służących realizacji zamierzonych przez niego celów. Ponadto chodzi o zastosowanie środków niezbędnych w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, a jednocześnie winny to być środki jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa bądź wolności ulegają ograniczeniu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ocena spełnienia powyższych postulatów może być zrelatywizowana do treści konkretnego prawa, którego korzystanie ulega z woli prawodawcy ograniczeniu. Trybunał Konstytucyjny uznał, że ingerencji w treść prawa majątkowego w rozpatrywanej sprawie upatrywać należy przede wszystkim w braku zagwarantowania przez prawodawcę wypłaty kaucji w wysokości, która w minimalnym choćby stopniu odpowiadałaby wartości kaucji w chwili jej uiszczania. Według Trybunału przyczyn drastycznego obniżenia realnej wartości wpłaconych kaucji upatrywać trzeba w różnych czynnikach. Niewątpliwie wiążą się one ze zjawiskami inflacyjnymi, jakie miały miejsce w Polsce na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Odnośnie kaucji uiszczonych przed 1 stycznia 1988 r. przyczyn tych upatrywać można także dodatkowo w tym, iż w świetle przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o najmie lokali oprocentowanie kaucji objęło okres dopiero od tej daty. Przyczyny te miały częściowo charakter obiektywny, z drugiej zaś strony były niezależne od woli podmiotu prawotwórczego kreującego treść zakwestionowanego przepisu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zadaniem prawodawcy normującego problem zwrotu kaucji uiszczonych jeszcze przed wejściem w życie ustawy o najmie lokali było jednak wybranie takiego mechanizmu, który zapobiegnie obciążeniu skutkami tych unormowań wyłącznie jednej strony stosunku zobowiązaniowego, w tym przypadku - najemców. Dokonując weryfikacji, wynikającej z art. 62 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, ingerencji ustawodawcy w treść prawa najemców do zwrotu kaucji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie spełnia ona wskazanych wyżej przesłanek warunkujących dopuszczalność ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności bądź praw. Przede wszystkim nie pozwala ona racjonalnie wykazać, iż służy uzasadnionej ochronie którejś z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 konstytucji. Trybunał podkreślił, iż ograniczenie, czy (uwzględniając wysokość faktycznie wypłacanych kaucji) wręcz pozbawienie najemców prawa zwrotu kaucji w wysokości częściowo choćby odpowiadającej realnej jej wartości nie może być usprawiedliwione koniecznością zagwarantowania bezwzględnej i pełnej ochrony praw wynajmujących. W tym więc znaczeniu, interes prawny i faktyczny podmiotów wynajmujących nie może być uznany za mieszczący się w zakresie pojęcia "praw i wolności innych osób", o którym mowa w art. 31 ust. 3 konstytucji. Taką jego kwalifikację przesądza dwustronny charakter stosunku prawnego łączącego najemców i wynajmujących, zawiązanego w efekcie wpłacenia kaucji. Trybunał zwrócił uwagę, że bezwzględna ochrona interesów prawnych jednej tylko strony stosunku zobowiązaniowego prowadzić może do ograniczenia praw drugiej strony - a więc najemców. Takie "asymetryczne" podejście prawodawcy kształtującego prawa i obowiązki obydwu podmiotów umowy najmu narażone jest na zarzut naruszenia podstawowej dla prawa cywilnego idei równości stron. Trybunał podkreślił, że przytoczone we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich przykłady zwracania kaucji w wysokości symbolicznej w stosunku do ich wartości w chwili wpłacania, mogą uzasadniać tezę, iż przyjęty w art. 62 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych mechanizm określania wysokości zwracanej kaucji prowadzi wręcz do naruszenia istoty tego prawa majątkowego najemców. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęty w art. 62 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych mechanizm określania wysokości wypłacanych kaucji w efekcie jego zastosowania w konkretnych przypadkach w żadnym stopniu nie gwarantuje ochrony prawa majątkowego najemców. Trybunał dodał, że niezbędne jest respektowanie dwustronnego charakteru stosunku prawnego zabezpieczanego wnoszoną kaucją. Dlatego granicą ochrony interesów prawnych najemców muszą być prawa przysługujące podmiotowi wynajmującemu. Ocena mechanizmu przyjętego w art. 62 ustawy nie może być więc dokonywana z punktu widzenia respektowania wyłącznie interesów prawnych i faktycznych najemców. Tym niemniej - w ocenie Trybunału - argumentem przeciwko uwzględnieniu oczekiwań najemców odnośnie częściowego choćby urealnienia wysokości wypłacanej im kaucji nie może być teza, iż prowadzi do naruszenia pełni praw wynajmujących. Trybunał przypomniał, iż celem uiszczanych kaucji miało być "zabezpieczenie lokalu w należytym stanie", jak również "zabezpieczenie pokrycia należności wynajmującego z tytułu najmu lokalu, istniejących w dniu jego opróżnienia". Tym samym, urealnienie wysokości wypłacanej kaucji pośrednio służyć może także interesom samych wynajmujących, dokonujących potrąceń od kwot realnie oddających wysokość wpłacanej kaucji, nie zaś symbolicznie oddających dawną wartość kaucji. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że nie jest jego rolą wskazywanie "pozytywnie", jaki mechanizm urealnienia kaucji najlepiej służyć będzie interesom obydwu stron stosunku najmu lokalu. Tym samym Trybunał Konstytucyjny nie mógł przesądzić, czy mechanizm waloryzacji sądowej przewidziany w art. 3581 § 3 kc byłby w tej mierze najbardziej optymalny. Trybunał wskazał jednak, iż przyjęty de lege lata sposób urealniania wysokości wypłacanych kaucji nie służy właściwie celom, jakie znajdować się winny u jego podstaw. Nie może być w tej mierze decydującym argumentem również wzgląd na zmiany stanu własności budynków mieszkalnych, jak i zróżnicowanie wysokości uiszczanych kaucji w poszczególnych latach. Problem właściwego ukształtowania sposobu obliczenia wysokości kaucji, gwarantującego przywrócenie im (choćby częściowo) realnej wartości należy już do sfery prawodawczej swobody parlamentu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie jest również racjonalne obciążanie wyłącznie najemców konsekwencjami wynikającymi ze sposobu, w jaki kaucje były w przeszłości wykorzystywane. Trybunał zauważył, że nie do końca zasadny jest w tej mierze pogląd wnioskodawcy, który wskazuje na korzyści odnoszone z kaucji przez wynajmujących. Stanowisko to, w świetle wskazanego wyżej ratio legis ustanowienia obowiązku uiszczania kaucji nie ma bowiem znaczenia pierwszorzędnego. Istotne jest to, aby skutki niekorzystnej regulacji prawnej, jak i konsekwencje negatywnych zjawisk ekonomicznych nie obciążały w sposób rażąco niesprawiedliwy wyłącznie jednej ze stron stosunku najmu. 4. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu naruszenia przez kwestionowaną regulację zasady równej ochrony praw majątkowych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego można w tej mierze przyznać rację wnioskodawcy, wykazującemu nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej najemców w zależności od tego, w jakim czasie doszło do uiszczenia przez nich kaucji. Czynnik wysokości czynszu nie powinien mieć w tej mierze znaczenia pierwszoplanowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ocena konstytucyjności ustawowego mechanizmu określania wysokości wypłacanej kaucji, chociaż nie może być dokonywana w całkowitym oderwaniu od prawnego "otoczenia", związanego z innymi prawami i obowiązkami stron umowy najmu, winna być przeprowadzana w sposób samoistny. Wiąże się to z koniecznością uwzględnienia przede wszystkim tych okoliczności, które dotyczą instytucji prawnej kaucji uiszczanej przez najemcę, a więc wysokości kaucji, funkcji, jakie przypisywał ustawodawca tego rodzaju zabezpieczeniu, jak i wreszcie źródłom prawnym samego obowiązku wpłacania kaucji przez najemców. Stąd też, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie jest zasadne w tym kontekście wysuwanie na plan pierwszy okoliczności związanych z podstawami prawnymi i wysokością innych świadczeń, do których zobligowani są najemcy, w szczególności zaś z zagadnieniem opłat czynszowych. Trybunał zwrócił uwagę, że argumenty związane z wysokością czynszu uiszczanego z tytułu najmu lokalu miałyby pośrednie znaczenie tylko dla porównania sytuacji prawnych kształtowanych przepisami poprzednio obowiązującego prawa lokalowego i ustawy o najmie lokali. Nie mają one natomiast nawet pośredniego znaczenia dla oceny interesów prawnych najemców ukształtowanych już wyłącznie przepisami ustawy o najmie lokali. Te ostatnie bowiem nie różnicują wysokości uiszczanego czynszu w zależności od okresu wpłacenia i wysokości uiszczanej kaucji mieszkaniowej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych mieści w sobie niewątpliwie dopuszczalność różnicowania tej ochrony. Jego przesłankami winny być jednak zawsze względy związane z racjonalnością takiego zróżnicowania, zachowaniem stosownej proporcji między jego celem a ograniczeniem praw kategorii podmiotów, których ochrona jest słabsza, i wreszcie odwołaniem do zasad i wartości konstytucyjnych, które takie zróżnicowanie by uzasadniały. Zdaniem Trybunału porównanie sytuacji najemców ukształtowanej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów prawa lokalowego i w świetle ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych prowadzi do wniosku, iż powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Traktując jako pierwszoplanowy problem funkcji spełnianej przez kaucje, nie można w tej mierze uzasadnić dopuszczalności różnicowania realnej wysokości wypłacanych kaucji tym, iż zmienił się mechanizm opłat za najem lokali, zmierzając w stronę ich urynkowienia. Trybunał podkreślił, że żadne wartości bądź zasady konstytucyjne nie uzasadniają takiego wewnętrznego zróżnicowania kategorii najemców z tego punktu widzenia. Mechanizm waloryzacji kaucji nie służy zagwarantowaniu uzyskania przez najemców materialnych korzyści, zapewnić ma jedynie, aby uzyskane przez nich zwrotnie kaucje nie były źródłem jednostronnej, niezawinionej i rażącej straty. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie wydaje się przy tym zasadne ograniczenie kryteriów oceny respektowania zasady równej ochrony praw majątkowych wyłącznie do tych wymienionych w art. 31 ust. 3 konstytucji. Podejście takie mogłoby bowiem prowadzić w konsekwencji do stwierdzenia, iż ewentualne różnicowanie zakresu ochrony podmiotów danego prawa majątkowego oceniane winno być wyłącznie w oparciu o wartości i zasady wskazane w tym przepisie konstytucji. Trybunał uznał, że zasada wyrażona w art. 64 ust. 2 konstytucji stanowi pochodną ogólnej zasady równości wyrażonej w art. 32 konstytucji. W tym też względzie ocena jej respektowania wyjść winna poza materialne kryteria ograniczania praw i wolności wymienione w art. 31 ust. 3 konstytucji. Z drugiej jednak strony wymaga ona zawsze rozważenia, czy dokonane w konkretnej sytuacji zróżnicowanie ochrony prawnej danej kategorii podmiotów da się uzasadnić z punktu widzenia zasady "równości praw" (równości w prawie), kształtowanej także przez wspomniane wyżej przesłanki. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przyjęta przez ustawodawcę w art. 62 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych metoda i zakres zróżnicowania sytuacji prawnej najemców odnośnie sposobu określania wysokości zwracanej kaucji, nie spełnia wymogów kształtujących powyższą zasadę. Obowiązki wynajmującego lokale mieszkalne podlegające przepisom o czynszu regulowanym
Wyrok z 10 października 2000 r., sygn. P. 8/99
(OTK ZU z 2000 r. Nr 6, poz. 190)
1. Rozpoznając niniejszą sprawę Trybunał Konstytucyjny wskazał na jej ścisły związek ze sprawą P. 11/98 (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r.). Trybunał Konstytucyjny wskazał, że mimo traktowania najmu lokali, których dotyczy art. 56 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, jako najmu umownego, faktem jest, że podstawą nawiązania tego stosunku nie była zgodna wola stron wyrażona w umowie najmu, a także to, że strony tego stosunku nie mogą odmiennie rozłożyć obowiązków związanych z utrzymaniem lokalu. Art. 9 jest bowiem w tym przypadku przepisem bezwzględnie stosowalnym (art. 11 zd. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych). Właściciel budynku (lokalu) nie może w takiej sytuacji skorzystać z instrumentów prawa cywilnego celem usunięcia lub złagodzenia skutków wywołanych niską wysokością czynszu regulowanego. W ocenie Trybunału ustawodawca zlikwidował w ten sposób realną ekwiwalentność świadczeń spełnianych przez strony takiego stosunku. Istotne znaczenie ma i to, że wynajmujący pozbawiony jest nie tylko wpływu na wysokość czynszu, ale także możliwości doprowadzenia do zakończenia stosunku najmu (art. 32 i 33 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych) i to bez określenia terminu końcowego obowiązywania tego rodzaju ograniczenia. W świetle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że należyte wykonanie obowiązków określonych w art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych pociąga za sobą koszty, które nie znajdują pokrycia w dochodach z czynszu regulowanego. Chcąc zrealizować te obowiązki właściciel musi pokryć powstałe w ten sposób straty kosztem innych składników swojego majątku. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P. 11/98 podkreślano, że może to prowadzić do patologicznych sytuacji, w których właściciel budynku (lokalu) faktycznie dotuje najemców, których sytuacja finansowa może być znacznie lepsza od sytuacji finansowej właściciela. Ochrona zapewniona najemcy w przepisach ustawy jest bowiem niezależna od stopnia zamożności najemcy i wysokości osiąganych przez niego dochodów. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że obecnie nie obowiązuje żadna regulacja prawna, która stwarzałaby mechanizm równoważenia kosztów utrzymania budynku z wpływami z czynszów regulowanych płaconych przez najemców zajmujących lokale w domach należących do osób fizycznych. Ponadto obecne uregulowanie wysokości czynszu regulowanego nie pozwala na tworzenie funduszy remontowych. Trybunał Konstytucyjny wziął także pod uwagę, że uregulowania prawa podatkowego nie przewidują żadnych ulg w stosunku do właściciela budynku (lokalu) objętego przepisami o czynszu regulowanym. Co więcej, przepisy te traktują właściciela budynku jak przedsiębiorcę lub wynajmującego w celach zarobkowych. W świetle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych w sposób zamierzony przez ustawodawcę nałożyły na określoną kategorię podmiotów (właścicieli budynków i lokali, do których stosuje się przepisy o czynszu regulowanym) szczególnie dotkliwe obowiązki. Praktyka stosowania tych przepisów potwierdziła ową "dotkliwość" w sposób nie budzący wątpliwości. czy nałożenie takich obowiązków jest zgodnym z konstytucją ograniczeniem prawa własności. 4. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do kwestii, czy nałożenie takich obowiązków na wynajmujących jest zgodnym z konstytucją ograniczeniem prawa własności. W pytaniu prawnym Sąd Rejonowy w Krakowie położył nacisk na naruszenie istoty prawa własności. Zakaz wydawania przepisów prowadzących do naruszenia istoty prawa własności jest wyrażony w art. 64 ust. 3 konstytucji. Dlatego Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył sprawę w pierwszym rzędzie z punktu widzenia tego przepisu. Art. 21 ust. 1 konstytucji zalicza ochronę własności do podstawowych zasad ustroju RP, nie wnosząc nowych elementów w stosunku do regulacji wynikającej z art. 64 ust. 3 konstytucji. Zdaniem Trybunału stwierdzenie naruszenia art. 64 ust. 3 jest równoznaczne ze stwierdzeniem naruszenia także art. 21 ust. 1 konstytucji. Z kolei znaczenie art. 64 ust. 2 konstytucji dla rozpatrywanej sprawy - w ocenie Trybunału -polega tylko na tym, że zasadę ochrony własności rozciąga on także na inne niż własność, prawa majątkowe. Wynajmującym nie zawsze musi być właściciel przedmiotu stosunku najmu. Trybunał zaznaczył, że problem postawiony w pytaniu prawnym jest aktualny co do wszystkich "wynajmujących" - niezależnie od tego, czy są oni jednocześnie właścicielami lokalu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego koncepcja "istoty" praw i wolności opiera się na założeniu, że każde z nich zawiera w sobie pewien rdzeń, bez którego w ogóle nie mogłyby istnieć. "Istota" prawa lub wolności wyznacza zatem bezwzględną granicę dopuszczalnej ingerencji. Interpretacja zakazu naruszenia "istoty" ograniczanego prawa lub wolności nie powinna sprowadzać się jedynie do strony negatywnej, akcentującej potrzebę odpowiedniego miarkowania dokonywanych ograniczeń. Zdaniem Trybunału należy w nim widzieć także stronę pozytywną, związaną z dążeniem do wskazania (określenia) pewnego nienaruszalnego rdzenia danego prawa lub wolności. Ów "rdzeń" musi pozostawać wolny od ingerencji prawodawcy nawet wtedy, gdy działa on w celu ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 konstytucji lub w innym przepisie konstytucyjnym. A zatem żadne względy - nawet konstytucyjne - nie mogą uzasadniać naruszenia istoty prawa lub wolności, których ochronę gwarantuje konstytucja. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w przypadku praw majątkowych, objętych zakresem art. 64 konstytucji, naruszenie istoty prawa następuje w sytuacji, gdy wprowadzane ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiają realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach art. 20 konstytucji. W przypadku prawa własności przepisy ustawowe nie mogą niweczyć podstawowych uprawnień składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania, pobierania pożytków lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności. Osiąganie dochodów jest podstawowym celem działalności gospodarczej, która jest prowadzona z wykorzystaniem różnych składników majątku. Trybunał podkreślił, że własność jako element ustroju gospodarczego państwa winna z założenia przynosić pożytki. Przepisy chroniące własność zawierają pośrednio w swojej treści także zasadę ochrony podstaw materialnego bytu obywateli. Są to istotne gwarancje umożliwiające każdemu człowiekowi i jego rodzinie zachowanie niezależności materialnej także wobec państwa. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że Konstytucja RP nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby obowiązków związanych z własnością. Mimo to prawo własności, chociaż stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom, polegającym także na nałożeniu na właściciela określonych obowiązków. Własność rodzi nie tylko uprawnienia, ale i obowiązki, zwłaszcza obowiązki legitymowane nakazami interesu publicznego. Wykonywanie tych obowiązków łączyć się może z koniecznością ponoszenia odpowiednich nakładów finansowych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie inaczej muszą być jednak traktowane obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a inaczej obowiązki o charakterze prywatnoprawnym. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że co do zasady konstytucja nie wyłącza możliwości nałożenia publicznoprawnych obciążeń własności ponad pożytki przynoszone przez jej przedmiot. Konstytucja nie wyklucza np. podatków typu majątkowego, tzn. takich, które obciążają podatnika niezależnie od dochodów uzyskiwanych z przedmiotu opodatkowania (np. podatku od nieruchomości). Jako inny przykład Trybunał wskazał obowiązki wynikające z prawa budowlanego - np. w przypadku nakazu rozbiórki czy remontu budynku brak dochodów nie może być traktowany jako podstawa do zwolnienia się z takiego obowiązku. Trybunał podkreślił jednocześnie, że także w tej sferze dopuszczalność tego rodzaju obowiązków (obciążeń) nie jest nieograniczona, nie mogą bowiem w szczególności naruszać istoty prawa własności ani stanowić ukrytej (pośredniej) formy wywłaszczenia. Nie mogą także polegać na przeniesieniu na właściciela obowiązków obciążających władze publiczne. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że obowiązki przewidziane w art. 9 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych zostały włączone przez ustawodawcę do treści stosunku najmu lokalu. Są to obowiązki wynajmującego względem najemcy. Ustanawiające je przepisy nie mają na celu ochrony interesu powszechnego, ale prywatny interes konkretnych osób - najemców lokali mieszkalnych. Zdaniem Trybunału przesądza to o prywatnoprawnym charakterze tych obowiązków. Trybunał uznał, że także w sferze stosunków prywatnoprawnych ustawodawca może nakładać na właścicieli określone obowiązki. W skrajnych przypadkach nawet w tej sferze można przejściowo wykluczyć możliwość pobierania pożytków w rozumieniu uzyskiwania dochodu (zysku) z przedmiotu własności (co oczywiście wymaga uzasadnienia w świetle art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 konstytucji). Natomiast w ocenie Trybunału nie jest konstytucyjnie dopuszczalne nałożenie na właściciela takich ograniczeń, które idą jeszcze dalej i stawiają właściciela w sytuacji, w której przedmiot własności przynosi mu straty, a mimo to ma on obowiązek utrzymania przedmiotu własności w stanie umożliwiającym korzystanie z tego przedmiotu przez osoby trzecie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodność z konstytucją art. 9 w zw. z art. 11, art. 20 ust. 2, art. 25, art. 26 i art. 56 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych winna być oceniana nie tylko w kontekście relacji pomiędzy wysokością czynszu regulowanego opłacanego przez najemców a kosztami realizowania obowiązków, określonych w art. 9 ustawy. Cała nieruchomość stanowi jeden przedmiot własności (z reguły pewną całość gospodarczą), i dlatego w ocenie Trybunału nie jest uzasadnione ograniczenie się tylko do dochodów uzyskiwanych z czynszu. Z tych względów Trybunał stwierdził niekonstytucyjności art. 9 w zw. z art. 11, art. 20 ust. 2, art. 25, art. 26 i art. 56 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych tylko w sytuacji, gdy dochody - jakie przynosi cała nieruchomość, w której są lokale mieszkalne objęte czynszem regulowanych - są mniejsze niż związane z nią obciążenia finansowe i rzeczowe właściciela. Trybunał podkreślił, że z reguły sytuacja taka wynika właśnie z nieadekwatnej wysokości czynszów regulowanych. W świetle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny uznał, że regulacja prawna, która nakłada na właściciela obowiązki (w tym przypadku wobec najemców) w skali przewyższającej dochody, które przynosi przedmiot tej własności, narusza istotę prawa własności w rozumieniu art. 64 ust. 3 konstytucji, niwecząc jedno z podstawowych uprawnień właściciela, jakim jest prawo pobierania pożytków. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na jeszcze jeden aspekt problemu ograniczeń prawa własności. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady proporcjonalności. Ograniczenia nakładane na poszczególne prawa konstytucyjne (w tym na prawo własności) muszą spełniać przewidzianą w art. 31 ust. 3 konstytucji przesłankę "konieczności w demokratycznym państwie". "Konieczność" ta mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności. Badanie, czy przesłanki te zostały spełnione, wymaga w każdym konkretnym przypadku ograniczenia prawa lub wolności skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu. W rozpatrywanej sprawie chodziło o kolizję praw właścicieli i praw najemców. Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do wyroku w sprawie P. 11/98, uznał, że także sytuacja najemcy lokalu mieszkalnego przybiera wyraźny wymiar konstytucyjny. Zdaniem Trybunału jest ona wyznaczona przez art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji (najem jako prawo majątkowe) oraz art. 75 i 76 konstytucji. Trybunał stwierdził, że kolizja pomiędzy prawami właścicieli a prawami najemców nie może być traktowana liniowo. Zapewnienie pewnego stopnia ochrony jednemu z tych praw nie musi automatycznie oznaczać uszczuplenia stopnia ochrony drugiego z nich. Ochronę obu wskazanych praw majątkowych można bowiem konstruować w oparciu o inne - zewnętrzne - środki i procedury. Tymczasem - jak wskazał Trybunał - ustawodawca, wydając kwestionowane w niniejszej sprawie przepisy, zdecydował się na ingerencję w możliwość umownego kształtowania stosunków między podmiotami prawa cywilnego. Regulacja zawarta w art. 9 w zw. z art. 11, art. 20 ust. 2, art. 25, art. 26 i art. 56 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ogranicza prawo własności pozbawiając świadczenia stron stosunku najmu lokalu mieszkalnego cechy ekwiwalentności. Trybunał zaznaczył, że poszukując wartości konstytucyjnych, które usprawiedliwiałyby taką ingerencję, można wskazać jedynie art. 75 i 76 konstytucji. Art. 76 nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony konsumentów - w tym najemców i użytkowników - przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Zakres tej ochrony, łączący się w tym przypadku z ochroną lokatorów przewidzianą w art. 75 konstytucji, określać ma ustawa. Trybunał zauważył, że władze publiczne mogą zapewnić tę ochronę między innymi przez ustanowienie regulacji ustawowych zapobiegających nadmiernym i arbitralnym opłatom za korzystanie z lokalu. Z art. 76 konstytucji wynika zatem także uprawnienie do ingerencji w stosunki cywilnoprawne i w prawo własności. Z kolei art. 75 ust. 1 konstytucji obliguje władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Zdaniem Trybunału z przepisu tego wynika adresowany do władz publicznych nakaz ochrony trwałości tytułu prawnego lokatora do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Trybunał podkreślił, że obowiązki nałożone na władze publiczne przez art. 75 ust. 1 i art. 76 konstytucji mogą być realizowane w różny sposób: bezpośrednio, poprzez faktyczne działania władzy publicznej w sferze budownictwa mieszkaniowego lub pośrednio, poprzez odpowiednie kształtowanie przepisów prawnych, np. stwarzających preferencje dla rozwoju budownictwa mieszkalnego albo zapobiegających nadmiernym opłatom za mieszkania. Trybunał zaznaczył, że z żadnego z tych przepisów nie wynika jednak, że władze publiczne mogą przenieść ciężar realizacji swych obowiązków w całości na osoby prywatne. Trybunał podkreślił, że konstytucyjne obowiązki wobec lokatorów obciążają władze publiczne. Te obowiązki nie mogą być realizowane wyłącznie poprzez ustawowe uregulowanie powinności jednej ze stron stosunku ze sfery prawa prywatnego - i to w dodatku właściciela - wobec drugiej strony tego stosunku, w tym przypadku najemcy, bez żadnego udziału władz publicznych w finansowaniu ich realizacji. Zgodnie z art. 84 konstytucji każdy, a więc i właściciel nieruchomości, zobowiązany jest ponosić określone w ustawie ciężary i świadczenia publiczne. W ocenie Trybunału wynika stąd możliwość nałożenia na właściciela pewnych szczególnych powinności, ale służyć one mają realizacji interesu publicznego, a nie przeniesieniu na osobę będącą właścicielem powinności władz publicznych. Zdaniem Trybunału twierdzenie, że powołane przepisy konstytucji usprawiedliwiają ograniczenia prawa własności tego rodzaju, jak ustanowione w art. 9 w zw. z art. 11, art. 20 ust. 2, art. 25, art. 26 i art. 56 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, nie ma podstaw, tym bardziej, że ustawodawca, nakładając wskazane obowiązki na właścicieli, nie zapewnił im możliwości uzyskania jakiejkolwiek rekompensaty ze strony władz publicznych. W ten sposób koszty polityki mieszkaniowej zostały w całości przerzucone na pewną grupę osób. Trybunał zaznaczył, że cele założone przez ustawodawcę mogły być osiągnięte przy zastosowaniu środków mniej uciążliwych dla właścicieli. Dlatego Trybunał uznał, że nałożenie na właściciela obowiązków, które w świetle konstytucji ciążą na władzach publicznych, nie jest "koniecznym" ograniczeniem prawa własności. Trybunał uwzględnił również, że art. 9 jest przepisem względnie stosowalnym w stosunkach najmu nie objętych czynszem regulowanym, a zatem w takich sytuacjach strony mogą odmiennie ukształtować zakres obowiązków każdej z nich. Zdaniem Trybunału nie oznacza to jednak, że prawa najemcy nie są wówczas chronione. Ochronę tę zapewniają inne uregulowania ustawy o najmie, w szczególności te, które wskazują na to, że także czynsz wolny nie jest czynszem o arbitralnie ustalonej wysokości (art. 20 ust. 3, art. 21, art. 24 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych). 3. Trybunał Konstytucyjny przeanalizował zarzut naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. Z konstytucyjnego nakazu urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej wynika zasada, którą w kontekście niniejszej sprawy Trybunał określił jako zasadę "równowagi obciążeń i korzyści" lub proporcjonalnego rozłożenia obciążeń. Zdaniem Trybunału art. 9 w zw. z art. 11, art. 20 ust. 2, art. 25, art. 26 i art. 56 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych można też oceniać w świetle tzw. sprawiedliwości wyrównawczej. Ponieważ ustawa przyznaje najemcy określone roszczenia wobec wynajmującego, zasada sprawiedliwości wyrównawczej wymaga, aby zachowana została w tym przypadku ekwiwalentność wzajemnych świadczeń obu stron. Dodatkowo Trybunał zauważył, że zasady sprawiedliwości społecznej uważane są za podstawę "korekty" zasady równości na korzyść osób, będących w najtrudniejszej sytuacji ekonomicznej. Oceniając kwestionowany przepis z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej Trybunał Konstytucyjny odwołał się także do faktycznych (społecznych) skutków stosowania tego przepisu. Zwrócił uwagę na powszechnie znany fakt, że przeważająca większość budynków, których dotyczy pytanie prawne, została zbudowana jeszcze przed II wojną światową, a więc ponad 60 lat temu. W okresie 1939-1989 możliwości wybudowania przez osobę prywatną domu z lokalami przeznaczonymi do wynajmowania były znikome, zaś budynki wybudowane po 1989 r. podlegają z reguły innemu reżimowi prawnemu. Trybunał zauważył, że okres co najmniej 60 lat nie pozostaje bez wpływu na stan techniczny budynku oraz konieczność i częstotliwość dokonywania napraw budynku i znajdujących się w nim urządzeń. Przypomniał o powszechnie znanych zaniedbaniach w tej dziedzinie, które cały czas pogarszają stan budynków mieszkalnych. Wobec tego - w ocenie Trybunału - ustawodawca, mając świadomość powyższych faktów, nie powinien całkowicie pomijać tych okoliczności przy określeniu zakresu obowiązków stron stosunku najmu. Jeśli chodzi o wysokość czynszu, ustawodawca nakazał uwzględnienie przy jego określaniu ogólnego stanu technicznego budynku (art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatakach mieszkaniowych). Jednak, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, przepis ten de facto działa dodatkowo na niekorzyść wynajmującego, im gorszy bowiem stan techniczny budynku, a więc większa potrzeba i częstotliwość napraw, tym niższy jest czynsz. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego obowiązki i ograniczenia nałożone na właścicieli budynków (lokali) objętych czynszem regulowanym oraz brak jakichkolwiek ustawowych form pomocy finansowej dla właścicieli na realizację nałożonych przez ustawę obowiązków także na rzecz osób trzecich - narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, a w szczególności zasadę nakazującą zapewnienie ekwiwalentnego charakteru wzajemnych świadczeń stron stosunku prawnego o charakterze zobowiązaniowym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie ma ponadto podstaw do przyjęcia, iż istnieje niezbędna potrzeba ochrony interesów ogółu najemców, jako osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji ekonomicznej. Niewątpliwie część najemców, mieszkająca w lokalach objętych czynszem regulowanym, to osoby, które znajdują się w takiej sytuacji. Jednak nie upoważnia to ustawodawcy do bezwzględnego nadawania w każdym przypadku pierwszeństwa interesom najemcy. Wśród wynajmujących znajdują się także osoby, których sytuacja ekonomiczna nie pozwala na dokonywanie nakładów na budynek będący ich własnością. Trybunał zauważył, że najemca, dla którego z uwagi na sytuację materialną spełnienie obowiązków wobec wynajmującego jest utrudnione, może otrzymać pomoc władz publicznych w postaci dodatku mieszkaniowego, natomiast wynajmujący w realizacji swych obowiązków wobec najemcy nie ma możliwości uzyskania tego rodzaju pomocy od władz publicznych. Dodatkowo na wynajmującego nałożono szereg ograniczeń w stosunku do najemcy, które nie pozwalają na jakąkolwiek "korektę" rozłożenia kosztów dbałości o budynek i w praktyce koszty te w przeważającej części obciążają samego wynajmującego. Konkludując Trybunał Konstytucyjny jeszcze raz podkreślił, że stan prawny naruszający zasadę sprawiedliwości społecznej wywołany jest nie tylko przez zakwestionowane w pytaniu prawnym przepisy, ale przez pewien splot rozwiązań prawnych, włączając w to także zaniechanie ustawodawcy dotyczące braku ustawowego określenia form pomocy finansowej dla właścicieli ponoszących straty z tytułu obligatoryjnych świadczeń na rzecz najemców, przy czym wysokość tych strat nie wpływa na wysokość czynszu regulowanego. 4. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa i jej szczególnego aspektu - równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych - Trybunał uznał, że dotyczy on zróżnicowania sytuacji prawnej osób fizycznych - właścicieli budynków, w których położone są lokale objęte czynszem regulowanym oraz osób wynajmujących lokale nie objęte takim czynszem (a więc z reguły objęte tzw. czynszem wolnym). Chodzi tu więc o różny zakres swobody obu wskazanych wyżej kategorii wynajmujących. Dla pierwszej z nich art. 9 ustawy ma charakter bezwzględnie stosowalny, dla drugiej względnie stosowalny (zgodna wola stron stosunku najmu może wyłączyć jego stosowanie w całości lub w części). Trybunał Konstytucyjny zauważył, że formalnie rzecz ujmując, art. 11 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych istotnie różnicuje zakres autonomii woli stron stosunku najmu w zależności od tego czy lokal mieszkalny, będący przedmiotem stosunku najmu, objęty jest czynszem regulowanym czy nie. Jeśli tak, to zakres swobody stron co do kształtowania treści stosunku najmu jest znacznie ograniczony. Trybunał Konstytucyjny zwrócił tu jednak uwagę, iż zróżnicowanie to wprowadza nie art. 9 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, ale art. 11 ustawy, który w rozpatrywanej sprawie został powołany wyłącznie jako przepis związkowy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości osób rozumiana jest zgodnie z formułą "równych należy traktować równo, podobnych podobnie". Oznacza to, iż osoby posiadające (legitymujące się) w danej sytuacji pewną cechą prawnie istotną (relewantną) winny być traktowane przez prawo jednolicie, podobnie jak osoby nie posiadające tej cechy. W rozpatrywanej sprawie cechą różnicującą jest wynajmowanie lokalu mieszkalnego o pewnym odrębnym statusie prawym. Zdaniem Trybunału ta podstawa zróżnicowania ma charakter jednoznaczny, obiektywy i powiązany ściśle ze sferą praw i obowiązków, w której następuje zróżnicowanie. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawodawca nie tylko w art. 11 różnicuje status prawny lokali mieszkalnych objętych czynszem regulowanym i pozostałych lokali mieszkalnych. Z istoty tego podziału wynika różny sposób określania wysokości czynszu (umowa, uchwała rady gminy) i różny tryb dokonywania zmian wysokości czynszu (art. 24 ust. 1 i 2 oraz art. 26a ustawy). Ponadto najemcom opłacającym czynsz wolny nie przysługuje dodatek mieszkaniowy (art. 39 ust. 3 ustawy). W przypadku lokali mieszkalnych wynajmowanych na zasadzie czynszu wolnego, zakres ingerencji organów władzy publicznej w stosunki prawne między najemcą i wynajmującym jest zdecydowanie bardziej ograniczony niż w przypadku lokali, objętych czynszem regulowanym, gdzie zakres regulacji o charakterze administracyjnoprawnym jest szeroki. Trybunał zwrócił uwagę, iż administracyjnoprawne ograniczenia uzasadniane są tu z jednej strony tym, że zasadniczo obejmować mają tzw. mieszkaniowy zasób gminy, który służy do realizacji publicznoprawnego obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, z drugiej - potrzebą ochrony tych najemców, którzy są najemcami lokali mieszkalnych w "budynkach prywatnych", jednak tylko wtedy, gdy podstawą najmu jest decyzja administracyjna lub inny tytuł prawny z okresu sprzed wprowadzenia publicznej gospodarki lokalami lub szczególnego trybu najmu. Z uwagi na znaczny stopień wcześniejszej ingerencji państwa w stosunki między wynajmującymi i najemcami lokali mieszkalnych, ustawodawca wprowadził tu okres przejściowy (do 31 grudnia 2004 r.), kierując się specyficznie pojmowaną zasadą ochrony praw nabytych. Najemcy, którzy uzyskali swoje uprawnienia w wyniku władczych rozstrzygnięć organów państwowych i korzystali z nich na warunkach określanych jednostronnie przez państwo, zachowują przez z góry określony czas podległość regulacji administracyjnoprawnej. W tym kontekście - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego -art. 11 ustawy wprowadza regulację, która jest konsekwencją innych założeń ustawy, nie ma charakteru arbitralnego i dowolnego, jest racjonalnie powiązana z innymi rozwiązaniami ustawy, a jej wprowadzenie ma w części objętej wnioskiem w istocie charakter przepisu przejściowego, bowiem lokale mieszkalne w budynkach stanowiących własność osób fizycznych nie stanowią z założenia mieszkaniowego zasobu gminy, a więc ich najemcy opłacają czynsz regulowany tylko w sytuacjach określonych w art. 56 ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał więc, że regulacja przewidziana w art. 9 w zw. z art. 11 ustawy o najmie nie narusza art. 32 konstytucji. 5. Biorąc pod uwagę treść wyroku z 12 stycznia 2000 r. w sprawie P. 11/98, w którym orzeczono o niezgodności z konstytucją art. 56 ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, a zwłaszcza jego pkt II, określający utratę jego mocy obowiązującej na 11 lipca 2001 r., Trybunał - na podstawie art. 190 ust. 3 konstytucji - także w odniesieniu do art. 9, w zakresie w jakim dotyczy go niniejszy wyrok, uznał za niezbędne przyjęcie takiej samej daty utraty jego mocy obowiązującej. Sędziowie TK: Andrzej Mączyński i Jerzy Stępień zgłosili zdania odrębne co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 3 wyroku. Nabycie nieruchomości rolnych użytkowanych przez spółdzielnie produkcji rolnej
Wyrok z 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00
(OTK ZU z 2000 r. Nr 7, poz. 256)
1. Prawo spółdzielcze z 1982 r. wprowadziło - w art. 274 - szczególny tryb nabycia własności nieruchomości rolnych, użytkowanych przez spółdzielnie produkcji rolnej, a stanowiących własność Państwa. W okresie dwóch lat od wejścia w życie tej ustawy spółdzielnie uzyskały prawo do odpłatnego nabycia własności tych nieruchomości rolnych. W odniesieniu do nieruchomości, wskazanych w art. 274 § 1, jedynym wymaganiem, stawianym spółdzielniom - użytkownikom tych nieruchomości, było złożenie w terminie stosownego wniosku. Na podstawie tego wniosku odpowiedni terenowy organ administracji państwowej miał obowiązek wydania stosownej decyzji administracyjnej, która - z kolei - stanowiła podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego i do przeniesienia własności (art. 274 § 2). Ustawą z 20 stycznia 1990 r. dokonano nowelizacji prawa spółdzielczego. Art. 1 nowelizacji stanowił o uchyleniu art. 274. W art. 2 ust. 1 nowelizacji postanowiono, że w sytuacji, w której już wydano decyzję ostateczną o ustaleniu spółdzielni jako nabywcy własności, ale nie dokonano jeszcze przeniesienia własności, decyzja taka zachowuje ważność, a podlega tylko - z mocy prawa - zmianie w części dotyczącej odpłatności za przejmowane nieruchomości. Sytuacja prawna skarżącego była jednak inna, bo - choć wniosek o wydanie stosownej decyzji administracyjnej złożył on 6 października 1984 r. (a więc w terminie przewidzianym przez ówczesny art. 274 § 1 prawa spółdzielczego), to organ administracji państwowej (Naczelnik Miasta i Gminy Piaseczno) nie wydał żadnej decyzji administracyjnej przez następne sześć lat. 2. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu praw nabytych, bo żadne takie prawo nie powstało jeszcze po stronie skarżącej spółdzielni. Powstanie prawa własności mogło nastąpić po zawarciu umowy w formie aktu notarialnego, a do tego nie doszło, bo - wobec braku wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej - dojść nie mogło. Zarazem jednak Trybunał Konstytucyjny uznał, że problem można rozpatrywać w kategoriach ekspektatywy nabycia prawa własności. Jeżeli można więc stwierdzić, że po stronie danego podmiotu istniała już "ekspektatywa maksymalnie ukształtowana", należy do tej ekspektatywy odnieść podobny reżim ochrony, jaki przysługuje prawom nabytym. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Jeżeli więc istnieją dostatecznie legitymowane konstytucyjnie przesłanki do zmiany poprzedniej regulacji prawnej, to dopuszczalna jest ingerencja w prawa nabyte czy, tym bardziej, w ekspektatywy tych praw. Zdaniem Trybunału sytuacja doniosłych zmian ustrojowych i wynikająca z niej konieczność wyeliminowania uprzywilejowanej pozycji "własności społecznej" stanowiła dostatecznie legitymowaną przesłankę ingerencji w prawa nabyte, ukształtowane przez ustawodawstwo poprzedniej epoki. Trybunał uznał, że generalne pozbawienie spółdzielni przywilejów, dokonane przez ustawę z 1990 r. znajdowało uzasadnienie zarówno w wymiarze politycznym, jak i konstytucyjnym. Podkreslił jednoczesnie, że przedmiotem orzekania w sprawie nie jest jednak ta kwestia, a tylko pytanie, czy ustawodawca z 1990 r. prawidłowo uregulował sytuacje przejściowe, jakie pojawiły się na tle uchylenia art. 274 prawa spółdzielczego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że każda ingerencja w prawa nabyte, czy w maksymalnie ukształtowane ekspektatywy nabycia tych praw, wymaga dochowania "reguł przyzwoitej legislacji". W szczególności prawodawca powinien umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej sytuacji. Wynika z tego konstytucyjny nakaz takiego ukształtowania przepisów przejściowych, by stanowienie i stosowanie nowych norm prawnych nie stawało się "pułapką" dla adresatów norma prawnych. Obowiązek unikania rozwiązań zaskakujących obywatela unormowaniami prawnymi niekorzystnie zmieniającymi jego sytuację odnosi się w równej mierze do praw podmiotowych już nabytych, jak i do zgodnego z prawem oczekiwania ich nabycia przez spełnienie określonych w ustawie warunków". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ekspektatywa nabycia prawa własności pojawiła się po stronie skarżącej spółdzielni już w momencie wejścia w życie ustawy prawo spółdzielcze, a ostatecznemu (maksymalnemu) ukształtowaniu uległa ona w momencie złożenia wniosku. Jedynymi działaniami, jakie dawny art. 274 prawa spółdzielczego wymagał od rolniczych spółdzielni produkcyjnych, było złożenie stosownego wniosku przed upływem dwóch lat od wejścia w życie tej ustawy. Dalsze zdarzenia prawne, jak wydanie decyzji administracyjnej, a potem zawarcie umowy w formie aktu notarialnego i przejście nieruchomości rolnej na własność spółdzielni, stanowiły konieczne następstwa złożenia wniosku. Art. 274 uformował bowiem po stronie spółdzielni prawo nabycia własności niektórych nieruchomości, a tym samym po stronie organów państwa pojawiał się obowiązek dokonywania aktów i działań, które to nabycie własności miały zrealizować. Złożenie wniosku - w prawidłowy sposób i w prawidłowym terminie - przesądzało więc o automatycznym niejako dokonywaniu dalszych etapów postępowania. Na tle obowiązujących wówczas przepisów organy państwowe nie dysponowały bowiem żadnym marginesem uznania, a złożenie wniosku przez spółdzielnię było nie tylko konieczną, ale i wystarczającą przesłanką dla nabycia prawa. Trybunał wskazał, że wyłączną przyczyną nieuzyskania przez skarżącą spółdzielnię prawa własności użytkowanych nieruchomości było sprzeczne z prawem zachowanie się organu administracji państwowej, który zgodnie z art. 7 konstytucji powinien działać na podstawie i w granicach prawa, w tym w granicach terminów właściwych dla załatwiania spraw administracyjnych. Bezczynność tego organu wykluczyła bowiem dokonywanie dalszych etapów postępowania, koniecznych - na tle art. 274 § 2 - dla uzyskania prawa własności. Konkludując Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nowelizacja z 1990 r., przekreślając możliwość nabycia własności na podstawie art. 274 prawa spółdzielczego, zmieniła stan prawny na niekorzyść rolniczych spółdzielni produkcyjnych, bo - w każdym razie w odniesieniu do spółdzielni, które w wymaganym terminie złożyły stosowne wnioski - przekreśliły już istniejącą ekspektatywę o maksymalnie ukształtowanym charakterze. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że negatywne skutki wprowadzania nowych regulacji prawnych mogą obciążać podmioty prawa prywatnego, ale tylko do pewnych granic. Jedną z tych granic wyznacza obowiązek organów władzy publicznej do lojalnego i zgodnego z prawem zachowania się wobec obywatela. Obywatel nie może natomiast ponosić konsekwencji, które wynikają z naruszenia prawa przez organ władzy publicznej. Po stronie ustawodawcy istnieje obowiązek takiego formułowania przepisów prawa, aby chronić obywateli (podmioty podobne) przed negatywnymi skutkami sprzecznego z prawem postępowania organu władzy publicznej. Niedochowanie tego obowiązku należy traktować zarówno jako naruszenie "reguł przyzwoitej legislacji", wynikających z art. 2 konstytucji i dyktowaną przezeń zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa, jak i naruszenie konkretnego prawa czy wolności (w tym wypadku prawa własności), którego dana regulacja dotyczy. Zdaniem Trybunału doprowadziło to też do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, bo inne podmioty, pozostające w podobnej sytuacji prawnej, uzyskały prawo własności zanim ustawa utraciła moc prawną. Nie ma znaczenia, że mogły to być sytuacje jednostkowe. Stanowienie przepisów przejściowych musi bowiem obejmować wszystkie sytuacje, jakie mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań i nie może pomijać ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów, dotkniętych tymi przepisami, nawet gdy grupa ta jest znikoma liczebnie. Wynika to - w ocenie Trybunału - z podstawowej dla Konstytucji z 1997 r. opcji aksjologicznej stawiającej jednostkę i jej interesy prawne w centrum ochrony konstytucyjnej, a odchodzącej od koncepcji kolektywistycznych. Zdanie odrębne do wyroku zgłosiła sędzia TK Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska.