Zapis stenograficzny (2200) z 7. posiedzenia

Podkomisji do Spraw Zmian Konstytucji

w dniu 12 maja 2011 r.

Porządek obrad:

1. Dyskusja nad stanowiskiem Podkomisji w sprawie niektórych postanowień zawartych w projekcie ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Otwieram kolejne posiedzenie Podkomisji do Spraw Zmian Konstytucji.

Będziemy kontynuować dyskusję w celu wypracowania stanowiska podkomisji, które zostanie przedłożone na posiedzeniu całej komisji, co do naszych propozycji dotyczących zmian w konstytucji w zakresie Polska - Unia Europejska.

Bardzo proszę, Panie Doktorze, o kontynuowanie referatu, a później będziemy się zastanawiać. Jeszcze przypomnę, że na ostatnim posiedzeniu podkomisji przyjęliśmy stanowisko, że jesteśmy za przyjęciem określenia większości głosów na poziomie 2/3 niezbędnych do przyjęcia stanowiska Senatu w sprawie zmian dotyczących...

(Głos z sali: Przystąpienia.)

...no w ogóle kwestii związanych z uczestnictwem w Unii Europejskiej.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Ale były sygnalizowane... Nasza podkomisja miała informacje o sygnalizowaniu innych problemów.

Tak że bardzo proszę o przedstawienie dalszych propozycji.

Dziękuję bardzo.

Uwaga druga dotyczyłaby proponowanego na posiedzeniu podkomisji sejmowej art. 227j, który mówi tak. W ust. 1: "Rada Ministrów prowadzi politykę Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej"; w ust. 2: "Prezydent Rzeczypospolitej w zakresie polityki Rzeczypospolitej Polski w Unii Europejskiej współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem"; i w ust. 3: "Organy władzy publicznej wykonują swoje kompetencje oraz współdziałają w sprawach związanych z członkowstwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej na zasadach określonych w ustawie". Biuro Legislacyjne przedstawi uwagi dotyczące głównie ust. 1, ale one stosują się także odpowiednio do ust. 2 i 3 tego artykułu.

Projekt ten zakłada mianowicie, że Rada Ministrów jest podmiotem prowadzącym politykę Polski w Unii Europejskiej. Ale przepis ten, po pierwsze, jest niepotrzebny, a po drugie, może powodować pewne kłopoty interpretacyjne. Niepotrzebny jest on z tego względu, że zgodnie z dotychczasowym artykułem art. 146 ust. 1 konstytucji politykę państwa, całą politykę, niezależnie od tego, czy będziemy ją dzielić na kategorie takie jak wewnętrzna, zagraniczna czy europejska, prowadzi Rada Ministrów, a wyjątki od tej reguły występują tylko wtedy, gdy konstytucja wyraźnie na to wskazuje.

Przykładem takiego wyjątku jest art. 163 konstytucji przewidujący, że wykonywanie zadań publicznych, nie polityki publicznej, tylko zadań publicznych, należy do samorządu terytorialnego, a nie na przykład do terenowej administracji rządowej. Oznacza to, że chociaż Rada Ministrów prowadzi politykę publiczną w fazie jej formułowania, na przykład jest podmiotem odpowiedzialnym za proponowanie ustaw, to musi oddać samorządowi pierwszeństwo w procesie politycznym w fazie jego wdrażania w życie poprzez bieżące administrowanie codziennymi indywidualnymi sprawami, dlatego że to głównie organy administracji samorządowej na podstawie ustaw codziennie podejmują decyzje dotyczące indywidualnych spraw obywateli. Drugim takim wyjątkiem jest art. 213 konstytucji wskazujący, że na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji stoi Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Trzecim wyjątkiem jest art. 227 konstytucji przewidujący, że politykę pieniężną ustala i realizuje Narodowy Bank Polski. No i incydentalnie znaleźlibyśmy jeszcze takie wyjątkowe przepisy konstytucji, które innym organom przekazują niektóre kompetencje.

Przepisy określające do kogo należy prowadzenie jakiegoś wycinka polityki państwa potrzebne są więc, jak z tego wynika, tylko wtedy, gdy prowadzenie w owym wycinku polityki państwa chcemy powierzyć innemu organowi niż Rada Ministrów. Poza tym, omawiany przepis, jak powiedziałem, może powodować wątpliwości interpretacyjne. Mianowicie skoro obok przepisu generalnego przewidującego, że Rada Ministrów prowadzi politykę publiczną, wprowadzamy przepis przewidujący, iż prowadzi ona również politykę w Unii Europejskiej, to można nabrać podejrzenia, że istnieją jednak jakieś obszary działalności państwa, które nie są objęte tym, co określamy jako politykę publiczną państwa. Argumentem na dodanie tego przepisu nie może być fakt, iż konstytucja w art. 146 ust. 1 mówi, iż Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną, a innej polityki w domyśle już nie, bo niektórzy mówią, że polityka europejska jest czymś innym. W żadnym przypadku nie może to oznaczać, że istnieją jakieś obszary polityki, poza wyraźnie wskazanymi wyjątkami, które już wymieniłem, które nie wiadomo do kogo należą lub nie należą do nikogo, bo nie są ani polityką wewnętrzną, ani zagraniczną. Stwierdzenie, iż Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną nie jest bowiem zawężeniem zadań Rady Ministrów. Fragment "wewnętrzną i zagraniczną" jest bowiem tylko uproszczoną a jednocześnie zbędną taksonomią, klasyfikacją. Przepis ten powinien być czytany w ten sposób, iż Rada Ministrów prowadzi całą politykę publiczną Rzeczypospolitej Polskiej.

Istnieją konstytucje, które zawierają podobną formułę do polskiej. Konstytucja Hiszpanii w art. 97 przewiduje, że rząd kierują polityką wewnętrzną i zagraniczną, ale tam nikomu do głowy nie przyjdzie, że polityka europejska jest czymś innym i stąd miałby ją prowadzić jakiś inny organ. Istnieją też konstytucje, które przewidują ogólniejszą i bardziej prawidłową formułę, jak Konstytucja Francji w art. 20, która mówi, że rząd określa i prowadzi politykę narodu, bez klasyfikacji na politykę wewnętrzną czy zagraniczną. W żadnym przypadku tego rodzaju konstytucyjna próba klasyfikacji polityk nie może być odczytywana jako zawężenie kompetencji gabinetu w parlamentarnym systemie rządów. Poza specyficznymi wyjątkami, jak wykonywanie ustaw na poziomie lokalnym, polityka pieniężna, jak już wskazywałem, podział sektorów polityki publicznej między różne organy, byłby znacznym utrudnieniem w realizacji procesu politycznego, dotyczy to również polityki zagranicznej. Musi być ona zawsze funkcją wypadkową polityki wewnętrznej, trudno wyobrazić sobie, by politykę zagraniczną czy europejską prowadzić, ustalać i realizować mógł podmiot niezależny od Rady Ministrów. Nie inaczej jest w przypadku polityki Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Fakt, iż prowadzenie tej polityki należy do rządu, jest tak oczywisty, że dodawanie takiego przepisu, jest zbędne. Choć polityka państwa w Unii Europejskiej nie jest typową polityką wewnętrzną ani typową polityką zagraniczną - z tym się wszyscy zgadzają, bo tu są takie instrumenty, które zbliżają ją do tradycyjnej polityki wewnętrznej i do tradycyjnej politycznej zagranicznej - to jednak w całości na pewno polityka państwa czy polityka państwa w Unii Europejskiej zamyka się w polityce wewnętrznej i zagranicznej. To przyznał Trybunał, kiedy rozstrzygał spór kompetencyjny dotyczący tego, czy prezydent ma prawo reprezentować Rzeczypospolitą Polską w Unii Europejskiej. I tu Trybunał nie miał wątpliwości, przepisy konstytucji są klarowne, całą politykę państwa prowadzi Rada Ministrów, chyba że konstytucja przewiduje wyraźny wyjątek. Choć prawdopodobnie próba wyodrębnienia polityki Rzeczypospolitej w Unii i pozostawienie jej prowadzenia nadal Radzie Ministrów jest właśnie pokłosiem tego sporu, to jednak może to stwarzać kolejne okazje do sporów, na przykład o udział prezydenta w szczycie NATO. Istnieje też bowiem w doktrynie coś takiego jak polityka obronna, ale polityka obronna jest również jedną z polityk publicznych. Ponieważ jednak wyraźnie wyróżnia ją się w doktrynie ze względu na jej znaczenie i środki jej realizacji, ktoś może dojść do wniosku, że nie jest ona ani typową polityką wewnętrzną, ani zagraniczną. Zresztą prowadzi się ją również w obu tych sferach, na przykład decyzja o poborze do służby wojskowej mieści się w ramach polityki wewnętrznej, ale zawieranie sojuszy obronnych - w ramach polityki zagranicznej. I w konsekwencji mogłoby to prowadzić do niesłusznej konkluzji, iż polityka obronna werbalnie nie jest zastrzeżona dla Rady Ministrów i jej prowadzenie należy zarówno do niej, jak i do innych organów, na przykład do prezydenta. W ten sposób powstawałby kolejny podział kompetencji i podłoże do kolejnego sporu.

Konkluzja jest taka, że lepiej nie wymieniać tej polityki europejskiej jako kolejnej kompetencji Rady Ministrów, bo z czasem możemy dojść do wniosku... W związku z rozwojem życia społecznego, technicznego będą pojawiać się obszary nowo nazwanej polityki państwa, ale nienazwanej w konstytucji, i ktoś mógłby dojść do wniosku, że skoro w konstytucji ona nie jest wyraźnie nazwana i przydzielona Radzie Ministrów, to znaczy, że jest to polityka, która prowadzona byłaby przez inny organ. Ale podkreślam, autorzy tej propozycji sami przyznają, że to nie jest żadna nowość, bo tak jak do tej pory polityka wewnętrzna i polityka zagraniczna, w tym europejska po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, są prowadzone przez Radę Ministrów. Jednak chcą oni dodać, jakby postawić kropkę na "i", że polityka państwa w Unii Europejskiej jest prowadzona również przez Radę Ministrów.

Dodam jednocześnie, że to zastrzeżenie jest zgłaszane nie tylko przez Biuro Legislacyjne, lecz także z innych stron pojawiają się w doktrynie takie wątpliwości dotyczące sensowności tego artykułu, dlatego że poprzez wprowadzanie takich przepisów dodatkowych, uzupełniających w zasadzie nie wyjaśniamy sprawy, a możemy w przyszłości spowodować tym pewne kłopoty. I to jest uwaga dotycząca tego artykułu. Została jeszcze uwaga trzecia, ale rozumiem, że osobno za chwilę ją przedstawię.

Dziękuję bardzo.

Czy ktoś z panów senatorów chciałby zabrać głos?

Może ja bym poprosił o konkluzję co do stanowiska, jednym zdaniem.

Konkluzja była taka, żeby w tej nowelizacji nie umieszczać, nie dodawać art. 227j, dlatego że on jest zbędny.

Jakie było stanowisko pani profesor...

Pani Wyrozumska jest...

(Przewodnicząc Piotr Zientarski: Z kancelarii, tak?)

....współautorem tego projektu kiedyś przygotowywanego w Sejmie, ale formalnie zgłoszonego przez prezydenta. Natomiast...

Bo bym prosił, żeby pan przedstawił, jakie jest stanowisko BAS, jakie jest stanowisko Kancelarii Prezydenta, jakie jest stanowisko rządowe.

...Obecny, który jest ekspertem i formalnie jest zatrudniony w Biurze Analiz Sejmowych, a także profesor Mariusz Muszyński z Katedry Prawa Międzynarodowego i Europejskiego na UKSW sprzeciwiali się umieszczeniu tego przepisu.

A pani profesor Wyrozumska?

A pani profesor Wyrozumska jako reprezentantka podmiotu, który zgłosił projekt, jednak argumentowała za wprowadzeniem tego przepisu, choć przyznawała, że on nie stanowi żadnej nowości normatywnej.

A stanowisko rządowe?

Stanowisko rządowe nie jest reprezentowane na jakimś wysokim szczeblu...

(Przewodnicząc Piotr Zientarski: No ja rozumiem.)

...jest przedstawiciel Departamentu Prawa Unii Europejskiej w UKIE czy teraz w MSZ. Jeśli dobrze pamiętam, nie jestem pewien, to tutaj rząd nie stawał po żadnej ze stron, akurat w tym przypadku nie stawał po żadnej ze stron.

Dziękuję bardzo.

Musimy zająć stanowisko, w każdym razie powinniśmy, możemy ustalić, że nie zajmujemy stanowiska w tej sprawie, to od nas zależy.

Bardzo proszę.

Ja bym przychylał się do tego, żebyśmy podzielili pogląd Biura Legislacyjnego, żeby nie zamieszczać szczegółowych rozwiązań dotyczących...

...i zasugerować takie nasze stanowisko.

Czy ktoś ma inne zdanie?

(Senator Krzysztof Piesiewicz: Poza tym to jest niebezpieczna tendencja, takie uszczegółowianie.)

Też uważam, że wartością samą w sobie jest zwięzłość konstytucji, a nie zbędne rozgadanie, a potem, dopiero wtedy, doprowadzanie do kolejnych interpretacji itd.

(Senator Krzysztof Piesiewicz: Ale to jest otwieranie...)

Otóż to, rozumiem. Czyli nasze stanowisko jest zgodne z sugestią Biura Legislacyjnego. Dziękuję bardzo.

I kolejny, ostatni, że tak powiem, zakres zagadnienia.

Proszę bardzo.

Ostatnia uwaga dotyczy przepisu, od jakiegoś czasu nazywanego klauzulą limitacyjną, który zawarty jest w art. 227a. On przewiduje, że: "Rzeczpospolita Polska jest członkiem Unii Europejskiej, która szanuje suwerenność i tożsamość narodową państw członkowskich". Kropka. I dalej: "Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej służy celom Konstytucji i nie narusza zasad, o których mowa w jej preambule i rozdziale I, konstytucyjnych wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela oraz konstytucyjnych zasad finansów publicznych". Pierwsza część zdania pierwszego ma charakter informacyjny: "Rzeczpospolita Polska jest członkiem Unii Europejskiej", więc jest zbędne. Jeśli chodzi o drugą część zdania pierwszego: "która szanuje suwerenność i tożsamość narodową państw członkowskich", można zadać pytanie, czy jest to norma nakazująca organom Unii szanowanie suwerenności i tożsamości narodowej. Jeśli taki jest cel tej normy, to powinna ona być zawarta w prawie pierwotnym, zresztą z prawa pierwotnego to wynika, więc nie ma sensu wprowadzać tego po raz wtóry czy nakładać takiego obowiązku na organy Unii Europejskiej. Zresztą konstytucja nie może tego robić. Ale jeśli ona jest skierowana do polskich organów władzy publicznej, to nie jest jasne, jaki zakaz lub nakaz z niej wynika, czy pozwala ona na nieprzestrzeganie postanowień prawa europejskiego naruszających suwerenność i tożsamość narodową. Bo jeśli tak, to powstaje pytanie: kto by to oceniał oraz jakie byłyby tego skutki? Jeśli przepis ten ma upoważniać organy Rzeczypospolitej Polskiej do wszczęcia procedury wystąpienia z Unii, to jest on przepisem pustym, niestanowiącym żadnej nowości normatywnej. Dotychczasowy stan prawny pozwala na wystąpienie z Unii Europejskiej, zresztą do konstytucji dodajemy przepisy przewidujące taką procedurę. Paradoksalnie przepis ten może stanowić utrudnienie w wystąpieniu z Unii Europejskiej, jeśli rozumieć go jako zawężenie przesłanek wystąpienia z Unii Europejskiej. Przede wszystkim należy jednak pamiętać, że kompetencje organów Unii zostały określone w umowach międzynarodowych, statuujących tę organizację międzynarodową. I skoro Rzeczpospolita Polska, pragnąca chronić swą suwerenność i tożsamość, przystąpiła do tej umowy i organizacji, to znaczy, że nie upatrywała w tym zagrożenia utraty suwerenności lub tożsamości. Jeśli zaś akt prawa wtórnego wydany przez organy Unii Europejskiej godziłby w suwerenność lub tożsamość w stopniu wyższym niż wynikałoby to z prawa pierwotnego, czyli z tych umów tworzących Unię, na które się zgodziliśmy, to mógłby być przecież zaskarżony także przez Polskę przed Sądem Europejskim.

W przepisie tym uwidaczniają się dwie sprzeczne tendencje. Z jednej strony chodzi w nim o symboliczną chęć podkreślenia suwerenności i tożsamości narodowej państwa polskiego w ramach Unii Europejskiej. Z drugiej strony autorzy tej propozycji dowodzą - zapewne nie do końca są tego uświadomi - właśnie poprzez redakcję tego przepisu, że proces integracji być może już nieuchronnie prowadzi w dalszej perspektywie do zaniku tradycyjnie rozumianych suwerennych państw narodowych, skoro przepisy dotyczące przynależności do wymienionej z nazwy organizacji międzynarodowej stają się częścią konstytucji, której przecież jedną z funkcji - mówię o konstytucji - jest podkreślenie tej suwerenności, a nie jej zanegowanie. Więc takie legimityzowanie konstytucji poprzez odwoływanie się do organizacji międzynarodowej wcale nie wzmacnia tej suwerenności. Zresztą już tytuł całego rozdziału zawartego przecież w konstytucji wskazuje prawdopodobnie na nieodwracalność procesu integracji. Jak mówią niektórzy teoretycy integracji międzynarodowych, proces integracji... faza procesu integracji, w jakiej obecnie jesteśmy, który może prowadzić albo do zaniku państwa w dalszej perspektywie, albo do rozpadu takich instytucji integracyjnych. Dzisiaj w zasadzie rzadko można podać przykład takiej konfederacji, w takiej fazie jest Unia Europejska. Albo ona się rozpadnie, albo doprowadzi to do przekształcenia w państwo, niezależnie od tego, bo konstytucja tutaj na te pytanie nie może odpowiadać.

Wydaje się, że suwerenność państwa byłaby bardziej podkreślona, gdyby konstytucja w ogóle nie wspominała wprost o Unii Europejskiej, z nazwy, tylko umożliwiała proceduralnie, technicznie dalszą integrację z tą organizacją. Jest to jednak kwestia bardziej polityczna niż prawna. Niezależnie jednak od charakteru tego zagadnienia, przepis ten z powodów czysto prawnolegislacyjnych powinien być zakwestionowany, nie wyraża on bowiem niebudzącego wątpliwości zamysłu normotwórczego ustawodawcy, ale może jednak być podstawą do dość swobodnej interpretacji organów stosujących konstytucję, która nie musi być zgodna z zamierzeniami twórcy tego przepisu i prawdopodobnie do końca nie może być zgodna, ponieważ trudno do końca odczytać intencję ustawodawcy w tym przepisie. Uzasadnienie co prawda jest, ale ono nie może być główną podstawą interpretacji tego przepisu.

Uwaga dotycząca konstytucjonalizacji Unii związana jest też z uwagą pierwszą, którą komisja przyjęła już wczoraj... podkomisja przyjęła wczoraj, dotyczącą wymaganej większości głosów w różnych procedurach decyzyjnych. Zwróćmy uwagę, że inną większością będziemy ewentualnie występować z Unii Europejskiej czy przekazywać dalsze kompetencje, bo tam potrzeba dwa razy 2/3, a inną większością będziemy zmieniać konstytucję, co by było konieczne w przypadku poważnej zmiany czy reformy naszego członkostwa w Unii Europejskiej, dlatego że konstytucję w Senacie zmienia się większością bezwzględną. Więc mogłyby być kłopoty proceduralne, mogłoby dojść do takiej sytuacji, że uchwalono by tylko jeden z tych aktów i powstałby pat. Dziękuję bardzo.

Dziękuję bardzo.

(Senator Leon Kieres: Tu za dużo jest...)

Powiem tak, że...

(Przewodnicząc Piotr Zientarski: Żeby nie konstytucjonalizować Unii.)

(Wypowiedź poza mikrofonem)

To był zespół, w którym była między innymi pani Wyrozumska czy też pan profesor Tuleja, kilka osób tam było.

(Przewodnicząc Piotr Zientarski: To jest projekt prezydencki.)

Formalnie to jest projekt prezydencki, ale przypomnę jego historię. On powstawał jeszcze w okresie, kiedy pan Komorowski był marszałkiem Sejmu, jako projekt de facto sejmowy, a potem on po prostu go jakby przejął.

(Senator Leon Kieres: Popieramy to stanowisko.)

Czy ktoś ma inne zdanie? Nie ma.

Myślę, że dzisiaj na tym byśmy zakończyli posiedzenie podkomisji. Na następnym posiedzeniu byśmy omówili kwestie związane z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego, co było przedmiotem ostatniego posiedzenia. Bardzo bym prosił o szczegółowe przedstawienie konkretnych stanowisk, które już zostały zaprezentowane, łącznie z ostatnim, prezesa Trybunału Konstytucyjnego. I chciałbym, żebyśmy też wypracowali stanowisko.

Zamykam posiedzenie podkomisji...

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Nie. Rozumiem, żeśmy podjęli uchwały, przyjęli poszczególne stanowiska, że uchwały zostały podjęte. I bym poprosił pozostałych członków, jeśli są obecni... to już byśmy przyjęli to stanowisko, bo niestety zgodnie z regulaminem cała komisja in gremio musi zatwierdzić czy też ustosunkować się... zająć stanowisko co do stanowiska podkomisji. Taki jest wymóg. Myślę, że jak tutaj jeszcze ktoś dojdzie, to wtedy może byśmy poprosili po jednym zdaniu co do istoty i przegłosujemy stanowiska, które tutaj już zostały przyjęte przez naszą podkomisję.

(Ekspert do spraw Legislacji w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Marek Jarentowski: Czy mogę?)

Tak.

Mam jeszcze taką uwagę techniczną, ponieważ nie ma jeszcze czegoś takiego jak ustawa o zmianie konstytucji...

Może otworzę posiedzenie Komisji Ustawodawczej...

Uwaga!

Zapis stenograficzny jest tekstem nieautoryzowanym.