"1. Art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118; zm.: 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801 i 802) w zakresie, w jakim uzależnia od urodzenia przed 1 stycznia 1949 r. stosowanie - do wniosków o emeryturę zgłoszonych po dniu wejścia w życie ustawy - przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. Nr 28, poz. 149; z 1999 r. Nr 61, poz. 679), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że narusza zasadę ochrony praw nabytych;

1. W latach 1997-1998 wydanych zostało kilka ustaw, które wprowadziły całkowicie nowy system emerytalno-rentowy, w szczególności: ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887; zm.: Nr 162, poz. 1118, Nr 162, poz. 1126; z 1999 r. Nr 26, poz. 228) oraz ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118; zm.: z 1999 r. Nr 38 poz. 360). Ta ostatnia ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., za wyjątkiem jej art. 182, który ma wejść w życie 1 stycznia 2004 r. Art. 195 ustawy uchylił w całości lub w części jedenaście aktów ustawodawczych dotyczących uprawnień emerytalno-rentowych, m.in. wymienioną w punkcie 5 tego przepisu ustawę z 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. W konsekwencji uchylone zostało również rozporządzenie Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego formalna derogacja wymienionych aktów normatywnych nie oznacza jednak utraty przez nie mocy obowiązującej, gdyż ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewiduje w pewnym zakresie dalsze stosowanie uchylonych przepisów emerytalno-rentowych. Zgodnie z art. 180 ust. 1 ustawy osoby, którym w dniu jej wejścia w życie przysługiwały emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinne na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, zachowały prawo do tych świadczeń ustalone przed dniem wejścia w życie ustawy z 1998 r.

Art. 186 ust. 2 pkt 1 ustawy nakazuje stosowanie jej przepisów do wniosków zgłoszonych od dnia wejścia w życie ustawy. Natomiast zaskarżony przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 186 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi: "Do wniosków osób urodzonych przed 1 stycznia 1949 r., które do dnia wejścia w życie ustawy nie zgłosiły wniosku o emeryturę, mimo że spełniły warunki do nabycia prawa do tego świadczenia - stosuje się przepisy ustaw i dekretu wymienionych w art. 195 dotyczące warunków nabycia prawa do emerytury, chyba że przepisy ustawy są dla tych osób korzystniejsze".

W świetle przepisów ustawy prawo do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski zachowały osoby, które przed 1 stycznia 1999 r. uzyskały decyzję o przyznaniu emerytury. Prawo to zachowały również osoby urodzone przed 1 stycznia 1949 r., które w dniu wejścia w życie ustawy spełniały warunki określone w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów. Do wniosków złożonych przez te osoby stosuje się przepisy rozporządzenia Rady Ministrów. Natomiast ubezpieczeni, urodzeni po 31 grudnia 1948 r., którzy do dnia wejścia w życie ustawy nie zgłosili wniosku o emeryturę, utracili prawo do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem, nawet jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy spełniali wszystkie warunki do nabycia tego prawa. Pewien wyjątek w tym zakresie przewiduje art. 31b ust. 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Dz.U. Nr 64, poz. 414 ze zm.).

2. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sytuacje prawne osób, które w dniu 1 stycznia 1999 r. spełniały wszystkie warunki nabycia prawa do emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski, w tym również warunek polegający na niemożliwości kontynuowania zatrudnienia, ale nie zgłosiły wniosku o emeryturę, podlegają ochronie na gruncie konstytucyjnej zasady poszanowania praw nabytych. Osoby te nabyły prawo do uzyskania, z chwilą złożenia odpowiedniego wniosku, emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski.

Ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 30 grudnia 1998 r. Weszła ona w życie - z wyjątkiem art. 182 - w dniu 1 stycznia 1999 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca, określając datę wejścia w życie ustawy na drugi dzień po jej ogłoszeniu, uniemożliwił w praktyce realizację przez osoby zainteresowane prawa do wcześniejszej emerytury. Ustawa pozbawiła wymienione osoby - z wyjątkiem tych, które spełniają warunki do uzyskania emerytury na podstawie art. 31b ust. 7 ustawy o pomocy społecznej - praw nabytych. Jednocześnie formy pomocy przewidziane w ustawie o pomocy społecznej nie rekompensują wszystkim zainteresowanym utraconych praw emerytalnych.

Trybunał Konstytucyjny powołał swoje wcześniejsze orzecznictwo, zgodnie z którym zasada ochrony praw nabytych zapewnia szczególnie intensywną ochronę prawom do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a zwłaszcza praw emerytalno-rentowych. Szczególna ochrona tych praw pozostaje w ścisłym związku z zasadą wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczony bierze bowiem udział w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, z którego wypłacane są świadczenia. Oczekuje on, że w razie zajścia określonych zdarzeń, uniemożliwiających mu działalność zarobkową, uzyska on określone przez prawo świadczenia.

System emerytalno-rentowy przed 1 stycznia 1999 r. obejmował również prawo do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski. Wymienione świadczenie oparte było na zasadzie wzajemności i należało do świadczeń "wypracowanych" przez ubezpieczonego. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ubezpieczony miał zatem podstawę oczekiwać, że w razie niemożności kontynuowania zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad dzieckiem specjalnej troski, po spełnieniu przesłanek określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów, uzyska świadczenia emerytalne. W szczególności osoby, które przed wejściem w życie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych spełniły wszystkie warunki nabycia prawa do emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski, mogły zasadnie układać swoje plany życiowe w zaufaniu do obowiązującego prawa zakładając, że będą mogły skorzystać z przyznanych w nim uprawnień.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dla realizacji celów nowego systemu emerytalno-rentowego nie było konieczne zniesienie praw nabytych osób, które przed dniem wejścia w życie ustawy spełniały warunki do nabycia prawa do emerytury określone w rozporządzeniu Rady Ministrów. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawodawca wyłączając możliwość przejścia na wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki na dziećmi specjalnej troski, mógł określić pewien termin, przypadający po wejściu w życie ustawy, w którym wymienione osoby mogłyby wystąpić z wnioskiem o świadczenie. Takie rozwiązanie - w opinii Trybunału Konstytucyjnego - umożliwiłoby zainteresowanym podjęcie decyzji, czy skorzystać z prawa do wcześniejszej emerytury czy zrezygnować ze złożenia wniosku o świadczenie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zniesienie z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi specjalnej troski w przypadku osób, które do 31 grudnia 1998 r. spełniły wszystkie warunki do jego nabycia, ale nie złożyły odpowiedniego wniosku, narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych.

3. Trybunał Konstytucyjny odniósł się następnie do zarzutu naruszenia konstytucyjnego nakazu zachowania odpowiedniego vacatio legis. Nakaz ten stanowi - zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego - jedną z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego. Omawiana norma konstytucyjna nakazuje, aby nowe regulacje prawne były wprowadzane w życie z zachowaniem odpowiedniego vacatio legis. Jednostka musi dysponować wystarczającym czasem, aby zapoznać się z treścią nowych regulacji i podjąć działania, które umożliwią przystosowanie się do nich. W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów. Nakaz zachowania odpowiedniego vacatio legis nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca może zrezygnować z vacatio legis, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można zrównoważyć z interesem jednostki.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nakaz zachowania odpowiedniego vacatio legis odnosi się - w zasadzie - do wszelkich regulacji prawnych adresowanych do jednostki, a nie tylko do tych, które ograniczają lub znoszą prawa podmiotowe. Ma on zatem szerszy zakres stosowania niż zasada ochrony praw nabytych, odnosi się bowiem również do tych regulacji, które nie ograniczają ani nie znoszą praw podmiotowych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zakresy stosowania obu wymienionych zasad konstytucyjnych do pewnego stopnia nakładają się na siebie. Wymóg zachowania odpowiedniego vacatio legis stanowi jeden z warunków dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w prawa nabyte. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie zachodzi potrzeba powoływania - jako odrębnej podstawy kontroli konstytucyjności - nakazu zachowania odpowiedniego vacatio legis, wówczas gdy przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w danej sprawie jest zgodność aktu normatywnego z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych.

4. Kolejny zarzut przedstawiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczył naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 konstytucji.

Zarzut ten - jak zauważył Trybunał Konstytucyjny - wiąże się z dwoma różnicowaniami podmiotów prawa wprowadzonymi przez ustawodawcę. Po pierwsze, ustawodawca różnicuje w oparciu o kryterium wieku osoby spełniające warunki do nabycia prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski, ale które nie złożyły wniosków o emeryturę do dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa wyodrębnia dwie grupy osób, a mianowicie:

1) osoby urodzone przed 1 stycznia 1949 r., których wnioski rozpatrywane są na dotychczasowych zasadach oraz

2) osoby urodzone po dniu 31 grudnia 1948 r., których wnioski rozpatrywane są zgodnie z nową ustawą.

Po drugie, ustawodawca różnicuje uprawnionych do wcześniejszej emerytury, wyodrębniając również dwie grupy, a mianowicie:

1) osoby urodzone po 31 grudnia 1948 r., spełniające warunki do nabycia prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski, ale które nie złożyły wniosków o emeryturę do dnia wejścia w życie ustawy,

2) osoby urodzone po 31 grudnia 1948 r., zatrudnione w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.

O ile osoby należące do pierwszej z wymienionych dwóch grup utraciły swoje prawo do wcześniejszej emerytury, o tyle osoby należące do drugiej grupy nabywają prawo do wcześniejszej emerytury, jeżeli:

1) warunki do jej nabycia spełnią do 31 grudnia 2006 r. lub

2) w dniu wejścia życie ustawy posiadały okres składkowy wynoszący 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn oraz okres zatrudnienia wymagany - w dotychczasowych przepisach - do nabycia prawa do wcześniejszej emerytury.

W obu tych przypadkach wcześniejsza emerytura przysługuje pod warunkiem nie przystąpienia do otwartego funduszu emerytalnego oraz rozwiązania stosunku pracy - w przypadku ubezpieczonego będącego pracownikiem.

Badając zgodność pierwszego z wymienionych wyżej różnicowań, tj. różnicowania w oparciu o kryterium wieku, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że cechą istotną jest w tym przypadku spełnienie - w dniu wejścia w życie ustawy - warunków nabycia prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski. Warunki te zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki. Obie wyodrębnione przez ustawodawcę grupy osób spełniają to kryterium. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że ustawa wprowadziła odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych. Podkreślił jednocześnie, że konstytucyjna zasada równości nie oznacza bezwzględnego zakazu wprowadzania takich odstępstw. Ustawa może różnicować podmioty podobne, jeżeli zostały spełnione następujące warunki różnicowania: 1) muszą one być racjonalnie uzasadnione, biorąc pod uwagę cel i treść przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, 2) waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych, 3) regulacja prawna musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych, uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

W związku z tym Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przyjęta przez ustawodawcę granica wieku znajduje uzasadnienie w kontekście całokształtu przepisów wprowadzających reformę ubezpieczeń społecznych. Celem reformy było wprowadzenie systemu emerytalno-rentowego "wielofilarowego", łączącego powszechny i obowiązkowy filar repartycyjny, powszechny i obowiązkowy filar kapitałowy oraz filar dobrowolnych ubezpieczeń dodatkowych, w miejsce dotychczasowego systemu finansowanego repartycyjnie. Ustawodawca wprowadził trzy odrębne reżimy prawne dla poszczególnych grup wiekowych ubezpieczonych.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że takie rozwiązanie miało umożliwić wprowadzenie całkowicie odmiennego systemu emerytalno-rentowego w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla ubezpieczonych.

Trybunał Konstytucyjny przypomniał pogląd wypowiedziany we wcześniejszym swoim orzecznictwie, że różnicowanie regulacji prawnych dla różnych grup wiekowych może wywoływać specyficzne trudności na gruncie konstytucyjnej zasady równości, związane z faktem, że kryteria podziałów stosowane w ustawie muszą być ze względów praktycznych, określone w sposób ostry, natomiast ostrości tej pozbawione są faktyczne różnice między sytuacjami różnych osób. Trybunał Konstytucyjny, dokonując kontroli normy ustawowej z punktu widzenia zasady równości, ogranicza się do badania, czy zróżnicowanie sytuacji obywateli w sferze uprawnień socjalnych nie jest oparte na kryteriach dowolnych i niezasadnych, a więc, czy nie oznacza ono dyskryminacji lub rażąco niesłusznego uprzywilejowania pewnych kategorii obywateli.

W świetle tych ustaleń Trybunał Konstytucyjny uznał, że posłużenie się kryterium daty urodzenia przy "wygaszaniu" prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym nie ma charakteru nieracjonalnego, skoro ustawodawca przyjął to jednolite kryterium dla zróżnicowania całego reżimu prawnego emerytur i rent. Biorąc pod uwagę kontekst, jaki tworzy reforma systemu emerytalno-rentowego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przyjęte kryterium różnicowania znajduje podstawę w wartościach konstytucyjnych. Waga interesów, którym służy przyjęte różnicowanie, nie jest nieproporcjonalna do wagi interesów przez nie naruszonych.

Analizując z kolei różnicowanie osób spełniających warunki nabycia prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski oraz osób spełniających warunki nabycia prawa do emerytury z tytułu zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że brak jest wspólnej cechy istotnej, która wyodrębniałaby wymienione osoby spośród ogółu ubezpieczonych. Zdaniem Trybunału prawo do wcześniejszej emerytury ma w obu przypadkach odmienny charakter. W jednym przypadku stanowi ono konsekwencję szybszej utraty zdolności do zarobkowania z uwagi na szczególne warunki lub szczególny charakter pracy. W drugim przypadku miało ono na celu zapewnienie opieki dziecku specjalnej troski. Między sytuacją jednej i drugiej grupy osób nie zachodzi podobieństwo, które przesądzałoby o konieczności zapewnienia jednakowej ochrony praw nabytych.

Trybunał Konstytucyjny dodał, że prawo do wcześniejszej emerytury stanowi formę różnicowania osób objętych ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Z punktu widzenia ustaw emerytalno-rentowych wspólną cechą istotną dla podmiotów prawa jest przede wszystkim pozostawanie w stosunku ubezpieczenia. Zdaniem Trybunału wprowadzenie odstępstw od ogólnie określonego wieku emerytalnego stanowi formę różnicowania podmiotów podobnych. Różnicowania takiego nie można uznać a priori za niedopuszczalne, musi ono jednak spełniać kryteria konstytucyjne. Uchylenie przepisów gwarantujących prawo do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski prowadzi do ograniczenia zakresu różnicowań osób ubezpieczonych.

"Art. 91 ust. 5 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578; zm.: Nr 155, poz. 1014) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

1. Z łącznego odczytania art. 26 ust. 3 i art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym wynika treść zaskarżonej normy: "Członkostwa w zarządzie miasta na prawach powiatu nie można łączyć z członkostwem w organie samorządu gminy i województwa, zatrudnieniem w administracji rządowej, a także mandatem posła albo senatora".

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprowadzenie zasady incompatibilitas w ustawach samorządowych mieści się w standardzie wynikającym z art. 7 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, który przewiduje, że "funkcje lub działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych mogą być określone jedynie przez ustawy lub wynikać z podstawowych zasad prawnych".

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że wprowadzenie kwestionowanego zakazu w odniesieniu do parlamentarzystów znajduje swe umocowanie w art. 103 ust. 3 konstytucji. Art. 103 w ust. 1 i ust. 2 wylicza funkcje, których nie można łączyć z mandatem posła. Trybunał zwrócił uwagę, że wśród ograniczeń wyliczonych w art. 103 ust. 1 konstytucji znalazł się zakaz łączenia mandatu poselskiego z zatrudnieniem w administracji rządowej. Art. 103 ust. 3 upoważnia ustawodawcę do wprowadzania, drogą ustaw zwykłych, dodatkowych zakazów łączenia mandatu poselskiego z określonymi funkcjami publicznymi. Z mocy art. 108 konstytucji prezentowany przepis, art. 103, znajduje zastosowanie do senatorów.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że celem ograniczeń dotyczących posłów i senatorów jest między innymi zapewnienie właściwego sprawowania mandatu przez uwolnienie przedstawiciela od łączenia sprawowania mandatu z innymi czynnościami publicznymi lub prywatnymi. Trybunał zwrócił uwagę, że w przypadku zakazu łączenia mandatu z funkcjami sprawowanymi w organach samorządu terytorialnego pojawia się inny, niezwykle doniosły argument. Chodzi mianowicie o personalny aspekt zasady podziału władz, która stanowi jeden z fundamentów demokratycznego państwa. Art. 10 ust. 1 konstytucji stanowi, że "ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej". Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że podział władzy w aspekcie organizacyjnym (podmiotowym) i funkcjonalnym (przedmiotowym) byłby nieskuteczny, gdyby ta sama osoba, czy też grupa osób, mogła piastować stanowiska w różnych organach władzy publicznej, spełniających różne funkcje. W ocenie Trybunału konieczne jest określenie pozycji organów władzy samorządowej na tle wskazanego trójpodziału. Mieszkańcy określonego terytorium stanowią samorządową wspólnotę lokalną gminy i powiatu, a także wspólnotę regionalną województwa. Istotą samorządu terytorialnego jest to, że pewne dziedziny spraw, wydzielonych z zakresu władzy państwa, powierza się tym wspólnotom do samodzielnego rozwiązywania. Zadania, które przypadają organom samorządu stanowią część zadań administracji publicznej i są realizowane przez organy samorządowe podporządkowane wspólnocie i reprezentujące jej interesy. W konsekwencji dochodzi do stworzenia dualistycznego modelu administracji, cechującego współczesne ustroje demokratyczne. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że obecnie w Polsce organy władzy samorządowej wykonują znaczną część zadań, które wcześniej (do 27 maja 1990 r.) realizowane były w całości przez agendy administracji rządowej hierarchicznie podporządkowane Radzie Ministrów, Premierowi albo poszczególnym ministrom. Wszystko to - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - uzasadnia wniosek, że w trójpodziale władz organy samorządu terytorialnego reprezentują postać władzy wykonawczej. Podsumowując tę część wywodów, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pozycja organów administracji samorządowej w sposób generalny uzasadnia zakaz łączenia funkcji samorządowych z mandatem parlamentarnym, choć oczywiście, ze względu na różny zakres zadań przypadający jednostkom samorządu terytorialnego różnego szczebla, ustawodawca decyduje o niezbędnym zakresie incompatibilitas w odniesieniu do poszczególnych organów.

2. Jeżeli chodzi o konstrukcję art. 91 ust. 5 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca zastosował technikę legislacyjną polegającą na wykorzystaniu przepisu odsyłającego systemowo. W art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym znalazła się formuła, zgodnie z którą "ilekroć w przepisach jest mowa o powiecie, rozumie się przez to także miasto na prawach powiatu". Ustawodawca nakazał więc w sposób wyraźny stosowanie ogółu zawartych w ustawie regulacji traktujących o powiecie do miast, zdefiniowanych w art. 91 ust. 1 ustawy. W ten sposób uniknął ponownego normowania wszystkich kwestii związanych z działaniem powiatu w odniesieniu do miast, których funkcjonowanie - według zamiaru ustawodawcy - powinno być oparte na tych samych zasadach. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że stosowanie przepisów odsyłających jest normalną praktyką tworzenia aktów prawnych. Treść art. 91 ust. 5 ustawy, to klasyczny przykład sytuacji, gdy przepis odsyłający jest ustanowiony w celu uniknięcia dwukrotnego powtarzania tych samych postanowień. Przepis ten ma się przyczynić do zmniejszenia rozmiarów aktu prawnego. Trybunał przypomniał, że dopuszczalność posłużenia się odesłaniem wynika z uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. określającej zasady techniki prawodawczej (MP Nr 44, poz. 310). Trybunał wskazał na § 99, który stanowi: "w ustawie można posłużyć się odesłaniami do przepisów innej lub tej samej ustawy, ze względu na potrzebę zachowania skrótowości tekstu lub w celu zapewnienia spójności określonych instytucji prawnych". W § 100 ust. 3 wskazano, że w przypadku, gdy "daną instytucję reguluje się całościowo, a wyczerpujące wymienienie przepisów, do których się odsyła jest niemożliwe", dopuszczalne jest wyjątkowo nakazanie odpowiedniego stosowania całej grupy przepisów (według wzoru "Do sprzedaży stosuje się odpowiednio przepisy o..."). Zgodnie z § 100 ust. 4, tego rodzaju odesłanie jest dopuszczalne, "gdy przepisy, do których się odsyła dadzą się w sposób niewątpliwy wydzielić spośród innych". Trybunał Konstytucyjny dodatkowo zauważył, że z § 9 ust. 1 powołanej uchwały wynika wręcz zakaz podwójnego normowania tych samych spraw w ustawie; "ustawa nie może (...) normować w przepisach szczegółowych tych spraw, które zostały unormowane w innych przepisach tej ustawy".

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego odesłanie sformułowane w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym czyni zadość wskazanym wyżej wymaganiom. Jest to odesłanie do całościowej regulacji prawnej powiatu. Wyliczenie przepisów, do których ustawodawca odsyła byłoby niemożliwe, gdyż wymagałoby powtórzenia wszystkich kolejnych artykułów; byłby to zabieg nieracjonalny i całkowicie zbędny. Przepisy, do których odsyła art. 91 ust. 5, to po prostu cała ustawa, z wyjątkiem art. 91 i 92. Ponieważ chodzi o całą ustawę, przepisy, do których następuje odesłanie, można z łatwością wydzielić spośród innych obowiązujących przepisów. Dlatego, zdaniem Trybunału, badane odesłanie odpowiada zasadom techniki prawodawczej a sam fakt, że jakaś kwestia nie została uregulowana "wprost", wobec powszechności stosowania w aktach normatywnych przepisów odsyłających, nie stanowi wystarczającej podstawy zarzutu złej legislacji. Byłby on uzasadniony w przypadku braku podstaw dla sięgnięcia do techniki odesłania, w przypadku wielokrotnego odesłania, zwłaszcza w obrębie kilku aktów prawnych, które utrudniałoby w znacznym stopniu skonstruowanie normy prawnej, w szczególności takiej normy, której adresatem jest ogół obywateli czy nieokreślona ich grupa. W ocenianym przypadku mamy jednak do czynienia z pojedynczym odesłaniem, w ramach jednej ustawy, co uzasadnia ocenę, że rekonstrukcja obowiązującej normy jest zabiegiem prostym, nie wymagającym wiedzy prawniczej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że norma ta dotyczy bardzo wąskiego i szczególnego kręgu osób; jej adresatami są wyłącznie członkowie zarządów wielkich miast, którzy na co dzień korzystają z fachowej pomocy prawnej. Twierdzenie, że zakaz łączenia funkcji z mandatem "nie jest wyrażony wprost" jest prawdziwe, ale nie równoznaczne z wykazaniem sprzeczności z konstytucją. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ze składających się na zasadę państwa prawnego reguł prawidłowej legislacji nie wynika nakaz wyrażania wszystkich norm "wprost", co oznaczałoby konieczność formułowania każdej obowiązującej normy w jednej jednostce redakcyjnej aktu prawnego. Realizacja takiego postulatu jest technicznie niemożliwa, prowadziłaby do niezwykłej kazuistyki i nadmiernego rozbudowywania aktów prawnych. Technika odesłania, w tym przypadku zastosowana wobec całej grupy przepisów, nie nasuwa - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - zastrzeżeń. Mimo ujęcia w kilku przepisach, norma może czynić zadość wymaganiu określoności. W ocenie Trybunału, taka właśnie sytuacja występuje w badanym przypadku. Zarówno adresaci normy (członkowie zarządu miast na prawach powiatu), jak i treść obowiązującego ich zakazu (członkostwo w organie gminy i województwa, zatrudnienie w administracji rządowej, a także wykonywanie mandatu posła albo senatora), zostały określone w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości.

3. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zestawienie ocenianych przepisów z treścią art. 92 ust. 3 ustawy, który stanowi, że "nazwę, skład, liczebność oraz tryb działania organów miasta na prawach powiatu określa ustawa o samorządzie terytorialnym" także nie rodzi wątpliwości. Art. 92 ust. 3 nie daje podstaw do uznania, że funkcjonowanie organów miasta na prawach powiatu w całości jest poddane ustawie o samorządzie gminnym. Gdyby przyjąć taką interpretację, okazałoby się, między innymi, że prezydent miasta na prawach powiatu nie uzyskał kompetencji starosty określonych w art. 35 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, bez których trudno byłoby kierować powiatem. Trybunał Konstytucyjny uznał, że analiza dwóch przepisów odsyłających, art. 91 ust. 5 i art. 92 ust. 3 kwestionowanej ustawy, prowadzi do wniosku, że funkcjonowanie organów miasta na prawach powiatu regulują przepisy dwóch ustaw: "gminnej" i "powiatowej". Jednak - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - linia demarkacyjna między zakresami spraw poddanych każdej z dwu regulacji jest wyraźna. Art. 91 ust. 5 zawiera odesłanie do całościowej regulacji powiatu. Natomiast formułując art. 92 ust. 3 ustawodawca wykorzystał możliwość zastrzeżenia wyjątku od ogólnej reguły wyrażonej w przepisie odsyłającym.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że zakres wyjątku został ściśle oznaczony; zgodnie z wolą ustawodawcy ustawę o samorządzie gminnym stosuje się do kwestii enumeratywnie wyliczonych w art. 92 ust. 3, a mianowicie: nazwy, składu, liczebności oraz zasad i trybu działania organów miast na prawach powiatu. Zdaniem Trybunału status osobisty członków zarządu miasta na prawach powiatu na pewno nie mieści się w żadnym z tych pojęć. Nie jest to bowiem sprawa nazwy czy liczebności organu, ale nie jest to również kwestia "składu, zasad i trybu działania organów miasta". Każda z trzech ustaw samorządowych zawiera przepis określający skład organu wykonawczego. Przepisy te pozwalają ustalić, że pojęcie "składu" organu obejmuje jego wewnętrzną strukturę oraz wskazanie funkcji poszczególnych osób stanowiących zarząd. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w tym pojęciu nie mieszczą się natomiast kwalifikacje członków zarządu, ich sytuacja zawodowa, czy szerzej - ich status poza zarządem. "Skład" organu nie obejmuje określenia warunków do zajmowania stanowisk. Zdaniem Trybunału zakaz łączenia członkostwa w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego z wykonywaniem określonych funkcji poza jej strukturami (w innej gminie, województwie, administracji rządowej, Sejmie i Senacie) na pewno nie jest więc kwestią "składu organu". Nie odnosi się też do zasad i trybu jego działania. Tryb działania organu określają przepisy normujące częstotliwość obrad, podmioty uprawnione do ich zwoływania, sposób głosowania, istnienie i rodzaje komisji, możliwość powoływania w ramach organu klubów i kół, itp. Podsumowując Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że odesłanie z art. 92 ust. 3 ustawy dotyczy spraw organizacyjnych, technicznych, związanych z funkcjonowaniem organów władzy samorządowej. Nie dotyczy natomiast statusu personalnego poszczególnych członków organu i zasad wykonywania przez nich zadań jednostki samorządowej. Potwierdza to zresztą treść art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, w którym ustawodawca rozstrzygnął, że "miasta na prawach powiatu wykonują zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie".

Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że zakres niepołączalności członkostwa w zarządzie miasta na prawach powiatu z innymi funkcjami nie może być objęty wyjątkiem z art. 92 ust. 3 ustawy i - w konsekwencji - regulowany przez art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. Stosuje się do niego zatem przepis ogólny - art. 91 ust. 5, czyli odesłanie do przepisów o powiecie, w tym także art. 26 ust. 3.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że jeśli przyjmuje się stosowanie do członków zarządu miasta na prawach powiatu incompatibilitas z art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, to można mówić o kolizji norm. Teoretycznie bowiem członkowie zarządów miast na prawach powiatu są jednocześnie adresatami przepisu dotyczącego członków zarządu gmin, tj. art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. Miasto liczące powyżej 100 000 mieszkańców nie przestaje wszak być gminą. Zdaniem Trybunału rozwiązanie tego konfliktu jest jednak możliwe dzięki zastosowaniu podstawowych metod wykładni tekstów prawnych, a mianowicie reguł: lex posterior derogat priori oraz lex specialis derogat legi generali. Norma zawarta w art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w zestawieniu z normą zawartą w art. 27 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie: ustawa o samorządzie gminnym) stanowi normę późniejszą i normę szczególną. Kryterium czasowe jest oczywiste - ustawa powiatowa weszła w życie niemal 9 lat po ustawie gminnej. Zaś, gdy chodzi o kryterium merytoryczne, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż członkowie zarządu miast na prawach powiatu są częścią szerszej grupy ogółu członków zarządów gmin.

4. Odnosząc się do merytorycznej oceny rozwiązania przyjętego wobec członków zarządu miasta na prawach powiatu Trybunał Konstytucyjny podkreślił przede wszystkim, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, Trybunał nie dokonuje oceny decyzji parlamentu. Nie wypowiada się co do słuszności wyborów, jakich dokonuje ustawodawca. Trybunał stwierdził jednak, że w niniejszej sprawie argumenty merytoryczne przemawiające za rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę, a więc za zróżnicowaniem pozycji członków zarządu gmin i członków zarządu gmin będących jednocześnie powiatami, są czytelne i trudno je podważać.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że status miast na prawach powiatu jest złożony: z jednej strony wykonują one wszystkie funkcje gmin, z drugiej - realizują zadania powiatowe. W ocenie Trybunału uzasadniona jest raczej ocena, że powiaty grodzkie stanowią szczególną kategorię gmin. Trybunał wyraził przekonanie, iż to właśnie powierzenie samorządowi na szczeblu powiatu wielu zadań administracji rządowej zadecydowało o rozszerzeniu zakresu zakazu łączenia funkcji członków zarządu powiatu w zestawieniu z zakazem dotyczącym egzekutywy gminnej. Celem zakazu z art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym było zapobieżenie wykonywaniu przez posłów i senatorów zadań rządowych w terenie. Jednoczesne sprawowanie tych funkcji prowadziłoby do naruszenia zasady podziału władz na ustawodawczą i wykonawczą. Trybunał podkreślił już, że aspekt personalny to jeden z trzech elementów zasady podziału władz. Zdaniem Trybunału w konstytucji dość wyraźnie zarysowane jest dążenie do likwidacji zbiegu mandatu przedstawicielskiego i występowania jednej i tej samej osoby w charakterze pracownika, funkcjonariusza, piastuna organu w jednej z postaci władzy wykonawczej.

Po wyjaśnieniu celu zakazów Trybunał Konstytucyjny jeszcze raz przypomniał, że prezydent miasta na prawach powiatu pełni jednocześnie funkcje starosty, a zatem otrzymał szereg nowych (w zestawieniu z programem pilotażowym i ustawą o wielkich miastach) kompetencji z zakresu administracji rządowej. W tym zakresie jego sytuacja jest identyczna jak wszystkich innych starostów, tzn. tych, którzy nie są jednocześnie szefami gmin. Właśnie to rozszerzenie kompetencji dotychczasowych zarządów miast, a zwłaszcza ich prezydentów, o istotne zadania rządowe, stanowi - w ocenie Trybunału - wystarczające uzasadnienie prawne dla rozszerzenia także w stosunku do nich incompatibilitas.

5. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przedstawionej oceny nie zmienia fakt, że przepisy odsyłające, zarówno art. 91 (w całości), jak i art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym weszły w życie później, niż jej art. 26. Termin wejścia w życie tej ustawy, stosownie do jej art. 93, określił odrębny akt prawny, a mianowicie ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie wojewódzkim oraz o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 99, poz. 631). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy, ustawa o samorządzie powiatowym weszła w życie 1 stycznia 1999 r., z wyjątkiem niektórych przepisów, wyliczonych w art. 1 ust. 1. Wśród nich znalazły się między innymi art. 26 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Datą wejścia w życie tych przepisów miał być dzień ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej przez Państwową Komisję Wyborczą zbiorczych wyników wyborów do rad powiatów. Ogłoszenie to nastąpiło w Dzienniku Ustaw z dnia 27 października 1998 r. (Nr 131, poz. 861). 27 października 1998 r. jest więc datą wejścia w życie art. 26 i art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przepisy, które zgodnie z wolą ustawodawcy wcześniej weszły w życie, to przede wszystkim przepisy regulujące powołanie organów powiatu. Realizacja zawartych w nich norm przed 1 stycznia 1999 r. była konieczna, by z tą datą mógł rozpocząć działanie powiatowy szczebel samorządu terytorialnego. Słusznie ustawodawca przewidział wcześniejsze wejście w życie art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż dzięki temu w miastach na prawach powiatu istniała podstawa prawna do powierzenia funkcji organów powiatu radzie i zarządowi miasta. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że organy miasta były formowane, zanim zaczęła w stosunku do nich obowiązywać zasada incompatibilitas wyrażona w art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Jego zdaniem niepodważalne jest jednak także stwierdzenie, że w okresie do 1 stycznia 1999 r. nie było podstaw do ewentualnego stosowania wobec członków zarządu miast na prawach powiatu art. 27 ustawy o samorządzie - wówczas jeszcze - terytorialnym. Według wnioskodawcy ten ostatni przepis należałoby do członków zarządu miast na prawach powiatu stosować dzięki odesłaniu z art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Tymczasem także to odesłanie weszło w życie dopiero 1 stycznia 1999 roku. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że - formalnie rzecz biorąc - kandydaci do zarządów miast byli całkowicie wolni od jakichkolwiek zakazów łączenia funkcji. Trybunał zauważył, że okoliczności tej nie należy jednak przeceniać, gdyż przepisy przewidujące niepołączalność funkcji zostały uchwalone i opublikowane z odpowiednim wyprzedzeniem.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił dodatkowo uwagę, że ustawy samorządowe, dotyczące powiatu i województwa, nie określają konsekwencji naruszenia wprowadzonych przez nie zakazów łączenia członkostwa w zarządzie jednostki samorządowej z mandatem posła lub senatora. Jednocześnie stwierdził, że Trybunał nie może zastąpić parlamentu ani organów, w kompetencji których - stosownie do powołanych przepisów ordynacji - leży stwierdzenie wygaśnięcia mandatu na skutek przekroczenia zasady niepołączalności. Do nich też należy określenie momentu wygaśnięcia mandatu.

Zdanie odrębne sędziego Jerzego Ciemniewskiego - art. 91 ust. 5 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) rozumiany w ten sposób, że zakaz sprawowania mandatu posła lub senatora nie dotyczy członków zarządu miasta na prawach powiatu, nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

"1. Art. 1 ust. 2a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity z 1999 r. Dz.U. Nr 65, poz. 746) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

1. Przed przystąpieniem do oceny zgodności z konstytucją kwestionowanych przepisów Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że nie kwestionuje faktu, iż użytkowanie wieczyste zostało wprowadzone do systemu prawa polskiego w okresie, gdy nie była możliwa sprzedaż gruntów państwowych. Nie zakwestionował też oceny, że w tamtym okresie było ono wykorzystywane jako jedna z form uprzywilejowywania osób zasłużonych dla reżimu. Trybunał zwrócił jednak uwagę, że ewolucja rozwiązań normatywnych doprowadziła do tego, że dziś prawo to, oczyszczone z elementów administracyjnego nacisku, jest sprawnym narzędziem gospodarki rynkowej, dostępnym dla wszystkich podmiotów na równych zasadach, konkurującym w obrocie z prawem własności. Użytkowanie wieczyste, mimo swego szczególnego rodowodu i traktowania go jako sui generis substytutu prawa własności, nie jest reliktem epoki socjalistycznej, lecz - w swym obecnym kształcie - stanowi instytucję prawną odpowiadającą standardom europejskim. Jest jedną z form prawnych władania gruntem, która wzbogaca wachlarz możliwości obrotu nieruchomościami. Pozostawiona obok własności i kilku innych form korzystania z nieruchomości (prawnorzeczowych - użytkowania, obligacyjnych - najem, dzierżawa, użyczenie), pozwala osobom zainteresowanym na dokonanie wyboru takiego stosunku prawnego, który najbardziej odpowiada ich zamierzeniom gospodarczym i możliwościom finansowym

2. Zaskarżona ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, w pierwotnym kształcie nadanym jej 4 września 1997 r., przewidywała - zgodnie ze swoim tytułem - możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Warunkiem ubiegania się o przekształcenie było powstanie prawa przed opublikowaniem ustawy, tj. 9 października 1997 r. oraz złożenie wniosku przed 31 grudnia 2000 r. Podmioty uprawnione do ubiegania się o przekształcenie, to użytkownicy wieczyści będący osobami fizycznymi. Organem właściwym do wydania decyzji o przekształceniu był przewodniczący zarządu gminy lub - w przypadku gruntów państwowych - kierownik urzędu rejonowego. W zamian za przekształcenie prawa gmina lub państwo pobierają opłatę jednorazową w wysokości ustalonej według zasad wskazanych w art. 5 ustawy. Jej art. 6 wskazywał grupy podmiotów, które mogą się ubiegać o nieodpłatne przekształcenie. Są to użytkownicy wieczyści lub ich następcy prawni:

- którym nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w związku z utratą mienia wskutek wojny 1939-1945 i którzy pozostawili majątek na terytorium znajdującym się obecnie poza obszarem Polski,

- którzy, na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo Polskie mieli otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą,

- którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w związku z wywłaszczeniem dokonanym po 1949 r., a przed 29 kwietnia 1985 r.,

- którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste nieodpłatnie.

Dla zabezpieczenie roszczeń państwa lub gminy ustawa przewiduje "hipotekę przymusową" na nieruchomości objętej przekształceniem (art. 7).

Ustawa w przedstawionym kształcie obowiązywała niespełna rok. Już 3 grudnia 1998 r. została znowelizowana. Zmiany zmierzały w kierunku rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do skorzystania z dobrodziejstwa ustawy. I tak:

- z wnioskiem o przekształcenie mogą teraz wystąpić użytkownicy wieczyści i ich następcy prawni, jeśli użytkowanie powstało przed 31 października 1998 r.; przesunięto zatem o ponad rok (9 października 1997 r.- 31 października 1998 r.) datę powstania prawa, które może stanowić podstawę ubiegania się o przekształcenie,

- wystarczającym warunkiem ubiegania się o przekształcenie jest teraz sam fakt zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego; zrezygnowano zatem z warunku istnienia użytkowania wieczystego (jak wiadomo, powstaje ono dopiero z chwilą ujawnienia w księdze wieczystej),

- ustawą objęto także osoby fizyczne, które nabyły gospodarstwa rolne na podstawie aktu nadania (oraz ich następców prawnych), a także osoby, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego będący prawem związanym z odrębną własnością lokalu.

Rozszerzono także krąg podmiotów, którym przysługuje nieodpłatne przekształcenie prawa. Dodatkowo mogą z niego skorzystać ci, którzy wnieśli jednorazową opłatę za cały okres użytkowania wieczystego oraz osoby, które uiszczały tzw. czynsz symboliczny lub opłatę symboliczną, przewidziane w dekrecie z 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nieodpłatne przekształcenie przewidziano także w odniesieniu do osób, które uzyskały gospodarstwa rolne na podstawie aktu nadania.

Niezależnie od nowelizacji zaskarżonej ustawy na ukształtowanie jej treści wpłynęła też reforma administracji publicznej; w jej efekcie nastąpiła zmiana organów właściwych do rozpatrywania wniosków i wydawania decyzji w sprawie przekształcenia. Kierownika urzędu rejonowego zastąpił - w odniesieniu do gruntów państwowych - starosta wykonujący zadania administracji rządowej (prezydent miasta na prawach powiatu).

Trybunał Konstytucyjny - stosownie do zakresu wniosków - przyjął, że przedmiotem zaskarżenia są wszystkie przepisy ustawy. Trybunał podkreślił jednocześnie, że założenie to nie przesądza oczywiście wniosku końcowego. Poddanie analizie całego aktu normatywnego z punktu widzenia jego konstytucyjności, nie oznacza przyjęcia alternatywy: całość zgodna albo całość niezgodna z konstytucją. Zmusza natomiast do zbadania z punktu widzenia zgodności z konstytucją wszystkich przepisów aktu i prześledzenia poszczególnych przepisów w ich wzajemnym powiązaniu.

3. Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał zarzut naruszenia gwarancji prawa własności z uwzględnieniem następujących wzorców kontroli: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 165 ust. 1 konstytucji. Trybunał podkreślił, że w niniejszej sprawie niewątpliwie najważniejsze znaczenie ma art. 165 ust. 1 konstytucji, wyznaczający wprost konstytucyjną sytuację gmin. Przepis ten przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną i jednocześnie stanowi, że "przysługują im własność i inne prawa majątkowe". Przepis wyraźnie rozróżnia prawo własności i inne prawa podmiotowe o charakterze majątkowym; wszystkim tym prawom przyznaje ochronę konstytucyjną.

Badając zgodność zaskarżonych przepisów z art. 165 ust. 1 konstytucji Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na zróżnicowanie pozycji prawnej poszczególnych składników mienia gminy ze względu na funkcje, które ma ono do spełnienia. Zasadnicza linia podziału przebiega między prawami majątkowymi stanowiącymi tzw. mienie publiczne, które służy funkcjonowaniu organów administracji lub bezpośredniemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb publicznych (np. drogi, budynki urzędów, szkół itp.), a majątkiem służącym celom gospodarczym (np. nieruchomości, hale targowe itp.). O ile w zakresie pierwszym gmina z natury rzeczy poddana jest szczególnym ograniczeniom o charakterze publicznoprawnym, o tyle gospodarowanie pozostałymi składnikami mienia podlega w całości regułom prawa cywilnego. Gdy chodzi o prawa do tej części majątku, gmina musi być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego. Także ta część majątku, która nie służy bezpośrednio użytkowi powszechnemu, nie może być wykorzystana na dowolne cele. Dochody czerpane przez gminy z ich majątku są obracane na finansowanie zadań własnych samorządu. Jest rzeczą charakterystyczną, że w prawie polskim na osoby zarządzające mieniem komunalnym ustawodawca nałożył obowiązek zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu "zgodnie z przeznaczeniem tego mienia" (art. 50 ustawy o samorządzie gminnym).

Trybunał Konstytucyjny uznał, że na tym tle możliwa jest ocena zaskarżonej ustawy z punktu widzenia chroniących własność przepisów konstytucji. Trybunał podkreślił podwójną rolę, jaką ma do spełnienia kategoria mienia komunalnego. Przede wszystkim chodzi o powiązanie osobowości prawnej gmin z przysługującą im własnością i innymi prawami podmiotowymi. Własność komunalna stanowi gwarancję podmiotowości prawnej gmin. Dzięki niej, zachowując samodzielność, gmina może być partnerem władzy rządowej. Własność przysługująca gminom odgrywa więc szczególną, konstytucyjną rolę. W pewnym sensie decyduje bowiem o realności systemu samorządowego w państwie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego istnienie zależności, którą wyraża art. 165 ust. 1 konstytucji, wiąże niewątpliwie ustawodawcę zwykłego; oznacza ograniczenie w stanowieniu prawa w taki sposób, aby zamierzone regulacje nie naruszały konstytucyjnego zakresu samodzielności gmin. Ewentualne uszczuplenie w drodze ustawy stanu majątku samorządowego wymaga szczególnie wnikliwej kontroli. Trybunał stwierdził, że nawet jeśli odrzuci się pozostałe wzorce kontroli (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 konstytucji), to podstawa konstytucyjnej ochrony własności komunalnej wynika z art. 165 ust.1 i jest tym silniejsza, że przepis ten traktuje własność komunalną jako gwarancję osobowości prawnej samorządu terytorialnego, jednego z istotnych elementów demokratycznego państwa.

Trybunał Konstytucyjny dodał, że analizując zakres ochrony własności komunalnej nie można jednak ograniczyć się do roli, jaką odgrywa ona będąc gwarancją odrębnej od państwa osobowości prawnej gmin. Zdaniem Trybunału trzeba uwzględnić społeczno-gospodarcze przeznaczenie praw przysługujących gminie, które służą realizacji zadań ciążących na niej z mocy ustawy gminnej. Wykonaniu tych zadań służą zarówno te składniki majątku, które są konieczne do funkcjonowania organów gminy i zakładów świadczących usługi publiczne, jak i ta część majątku, z którego dochody gmina przeznacza na finansowanie zadań własnych. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że wśród składników tej właśnie części majątku gminnego znajdują się z całą pewnością roszczenia cywilnoprawne o terminowe uiszczanie opłat, służące gminom przeciwko użytkownikom wieczystym. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że roszczenia te - jako "inne prawa majątkowe" - także są gwarantowane przez art. 165 ust. 1 konstytucji. Za konieczne uznał podkreślenie, że kwestionowana ustawa dotyczy niewątpliwie składników mienia komunalnego (nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste) nie przeznaczonych do bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych, lecz stanowiących majątek gminy, z którego dochód przeznacza się na realizację zadań własnych samorządu.

Podsumowując ten fragment rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżona ustawa niewątpliwie narusza konstytucyjną gwarancję mienia komunalnego (prawa własności i innych praw majątkowych) wyrażoną w art. 165 ust. 1 konstytucji.

4. Art. 21 ust. 1 wyraża podstawową zasadę ustrojową głosząc, iż "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". W odróżnieniu od art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych (art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. - Mała Konstytucja), art. 21 ust. 1 konstytucji nie różnicuje form własności. Trybunał Konstytucyjny zwracił uwagę, iż tezy o równej ochronie własności przysługującej gminom bynajmniej nie osłabia wyrażona w art. 20 konstytucji zasada oparcia gospodarki rynkowej na własności prywatnej. Własności prywatnej nie można bowiem utożsamiać z własnością przysługującą osobom fizycznym. Jednostki samorządu terytorialnego w zakresie mienia, które nie służy bezpośrednio użytkowi publicznemu i - rzecz jasna - w zakresie, w jakim pozwalają na to obowiązujące przepisy (w szczególności ustawa o gospodarce komunalnej) uczestniczą w obrocie na zasadach powszechnie obowiązujących, tak jak osoby fizyczne i osoby prawne prawa prywatnego.

Trybunał stanął zatem na stanowisku, iż art. 21 ust. 1 konstytucji, jako przepis wyrażający podstawową wartość ustrojową, chroni własność niezależnie od jej podmiotu. W niniejszej sprawie jednak, wobec szczególnej ochrony mienia komunalnego, jaką gwarantuje art. 165 konstytucji, nie jest konieczne odwoływanie się do ogólnej formuły zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy zasadniczej.

5. Podobnie Trybunał Konstytucyjny odniósł się do art. 64 ust. 2 konstytucji. Przepis ten stanowi, że "własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej". Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zasadzie przepis ten nie jest właściwym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie. Zwracił jednak uwagę, że pewne prawa, np. prawo własności czy swoboda działalności gospodarczej, muszą - z istoty systemu gospodarczego - przysługiwać nie tylko osobom fizycznym, ale też innym podmiotom z osób fizycznych złożonym. Wprawdzie - według definicji ustawowej - gminy są wspólnotami mieszkańców danego terytorium (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym), co wskazuje na pewien związek między prawami gminy jako osoby prawnej, a sytuacją osób fizycznych składających się na nią; jednakże zależność ta nie jest tak wyraźna i bezpośrednia, jak w przypadku innych osób prawnych (np. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i jej wspólników). W konsekwencji Trybunał uznał, że między sytuacją majątkową gminy i obywatela brak relacji, która uzasadniałaby odwołanie się do art. 64 ust. 2 konstytucji.

6. Zgodnie z art. 21 ust. 2 konstytucji "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem".

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustalenie zakresu stosowania art. 21 ust. 2 jest skomplikowanym problemem, którego na pewno nie rozwiązuje odwołanie się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można bowiem przyjąć, że definicje pewnych pojęć zawarte w ustawach zwykłych są wiążące przy nadawaniu znaczenia przepisom konstytucji. Proces interpretacji musi przebiegać w przeciwnym kierunku: to normy konstytucyjne narzucają kierunek wykładni przepisów innych ustaw. Dlatego zakres art. 21 ust. 2 trzeba ustalić opierając się na wykładni przepisów konstytucji, a nie ograniczać się do określeń z ustaw szczególnych. Trybunał zwrócił więc uwagę, że art. 21 ust. 2 konstytucji nie zawiera definicji legalnej wywłaszczenia. Wykładnia językowa przepisu wskazuje wyraźnie, że cel publiczny jest warunkiem dopuszczalności wywłaszczenia, nie zaś - jego cechą konstytutywną. Wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko, przynajmniej jako "wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę, czy też - jako wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że szerokie ujęcie wywłaszczenia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Strasburskiego na tle art. 1 protokołu dodatkowego Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz w prawie porównawczym.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że poprzez postanowienia kwestionowanej ustawy ustawodawca stworzył bezprecedensowy mechanizm, polegający na tym, że gminy mają obowiązek wydawania rażąco niekorzystnych dla siebie decyzji administracyjnych. Ta szczególna konstrukcja prawna, choć zaciera związek między ustawą a pozbawieniem własności komunalnej, nie może jednak całkowicie przesłonić skutku ustawy, jakim jest odjęcie własności wbrew woli uprawnionego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie substancji majątku komunalnego samo w sobie nie przesądza jednak o naruszeniu art. 21 ust. 2 konstytucji. Mimo iż wywłaszczenie na tle tego przepisu musi być ujmowane szeroko, trudno traktować art. 21 ust. 2 jako wzorzec kontroli wszystkich aktów normatywnych skutkujących odjęciem gminom określonych składników ich majątku. Trybunał przypomniał, że okres zasadniczej przebudowy stosunków własnościowych w Polsce nie uległ jeszcze zakończeniu; trwają prace legislacyjne nad projektami ustaw, które mogą doprowadzić do istotnych zmian stanu własności (reprywatyzacja i powszechne uwłaszczenie). Ponadto podkreślił, że część finansowo-prawna reformy administracji publicznej, zwłaszcza finansowanie zadań powiatów i samorządów województw, jest dopiero w toku realizacji. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że ostateczny kształt majątkowo-finansowy samorządu stanowi pewną niewiadomą. Zdaniem Trybunału nie sposób wykluczyć, że udziały poszczególnych rodzajów dochodów w budżetach jednostek samorządu, przede wszystkim gmin, ulegną zasadniczym zmianom; miejsce dochodów z majątku własnego zajmie udział w podatkach. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że tym stanie rzeczy, zmiany stanu własności komunalnej wynikające z norm o charakterze generalnym nie powinny być kwalifikowane jako wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 konstytucji. Właściwą podstawę oceny stanowi w tym wypadku art. 165 i art. 167 konstytucji, który - ujmując w uproszczeniu - gwarantuje gminom zachowanie dochodów na poziomie niezbędnym do wykonania przypadających im zadań.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 21 ust. 2 konstytucji nie stanowi w tym wypadku właściwego wzorca kontroli konstytucyjnej.

7. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dopuszczalność uszczuplenia praw majątkowych przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego była już kilkakrotnie przedmiotem uwagi Trybunału. Wychodząc z założenia, że własność nie jest prawem absolutnym, Trybunał nie negował nigdy możliwości ingerowania przez ustawodawcę w sferę prawa przysługującego gminom, w tym - odjęcia własności. Ze względu na specyficzny status mienia komunalnego, jego ochrona podlega swoistej modyfikacji, stąd gminy muszą się liczyć z ograniczaniem przyznanych im praw majątkowych, ilekroć wymaga tego porządkowanie nie przystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny z okresu PRL. Trybunał Konstytucyjny potwierdził ten kierunek interpretacji norm konstytucyjnych gwarantujących własność jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Trybunału nie można tracić z pola widzenia faktu, że jednostki te zostały wyposażone w majątek na skutek rozbicia jednolitego funduszu własności państwowej; ich własność wywodzi się z własności państwowej, która stanowi pokrycie finansowe dla ogółu reform, nie tylko reformy administracji publicznej. Chronologia wydarzeń: komunalizacja mienia państwowego, uwłaszczenie przedsiębiorstw państwowych, uwłaszczenie spółdzielni, reprywatyzacja, itd., w pewnym sensie stanowi efekt zdarzeń pozaprawnych, takich jak ścieranie się koncepcji ekonomicznych, czy politycznych. Wszystkich tych przemian nie można odrzucić tylko z tego powodu, że reforma administracyjna, której skutkiem było "rozparcelowanie" mienia państwowego, wyprzedziła w czasie inne reformy. Jednostki samorządu terytorialnego muszą więc liczyć się z koniecznością ponoszenia części kosztu tych reform, choć im dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r., tym ostrożniejsza powinna być ingerencja w przyznane gminom uprawnienia majątkowe.

Uznając dopuszczalność ingerencji ustawodawcy w przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego prawo własności, Trybunał Konstytucyjny - w nawiązaniu do swych poprzednich wypowiedzi - zwracił uwagę, że ingerencja ustawodawcy nie może być sprzeczna z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw przepisów i zasad konstytucyjnych. Jest dopuszczalna, gdy odpowiada zasadzie proporcjonalności, która zakłada adekwatność środka i celu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie także zależało od oceny naruszeń z tego punktu widzenia. Dlatego Trybunał przede wszystkim zajął się badaniem, czy zakwestionowana ustawa jest konieczna dla ochrony interesu publicznego, ewentualnie dla realizacji przemian ustrojowych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dość przypadkowe określenie ram czasowych działania zaskarżonej ustawy, w sposób istotny utrudnia wskazanie jej ratio legis. Ustawy nie można traktować jako podstawy prawnej dla procesów przekształceń własnościowych, gdyż nie jest ona aktem generalnym prywatyzacji czy denacjonalizacji. Zaskarżona ustawa nie czyni też zadość "niezaspokojonym roszczeniom reprywatyzacyjnym", bowiem nadaje własność także takim osobom, które nigdy nie były właścicielami nabywanych gruntów, a przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nie jest uzależnione od udowodnienia, że zainteresowani kiedykolwiek zostali pozbawieni własności na rzecz państwa czy samorządu terytorialnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ingerencja ustawodawcy w sferę własności państwowej i komunalnej nie została podyktowana potrzebami wynikającymi z przemian ustrojowych państwa.

8. W niniejszej sprawie postawiono także zarzut naruszenia art. 167 ust. 1 i ust. 2 konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że na dochody własne, o których stanowi art. 167 ust. 2, składają się, m. in., dochody czerpane z majątku gmin, w tym opłaty za użytkowanie wieczyste. Pozbawienie gmin tych opłat oznacza uszczuplenie środków, które - stosownie do art. 167 ust. 1 - konstytucja zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego na realizację ich zadań.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dla funkcjonowania samorządu terytorialnego gwarancje finansowe płynące z art. 167 konstytucji są przynajmniej tak samo doniosłe, jak gwarancja własności komunalnej wyrażona w art. 165 ust. 1. Istotnym elementem składającym się na publicznoprawną samodzielność gmin jest bowiem także ich samodzielność finansowa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że gwarancje konstytucyjne dochodów gmin w obowiązującej konstytucji są sformułowane bardziej kategorycznie, niż miało to miejsce w dawnych przepisach. Zdaniem Trybunału realizacja zadań samorządu terytorialnego możliwa jest tylko pod warunkiem dysponowania odpowiednimi środkami finansowymi. Ogólnie można zatem powiedzieć, że chodzi o stworzenie ustrojowych warunków prawidłowego funkcjonowania mechanizmu finansów publicznych i wykonywania podstawowych usług publicznych o charakterze zbiorowym.

Art. 167 ust. 2 konstytucji wśród dochodów jednostek samorządu terytorialnego wskazuje dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny uznał, że z przepisu tego nie wynika gwarancja osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego określonego poziomu dochodów z ich własnego majątku, gdyż dochód ten jest bardzo zróżnicowany i w jakiejś mierze zależy od sposobu zarządzania i gospodarności poszczególnych jednostek. Jednocześnie Trybunał podkreślił, że poziom i struktura dochodów z majątku gminy w największym stopniu zależą od skali majątkowego wyposażenia gmin. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że tej prostej zależności między stanem majątkowym gmin a ich kondycją finansową nie można pomijać przy ocenie zaskarżonej ustawy.

9. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że będące skutkiem zaskarżonej ustawy zmuszenie gmin do wyzbycia się znacznej części nieruchomości, w sposób niewątpliwy doprowadziło do uszczuplenia ich bazy majątkowej w dalszej konsekwencji powodując zmniejszenie dochodów własnych. Trybunał przypomniał, że użytkownik wieczysty przez cały czas trwania jego prawa uiszcza roczną opłatę (art. 238 kc, art. 71 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jest ona określona w umowie, jednak ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość aktualizacji opłat w miarę wzrostu wartości nieruchomości, nie częściej niż raz w roku (art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Normalnie umowy zawierane są na 99 lat, z możliwością ich przedłużenia. Z każdej zawartej umowy wypływa roszczenie cywilnoprawne aktualizujące się z nadejściem terminu opłaty. Umowa jest zatem źródłem roszczenia, z kolei świadczenie pieniężne płacone w celu zadośćuczynienia temu roszczeniu jest pożytkiem cywilnym z rzeczy a zarazem, z punktu widzenia budżetu, dochodem własnym gminy. Wynika stąd, że na podstawie zawartych umów użytkowania wieczystego gminy jeszcze przez długie lata mogły liczyć na osiąganie dochodów. Nawet pierwsze umowy, z 1961 r., przynosiłyby im pożytki aż do 2059 r. Tymczasem przewidziane w art. 5 zaskarżonej ustawy opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynoszą zaledwie:

- 15 opłat rocznych, jeżeli użytkowanie trwało 5 lat i krócej,

- 10 opłat rocznych, jeżeli użytkowanie trwało od 5 do 20 lat

- 5 opłat rocznych, jeżeli użytkowanie trwało 20 lat i dłużej.

Należność ta może być wnoszona nadal w formie opłat rocznych albo może być uiszczona jednorazowo, ewentualnie w ratach stanowiących wielokrotność opłaty rocznej (art. 5 ust. 5 ustawy). Na tle tej regulacji zupełnie oczywiste jest stwierdzenie, że w przypadku użytkowania wieczystego trwającego 5 lat i krócej, gminy tracą opłaty roczne za okres około 70 lat, w pozostałych przypadkach - za okres od 83 do 58 lat. Rzecz jasna są to okresy przybliżone. Wartość utraconych opłat trudno przeliczyć na złotówki nie tylko ze względu na brak pewności co do czasu wnoszenia opłat, ale przede wszystkim ze względu na ciągły proces ich aktualizacji. Trudno dziś przewidzieć poziom opłat np. w 2030 roku. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że dodatkowy uszczerbek gmin wiąże się z zawartym w ustawie rozstrzygnięciem, iż podstawą do obliczenia należności za przekształcenie jest wysokość opłaty rocznej uiszczonej w 1997 r. (art. 5 ust. 2 ustawy), a w stosunku do osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego po 31 grudnia 1997 r. - opłata za 1998 r. Ustawodawca nie przewidział specjalnego mechanizmu aktualizacji opłat na potrzeby samego przekształcenia. Ustawa o gospodarce nieruchomościami daje wprawdzie gminom możliwość corocznej aktualizacji opłat (art. 77 i n.), jednak - wobec braku ustalonej wartości katastralnej, która stanowiłaby podstawę uruchomienia generalnego mechanizmu waloryzacji - aktualizacja wymaga ciągłego zatrudniania biegłych od wyceny nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że proces aktualizacji, ze względu na swą masowość, postępuje stopniowo. Z tego powodu użytkownicy wieczyści uiszczają opłaty ustalone w różnych latach, także w odległej przeszłości, co oczywiście wpływa zasadniczo na ich wysokość. Zdaniem Trybunału konsekwencją tego jest nie tylko znaczne, nieusprawiedliwione, zróżnicowanie należności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność, ale także - istotne obniżenie wpływów, na które mogłyby liczyć gminy, gdyby we wszystkich wypadkach podstawą ustalenia tej należności była opłata zaktualizowana na 1997 r. Dodatkowo Trybunał podkreślił, że jeśli należność za przekształcenie jest uiszczana jednorazowo, odpada możliwość aktualizacji nawet za te lata, za które - według przepisów ustawy - opłata jeszcze się należy (5, 10, 15 lat w zależności od czasu trwania użytkowania wieczystego). W ustawie brak jakiegokolwiek mechanizmu, który miałby zrekompensować uszczerbek finansowy spowodowany realizacją jej postanowień.

Trybunał Konstytucyjny odniósł powyższe uwagi także do zasad odpłatności przewidzianych w art. 5a ustawy. Ma on zastosowanie do osób, które - zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi - wniosły jednorazową opłatę za część ustalonego okresu użytkowania wieczystego. Osoby te mogą skorzystać z przekształcenia; "nadwyżka" opłaty za użytkowanie wieczyste, czyli uiszczona jednorazowo opłata za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego, jest zaliczana na poczet należności za przekształcenie. W przypadkach uregulowanych w tym przepisie gminy także tracą opłaty przyszłe, które należałyby się im po "wyczerpaniu" przez użytkownika kwoty wpłaconej jednorazowo. Poniesiony przez nie uszczerbek jest tym większy, że na poczet opłaty za przekształcenie zalicza się, w stosunku 1:1, opłaty ustalone w przeszłości i od dawna nie waloryzowane. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że możliwość jednorazowej opłaty za część użytkowania wieczystego istniała tylko pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, na podstawie uchwały nr 105 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalania opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (MP z 1969 r., Nr 3, poz. 33). Możliwość jednorazowego uiszczenia opłat za część użytkowania wieczystego ustała 31 grudnia 1985 r., po wejściu w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 5a kwestionowanej ustawy odnosi się więc do stanów faktycznych sprzed co najmniej 15 lat, co rzutuje - zdaniem Trybunału - w sposób oczywisty na "cenę" przekształcenia, która ma być zastosowana.

Trybunał Konstytucyjny zwracił też uwagę, że koszty przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotykają poszczególne gminy w różnym stopniu. Największym obciążeniem są niewątpliwie dla miast, zwłaszcza tych, w których użytkowanie wieczyste obejmowało znaczne obszary. Zaskarżona ustawa nie przewidując żadnych rekompensat dla gmin z budżetu państwa, nie zawiera też możliwości wyrównania strat gminom najbardziej dotkniętym jej skutkami. Oznacza to nie tylko naruszenie samodzielności finansowej gmin, ale - dodatkowo - zróżnicowanie gmin pod względem nakładanych na nie ciężarów związanych z realizacją celów założonych przez ustawodawcę.

Ujmując zagadnienie w szerszej perspektywie Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż rzeczywisty sens naruszenia polega na trwałym pozbawieniu gmin istotnej części majątku, z którego dochody stanowią jedno z przewidzianych w ustawie źródeł finansowania ich zadań własnych. Zdaniem Trybunału, rozważając uszczerbek w dochodach gmin nie należy abstrahować od faktu, że zaskarżona ustawa pozbawia gminy substancji prawa własności. Wartości tego prawa nie można utożsamiać z samymi tylko opłatami z tytułu użytkowania wieczystego. Trybunał dodał, że zaskarżonej ustawie nie towarzyszyło też ograniczenie nałożonych na gminy zadań. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przy założeniu, iż w punkcie wyjściowym (tzn. w chwili stanowienia ustawy) gminy dysponowały środkami na realizację swych zadań - stosownie do art. 167 ust. 1 konstytucji - umniejszenie majątku będącego źródłem dochodów własnych, przy braku rekompensaty i niezmienionym poziomie zadań, oznacza naruszenie konstytucji. Wynikająca z art. 167 ust. 1 równowaga między dochodami a zadaniami gmin została zachwiana.

10. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego odrębnego rozważenia wymaga sprawa nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Przypadki te wyliczone są enumeratywnie w art. 6 ustawy. Przepis ten obejmuje zróżnicowane stany faktyczne o całkowicie odmiennym uzasadnieniu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego do jednej grupy należy zaliczyć przypadki wyliczone w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 6. W wymienionych przepisach chodzi - generalnie - o osoby dotknięte skutkami wojny, przesiedlenia, wywłaszczenia bez odpowiedniego ekwiwalentu, które było prawnie dopuszczalne do chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (1 sierpnia 1985 r.). Wspólną cechą charakterystyczną tych podmiotów jest to, że utraciły one niegdyś przysługujące im prawo własności. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przyznanie im obecnie nieodpłatnie prawa własności stanowi niejako przywrócenie ich pierwotnego statusu prawnego, utraconego wbrew ich woli, na skutek określonych wydarzeń historycznych i aktów podejmowanych przez władze.

Według Trybunału Konstytucyjnego drugą grupę stanowią przypadki wyliczone w art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5. Chodzi tu o osoby, które uzyskały użytkowanie wieczyste nieodpłatnie oraz te, które wniosły jednorazową opłatę za cały okres użytkowania wieczystego. Możliwości takie były przewidziane przez uchwałę nr 105 Rady Ministrów z 1962 r. i istniały do 31 grudnia 1985 r. W obu przypadkach osoby zainteresowane uzyskawszy użytkowanie wieczyste nie miały już żadnych zobowiązań finansowych wobec gminy. Trybunał stwierdził, że trudno tu mówić o utracie dochodów z tytułu użytkowania wieczystego; gmina nie mogła wszak liczyć na jakiekolwiek dalsze opłaty. Świadczenie, które spełnili użytkownicy wieczyści było jednak ekwiwalentem za ustanowienie użytkowania wieczystego, a nie - za przeniesienie własności. Tymczasem - jak zauważył Trybunał Konstytucyjny - różnica między statusem prawnym właściciela a użytkownika wieczystego jest istotna. Użytkowanie wieczyste, choć treścią bardzo zbliżone do własności (uprawnienie do korzystania i rozporządzania rzeczą) jest jednak prawem czasowym. Własność nie jest ograniczona w czasie, określa się ją jako prawo wieczne. Daje więc uprawnionemu pozycję samodzielną, niemal całkowicie niezależną od decyzji innych podmiotów. Trybunał zauważył, że użytkownicy wieczyści, którzy uzyskali swe prawo nieodpłatnie albo też uiścili opłatę jednorazowo, dzięki przekształceniu prawa we własność uzyskali pewną wartość, za którą wcześniej nie zapłacili. Pełna stabilizacja sytuacji prawnej i pełna niezależność od innych podmiotów, to te walory, które dzięki przekształceniu wzbogaciły ich majątek. Różnica wartości prawa dotychczas posiadanego i prawa nabytego jest oczywista. Trybunał dodał, że gdyby osoby te chciały wykupić oddane im nieruchomości w zwykłym trybie, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, byłyby zobowiązane do zapłaty nadwyżki wartości prawa własności nad wartością użytkowania wieczystego. Kwestionowana ustawa przekazując własność, zwalnia je z tego obowiązku. Trybunał podkreślił, że ustawa ta pozbawia tym samym gminy jakiejkolwiek rekompensaty z tytułu utraty własności. Trybunał zauważył, że przyznanie tym osobom w przeszłości użytkowania wieczystego nie stanowiło rekompensaty za utraconą własność; użytkowanie wieczyste powstało na skutek przekształcenia innego prawa rzeczowego i - według ustawodawcy - stanowiło ekwiwalent tego prawa. Zdaniem Trybunału w przypadku tych osób brak tytułu do przyznania im nieodpłatnie prawa mocniejszego w postaci własności. W odróżnieniu od podmiotów wskazanych w pkt. 1, 2, 3, 6 osoby, których dotyczą pkt. 4 i 5, nie utraciły własności w wyniku wojny czy wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny stwierdził więc, że nie ma podstaw, by obecnie przyznawać im własność nieodpłatnie. Oznaczałoby to ich podwójne uprzywilejowanie.

11. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że samodzielności finansowej gmin, podobnie jak przysługującego im prawa własności, nie można absolutyzować. Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie dopuszcza ograniczenie tej samodzielności w drodze ustaw, jednak pod warunkiem, że owe ograniczenia znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach. Przesłanką konstytucyjności ingerencji legislacyjnej jest nie tylko jej poprawność pod względem formalno-proceduralnym, ale także to, by pod względem materialnym odpowiadała ona wymaganiom konstytucyjnym. Oceniając ograniczenie samodzielności finansowej gmin, które dokonało się na skutek zaskarżonej ustawy, Trybunał Konstytucyjny odwołał się do wcześniejszych wywodów, dotyczących celu uszczuplenia własności komunalnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że doprowadziły one do wniosku, że zaskarżona ustawa nie realizuje interesu publicznego; nie była też konieczna ze względu na przemiany ustrojowe w Polsce. Zdaniem Trybunału argumenty te zachowują swą aktualność przy ocenie ingerencji ustawodawcy w samodzielność finansową gmin. Przyznanie prawa własności na preferencyjnych warunkach, związane z naruszeniem prawa gmin, tylko w wąskim zakresie znajduje usprawiedliwienie w wartościach konstytucyjnych. Dzieje się tak w odniesieniu do osób, które straciły swe mienie w wyniku działań wojennych, przesiedlenia i wywłaszczenia. Uprzywilejowanie tej grupy podmiotów stanowi rekompensatę doznanego w przeszłości uszczerbku, często związanego ze szczególnym poświęceniem w walce o wolność i suwerenność narodu. Wynagrodzenie krzywd czyni zadość zasadom sprawiedliwości społecznej, realizuje postulaty sprawiedliwości wyrównawczej. Dlatego - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny - utrata dochodów gmin w zakresie, w jakim stanowi ona cenę realizacji tego celu, nie narusza konstytucji. Strata finansowa związana z przewidzianym w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 6 ustawy nieodpłatnym przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, choć jest realnym ubytkiem dochodów gmin, musi być przez nie zaakceptowana.

Trybunał stwierdził ponadto, że w pozostałym zakresie uszczuplenie praw jednostek samorządu terytorialnego nie służyło realizacji wartości konstytucyjnych. Dlatego uzasadniony jest wniosek, że art. 5, art. 5a oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 zaskarżonej ustawy naruszają art. 167 ust. 1 i ust. 2 konstytucji.

12. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wynikające z kwestionowanych przepisów pozbawienie gmin należnych im opłat za użytkowanie wieczyste stanowi jednocześnie naruszenie przysługujących im praw majątkowych. Zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłaty roczne "wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do 31 marca każdego roku, z góry za dany rok". W razie opóźnienia, gminie należą się odsetki.

Art. 5, art. 5a oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 kwestionowanej ustawy, które w sferze budżetowej ograniczają dochody własne gmin, w sferze cywilnoprawnej oznaczają odebranie lub bardzo daleko idące ograniczenie przysługujących gminom praw majątkowych. Ustawowe zredukowanie ilości opłat rocznych należnych od użytkowników wieczystych, a tym bardziej całkowite zwolnienie ich z tego obowiązku, z punktu widzenia właściciela jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem go roszczeń cywilnoprawnych, przysługujących mu na podstawie umów zawartych z użytkownikami wieczystymi.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego możliwość żądania przez gminę spełnienia wynikającego z umowy świadczenia stanowi majątkowe prawo podmiotowe, chronione przez art. 165 ust. 1 konstytucji. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 kwestionowanej ustawy, pozbawiające lub w znacznym stopniu ograniczające roszczenia gmin, są niezgodne z wyrażoną w art. 165 ust. 1 konstytucji gwarancją własności i innych praw majątkowych przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że utrata roszczenia o świadczenie należne z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jaka wiąże się z nieodpłatnym przekształceniem przewidzianym w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, znajduje swe usprawiedliwienie w zasadach konstytucyjnych, o których była mowa wyżej. Dlatego, choć zwolnienie osób uwłaszczanych z odpłatności na rzecz gminy stanowi uszczerbek w jej prawach majątkowych, przewidujące je przepisy art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy nie naruszają konstytucji.

13. Najszerszy zarzut podniesiony pod adresem ocenianej ustawy dotyczył jej sprzeczności z art. 2 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że analiza zaskarżonej ustawy z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego nakazuje nie tylko zbadanie wszystkich jej przepisów, lecz także zmusza do oceny tych jej skutków, które już wystąpiły. Oceniając ustawę co do jej zgodności z art. 2 konstytucji Trybunał wziął zatem pod uwagę cały kontekst systemowy, tzn. ocenił również, jak sytuuje się ona w porządku konstytucyjnym oraz systemie wartości, które on wyraża.

Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że istotną część treści normatywnej art. 2 stanowi zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Na tę z kolei zasadę składają się liczne, bardziej szczegółowe reguły, nazywane przez Trybunał Konstytucyjny w jego orzecznictwie "zasadami przyzwoitej legislacji", które zawierają m.in. zakaz działania prawa wstecz, nakaz dochowania vacatio legis i stanowienia prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela. W państwie prawa rozstrzygnięcia organów państwa, w tym także rozstrzygnięcia prawodawcy, nie mogą być zaskakujące i nieprzewidywalne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowana ustawa stanowi przykład takiego właśnie rozstrzygnięcia legislacyjnego.

Zaskoczenie wywołane ustawą dotyczyło też gmin, które mogły oczekiwać, że ustawodawca będzie szanował zasady gospodarki nieruchomościami, wprowadzone w 1990 r. ustawą zmieniającą ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a utrwalone następnie w 1997 r. ustawą o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca odrzucił regułę kształtowania stosunków własnościowych w drodze umów i nałożył na gminy obowiązek niekorzystnego dla nich rozporządzenia mieniem.

Zaskarżona ustawa nie pozostaje, zdaniem Trybunału, w zgodzie z zasadą państwa prawa, również dlatego, że poprzez regulację w niej przyjętą ustawodawca ingeruje w istniejące stosunki umowne, wiążące właścicieli nieruchomości (Skarb Państwa i gminy) z użytkownikami wieczystymi. To umowa, zawarta miedzy stronami, określa okres użytkowania wieczystego, wysokość opłat, obowiązki użytkownika, itd. Trybunał przypomniał swój wcześniejszy pogląd, iż tylko wyjątkowo istotne względy mogą zadecydować o dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w stosunki prawne ukształtowane przez strony. W analizowanym przypadku, w ocenie Trybunału, nadzwyczajne okoliczności usprawiedliwiające wkroczenie ustawodawcy nie wystąpiły.

Podsumowując uwagi dotyczące zaskoczenia wśród uczestników obrotu (właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości), a także nieuzasadnionej ingerencji ustawodawcy w istniejące stosunki umowne, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżona ustawa jest przykładem aktu normatywnego podważającego zasadę bezpieczeństwa prawnego, która - zwłaszcza z perspektywy podmiotów prawa - stanowi istotny element państwa prawnego. Przewidywalność rozwiązań legislacyjnych, poszanowanie przez ustawodawcę istniejących, zwłaszcza umownych, stosunków prawnych, ich stabilność, to podstawowe cechy bezpieczeństwa prawnego. Dokonywanie w procesie stanowienia prawa gwałtownych zwrotów, przekreślających wcześniejszy kierunek zmian legislacyjnych i nieusprawiedliwionych żadnymi okolicznościami obiektywnymi, musi się spotkać z oceną krytyczną, dokonaną na płaszczyźnie art. 2 konstytucji.

14. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że jeżeli art. 2 konstytucji nie ma pozostać tylko pustą deklaracją, to trzeba brać pod uwagę powszechnie przyjęte standardy państwa prawnego a także rozważyć, jaki kształt (model) państwa prawnego konstytucja polska przyjęła. Zdaniem Trybunału nawet nienaganne z punktu widzenia techniki legislacyjnej stanowienie norm nie wyczerpuje istoty państwa prawnego. Normy te muszą realizować podstawowe założenia leżące u podstaw porządku konstytucyjnego w Polsce oraz realizować i strzec tego zespołu wartości, który konstytucja wyraża. W konsekwencji - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - nie sposób oceniać zachowania zasad państwa prawnego bez uwzględnienia wartości wskazanych w preambule konstytucji oraz z pominięciem sprecyzowanej w art. 1 konstytucji zasady, że Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli.

Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że art. 2 konstytucji wyraża dwie zasady, a mianowicie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Trybunał stwierdził, że z tego stwierdzenia nie wynika, by należało je sobie przeciwstawiać i traktować jako dwa zupełnie niezależne wzorce konstytucyjne. W ujęciu polskiej ustawy zasadniczej sprawiedliwość społeczna jest też celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Taki właśnie model demokratycznego państwa prawnego przyjęła Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli. Wysłowiona w preambule sprawiedliwość stała się obok innych tamże powołanych wartości jedną z zasad, które wszyscy mają mieć "za niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej Polskiej". Poszanowanie tych zasad i wartości jest również obowiązkiem legislatywy. W tym kontekście (w zestawieniu art. 1 i art. 2 konstytucji) chodzi przede wszystkim o zasadę sprawiedliwości pojmowaną jako czynnik prowadzący do słusznego lub inaczej sprawiedliwego wyważenia interesu ogółu (dobra wspólnego) i interesów jednostki.

W świetle powyższego Trybunał Konstytucyjny uwzględnił kwestię skutków, jakie ustawa wywołała po stronie osób, które uzyskały na jej podstawie uprawnienia, jak i następstw ustawy w sferze innych podmiotów, a szerzej - w sferze dobra wspólnego. Trybunał dokonał oceny ustawy we wszystkich tych aspektach. Trybunał stwierdził więc, że uzyskanie prawa własności na warunkach określonych w ustawie stanowi dobro pożądane przez każdego użytkownika wieczystego. Naruszenie reguł sprawiedliwości leży już w samym nieuzasadnionym zróżnicowaniu sytuacji użytkowników wieczystych. Trybunał Konstytucyjny zaakcentował szczególnie fakt, że grupa osób uprzywilejowanych dzięki zaskarżonej ustawie nie odznacza się żadną cechą, która to wyróżnienie by uzasadniała, ani też nie została wyodrębniona według zobiektywizowanych kryteriów, które by to wyróżnienie usprawiedliwiały. Trybunał nie znalazł obiektywnych okoliczności, leżących czy to w sferze prawnej, czy gospodarczej, które uzasadniałyby wybór dat ograniczających możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie zakwestionowanej ustawy. Zdaniem Trybunału trudno wskazać racjonalne kryterium, które legło u podstaw wytyczenia cezury czasowej, najpierw - 9 października 1997 r., później, po nowelizacji - 31 października 1998 r. W konsekwencji ustawa zaskoczyła tych, którzy nie wiedząc nic o planowanej zmianie trybu nabycia własności, nabyli od gminy użytkowane nieruchomości płacąc ich rynkową cenę. Osoby te słusznie mogą czuć się poszkodowane; nieprzewidywalność decyzji ustawodawczych naraziła je na poważne straty majątkowe. Jako niesprawiedliwa może być także odbierana przez tych, którzy dziś ubiegają się o użytkowanie wieczyste, gdyż na zakup nieruchomości ich nie stać. Oni również, choć świadomi są sytuacji swych szczęśliwych poprzedników, którym udało się zawrzeć umowę przed 31 października 1998 r., z przywileju skorzystać już nie mogą.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił ponadto uwagę na inną płaszczyzną zróżnicowania podmiotów. W ocenie Trybunału w rezultacie zmian przepisów dotyczących użytkowania wieczystego, prawo to straciło cechę celowości, która początkowo je charakteryzowała. Począwszy od 1990 r. użytkowanie wieczyste może być ustanawiane nie tylko na cele budownictwa mieszkaniowego; w praktyce często służy jako podstawa funkcjonowania przedsiębiorstwa. Na tym tle - zdaniem Trybunału - ujawnia się jeszcze jeden negatywny skutek zaskarżonej ustawy. Oceniając ją nie można bowiem pominąć zarzutu, iż różnicuje ona w sposób zasadniczy podmioty gospodarcze dzieląc je na podlegające ustawie przekształceniowo-uwłaszczeniowej (np. spółki cywilne, jawne i komandytowe, których wspólnicy mogą się uwłaszczyć na użytkowanych wieczyście gruntach) oraz takie, które nie będą mogły skorzystać z roszczenia przekształceniowo-uwłaszczeniowego; np. spółki z o.o., spółki akcyjne. Trybunał uznał, że zarzut ten opiera się na słusznym spostrzeżeniu, że ustawa - obejmując osoby fizyczne - abstrahuje całkowicie od społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Na skutek zastosowania wyłącznie podmiotowego kryterium wynikający z niej przywilej dotyczy także nieruchomości przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej. To z kolei pociąga za sobą wskazane wyżej zróżnicowanie podmiotów gospodarczych w zakresie przyznania im uprawnienia do nabycia własności na wyjątkowo korzystnych warunkach.

Analizując skutki, jakie ustawa wywołała w sferze prawnej innych podmiotów, Trybunał nawiązał do wcześniejszych ustaleń dotyczących utraty prawa własności oraz roszczeń o zapłatę rocznej należności z tytułu użytkowania wieczystego. Jedno i drugie pociąga za sobą zarówno realne (wzrost ciężarów), jak i hipotetyczne (niezaspokojenie potrzeb) pogorszenie sytuacji członków wspólnoty (lokalnej i ogólnonarodowej). Trybunał zauważył, że podmioty publicznoprawne, państwo i gminy, utraciwszy dochody z tytułu użytkowania wieczystego poszukiwać będą innych źródeł finansowania swych niezmienionych zadań. Pierwszym skutkiem stało się podnoszenie opłat należnych od tych użytkowników wieczystych, którzy nie mogli skorzystać z uprawnień przyznanych ustawą (np. nie mieszczą się w datach określonych w ustawie, albo są współużytkownikami wieczystymi gruntu pod budynkiem z wyodrębnioną własnością lokali) jak również od spółdzielni mieszkaniowych. Trybunał Konstytucyjny wskazał na powszechnie znany fakt skokowego niejednokrotnie wzrostu opłat za użytkowanie wieczyste, jaki dokonał się na przełomie lat 1999/2000 jest powszechnie znany. Zdaniem Trybunału jest to dowód, iż ciężar finansowy operacji przeprowadzonej na podstawie zaskarżonej ustawy przerzucany jest na barki innych obywateli.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że skutki ustawy trzeba ocenić w nieco szerszej perspektywie. Punktem wyjścia stało się stwierdzenie, że bezpośrednim skutkiem ustawy jest przejście prawa własności przysługującego Państwu i gminom w ręce ograniczonego kręgu osób fizycznych. Jednocześnie nastąpiło uszczuplenie dochodów przeznaczonych na realizację zadań publicznych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że dysponowanie odpowiednimi środkami majątkowymi jest warunkiem umożliwiającym wypełnianie przez państwo zadań, jakie stawia mu społeczeństwo obywatelskie. Także własność komunalna nie została przyznana gminom dla ich dowolnego użytku, lecz z przeznaczeniem wykorzystywania jej na cele publiczne, w szczególności zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Uszczuplenie własności komunalnej oznacza więc zawsze ograniczenie możliwości gminy w tym zakresie. Trybunał stwierdził, że zaskarżona ustawa prowadzi do wzbogacenia wąskiego kręgu obywateli kosztem majątku państwowego i samorządowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego preferencyjne, nieusprawiedliwione żadnymi obiektywnymi kryteriami, uwłaszczenie grupy osób fizycznych kosztem mienia państwowego i komunalnego oraz przerzucenie ciężaru tego uwłaszczenia na pozostałe podmioty, także będące beneficjentami dobra publicznego, pozostaje w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny krytycznie oceniił nieprzemyślane "rozdawnictwo" dobra wspólnego, które powinno być przeznaczone na zaspokojenie potrzeb wspólnoty ogólnonarodowej lub lokalnej i zabezpieczenie funkcjonowania państwa.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wszystkie przedstawione argumenty, uzasadniające zarzut naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego, są aktualne zarówno w odniesieniu do mienia komunalnego, jak i państwowego.

15. Oceniając zarzuty skierowane przeciwko kwestionowanym przepisom Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę skutki jej wejścia w życie, które wystąpiły do chwili wydawania wyroku. Trybunał zauważył bowiem, że niezależnie od konstytucyjnoprawnej oceny ustawy, w okresie jej obowiązywania wydano tysiące decyzji przekształceniowych, na podstawie których dotychczasowi użytkownicy wieczyści nabyli prawo własności. "Uwłaszczenie" to objęło liczną grupę osób o bardzo zróżnicowanej sytuacji faktycznej i prawnej. Trybunał podkreślił, że wszystkie te osoby występując do właściwych organów z wnioskami w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działały w oparciu o obowiązujące przepisy, a wydawane decyzje miały swą podstawę prawną. Z kolei dokonanie wpisów do ksiąg wieczystych umożliwiło dalszy obrót uwłaszczonymi nieruchomościami.

Trybunał Konstytucyjny uznał za możliwe założenie, że nabywając prawo własności na podstawie kwestionowanej ustawy obywatele działali w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał podkreślił, że obywatele nie są władni badać konstytucyjności ustaw, lecz mają prawo swobodnego korzystania w pełnym zakresie z uprawnień, jakie przyznają im obowiązujące akty normatywne. Trybunał wyraził pogląd, że przywrócenie użytkowania wieczystego nie byłoby możliwe wówczas, gdy uwłaszczony dokonał następnie przeniesienia własności na osobę trzecią. Ta ostatnia bowiem korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych; w stosunku do niej skutek nabycia jest nieodwracalny. Tym samym zbywca własności, który wcześniej skorzystał z uprzywilejowanego "uwłaszczenia" na podstawie kwestionowanej ustawy, zatrzymałby korzyść uzyskaną w wyniku transakcji (cenę sprzedaży). W konsekwencji doszłoby do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów; wobec pewnej ich grupy skutki ustawy okazałyby się nieodwracalne.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - przynajmniej w odniesieniu do użytkowników wieczystych, których prawo powstało przed 5 grudnia 1990 r. - kwestionowana ustawa przywraca nieistniejące przez długie lata prawo decydowania o formie prawnej władania nieruchomością. Użytkownik wieczysty, składając wniosek o przekształcenie przysługującego mu prawa we własność, daje wyraz swej preferencji dla prawa własności.

Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę fakt, iż w większości przypadków użytkownicy wieczyści, którzy skorzystali z możliwości przekształcenia prawa, władali nieruchomościami przez długi okres. Zazwyczaj wywiązywali się z obowiązków nałożonych w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego, w szczególności wznieśli budynki czy inne urządzenia. Wartość tych naniesień, stanowiących zresztą własność użytkowników wieczystych, niejednokrotnie przewyższa wartość zajętej przez nie działki. W konsekwencji - zdaniem Trybunału - zastosowanie szczególnego trybu przekształcenia prawa w stosunku do osób, które nabyły je i wywiązały się z obowiązku zagospodarowania terenu zgodnie z umową przed dniem opublikowania ustawy z 4 września 1997 r., nie stanowi szczególnie rażącego naruszenia zasad państwa prawnego. Wprawdzie, działając przez zaskoczenie, w 2 tygodnie po ustanowieniu zasad obrotu nieruchomościami, ustawodawca wprowadził zupełnie nowy mechanizm, przekreślający wcześniej przyjęte reguły, jednak sam fakt ustawowego zobligowania gmin do przenoszenia własności na wnioskujących o to użytkowników wieczystych trudno kwalifikować jako sprzeczny z zasadami państwa prawnego. Pomijając bowiem konstrukcję prawną przejścia własności i skupiając się wyłącznie na skutku prawnym w postaci jej nabycia, można uznać, że w porównaniu z art. 32 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaskarżona ustawa przewiduje bardziej restrykcyjny dla właściciela tryb zbywania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste; obok zbycia fakultatywnego ustawodawca wprowadził obligatoryjny tryb "nadania" własności. W oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami państwo lub gmina mogą przenieść na zainteresowanego użytkownika wieczystego własność oddanej mu nieruchomości (art. 32 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym przypadku decyzję podejmuje jednak sam właściciel (państwo lub gmina), który daje wyraz swej woli poprzez stosowne oświadczenie. Natomiast w oparciu o zaskarżoną ustawę właściciel ma obowiązek przekształcenia prawa na wniosek zainteresowanego. W obu przypadkach dochodzi do nabycia własności przez dotychczasowego użytkownika wieczystego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że gdyby także świadczenie nabywcy własności spełniało warunek ekwiwalentności i - podobnie jak w ustawie o gospodarce nieruchomościami - ustalane było na podstawie wartości rynkowej nieruchomości, samo pominięcie woli właściciela przy zbywaniu prawa nie stanowiłoby wystarczającej podstawy do stwierdzenia sprzeczności z konstytucją.

16. Ważąc przedstawione wyżej argumenty - z jednej strony, dość wyraźną sprzeczność ocenianej ustawy z art. 2 konstytucji, z drugiej strony, konsekwencje ewentualnego uchylenia ustawy - Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, iż podważenie tytułów własności wydanych na jej podstawie nie byłoby usprawiedliwione. Zdaniem Trybunału w interesie porządku konstytucyjnego nie leży wprowadzanie kolejnego zamieszania w sferze stosunków własnościowych. Natomiast w interesie porządku konstytucyjnego leży niewątpliwie przywrócenie równowagi w sytuacji prawnej członków wspólnoty.

Na mechanizm wprowadzony przez kwestionowaną ustawę składają się wyraźnie dwa człony: 1) zmiany w strukturze stosunków własnościowych (art. 1-3 ustawy) oraz 2) zmiany w dochodach Skarbu Państwa i samorządu terytorialnego (art. 4-6 ustawy). Skutki ustawy polegają na odjęciu Państwu i gminom własności oraz na ograniczeniu ich dochodów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wskazane wyżej względy społeczno-prawne przemawiają za utrzymaniem pierwszego rodzaju skutków, tj. przekształceń w sferze własnościowej, które pociągnęła za sobą ustawa. Nie można natomiast pominąć faktu, że wartość prawa własności, zarówno w chwili przekształcania na podstawie ustawy, jak i na przyszłość, przewyższa wartość użytkowania wieczystego. Trybunał stwierdził, że przerzucenie kosztów tej operacji na pozostałych, nie objętych ustawą członków społeczeństwa nie znajduje żadnego konstytucyjnoprawnego usprawiedliwienia. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę ochronę osób, które zostały "uwłaszczone" na podstawie zaskarżonych przepisów, Trybunał przyjął ostatecznie, że choć ustawa stanowi integralną całość, wynikiem balansowania wartości konstytucyjnych musi być zróżnicowana ocena poszczególnych jej postanowień. Poprzez wyeliminowanie niektórych jej przepisów można doprowadzić do stanu zgodności z konstytucją, bez wzruszania tytułów własności.

Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że o sprzeczności z konstytucją ustawy nie decyduje sam fakt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, lecz warunki, na jakich to przekształcenie się dokonuje. Zarówno przywileje użytkowników wieczystych, jak i uszczerbek dobra wspólnego, które decydują o naruszeniu zasad demokratycznego państwa prawnego, wynikają ze szczególnie korzystnych - w zestawieniu z zasadami ogólnymi - warunków finansowych przekształcenia. Usunięcie przepisów decydujących o uprzywilejowanym charakterze nabycia własności osłabia zarzut sprzeczności z art. 2 konstytucji i prowadzi do zrównania w prawach wszystkich użytkowników wieczystych, którzy korzystają z możliwości przekształcenia swego prawa we własność.

Zdaniem Trybunału te same względy, które decydują o zgodności niektórych zwolnień od opłat z art. 165 i art. 167 konstytucji, nakazują też uznać dopuszczalność zwolnienia na gruncie art. 2 konstytucji. Jako zgodne z zasadą państwa prawnego a także odpowiadające wymaganiom sprawiedliwości wyrównawczej należy zakwalifikować przypadki nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego przysługującego osobom, które były zmuszone opuścić swe nieruchomości w wyniku działań wojennych, czy też decyzji wywłaszczeniowych. Tak więc w świetle art. 2 konstytucji za usprawiedliwione trzeba uznać zwolnienie z opłat tzw. Zabużan, których dotyczy art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz osób wywłaszczonych, do których odnosi się art. 6 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy. Podmioty te były w przeszłości właścicielami majątku nieruchomego; własność uzyskana w wykonaniu kwestionowanej ustawy stanowić ma ekwiwalent prawa utraconego w przeszłości. W pozostałych przypadkach, ze względów, o których była już mowa, nieodpłatny charakter przekształcenia jest bezpodstawny.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że sprzeczność z art. 2 konstytucji dotyczy przepisów przewidujących preferencyjne warunki finansowe przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, a zatem art. 5, art. 5a oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przedstawione wyżej argumenty, które nakazują uwzględnienie skutków, jakie ustawa wywołała w sferze prawnej uwłaszczonych użytkowników wieczystych, a w konsekwencji usprawiedliwiają utrzymanie w mocy tytułów własności, w żadnym razie nie odnoszą się do osób, legitymujących się wyłącznie umową notarialną zawartą z gminą lub Skarbem Państwa. "Uwłaszczenie" tych osób zostało wprowadzone do ustawy w wyniku jej nowelizacji z 1998 r.; przewidziane jest w art. 1 ust. 2a ustawy. Trybunał stwierdził, że już samo zamieszczenie takiej możliwości w ustawie poświęconej przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi istotne nadużycie. Osoby, które zawarły umowę nie są bowiem użytkownikami wieczystymi; w myśl przepisów kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku użytkowania wieczystego ujawnienie prawa w księdze wieczystej stanowi materialnoprawny warunek jego powstania. Zgodnie z obowiązującymi przepisami osoby, które zawarły samą umowę notarialną o ustanowienie prawa, nie są jeszcze użytkownikami wieczystymi. Tymczasem kwestionowana ustawa pozwala już tym osobom wnioskować o przekształcenie prawa, które jeszcze nie powstało. Trybunał zauważył, że wniosek taki jest po prostu bezprzedmiotowy, a dopuszczenie do składania takich wniosków oznacza przełamanie reguł wprowadzonych przez samą zaskarżoną ustawę. W sytuacji przewidzianej w art. 1 ust. 2a nie mamy do czynienia z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; w tym przypadku należy mówić o niemal darmowym uwłaszczeniu lub nadaniu własności. Trybunał Konstytucyjny dodał, że wadliwość rozwiązań prawa materialnego nie może być usprawiedliwiana przez niewydolność wymiaru sprawiedliwości, która sprawia, że okres oczekiwania na ujawnienie prawa w księdze wieczystej jest długi.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że względy formalne, związane z konstrukcją prawną nie mają jednak rozstrzygającego znaczenia. Decydujące o sprzeczności z konstytucją art. 1 ust. 2a ustawy jest to, że za uwłaszczeniem nie przemawiają w tym wypadku żadne względy, o których była mowa wyżej.

Trybunał, zwracając uwagę na niekonstytucyjny charakter całego mechanizmu przekształcenia prawa przewidzianego w zaskarżonej ustawie, z przyczyn przedstawionych we wcześniejszej części uzasadnienia uznał jednak za konieczne utrzymanie tytułów własności nadanych użytkownikom wieczystym w wyniku realizacji ustawy. Trybunał podkreślił, że w przypadku osób, które nie są użytkownikami wieczystymi a jedynie zawarły umowę o ustanowienie tego prawa, nie tylko nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające utrzymanie prawa własności nadanego im na podstawie ustawy, ale wręcz w całym kontekście normatywnym trudno wskazać jakiekolwiek względy uzasadniające utrzymanie tego prawa. Po pierwsze, osoby, które w ostatnim okresie przed nowelizacją zdecydowały się na nabycie użytkowania wieczystego dysponowały prawem wyboru formy prawnej nabycia; mogły kupić nieruchomości. Nie wchodzi więc w grę przywrócenie im możliwości wyboru. Po drugie, w przypadku tych osób całkowicie odpada argument długoletniego posiadania. Po trzecie, z całą pewnością nie poczyniły one nakładów, które usprawiedliwiałyby przeniesienie na nie własności. Dla tej grupy osób znowelizowana ustawa stała się więc źródłem podwójnego uprzywilejowania. Żadne względy, nawet status użytkownika wieczystego, nie uzasadniają ich uwłaszczenia. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że w świetle obowiązujących przepisów uwłaszczenie tych osób nie znajduje żadnej podstawy i jest w sposób oczywisty nieracjonalne.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w przypadku grupy podmiotów, objętych hipotezą art. 1 ust. 2a zaskarżonej ustawy, teza o "przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności" jest pewną fikcją; w rzeczywistości zawarcie umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego przed 31 października 1998 r. stało się drogą do nabycia własności gruntu na wyjątkowo preferencyjnych warunkach finansowych, z całkowitym pominięciem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wszystkich zasad obrotu nieruchomościami. Wprowadzenie do nowelizowanej ustawy art. 1 ust. 2a stanowi narzędzie do obejścia obowiązujących przepisów dotyczących przeniesienia własności nieruchomości należących do państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Dla uzyskania pełnej jasności obrazu Trybunał przedstawił sytuację, w której znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 a ustawy. Otóż strony, dysponując możliwością wyboru formy prawnej władania nieruchomością, zawierają w pełni dobrowolnie umowę użytkowania wieczystego, umowę, która służy określonym celom. Niemal natychmiast po jej zawarciu następuje przymusowe pozbawienie własności i uwłaszczenie użytkownika wieczystego. Skoro w odniesieniu do osób wymienionych w art. 1 ust. 2a ustawy nie wchodzą w grę argumenty, które w ocenie Trybunału niejako równoważą uchybienia ustawy, z całą wyrazistością rysuje się sprzeczność jej z konstytucją w tym zakresie.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyznanie prawa żądania przekształcenia przyrzeczonego użytkowania wieczystego we własność, natychmiast po zawarciu umowy o jego ustanowienie, pozostaje w sprzeczności z podstawowymi standardami państwa prawnego również dlatego że oznacza zgodę ustawodawcy na jednostronne i niepoparte racjonalnym powodem złamanie przez uczestnika obrotu zaciągniętego przez niego dobrowolnie zobowiązania. W rozważanej bowiem sytuacji nabywca na mocy art. 1 ust. 2a ustawy uzyskuje szczególnego rodzaju przywilej a mianowicie 1) niewykonania umowy i 2) zmuszenia kontrahenta (gmina, Skarb Państwa) do odmiennego, niż wynikałoby to z treści umowy, rozporządzenia służącym mu prawem. Przyjęte rozwiązanie prowadzi nie tylko do obejścia przepisów o sprzedaży, lecz także odczytane być może jako wyraz aprobaty dla zachowań w istocie nielojalnych, tym bardziej, że druga strona umowy została pozbawiona jakiegokolwiek środka obrony swoich praw.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analiza "uwłaszczenia" przewidzianego w art. 1 ust. 2a ustawy w sposób nieuchronny kieruje myśl w stronę zasady równego traktowania obywateli. Otóż osoba, która zdążyła zawrzeć umowę przed 31 października 1998 r., uzyskała przywilej o wymiernej wartości majątkowej; ta, co do której procedura zawierania umowy zakończyła się dzień później, podlega ogólnym zasadom przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami i z przywileju "uwłaszczenia" nie może już skorzystać. Przy tej okazji Trybunał zwrócił uwagę na możliwość znacznych nadużyć związanych z samym faktem wyznaczenia daty zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego; daty, która wszak ma decydować o osiągnięciu przez kontrahenta istotnej korzyści majątkowej.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wprowadzenie do ustawy ocenianego teraz przepisu jest przywilejem skierowanym do bardzo wąskiego kręgu adresatów, stanowi niemal indywidualny akt uwłaszczenia grupy osób, które zawarły umowy notarialne w określonym czasie, przy czym brak jakichkolwiek względów, które usprawiedliwiałyby wybór dat ograniczających przywilej (9 października 1997 r. - 31 października 1998 r.). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nadanie takiego przywileju bez jakiegokolwiek uzasadnienia lekceważy wszelkie obowiązujące przepisy dotyczące obrotu nieruchomościami i stanowi rażące naruszenie art. 2 konstytucji. Nie ma przy tym żadnych podstaw, by w odniesieniu do osób, o których stanowi art. 1 ust. 2a ustawy, utrzymać pierwszy człon mechanizmu przez nią wprowadzonego. W tym przypadku bowiem sam fakt nadania własności osobom zainteresowanym jest rażącym pogwałceniem zasady państwa prawnego; nawet nałożenie na nie obowiązku zapłaty ceny rynkowej nadanego prawa nie uchyla powagi tego naruszenia.

17. Do wyroku zgłoszono 4 zdania odrębne. Sędziowie TK: Zdzisław Czeszejko-Sochacki, Lech Garlicki i Stefan J. Jaworski uznali, że powołane w sentencji wyroku przepisy konstytucji nie dają podstawy do uznania niekonstytucyjności wskazanych w niej przepisów ustawy z 4 września 1997 r. Sędzia TK Krzysztof Kolasiński złożył zdanie odrębne od pkt. 2 sentencji orzeczenia, z uwagi na jego niespójność z pkt. 3 tejże sentencji i uzasadnieniem całości orzeczenia.

"1. Art. 40 ust. 1 i 4 w związku z art. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (tekst jednolity z 1999 r. Dz.U. Nr 42, poz. 428; zm.: Nr 57, poz. 618, Nr 62, poz. 681, Nr 63 poz. 701) w zakresie w jakim dotyczy osób, które zgodnie z art. 29 ustawy (Dz.U. z 1997 r. Nr 70, poz. 443) i w czasie jego obowiązywania zrezygnowały z pełnienia funkcji publicznej lub kandydowania na taką funkcję albo odwołane zostały z takiej funkcji

1. Trybunał Konstytucyjny dokonał na wstępie analizy kwestionowanej regulacji. Pierwotna treść art. 40 ust. 1 ustawy, zawarta w przepisach przejściowych i końcowych (rozdział 6) ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r., rozszerzała przewidziany w art. 6 ustawy obowiązek złożenia oświadczenia lustracyjnego przez kandydatów na stanowiska lub funkcje określone w art. 7 także na osoby pełniące funkcje publiczne określone w art. 3. Osoby te, zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy winny były złożyć oświadczenie do Sądu Lustracyjnego w terminie 7 dni od jego pierwszego posiedzenia. Zgodnie z treścią obowiązującego ówcześnie art. 29 ustawy - rezygnacja osoby lustrowanej z pełnienia funkcji publicznej lub kandydowania na taką funkcję albo odwołanie jej z takiej funkcji powodowała umorzenie postępowania lustracyjnego.

Postępowaniem lustracyjnym, zgodnie z powyższą regulacją, objęci byli więc kandydaci do pełnienia określonych w art. 7 ustawy funkcji publicznych, którzy zobowiązani zostali do złożenia oświadczenia w chwili wyrażenia zgody na kandydowanie czy też objęcia funkcji oraz osoby pełniące w dniu wejścia ustawy w życie funkcje publiczne określone w art. 3. Termin złożenia oświadczeń dla tej drugiej kategorii osób powiązany został z rozpoczęciem funkcjonowania Sądu Lustracyjnego; oświadczenia te winny wpłynąć do Sądu w terminie 7 dni od jego pierwszego posiedzenia. Zarówno pierwsza jak i druga kategoria podmiotów objętych postępowaniem lustracyjnym doprowadzić mogła mocą własnej decyzji o rezygnacji z pełnienia funkcji, bądź kandydowania na taką funkcję (na podstawie art. 29 ustawy) do umorzenia postępowania lustracyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozwiązanie to w pełni harmonizowało z podstawowym celem ustawy, którym było uniemożliwienie użycia przeszłości politycznej, faktu współpracy z tajnymi służbami w celu szantażu, który potencjalnie mógłby być zastosowany zarówno przez czynniki wewnętrzne, jak i zewnętrzne, wobec postaci, które zajmują kluczowe stanowiska decyzyjne w państwie polskim. Zdaniem Trybunału treść art. 29 ustawy wyraźnie wskazuje, iż ustawodawca przyjął, że rezygnacja osoby z pełnienia funkcji publicznej, bądź ubiegania się o wybór czy nominację na przewidziane w ustawie stanowisko państwowe służy również temu podstawowemu celowi ustawy. Groźba szantażu nie mogła bowiem już dotyczyć osób nie zajmujących funkcji publicznych.

Zmiana powyższej regulacji nastąpiła przez ustawę z dnia 18 czerwca 1998 r. o zmianie ustawy o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne oraz zmianie niektórych innych ustaw. Uchyleniu uległ między innymi art. 29 ustawy, jak też ust. 2 artykułu 40 dotyczący obowiązku złożenia oświadczenia przez osoby pełniące w dniu wejścia w życie ustawy przewidziane w niej funkcje publiczne w terminie 7 dni od dnia pierwszego posiedzenia Sądu. W miejsce art. 40 ust. 2 art. 5 ustawy przewidział obowiązek złożenia oświadczenia do Sądu Apelacyjnego w Warszawie w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie art. 6 ustawy z 18 czerwca 1998 r. zobowiązał podmioty, które otrzymały przed wejściem w życie ustawy oświadczenia od kandydatów na funkcje publiczne, do ich przesłania do Sądu Apelacyjnego w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że dotychczasowy sens kwestionowanej regulacji zmienił się w sposób istotny, mimo, iż formalnie treść art. 40 ust. 1 ustawy nie uległa zmianie, zaś zmiana art. 40 ust. 4 (skreślenie sformułowania "z zastrzeżeniem art. 42") wynikała wprost z eliminacji z ustawy art. 42 dotyczącego nie istniejącego już Sądu Lustracyjnego. Obowiązek złożenia oświadczenia powodujący możliwość wszczęcia postępowania lustracyjnego objął wszystkich, którzy w dniu wejścia w życie ustawy lustracyjnej (tj. 3 sierpnia 1997 r.) pełnili funkcje publiczne określone w art. 3 ustawy, niezależnie od tego czy funkcje te aktualnie pełnią. Stało się tak za przyczyną uchylenia art. 29 ustawy przewidującego umorzenie postępowania lustracyjnego w przypadku rezygnacji osoby lustrowanej z pełnienia funkcji publicznej lub kandydowania na taką funkcję albo odwołania jej z takiej funkcji. Możliwość wszczęcia postępowania lustracyjnego wobec tej kategorii osób wynika z przewidzianego w art. 5 i 6 ustawy obowiązku osoby pełniącej w tym okresie funkcję publiczną złożenia oświadczenia, jak też obowiązku podmiotów, które otrzymały oświadczenie od osób kandydujących na funkcje publiczne, przesłania tych oświadczeń do Sądu Apelacyjnego w Warszawie.

2. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu naruszenia zasad wynikających z art. 2 konstytucji.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła była go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zadecydowała o swoich sprawach. W ocenie Trybunału chodzi tu więc nie o ten aspekt pewności prawa, który odnosi się do względnej stabilności porządku prawnego mający związek z zasadą legalności, lecz o pewność prawa rozumianą jako pewność tego, iż w oparciu o obowiązujące prawo obywatel może kształtować swoje stosunki życiowe. W tym drugim sensie prawo pewne (pewność prawa) oznacza także prawo sprawiedliwe.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że bezpieczeństwo prawne jednostki pozostawać może w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego. Jednostka ma prawo jednak oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny. Prawodawca nie może w sposób dowolny kształtować treści obowiązujących norm, traktując je jako instrument do osiągania stale to innych celów, które sobie dowolnie wyznacza. Zdaniem Trybunału poddanie ukształtowanych wcześniej na innej podstawie ustawowej stosunków prawnych działaniu nowego i bardziej niekorzystnego dla obywateli prawa pozostaje w sprzeczności z konstytucją wówczas, kiedy tego rodzaju konstrukcja prawna (...) rażąco osłabia zaufanie obywatela do prawa, nie rekompensując tego skutku konieczną ochroną innych, konstytucyjnie uznawanych wartości. Trybunał dodał, że swoboda ustawodawcy w kształtowaniu treści prawa jest równoważona istnieniem po stronie ustawodawcy obowiązku szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności szanowania zasad przyzwoitej legislacji.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że zasady te - stanowiące przejaw ogólnej zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa - wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy do ustanawiania (odpowiedniego) vacatio legis oraz do należytego formułowania przepisów przejściowych. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w omawianej sprawie brak było przepisów przejściowych jasno regulujących sytuację prawną tych, którzy skorzystali z postanowień art. 29 ustawy lustracyjnej.

Oceniając treść kwestionowanej regulacji przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego jednostki (pkt 2) Trybunał sformułował następujące wnioski:

1) ukształtowana przez nowelizację z 18 czerwca 1998 r. treść kwestionowanego art. 40 ust. 1 i 4 ustawy lustracyjnej odbiega od pierwotnej treści zawartej w ustawie z 11 kwietnia 1997 r. Mimo, iż powyższa zmiana w sposób bezpośredni nie dotyczyła treści art. 40 ust. 1, to w wyniku uchylenia dotychczasowego art. 29 ustawy w istotny sposób zmienił się (uległ rozszerzeniu) regulowany jego treścią zakres podmiotowy postępowania lustracyjnego. Po wskazanej nowelizacji ustawy postępowaniem lustracyjnym, zgodnie z art. 40 ust. 1 i 4, objąć należałoby bowiem również te osoby, które skorzystały z zawartej w art. 29 możliwości złożenia rezygnacji z pełnienia funkcji publicznej lub kandydowania na taką funkcję powodującej, zgodnie z jego treścią, umorzenie postępowania lustracyjnego. Ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie może zasadniczo podlegać celowość eliminacji z treści ustawy jego dotychczasowego art. 29, lecz fakt ten, w swoich skutkach powodujący zmianę dotychczasowego znaczenia kwestionowanej regulacji nie może być obojętny dla oceny jej konstytucyjności,

2) treść art. 40 ust. 1 i 4 ustawy ukształtowana przez nowelizację z 18 czerwca 1998 r., budzi zdaniem Trybunału, wątpliwość co do jej zgodności z art. 2 Konstytucji RP. Objęcie bowiem zakresem jej regulacji i w efekcie postępowaniem lustracyjnym osób, które w oparciu o treść obowiązującego przed nowelizacją art. 29 ustawy złożyły rezygnację z funkcji publicznej lub kandydowania na taką funkcję narusza wyrażoną w nim zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego prze nie prawa, pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego jednostki. Mimo zastosowania się powyższych osób do wymogów zawartych w treści tego przepisu (złożenie rezygnacji) nie nastąpił bowiem przewidziany w nim skutek w postaci umorzenia postępowania lustracyjnego. Nastąpiło to w wyniku uchylenia w trakcie nowelizacji ustawy jej art. 29 co spowodowało, iż działania podjęte na jego podstawie stały się działaniami prawnie indyferentnymi. Wskazuje to na brak zachowania przez ustawodawcę zasad lojalnego postępowania wobec obywateli.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawodawca przy zmianie prawa nie posłużył się przydatną i konieczną w takich przypadkach techniką przepisów przejściowych, uwzględniającą sytuację prawną wskazanej w art. 29 kategorii osób i niwelującą element zaskoczenia obywatela nagłą zmianą prawa. Zdaniem Trybunału powyższe przesłanki świadczą, iż treść art. 40 ust. 1 i 4, w zakresie w jakim odnosi się do osób, które wypełniły dyspozycję zawartą w art. 29 ustawy przed jej nowelizacją, niezgodna jest z wyrażoną w art. 2 konstytucji zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także bezpieczeństwa prawnego jednostki. Kwestionowana regulacja nosi też cechy działania prawa wstecz przez to, iż niweluje skutki prawne, które dokonały się przed uchyleniem postanowień art. 29 ustawy.

Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się również szczególnego uzasadnienia powyższej zmiany, w konkurencyjnych wobec zasad zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa innych wartości konstytucyjnych.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że wskazana wyżej niezgodność kwestionowanego przepisu dotyczy jedynie sytuacji wiążącej się z objęciem jego zakresem zastosowania tej kategorii osób, które mając zaufanie do prawa mogły oczekiwać spełnienia przewidzianego w nim skutku tzn. że po rezygnacji z pełnienia funkcji publicznej nie będzie wobec nich prowadzone postępowanie lustracyjne. W pozostałym zakresie tj. w stosunku do osób, które nie skorzystały z możliwości zawartej w art. 29, Trybunał nie stwierdził ich niezgodności z konstytucją. Treść tego przepisu, ze względu na przyjętą konstrukcję ustawy, pozostaje w dalszym ciągu, jedyną podstawą dla obowiązku złożenia oświadczeń lustracyjnych przez osoby pełniące określone w art. 3 ustawy funkcje publiczne, jak również prowadzenia wobec nich postępowania lustracyjnego.

3. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu Sądu Apelacyjnego, że treść art. 7 konstytucji wyrażająca zasadę legalizmu mogła być osobnym punktem odniesienia dla oceny konstytucyjności przytoczonych w pytaniu prawnym przepisów ustawy.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że treść powyższej zasady sprowadza się do nałożenia na organy władzy publicznej obowiązku działania "na podstawie i w granicach prawa". Działania tych organów, zgodnie z art. 7 konstytucji, są wyznaczone przez prawo, w którym winna być zawarta zarówno podstawa działania jak też zakreślone granice jej działania. Wymóg podstawy prawnej dla działania organów władzy publicznej oznacza, iż organy te mogą działać wyłącznie na podstawie upoważnień przewidzianych w prawie. Zdaniem Trybunału brak regulacji prawnej upoważniającej do podjęcia danego działania należy uznać za równoznaczny z zakazem tego działania. Wymóg podejmowania działań na podstawie prawa ściśle związany jest z wymogiem podejmowania działań w granicach prawa. Prawo udzielając organom władzy publicznej upoważnień do podejmowania określonych działań wyznacza jednocześnie granice tych działań. Wykroczenie poza te granice kwalifikować należy jako działanie bez podstawy prawnej, zaś działanie bez podstawy prawnej to równocześnie działanie wykraczające poza granice wyznaczone przez prawo.

Z treści uzasadnienia pytania prawnego wynikało, iż art. 7 Konstytucji RP odnoszony był jako wzorzec konstytucyjny zasadniczo nie do oceny działania ustawodawcy lecz podmiotów stosujących kwestionowane przepisy ustawowe. Zarzut naruszenia zasady legalizmu wiązany był bowiem nie z brakiem kompetencji prawotwórczej bądź też naruszeniem przez ustawodawcę trybu uchwalenia ustawy lecz z przyjętymi przez ustawodawcę regulacjami prawnymi prowadzącymi do możliwości wszczęcia przez Sąd postępowania lustracyjnego mimo uprzedniej rezygnacji osoby lustrowanej z funkcji publicznej, czy też możliwością orzeczenia przez Sąd o umorzeniu postępowania lustracyjnego "w przypadku braku dostatecznych dowodów pozwalających na ocenę prawdziwości oświadczenia". Trybunał Konstytucyjny zauważył, że regulacje te zawarte zostały w przepisach ustawy, uchwalonej w trybie nie wzbudzającym wątpliwości co do jego zgodności z przepisami prawa. Dlatego zdaniem Trybunału organy stosujące kwestionowane przepisy działały więc na podstawie i w granicach wyznaczonych przepisami obowiązującej ustawy z 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne. Dopiero orzeczenie przez Trybunał o niezgodności z konstytucją zakwestionowanych przepisów wymienionych w pytaniu prawnym otwiera możliwość stwierdzenia naruszenia zasady legalizmu przez organy władzy publicznej w przypadku dalszego stosowania tych przepisów.

4. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się również niezgodności art. 40 ust. 1 i 4 w związku z art. 3 ustawy z 11 kwietnia 1997 r. z zasadą równości tj. z art. 32 ust. 1 konstytucji.

Zdaniem Trybunału samo uchylenie art. 29 ustawy i pozbawienie pewnej grupy osób skutków przyznanego im prawa, z którego oni już skorzystali nie oznacza naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dlatego, że uchylenie art. 29 dotknęło swoimi skutkami określoną grupę osób będących zarówno wobec siebie jak i wobec art. 29 ustawy w takiej samej sytuacji prawnej bez wewnętrznego zróżnicowania. Tylko wtedy, gdyby uchylenie art. 29 ustawy powodowało w swoich skutkach możliwość zróżnicowanego stosowania art. 40 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ustawy wobec osób będących w tej samej sytuacji prawnej lub faktycznej, można by mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

"1. Art. 14 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 554; zm.: Nr 160, poz. 1083; z 1998 r. Nr 113, poz. 715) jest zgodny z art. 2, 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 48, 72 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 78 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks Karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553; zm: Nr 128, poz. 840; z 1999 r. Nr 64, poz. 729, Nr 83, poz. 931) nie jest niezgodny z art. 2, 31 ust. 3, art. 42 ust. 1, art. 48, 72 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

1. Zgodnie z art. 14 ustawy: "W sprawach zakończonych prawomocnym wyrokiem, w których kara nie została wykonana: 1) orzeczoną karę śmierci zamienia się na karę pozbawienia wolności, 2) grzywnę i karę ograniczenia wolności wykonuje się według zasad dotychczasowych, 3) do osób, którym wykonanie kary warunkowo zawieszono, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu karnego o warunkowym zawieszeniu wykonania kary, 4) do osób warunkowo zwolnionych, jak również do osób odbywających kary pozbawienia wolności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu karnego o warunkowym zwolnieniu".

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wykładnia językowa art. 14 pkt 4 przepisów wprowadzających kodeks karny uprawnia do wniosku, że wolą ustawodawcy jest, aby w zakresie orzekania o przedterminowym warunkowym zwolnieniu, stosowano od 1 września 1998 r. przepisy nowego kodeksu karnego.

Trybunał Konstytucyjny, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, stwierdził, że przyjęta interpretacja art. 14 pkt 4 ustawy nakazuje "odpowiednie" stosowanie, przy orzekaniu w kwestii warunkowego przedterminowego zwolnienia, przesłanek określonych w kodeksie karnym z 1997 r., bez względu na to czy osoby ubiegające się o warunkowe zwolnienie odbyły przed 1 września 1998 r. quantum kary, uprawniające do ubiegania się o warunkowe zwolnienie w świetle regulacji kodeksu karnego z 1969 r. Praktycznie w dacie wejścia w życie 1 września 1998 r. nowego kodeksu karnego i nowego kodeksu karnego wykonawczego niektórzy skazani odbyli minimum kary, uprawniające w świetle przepisów dawnego kodeksu karnego do wystąpienia z wnioskiem o warunkowe zwolnienie. Trybunał Konstytucyjny, podobnie jak Sąd Najwyższy, uznał, że nowy przepis znajduje zastosowanie także do tych osób. Dopiero na tle powyższych uwag Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy taka regulacja nie narusza powołanych praw i wolności konstytucyjnych.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zgodnie z regułą art. 37 ust. 1 konstytucji, ten kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w konstytucji. W odniesieniu do osób skazanych gwarancję tę potwierdza art. 4 § 2 kkw, na mocy którego skazany zachowuje prawa i wolności obywatelskie. Ich ograniczenie może wynikać jedynie z ustawy oraz z prawomocnego orzeczenia. Zatem - zdaniem Trybunału - przewidziana w konstytucji ochrona praw i wolności człowieka i obywatela odnosi się w pełni do skazanego. Niektóre z tych praw i wolności mogą podlegać ograniczeniom, ale tylko w drodze ustawowej i tylko wtedy, gdy są konieczne dla ochrony innych wartości konstytucyjnych albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny odniósł się następnie do zarzutu naruszenia przez art. 14ust. 4 przepisów wprowadzających kodeks karny art. 2 Konstytucji. Trybunał stwierdził, że zawierający klauzulę demokratycznego państwa prawnego art. 2 - zamieszczony w rozdziale I konstytucji - należy do tych fundamentalnych przepisów konstytucyjnych, które określają podstawowe i szczególnie chronione cechy ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej. Dla organów władzy publicznej stanowi on ważną dyrektywę w zakresie stanowienia i stosowania prawa w zgodzie ze standardami tego typu państwa. Dlatego też - w ocenie Trybunału - przepis ten może nadal stanowić podstawę do wywodzenia, nie wyrażonych wprost w konstytucji, zasad konstytucyjnych działania tych organów. Jednocześnie Trybunał dodał, że dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw w trybie skargi konstytucyjnej podstawy poszukiwać należy nie w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, lecz w konkretnych postanowieniach konstytucji.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zasada państwa prawnego nie stanowi samoistnego źródła konstytucyjnych praw lub wolności o charakterze podmiotowym. Wynikająca z niej zasada lex retro non agit oraz zasada ochrony praw słusznie nabytych mają charakter zasad przedmiotowych, wyznaczających granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych. Naruszenie tych zasad może uzasadniać zarzut niedopuszczalnego wkroczenia przez tę władzę w sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia sprzecznego z porządkiem konstytucyjnym naruszenia tych praw lub wolności. Trybunał stwierdził, że obowiązkiem skarżącego jest zatem wskazanie, w zakresie jakich praw lub wolności konstytucyjnych sąd lub inny organ administracji publicznej wydał orzeczenie sprzeczne z zakazem retroakcji lub zasadą ochrony praw nabytych, samo odwołanie się do zasady państwa prawnego nie jest wystarczające w perspektywie warunków wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W niniejszej sprawie jako odebrane prawo nabyte skarżący wskazali "prawo do wcześniejszego ubiegania się o warunkowe przedterminowe zwolnienie". Zdaniem Trybunału uprawnienie to nie jest prawem konstytucyjnym. Jest to instytucja prawa penitencjarnego i środek polityki kryminalnej. Trybunał Konstytucyjny uznał, podobnie jak Sąd Najwyższy, że dopóki decyzji o warunkowym przedterminowym zwolnieniu nie podjęto, dopóty nie można mówić o nabyciu przez osobę skazaną uprawnień, które mogłyby podlegać ochronie w świetle konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych. Upływ określonego quantum kary nie tworzy jeszcze bowiem po stronie skazanego żadnego roszczenia (uprawnienia), czy choćby samej ekspektatywy warunkowego zwolnienia, które mogłoby podlegać ochronie. O tego typu skutkach można byłoby mówić jedynie wówczas, gdyby po odbyciu określonej części kary istniał obowiązek warunkowego zwolnienia skazanego po tym właśnie okresie.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że nowe przepisy zmieniły przesłanki formalne i materialne warunkowego przedterminowego zwolnienia. Nie pozbawiono natomiast skazanych prawa do występowania z wnioskami o przedterminowe warunkowe zwolnienie. Ich merytoryczne rozpoznanie uzależniono jednak od upływu wymaganego w nowych przepisach quantum kary. Niewątpliwie w chwili wydania wyroku skazującego, skarżący zakładali, że będą mogli skorzystać z instytucji warunkowego przedterminowego zwolnienia na warunkach określonych w kodeksie karnym z 1969 r., jednakże - zdaniem Trybunału - te oczekiwania nie stanowiły ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, czyli sytuacji, w których wprawdzie nie doszło do wydania aktu przyznającego prawo (tym bardziej - aktu stwierdzającego przysługiwanie prawa), ale spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące nabycie danego prawa.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pomimo wprowadzenia nowych regulacji w kodeksie karnym z 1997 r. istota instytucji warunkowego przedterminowego zwolnienia nie została naruszona. Skazani nadal mogą ubiegać się o przedterminowe zwolnienie, tyle że na nowych warunkach, ukształtowanych przez ustawodawcę zgodnie z założeniami polityki penitencjarnej. Z tych względów, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 14 pkt 4 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks karny oraz art. 78 kodeksu karnego, nie naruszają art. 2 konstytucji, a w szczególności wyprowadzonej z niej zasady ochrony praw nabytych.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowanej regulacji nie można także postawić zarzutu działania retroaktywnego. Trybunał podkreślił, że nakaz stosowania nowych regulacji w zakresie warunkowego zwolnienia w żadnym razie nie zezwala na weryfikację wydanych już orzeczeń o warunkowym zwolnieniu, choćby jeszcze nieprawomocnych 1 września 1998 r

Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę, że generalna zasada niedziałania prawa wstecz ma szczególne znaczenie w dziedzinie prawa karnego. Związek tej zasady z prawem karnym wyraża art. 42 ust. 1 konstytucji (zasada nullum crimen sine lege). Zasada ta oznacza, iż nie ma przestępstwa bez ustawy obowiązującej w czasie popełnienia przestępstwa, nie ma kary bez przewidującej jej ustawy oraz, że prawo nie działa wstecz, a zatem, że można orzekać tylko na podstawie prawa obowiązującego w chwili popełnienia czynu. Zasada lex retro non agit stwarza gwarancję bezpieczeństwa, iż działanie nie będące przestępstwem nie stanie się nim po jakimś czasie, a jeżeli jest karalne, to jest zagrożone dokładnie określoną karą. Trybunał zaznaczył jednoczesnie, że przepis ten odnoszący się do orzekania w przedmiocie winy i kary nie może być podstawą kontroli normy, która dotyczy instytucji związanej z wykonywaniem już orzeczonej kary pozbawienia wolności.

Z tego względu Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 14 pkt 4 przepisów wprowadzających kodeks karny oraz art. 78 kodeksu karnego jest zgodny z art. 2 konstytucji, a w szczególności z zasadą niedziałania prawa wstecz oraz z art. 42 ust. 1 konstytucji.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego niezasadny jest tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez kwestionowane przepisy zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Zasada ta należy niewątpliwie do kanonu zasad składających się na pojęcie państwa prawnego w znaczeniu, w jakim pojęcie to występuje w art. 2 konstytucji. Przestrzeganie tej zasady ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której ma miejsce zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, zwłaszcza zaś tych, które już znalazły zastosowanie jako czynnik kształtujący sytuację prawną ich adresatów. Obywatel podejmując określone działania powinien móc przewidzieć skutki prawne, jakie z tym działaniem są związane, aby móc dobrze ocenić ich konsekwencje. Zdaniem Trybunału szczególne znaczenie ma to założenie na gruncie prawa karnego. Związane jest to z funkcjami, jakie prawo karne ma do spełnienia, m.in. z funkcją gwarancyjną prawa karnego, która ma chronić przed karaniem za czyny, które w momencie popełnienia nie były przez prawo zabronione oraz z funkcją prewencyjną prawa karnego. Respektując zasadę pewności prawa, ustawodawca wskazuje czyny, których popełnienie będzie rodziło dla sprawcy określone konsekwencje. Jeśli działanie jest karalne, to jest zagrożone dokładnie określoną karą. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że modyfikacja przepisów dotyczących zasad warunkowego przedterminowego zwolnienia nie wkracza w zakres omawianej gwarancji. Zastosowanie warunkowego przedterminowego zwolnienia następuje nie w fazie orzekania, lecz w stadium późniejszym, w fazie wykonawczej i pełni szereg funkcji, m.in. ułaskawienia i darowania kary. Skazani nie mogą oczekiwać niezmienności regulacji, której stosowanie nie ma już bezpośredniego związku z wymiarem kary, ale ze sposobem jej wykonywania i ze swej istoty działa na korzyść skazanego.

2. Trybunał Konstytucyjny zbadał następnie art. 14 pkt 4 przepisów wprowadzających kodeks karny i art. 78 kodeksu karnego pod kątem zgodności z art. 31 ust. 3, art. 48 (prawa dziecka) i 72 ust. 1 (prawo wychowania dzieci zgodnie ze swymi przekonaniami) Konstytucji RP.

Przepis art. 78 § 1 kodeksu karnego z 1997 r. określa nowe przesłanki formalne, bez spełnienia których w ogóle instytucja przedterminowego warunkowego zwolnienia nie może być zastosowana. Z woli ustawodawcy minimalne progi kary odbytej zostały zmienione. Jednocześnie zrezygnowano z ustawowego określania kategorii osób uprzywilejowanych w korzystaniu z przedterminowego warunkowego zwolnienia zastępując je dyrektywą uwzględniania przez sąd osobistej sytuacji skazanego (art. 77§ 1 kk).

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że poza zakresem jego kompetencji pozostaje problem, czy ustawodawca znalazł najbardziej słuszne i najbardziej celowe uregulowanie normowanej kwestii. Nie jest bowiem sprawą Trybunału Konstytucyjnego rozstrzyganie, czy celowe jest wskazywanie określonych kategorii uprzywilejowanych kategorii skazanych, czy pozostawienie kwestii indywidualizacji ocenie sądu. Zagadnienie to należy do sfery objętej swobodą przysługującą organom władzy ustawodawczej, których członkowie ponoszą odpowiedzialność polityczną przed wyborcami za sposób i efekty korzystania z kompetencji prawotwórczych.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia art. 31 ust. 3 konstytucji nie można zgodzić się z zarzutem ograniczenia przez regulacje zawarte w art. 14 pkt 4 przepisów wprowadzających kodeks karny i art. 78 kodeksu karnego wskazanych praw konstytucyjnych. Art. 31 ust. 3 konstytucji określa wprost przesłanki dopuszczalności ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych. Trybunał podkreślił, że prawami "konstytucyjnymi" w rozumieniu tego przepisu są prawa podmiotowe, których podstawę stanowi norma rangi konstytucyjnej. Wymagania przewidziane w art. 31 ust. 3 konstytucji nie dotyczą natomiast praw, których jedynym źródłem jest ustawa. Zarówno art. 14 pkt 4 przepisów wprowadzających kodeks karny, jak i art. 78 kodeksu karnego dotyczą kodeksowej instytucji warunkowego przedterminowego zwolnienia, stanowiącej ze swej istoty środek umożliwiający warunkowe skrócenie kary pozbawienia wolności. Zdaniem Trybunału regulacja ta sprzyja realizacji wskazanych praw konstytucyjnych. Wydłużenie minimalnego okresu efektywnego odbywania kary pozbawienia wolności w przypadku skazanych w warunkach powrotu do przestępstwa było podyktowane względami prewencji indywidualnej. W nowym kodeksie zrezygnowano także z licznych kryteriów różnicujących, takich jak charakter przestępstwa, wiek sprawcy czy konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem. Przyjęcie tych rozwiązań przez ustawodawcę znajduje, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uzasadnienie w świetle przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że prawo do wolności osobistej jest jednym z najważniejszych praw człowieka. Dlatego tez ustawodawca dokonał nie tylko jego konstytucjonalizacji, ale wprowadził również szczegółowe regulacje dotyczące jego ochrony. Jednakże prawo to, jak i inne prawa konstytucyjnie zagwarantowane, podlegać może drastycznemu ograniczeniu wobec osób naruszających prawo, które daje ochronę dobru wspólnemu czy innym ważnym wartościom konstytucyjnie chronionym. Do podstawowych zadań państwa należy bowiem egzekwowanie przez nie prawa, w tym zapewnienie nieuchronności kary dla osób prawo to naruszających. Wykonanie kary pozbawienia wolności niewątpliwie powoduje ograniczenie wskazanych innych praw i wolności konstytucyjnych. Jednakże - w ocenie Trybunału - bezpośrednią przyczyną ograniczenia tych praw nie są zaskarżone przepisy lecz fakt popełnienia przestępstwa i orzeczenia przez sąd stosownej kary. Rozstrzyganie w przedmiocie warunkowego zwolnienia zostało oparte na bardziej rygorystycznych zasadach, do wprowadzenia których ustawodawca jest uprawniony.

3. Zdania odrębne do wyroku zgłosili sędziowie TK Lech Garlicki i Stefan J. Jaworski.

"Artykuł 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 156 poz. 1019) jest zgodny z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

W niniejszej sprawie wnioskodawca stwierdził, że zarzut niezgodności z konstytucją (art. 2) wynika z faktu, iż zaskarżony przepis niekorzystnie doprecyzowuje pojęcie państwowej jednostki organizacyjnej. "Doprecyzowanie" owo poskutkowało w ten sposób, iż nie ponoszące dotąd wpłat na PFRON przedsiębiorstwa państwowe zrzeszone w Związku doznały - jego zdaniem - pogorszenia swej sytuacji. Uznały bowiem, iż mocą zaskarżonego przepisu winne były ponosić takie wpłaty od dnia 1 stycznia 1998 r. Od dnia wejścia zaskarżonego przepisu w życie, (t.j. od 21 grudnia 1998), nie mogły one być traktowane tak, jak inne wprawdzie, niż jednostki budżetowe, zakłady budżetowe czy gospodarstwa pomocnicze - lecz także państwowe jednostki organizacyjne.

Trybunał Konstytucyjny rozpatrując wskazane zarzuty uznał za ustalenie znaczenia zaskarżonej normy w zakresie, w jakim działała ona z mocą wsteczną, z punktu widzenia tego, czy zmieniała ona obowiązujący uprzednio stan prawny, jeśli chodzi o zakres podmiotów zobowiązanych do ponoszenia świadczeń na PFRON w 1998 r.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego stan prawny winien być oceniany według daty wejścia w życie zaskarżonego przepisu tj., 21 grudnia 1998 r., jednak w porównaniu ze stanem prawnym z dnia 1 stycznia 1998 r., tj. datą, od której zaskarżony przepis miał, z mocą wsteczną, obowiązywać. Trybunał wskazał, że do dnia 1 stycznia 1998 r. zakres podmiotowy obowiązanych do świadczeń na PFRON był określony w art. 4 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 46, poz. 201 ze zm.). Na podstawie tego przepisu zakład pracy, zatrudniający co najmniej 50 pracowników obowiązany był dokonywać miesięcznych wpłat na PFRON, z wyjątkiem zakładów, w których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosił mniej niż 6%. Do wpłat na PFRON miały odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych, zaś zakłady zobowiązane były do ich dokonywania w terminie do dnia 20 następnego miesiąca, po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat.

Trybunał Konstytucyjny uznał za pozbawiony znaczenia prawnego fakt, iż ustawa zawierająca przedmiotowy art. 4 została uchylona na podstawie art. 69 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776) z dniem 1 stycznia 1998 r., skoro art. 4 ustawy obowiązywać miał nadal do 31 grudnia 1998 r. (na tej samej podstawie).

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że nowa ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (powołanej wyżej), w art. 21 określała zakres podmiotów - pracodawców obowiązanych do dokonywania miesięcznych wpłat na PFRON oraz wysokość tych wpłat, ale ze skutkiem od dnia 1 stycznia 1999 r. (art. 70 pkt 2) tejże ustawy). Zdaniem Trybunału okoliczność, że przepis art. 21 ustawy został ogłoszony i był znany pracodawcom już od dnia 9 października 1997 r., nie może oznaczać, że mógł on wywierać skutki prawne, mające znaczenie z punktu widzenia retroaktywnego działania zaskarżonego we wniosku przepisu. Zaskarżony przepis odnosi się bowiem do innego okresu tj., okresu pomiędzy 1 stycznia 1998 r. a 21 grudnia 1998 r.

Trybunał Konstytucyjny odniósł te same uwagi do art. 65 ustawy z 20 sierpnia 1997 r., w brzmieniu nadanym temuż artykułowi przez art. 1 ustawy z 12 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 160, poz. 1082). Ta, wskazana wyżej nowelizacja, której treścią jest wyłącznie zmiana brzmienia art. 65 ustawy z 1997 r. (jeszcze przed jej wejściem w życie) - weszła w życie w tym samym dniu - co ustawa nowelizowana, tj. 1 stycznia 1998 r. Zwalnia ona z wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z 1997 r., państwowe i gminne jednostki organizacyjne. Jednocześnie w ustępie 2, 3 i 4 art. 65 określa ona wielkości zatrudnienia oraz średnioroczne wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych, jakie powinny osiągnąć te jednostki w latach 1998, 1999 i następnych. W rezultacie cała ustawa wraz ze zmienionym brzmieniem art. 65 weszła w życie 1 stycznia 1998 r.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że już w trakcie okresu objętego badaniem Trybunału Konstytucyjnego dokonano kolejnej nowelizacji art. 65 ustawy z 1997 r. Ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) nadano kolejne nowe brzmienie art. 65 poprzez zastąpienie zwrotu "państwowe i gminne jednostki organizacyjne" - zwrotem "państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, będące jednostkami lub zakładami budżetowymi". Zmiana ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie należy wyprowadzać wniosku, iż przepis ten miał zastosowanie do kształtowania obowiązku wpłat na PFRON w 1998 r. z faktu, iż w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 1998 r. brzmienie przepisu art. 65 było wielokrotnie zmieniane; najpierw 29 grudnia 1997 r. - z mocą od 1 stycznia 1998 r., a następnie 17 sierpnia 1998 r. - z mocą od 1 stycznia 1999 r.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przepis ten wprawdzie reguluje zwolnienie z wpłat państwowych i gminnych jednostek organizacyjnych, lecz zarazem formułuje warunki, od których zależeć ma owo zwolnienie. Choć w swej treści mówi m.in. o wskaźniku zatrudnienia osób niepełnosprawnych w 1998 r. - to z punktu widzenia badania zaskarżonego we wniosku przepisu nie wywiera to skutków prawnych, gdyż zwalnia on z wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z 1997 r., który z kolei wszedł w życie dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r.

Dopiero na tle takiego stanu prawnego - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - ocenić można retroaktywne znaczenie art. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 156, poz. 1019), który wszedł w życie 21 grudnia 1998 r.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że na podstawie zaskarżonego przepisu dokonano z mocą wsteczną zmian w art. 4 ustawy z 9 maja 1991 r. - zwalniając z obowiązku ponoszenia wpłat na PFRON państwowe i gminne jednostki organizacyjne, będące jednostkami, zakładami budżetowymi lub gospodarstwami pomocniczymi. Ze względu na to Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, iż zaskarżony przepis art. 2 w jakikolwiek sposób "doprecyzowuje" pojęcie państwowej jednostki organizacyjnej innej, niż jednostka budżetowa, zakład budżetowy lub gospodarstwo pomocnicze, ponieważ w ogóle do tej materii się nie odnosi. Zdaniem Trybunału wynikający z niego podział pracodawców obowiązanych do ponoszenia wpłat na PFRON, to podział na: państwowe i gminne jednostki organizacyjne, będące jednostkami, zakładami budżetowymi lub gospodarstwami pomocniczymi oraz na wszystkich pozostałych pracodawców, którzy w świetle art. 4 byli i są zobowiązani do ponoszenia wpłat na PFRON w 1998 r.

W świetle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska, że zaskarżony przepis art. 2 pozostaje poprzez art. 68a pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 w pewnym związku z treścią art. 65 tejże ustawy". Trybunał podkreślił, że jego kognicja obejmować by mogła te "związki treściowe" obydwu artykułów, które skutkowałyby zmianą (pogorszeniem lub polepszeniem) sytuacji wymienionych w tych artykułach podmiotów, na skutek retroaktywnego działania zaskarżonego art. 2 ustawy.

Skutkiem prawnym zaskarżonego art. 2 jest to, że ustawa nowelizowana została uzupełniona o art. 68a w dniu 21 grudnia 1998 r. jednak z mocą od 1 stycznia 1998 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wynika stąd, iż ustawodawca, dokonujący nowelizacji prawidłowo przyjął, że od 1 stycznia 1998 r. obowiązywał jeszcze art. 4 ustawy z 9 maja 1991 r., wprowadzający obowiązek świadczeń na PFRON dla wszystkich zakładów pracy, spełniających warunki w nim określone, nie zaś art. 65 nowej ustawy.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w stosunku do stanu, jaki obowiązywał w okresie 1 styczeń 1998 r - 21 grudnia 1998 r. nastąpiły zatem istotne zmiany. Następstwem wejścia w życie zaskarżonego art. 2 było ograniczenie zakresu podmiotowego obowiązanych do dokonywania wpłat na PFRON. Zakres ten wyznaczały bowiem łącznie na cały rok 1998, art. 4 ustawy z 1991 r. oraz art. 68a pkt 3 nowej ustawy.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżony art. 2 ustawy wprawdzie działa wstecz, jednakże nie każde działanie prawa z mocą wsteczną może być uznane za równoznaczne z naruszeniem zakazu retroakcji, wynikającego z art. 2 konstytucji. Skoro skutkiem retroaktywnego działania tego przepisu jest polepszenie sytuacji pracodawców, będących państwowymi i samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, przy jednoczesnym utrzymaniu takiego samego stanu prawnego (niepogorszeniu), jeśli chodzi o obowiązki wpłat na PFRON w 1998 r. wszystkich pozostałych pracodawców wymienionych w art. 4 ustawy z 9 maja 1991 r., to działanie zaskarżonego art. 2 ustawy - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - nie może być uznane za naruszenie zasada państwa prawnego, wyrażonej przez art. 2 konstytucji.

"1. Art. 32j ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408; zm.: z 1992 r. Nr 63, poz. 315; z 1994 r. Nr 121, poz. 591; z 1995 r. Nr 138, poz. 682, Nr 141, poz. 692; z 1996 r. Nr 24, poz. 110; z 1997 r. Nr 104, poz. 661; z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 117, poz. 756, Nr 162, poz. 1115; z 1999 r. Nr 28, poz. 255 i 256, Nr 84, poz. 935; z 2000 r. Nr 3, poz. 28, Nr 12, poz. 136, Nr 43, poz. 489) nie są niezgodne z art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

5. Art. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2000 r. Nr 3, poz. 28), w zakresie, w jakim nadaje art. 32j tej ustawy moc obowiązującą przed dniem jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, jest niezgodny z art. 2 konstytucji przez to, że narusza - wynikający z tego przepisu - zakaz obowiązywania prawa wstecz."

1. Trybunał Konstytucyjny rozważył najpierw zarzuty dotyczące naruszenia przez kwestionowane przepisy zasady równości. Trybunał odwołał się do swego orzecnictwa, zgodnie z którym zasada równości nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różniących się cechą istotną (relewantną). Zdaniem Trybunału art. 32 konstytucji chroni przed dyskryminacją, którą można stwierdzić na podstawie powszechnie przyjętych standardów, nie może być natomiast interpretowany jako zakaz różnicowania regulacji sytuacji odmiennych grup społeczno-zawodowych, o ile dane zróżnicowanie jest przedmiotem uprawnionej dyskusji w społeczeństwie demokratycznym. W ocenie Trybunału problematyka lekarskich dyżurów zakładowych wykazuje specyfikę, która może być wzięta pod uwagę przez ustawodawcę przy określeniu dopuszczalnego czasu oraz zasad wynagradzania za pełnione dyżury w sposób odbiegający - w granicach wyznaczonych normami konstytucyjnymi - od unormowań czasu pracy i wynagradzania za pracę w godzinach nadliczbowych, jakie kodeks pracy ustanawia dla większości zawodów i stanowisk pracy. Trybunał zwrócił uwagę, że w płaszczyźnie podmiotowej zawód lekarza ma charakter szczególny, co - w sensie prawnym - znajduje wyraz w odrębnym unormowaniu całego szeregu kwestii (np. uregulowania ustawy o zawodzie lekarza i kodeks etyki lekarskiej), a - w sensie społecznym - znajduje wyraz w traktowaniu zawodu lekarza jako szczególnego rodzaju powołania, co przekłada się na wysoki prestiż tego zawodu. W płaszczyźnie przedmiotowej, dyżury medyczne stanowią odrębną jakość od dyżurów pracowniczych, o których mówi kodeks pracy. Trybunał wskazał, że na dyżury medyczne składa się bowiem szczególne połączenie "normalnego" wykonywania pracy, gotowości do wykonywania pracy oraz wypoczynku (w tym snu). Nie zaprzeczając ciężarom, jakie zwykle wiążą się z pełnieniem dyżuru, Trybunał przyjął, że jest to aktywność specyficzna, wynikająca z podporządkowania pracy placówek medycznych zjawiskom losowym i konieczności utrzymywania stałych "rezerw mocy" w szpitalach.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie zachodzi podobieństwo cechy wspólnej (relewantnej), a tym samym odrębne normowanie sytuacji pracowniczej lekarzy nie wymaga prezentowania szczególnych uzasadnień konstytucyjnych, jako warunku wykazania ich dopuszczalności. Trybunał wskazał, że pewne argumenty konstytucyjne przemawiają nawet za ustanowieniem takiego reżimu, w szczególności jest to obowiązek władz publicznych zapewnienia każdemu obywatelowi prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 68 ust. 1 i 2 konstytucji).

2. Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 47 konstytucji przez unormowania zawarte w art. 32j ust. 1 i 3, Trybunał Konstytucyjny uznał, że pomiędzy tymi przepisami nie zachodzi żaden związek o bezpośrednim charakterze. Nie ma bowiem podstaw logicznych, by czas dyżurów medycznych uważać za "czas prywatny lekarza", a ponadto, by ochronę z art. 47 konstytucji odnosić do - tak rozumianego - czasu prywatnego. Zdaniem Trybunału treść art. 47 odnosi się on do ochrony tzw. prywatności i zakazuje ustawodawcy nieuzasadnionej ingerencji w sferę stosunków rodzinnych i życia osobistego. Art. 47 nie ma natomiast bezpośredniego przełożenia na sposób kształtowania obowiązków pracowniczych i czasu pozostawania do dyspozycji zakładu pracy. Trybunał wskazał, że bliższy związek z ochroną prywatności może natomiast mieć obowiązek tzw. dyspozycyjności, jeżeli wymaga udzielenia pracodawcy informacji o sposobie spędzania czasu wolnego, te przepisy nie są jednak przedmiotem zaskarżenia.

3. Podstawowy zarzut wnioskodawcy dotyczył naruszenia art. 66 ust. 1 konstytucji i zawartego w tym przepisie "prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy".

Trybunał Konstytucyjny rozważył najpierw znaczenie prawne art. 66 ust. 1 konstytucji. Jego zdaniem przepis ten formułuje jedno z praw jednostki i nie można go traktować tylko jako wyrażenia jednej z zasad polityki państwa. Trybunał stwierdził, że chociaż treść tego prawa nie została skonkretyzowana, to jednak - zwłaszcza na tle art. 66 ust. 2 - można przyjąć, że jednym z elementów składających się na bezpieczne i higieniczne warunki pracy jest odpowiednie ukształtowanie czasu pracy. Konstytucja z 1997 r. jest w tym zakresie znacznie mniej konkretna niż poprzednio obowiązujący art. 69 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji. W ocenie Trybunału nie oznacza to jednak, by obecne unormowanie art. 66 można było traktować jako pozbawione treści prawnej. Trybunał uznał, że zmianę sformułowań konstytucyjnych należy odczytywać jako wyraz woli ustrojodawcy, by szczegółowe gwarancje związane z czasem pracy zostały ustalone na poziomie ustawowym. Zostało to w sposób wyraźny zapisane w tych postanowieniach art. 66, które odsyłają do ustawy zwykłej zarówno unormowanie sposobu realizacji prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, jak i określania dni wolnych od pracy, płatnych urlopów oraz maksymalnego czasu pracy.

Interpretując art. 66 ust. 1 Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę także art. 81 zgodnie z którym "praw określonych w (...) art. 66 (...) można dochodzić w granicach określonych w ustawie". Trybunał Konstytucyjny - w nawiązaniu do wcześniejszych orzeczeń stanął na stanowisku, że choć nie sprowadza to art. 66 (i innych podobnych przepisów) do roli postanowienia o czysto programowym charakterze, to jednak redukuje zakres jego bezpośredniej stosowalności (oraz innych przepisów wskazanych w art. 81). Zdaniem Trybunału w szczególności oznacza to ograniczenie zakresu roszczeń, jakie na podstawie art. 66 mogą przysługiwać jednostce (za niedopuszczalne można uznawać wysuwanie roszczeń o charakterze pozytywnym, opartych wyłącznie na art. 66, a idących dalej niż to wynika z odpowiednich ustaw). Trybunał podkreślił, że znaczenie prawne art. 66 (i innych podobnych przepisów) rysuje się natomiast w płaszczyźnie negatywnych obowiązków ustawodawcy, bo polega na wskazaniu mu pewnych minimalnych obowiązków. Jeżeli regulacja ustawowa zejdzie poniżej pewnego minimum ochrony i doprowadzi do sytuacji, gdy dane prawo zostanie wydrążone z rzeczywistej treści, to - choćby w oparciu o zakaz naruszania "istoty" praw i wolności (art. 31 ust. 3 zd. 2) - będzie można postawić takiej regulacji zarzut niekonstytucyjności i to zarówno w procedurze wniosku lub pytania prawnego, jak i w drodze skargi konstytucyjnej.

Na tle tych ustaleń Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny konstytucyjności unormowań przyjętych w art. 32j ustawy o z.o.z.

Gdy chodzi o merytoryczną ocenę unormowań przyjętych w art. 32j, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie ma podstaw do uznania niekonstytucyjności unormowania zawartego w ust. 7 ("za czas pełnienia dyżuru medycznego nie przysługuje czas wolny od pracy"). Mimo, że jest to odejście od ogólnego rozwiązania, przyjętego w kodeksie pracy, to jednak, z jednej strony, mieści się ono w zakresie swobody regulacyjnej przysługującej ustawodawcy, a z drugiej strony, można wskazać argumenty uzasadniające jego przyjęcie. Zdaniem Trybunału unormowanie zawarte w art. 32j trzeba odczytywać jako swojego rodzaju całość. Nawet jeżeli ogół lub część czynności wykonywanych przez lekarzy podczas dyżuru medycznego spełniałaby - na tle kodeksu pracy - warunki przewidziane w definicji czasu pracy, to sam fakt nie objęcia ich wszystkimi korzyściami, jakie z tego by wynikły, nie oznacza naruszenia art. 66 ust. 1 konstytucji. Jest to bowiem rekompensowane innymi uprawnieniami, które ustawa o z.o.z. przyznaje w sposób szczególny lekarzom. Nawet gdyby była to rekompensata niewystarczająca, to nie da się na tle art. 66 ust. 1 stwierdzić, że nakazuje on odnoszenie kodeksowej definicji czasu pracy do wszelkich form aktywności pracowniczej wszystkich grup zawodowych. Trybunał podkreślił, że wymagałoby to traktowania art. 66 ust. 1 jako podstawy roszczeń o charakterze pozytywnym, a przepis ten (w powiązaniu z art. 81 konstytucji) nie daje podstaw do takiego kierunku interpretacji. Konstytucja nie daje bowiem żadnych bezpośrednich wskazówek co do tego, jakie rodzaje aktywności mają być wliczane do czasu pracy.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego więcej wątpliwości może powstawać na tle unormowań przyjętych w art. 32j ust. 3 i wyznaczających maksymalną liczbę dyżurów medycznych na 2 tygodniowo i 8 miesięcznie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena wymiaru dyżurów nie może być dokonywana tylko z punktu widzenia art. 66 ust. 1 i prawa lekarzy do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Organizacja pracy w szpitalach musi być też oceniana z punktu widzenia art. 68 konstytucji, dającego "każdemu" prawo do ochrony zdrowia. Może to uzasadniać - w imię dobra publicznego - nakładanie większych obowiązków na lekarzy i może stanowić konstytucyjnie legitymowany argument dla uznania konstytucyjności regulacji obowiązki te nakładających.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powyższe argumenty uzasadniają przyjęcie stwierdzenia, że trudno byłoby z konstytucji wydobywać granice określające maksymalną liczbę dyżurów medycznych. Także te kwestie pozostawione są swobodzie regulacyjnej ustawodawcy. Trybunał podkreślił, że swoboda ta nie jest nieograniczona, ale - gdy chodzi o tak ogólny wzorzec kontrolny, jakim jest art. 66 ust. 1 - obalenie domniemania konstytucyjności ustawy wymaga przedstawienia przekonywujących argumentów, że doszło do naruszenia prawa pracownika do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Dla uznania, że doszło do naruszenia konstytucji trzeba jeszcze wykazać, że badane unormowanie ingeruje w sposób na tyle głęboki w prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, że pozbawia to prawo wszelkiej treści.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił dostatecznych argumentów by wykazać, że unormowania art. 32j ust. 3 (w związku z ust. 7) ustaliły wymiar dyżurów medycznych na tak wysokim poziomie, że doszło do pozbawienia treści prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Trybunał odrębnie potraktował wskazanie wnioskodawcy, że art. 32j ust. 3 (w związku z ust. 7) stwarza możliwość zobowiązania lekarza do nieprzerwanej pracy przez cztery kolejne dni (np. od soboty do wtorku). Trybunał podzielił stanowisko, że taki system pracy przekraczałby granice pozostawione ustawodawcy przez art. 66 ust. 1 konstytucji. Oznaczałby bowiem faktyczne pozbawienie lekarza możliwości wypoczynku przez tak długi okres czasu, że lekarz ten nie byłby w stanie normalnie wykonywać swoich obowiązków zawodowych. Trybunał dodał, że taka sytuacja rodziłaby też określone niebezpieczeństwa po stronie pacjentów, narażając ich na częstsze błędy personelu medycznego. Trybunał zauważył jednocześnie, że art. 32j nie ustanawia w sposób wyraźny możliwości zobowiązania lekarza do pełnienia dyżuru przez cztery kolejne dni, choć możliwości takiej w sposób wyraźny też nie wyklucza. Z tego względu Trybunał uznał, że art. 32j nie zawiera uregulowania do końca precyzyjnego i - wobec tego - możliwa jest jego różnokierunkowa wykładnia. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w świetle nakazów płynących z art. 66 ust. 1 konstytucji należy przyjąć, że art. 32j ust. 3 ustawy o z.o.z. wyklucza nakładanie na lekarzy i inne osoby, o których mowa w art. 32j ust. 1, obowiązku pełnienia dyżuru medycznego przez okres dłuższy niż dwa następujące po sobie dni. Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał przyjął taką wykładnię kwestionowanego przepisu i wprowadził ją do sentencji wyroku.

4. Ostatni z zarzutów dotyczył art. 2 ustawy z 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o z.o.z. Przepis ten stanowi, że "ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia 1 października 1999 r." Ustawa została ogłoszona 21 stycznia 2000 r.

Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zakaz nadawania mocy wstecznej przepisom, które modyfikują na niekorzyść sytuację prawną adresatów, od dawna uznawano za naruszenie zasady ochrony zaufania obywatela do państwa, wyprowadzanego z klauzuli demokratycznego państwa prawnego. Poza więc "zupełnie wyjątkowymi sytuacjami", naruszenie zakazu retroakcji jest równoznaczne z naruszeniem art. 2 konstytucji.

Art. 2 ustawy z 22 grudnia 1999 r. stanowi wprawdzie, że wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, ale zarazem nadaje nowym przepisom wsteczną moc obowiązującą. Zdaniem Trybunału rozwiązanie takie byłoby konstytucyjnie dopuszczalne tylko, gdyby nowe przepisy zawierały rozwiązania korzystniejsze dla adresatów od przepisów obowiązujących poprzednio.

Ponadto zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie ma podstaw do powoływania się na przesłankę "wyjątkowej sytuacji". Opóźnienia ustawodawcy w należytym i konstytucyjnie prawidłowym unormowaniu danej kwestii nie można traktować jako takiego rodzaju wyjątku, bo nie wskazano żadnych obiektywnie uzasadnionych przyczyn tego opóźnienia, a zresztą obywatel nie może ponosić konsekwencji niezdolności prawodawcy do zakończenia procedury stanowienia prawa w odpowiednim terminie.

Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że art. 2 tej ustawy nowelizacyjnej w zakresie, w jakim nadaje art. 32j tej ustawy ustawie moc obowiązującą przed dniem jej ogłoszenia, jest niezgodny z art. 2 konstytucji.

Spis treści druku 611, spis treści załącznika nr 6