Uwaga!

Zapis stenograficzny jest tekstem nieautoryzowanym.

Zapis stenograficzny (330) z 65. posiedzenia

Komisji Ustawodawczej

w dniu 10 lipca 2008 r.

Porządek obrad:

1. Rozpatrzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2007 r. dotyczącego ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (sygnatura akt K 20/07).

Otwieram sześćdziesiąte piąte posiedzenie Komisji Ustawodawczej.

Witam naszych legislatorów. Witam wszystkich członków komisji. Witam gości.

Dzisiaj w porządku posiedzenia mamy sprawę związaną z realizacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2007 r., dotyczącego ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

O omówienie tego wyroku proszę przedstawicieli Biura Legislacyjnego.

Witam.

W wyroku z 8 października 2007 r., sygnatura akt K 20/07, Trybunał orzekł, że art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 73 Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał postanowił, że przepis ten utraci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, to jest z upływem dniu 19 kwietnia 2009 r.

Art. 31 ust. 1 stanowi, że osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane przy zabytku nieruchomym lub, mówiąc w skrócie, nowe zalesienie lub zmiany na terenach, na których znajduje się zabytek, jest obowiązana pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie takich badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. W praktyce oznacza to, że inwestorzy, bez zagwarantowania jakiejkolwiek pomocy ze strony państwa i przy braku mechanizmów kompensacyjnych, są zobligowani do dźwigania ciężaru finansowania badań archeologicznych. Badania archeologiczne to działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego. Inwestorzy, jak już mówiłem, mają też obowiązek finansowania ich dokumentacji.

Ustawa w art. 79 zawiera przepis, na mocy którego osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego albo też inna jednostka organizacyjna będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku. Są tam jednak trzy ograniczenia, które w zasadzie nie tyle uniemożliwiają, ile bardzo utrudniają uzyskanie tego dofinansowania. Dodajmy, że takie dofinansowanie ze strony państwa nie jest obligatoryjne, to znaczy, że państwo może go udzielić, ale nie musi.

Inwestor, który nie dysponuje wystarczającymi funduszami, nie będzie w stanie wywiązać się z obowiązku pokrycia kosztów prac służących ochronie zabytku archeologicznego, a w konsekwencji może nie uzyskać pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na przeprowadzenie robót budowlanych, a co za tym idzie, również pozwolenia na budowę. Taka osoba czy też jednostka organizacyjna będą w praktyce ograniczone, jeśli chodzi o możliwość korzystania z gruntu, do którego przysługuje jej tytuł prawny.

W przedstawionym wyroku zderzają się dwie wartości wywodzone z konstytucji. Z jednej strony mamy art. 73, art. 5 i art. 6. Art. 73 mówi o "wolności korzystania z dóbr kultury", art. 5 stanowi, iż Rzeczpospolita "strzeże dziedzictwa narodowego", a art. 6 ust. 1 mówi, że "Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury".

Z drugiej strony mamy art. 64 ust. 1 i 3, które mówią, że "każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" oraz że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności".

Do tego jeszcze należy dodać art. 31 ust. 3 konstytucji, który mówi, iż "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Z obu grup przepisów wynika, że z jednej strony cel, jakim jest ochrona zabytków nie może być kwestionowany, a konieczność ochrony zabytków leży w interesie publicznym łączącym się z przesłanką porządku publicznego wymienioną w art. 31 ust. 3 konstytucji, z drugiej strony zaś, w świetle art. 31 ust. 3 konstytucji oraz art. 64 ust. 1 i 3 konstytucji, zaskarżony art. 31 ust. 1 ustawy stanowi niewątpliwie ograniczenie konstytucyjnego prawa własności. Problemem, z którym mamy do czynienia w tej sprawie, jest kwestia, w jakiej mierze państwo może zobowiązać właściciela czy też inwestora do ponoszenia ciężarów związanych z realizacją obowiązków państwa. W świetle przywołanych przepisów konstytucji dopuszczalne są ograniczenia własności zabytków mające na celu ochronę szczególnej wolności innych osób wymienionej w art. 73, czyli wolności korzystania z dóbr kultury.

Kolejnym zagadnieniem jest konieczność wprowadzonych ograniczeń. Wymóg stwierdzania rzeczywistej potrzeby dokonania w konkretnym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolność jednostki jest tego konsekwencją. Z drugiej strony ta zasada winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, czyli rzeczywiście będą służyły realizacji zamierzonych celów. Poza tym chodzi tutaj o środki niezbędne w takim sensie, że chronić będą określone wartości w sposób albo w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to także korzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegają ograniczeniu.

Trybunał stwierdził, iż art. 31 ust. 1 ustawy o zabytkach, o ile może być uznany za skuteczny w tym sensie, że pozwala on chronić te wartości, to nie spełnia jednak warunku proporcjonalności, wynikającego z art. 31 ust. 3 konstytucji. Problem w tym, że w przedstawianej sprawie państwo zostało całkowicie uwolnione od finansowego aspektu troski o zachowanie dziedzictwa archeologicznego. Art. 73 ustawy przewiduje tylko fakultatywną możliwość współfinansowania przez państwo, w praktyce więc koszty zostały przerzucone na pewną grupę osób.

Istotę problemu konstytucyjnego sprowadzić można "do kwestii, czy z ograniczenia prawa własności, innych praw majątkowych, w interesie publicznym płynąć powinien obowiązek współuczestnictwa państwa w ponoszeniu kosztów, czy też wystarczającą gwarancją ochrony praw obywatela jest jedynie możliwość świadczenia ze strony państwa".

Zdaniem Trybunału, zgodnie z art. 84 konstytucji, każdy, a więc i właściciel nieruchomości, zobowiązany jest ponosić określone w ustawie ciężary i świadczenia publiczne. Wynika stąd możliwość nałożenia na właściciela pewnych szczególnych powinności, ale służyć one mają realizacji interesu publicznego, a nie przeniesieniu na osobę będącą właścicielem powinności władz publicznych. Brak właściwej proporcji w wyważeniu interesu prywatnego i publicznego stwarza podstawę do uznania, że art. 31 ust. 1 ustawy o zabytkach jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 73 Konstytucji. Niekonstytucyjny przepis traci moc z końcem 20 kwietnia 2009 r.

Trybunał zawarł w uzasadnieniu też kilka wskazówek. Przytoczył między innymi brzmienie art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Dziedzictwa Archeologicznego, sporządzonej w dniu 16 stycznia 1992 r. Poza tym wskazał, czy też przypomniał, stosowne regulacje zawarte w innych ustawach, na przykład w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też w ustawie - Prawo ochrony środowiska, w prawie wodnym czy w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nie do końca można je jednak zastosować.

Jeśli chodzi o kwestię, czy jakiś podmiot wykonuje już inicjatywę, w przedstawionej informacji biuro poinformowało komisję, że nie. Tymczasem przedwczoraj na stronie ministerstwa kultury ukazała się informacja, że ministerstwo pracuje nad wykonaniem tej ustawy. Według tej informacji prace miały się zakończyć do końca czerwca, ale do dziś nie ma nawet projektu tej ustawy. Dlatego proponujemy, żeby Senat złożył stosowną inicjatywę ustawodawczą.

Jakie założenia powinien, naszym zdaniem, taki projekt obejmować?

Po pierwsze, w przypadku określonym w art. 31 ust. 1 ustawy udzielenie dotacji na dofinansowanie badań archeologicznych i dokumentacji powinno być obowiązkiem państwa, a nie tylko możliwością.

Po drugie, dotacja może być udzielona w wysokości do 50% kosztów badań archeologicznych i dokumentacji, podkreślam: do 50%, a jeśli zabytek posiada wyjątkową wartość historyczną, artystyczną, naukową albo wymaga przeprowadzenia złożonych pod względem technologicznym prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych - w wysokości do 100% kosztów.

Po trzecie, łączna wysokość dotacji na dofinansowanie badań archeologicznych i dokumentacji oraz dotacji celowej, o której mowa w art. 73 ustawy, nie może przekraczać 100% nakładów koniecznych do wykonania prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku.

Po czwarte, w innych sprawach związanych z udzielaniem dotacji na dofinansowanie badań archeologicznych i dokumentacji stosuje się odpowiednio wskazane przepisy ustawy dotyczące dotacji celowej, o której mowa w art. 73.

Po piąte, niekonstytucyjną regulację należy uzupełnić, biorąc pod uwagę aktualny standard finansowania ze środków publicznych prac związanych z ochroną zabytków i opieką nad zabytkami. Chodzi tu między innymi o to, że szczegóły reguluje umowa między wnioskodawcą a ministrem i brak jest minimalnej wartości dotacji, bo w przypadku innych dotacji, których udziela Skarb Państwa w zakresie finansowania niektórych badań archeologicznych, ale akurat nie tych wynikających z art. 31, też nie ma dolnego limitu, są tylko limity górne.

W konsekwencji proponujemy dokonanie trzech zmian w samej ustawie. W art. 31 ust. 1 w zasadzie niczego nie należy zmieniać, a dokonać tylko odesłania do art. 73a. Tą zasadniczą zmianą będzie właśnie dodany art. 73a, który będzie swego rodzaju powtórzeniem art. 31 ust. 1, tyle że będzie mówił o tym, że dofinansowanie badań archeologicznych, o których mowa w art. 31 ust. 1, jest obowiązkiem państwa. Ponadto w art. 73a zawarte będą przepisy, które mówią, że w sprawach nieuregulowanych w tego rodzaju dofinansowaniu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące innego rodzaju dofinansowań w ramach tej ustawy.

I jeszcze jedna zmiana, która jest niejako pewną konsekwencją. Konieczne jest uzupełnienie upoważnienia ustawowego dla ministra do wydania rozporządzenia. Do tej pory minister w rozporządzeniu regulował tryb udzielania nieco innego rodzaju dotacji, więc po to, żeby mógł uregulować tryb udzielania tej dotacji, trzeba mu dać do tego wyraźną podstawę prawną. W konsekwencji rozszerzamy nieco upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia, co będzie skutkowało tym, że minister po jakimś czasie będzie musiał znowelizować to rozporządzenie. Dziękuję.

Dziękuję bardzo.

Nie mam wątpliwości, że dzisiaj zajęliśmy się niezwykle istotnym wyrokiem Trybunału. Sam, podczas swojej aktywności w okręgu wyborczym, miałem kilka interwencji w sprawie tego wyroku, szczególnie w miastach, gdzie są jakieś stare kamienice czy inne problemy z tym związane.

Otwieram dyskusję. Na zakończenie dyskusji zgłoszę wniosek o podjęciu inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie.

Kto z państwa senatorów chciałby zabrać głos?

Proszę bardzo, pan profesor, pan przewodniczący.

Nie będę oczywiście powtarzał za panem przewodniczącym argumentów, które powinniśmy wziąć pod uwagę przy promowaniu tej inicjatywy. Mam tylko dwa pytania. W art. 73a ust. 1 pkt 2 mamy katalog podmiotów, którym ta dotacja przysługuje, czyli osobie fizycznej, jednostce organizacyjnej, która zamierza realizować te inwestycje, a będącej właścicielem bądź posiadaczem... Rozumiem, że również posiadaczem zależnym, to jest oczywiste... Trwały zarząd dotyczy jednostek budżetowych... Rozumiem, że ten katalog jest kompletny, tak?

(Ekspert do spraw Legislacji w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu Marek Jarentowski: To znaczy...)

Mnie się tak wydaje jako administratywiście. Tak sądzę, ale mimo wszystko chciałbym się upewnić. Z punktu widzenia uprawnień do nieruchomości mamy własność, posiadanie oraz trwały zarząd, co dotyczy jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnych, państwowych jednostek budżetowych czy samorządowych jednostek budżetowych, bo z tym się wiąże instytucja trwałego zarządu.

Tak. Biuro Legislacyjne zgadza się z panem senatorem. Jeszcze tylko dodam, że jeśli chodzi o sam katalog, staraliśmy się nie zmieniać zasad już ustalonych w ustawie.

Rozumiem. I jeszcze jedna drobna uwaga czy pytanie... Przy delegacji do wydania rozporządzenia nie powinny być podane jakieś wytyczne? Czy w przypadku, kiedy się upoważnia do wydania przepisów proceduralnych, nie mamy tego rodzaju obowiązku?

Już odpowiadam. Dotychczasowe upoważnienie ma zarówno zakres przedmiotowy, jak i wytyczne. Dlatego my tylko dodajemy część dotyczącą zakresu przedmiotowego rozporządzenia, a tamte wytyczne nadają się także do zastosowania do tego, nieco rozszerzonego, zakresu przedmiotowego rozporządzenia.

Dziękuję.

Pan senator Trzciński, proszę bardzo.

Panie Przewodniczący! Szanowni Państwo!

Zajęcie się tą ustawą jest oczywiście bardzo zasadne. Ważne jest również, żeby osiągnąć zamierzony cel. Założenia dotyczące zmian mówią o tym, by te zmiany nakładały obowiązek udzielenia dotacji w wysokości do 50%, a w niektórych przypadkach do 100% kosztów. Obawiam się, że taki zapis może sprawić, że w warunkach zupełnie skrajnych ta zasada proporcjonalności nadal nie będzie realizowana. Sformułowanie, że dotacja może być udzielona w wysokości do 50% kosztów, może oznaczać, że będzie ona naprawdę zbliżona do zera, czyli będzie wynosić na przykład 1%.

W związku z tym chciałbym zwrócić uwagę na tę propozycję zmiany i poddać pod dyskusję, czy nie zaproponować zmiany dotyczącej obowiązku udzielania dotacji w konkretnej kwocie. Zdaję sobie sprawę, że ustalenie konkretnej wielkości tej dotacji czy konkretnego udziału w kosztach jest tak naprawdę bardzo trudne i bez analizy konkretnego przypadku wydaje się to nie najlepszym pomysłem. Myślę jednak, że jest to lepsze rozwiązanie niż pozostawienie tego w takiej postaci, jak zaproponowano. Dziękuję.

Na pewno pan senator ma rację. Biuro starało się, jeszcze raz to podkreślę, nie wykraczać poza model dofinansowania innych badań archeologicznych czy konserwatorskich, które są w ustawie przewidziane. Tam mechanizm jest identyczny, czyli do 50% kosztów w drobniejszych sprawach, do 100% w poważniejszych sprawach.

Pan senator, jak rozumiem, przedkłada jakąś propozycję merytoryczną i jeśli komisja uzna, że rzeczywiście należy to zmodyfikować, to pewnie trzeba będzie tak zrobić. Tyle że Biuro Legislacyjne nie było w stanie przedstawić merytorycznej propozycji, ponieważ wymagałoby to stosownych obliczeń, ile to budżet państwa będzie kosztować. Wykonanie tej ustawy czy tego wyroku, a w konsekwencji wprowadzenie w życie tej ustawy, będzie pociągało za sobą skutki finansowe dla budżetu państwa. Dlatego jest pewna trudność, czy ryzykować w samym projekcie czy propozycji odstąpienie od dotychczasowego modelu, czy też nie.

Ja mam taką propozycję... Przypomnę, że dzisiaj rozpoczynamy procedurę legislacyjną, a na etapie pierwszego czytania będziemy mieli opinię ministerstwa kultury. Ja proszę w tej chwili pracowników sekretariatu komisji, aby w piśmie do ministerstwa zawrzeć, że ja prócz prośby o opinię ministra kultury, proszę także o informację o tym - mamy jeszcze siedem minut, Panie Przewodniczący - w jaki sposób do tej pory było to realizowane, ile projektów ze wsparciem finansowym budżetu państwa zrealizowano.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

To zawrzemy w tym piśmie i wtedy wrócimy do uwagi pana senatora.

Czy ktoś jeszcze z państwa senatorów chciałby zabrać głos w tej sprawie?

(Wypowiedzi w tle nagrania)

(Senator Leon Kieres: Powrócimy do tego zagadnienia w przyszłości. Niech sekretariat nam o tym przypomni.)

Proszę państwa, czy mam rozumieć, że idziemy w takim kierunku, że budżet finansuje te koszty w 100%?

(Głosy z sali: Nie, nie.)

(Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski: Z rozróżnieniem...)

Ja uważam, proszę państwa, że tylko takie rozwiązanie jest zgodne z prawem, bo nie ma podstaw do tego, żeby nakładać na obywatela obowiązki, które powinny spoczywać na państwie. To, że ktoś zamierza prowadzić określonego rodzaju inwestycje i że przy tej okazji należy przeprowadzić badania archeologiczne... Z jakiej racji ma być to przyczynek do tego, żeby obywatela obciążać kosztami tych badań?

(Senator Leon Kieres: Ale Trybunał Konstytucyjny nie zwrócił na to uwagi...)

(Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski: Ja mam taką propozycję: powtórzyłbym...)

(Wypowiedź poza mikrofonem)

To strasburski zwróci...

(Senator Leon Kieres: Nie można tego wykluczyć.)

Panie i Panowie Senatorowie, Członkowie Komisji, my do tej dyskusji, nie mam co do tego żadnych wątpliwości, szczególnie z udziałem przedstawiciela ministerstwa kultury, wrócimy przy kolejnym czytaniu tego projektu. Dzisiaj proponowałbym, żeby przyjąć takie zapisy, jakie są w tej propozycji, z góry zakładając, że będziemy je jeszcze przedyskutowywać z przedstawicielami rządu.

Ja mam jedną uwagę do wystąpienia pana senatora Cichonia. Z drugiej strony, Panie Senatorze, może dochodzić do innych sytuacji, patologii nawet. Jest tutaj przepis mający charakter imperatywny, który obliguje ministra do udzielenia dotacji w każdym przypadku. Mogą mieć zatem miejsce na nieruchomości działania pozorowane, prowadzone po to tylko, żeby dostać jakiekolwiek dotacje. Tu będzie problem, w jaki sposób określić te właściwe znamiona, cechy charakteryzujące działania, które polegają na robotach budowlanych, na nowym zalesieniu lub na zmianie dotychczasowej działalności leśnej, by nie dochodziło do sytuacji, że ktoś pozoruje tylko takie działania, kilka czy kilkanaście razy występuje po to, żeby otrzymać dotacje. Rozumiem, że przepis nigdy nie ogarnie wszystkich przypadków, ale w obie strony zmierzają niebezpieczeństwa wynikające z redakcji tego przepisu.

Jeżeli mogę... Można tego uniknąć, przewidując regulację, że państwo bierze na siebie całkowicie ten obowiązek i wtedy ono decyduje o tym, primo, czy jest potrzeba, secundo, w jakim zakresie i za ile...

(Senator Leon Kieres: Wtedy ograniczamy uprawnienia właściciela...)

(Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski: Ale wtedy ograniczamy prawa właściciela, który nie będzie mógł rozporządzać swoją nieruchomością, bo będzie miał to nieszczęście, że na niej...)

Na to samo wychodzi, bo tu ma też ograniczone prawa, tylko jeszcze w dodatku jest podejrzewany o jakieś kombinacje finansowe. Żeby tego uniknąć, to z dwojga złego wolałbym to pierwsze.

(Wypowiedzi w tle nagrania)

Bardzo proszę.

Dziękuję bardzo, Piotr Radziewicz.

Niekiedy jest tak, że badania archeologiczne czy prace konserwatorskie, szczególnie w przypadku, kiedy mamy do czynienia z zabytkiem wpisanym do rejestru, podnoszą wartość nieruchomości, więc osoba, która jest właścicielem nieruchomości, też może mieć interes w tym i może partycypować w przygotowaniu dokumentacji, w innych badaniach po to, żeby per saldo mieć nieruchomość o większej wartości.

(Senator Leon Kieres: Dokładnie.)

Tak nie musi być w każdym przypadku, ale trudno jest tak jednoznacznie powiedzieć, jak te interesy się rozkładają, mogą być przecież różne przypadki.

Cała ustawa o ochronie zabytków jest skonstruowana w taki sposób, że odpowiedzialność za finansowanie tych prac nie jest przerzucona na państwo. W innych przypadkach robi się to za pomocą umowy cywilnoprawnej między ministrem a właścicielem zabytku. Tutaj, po wyroku Trybunału, jest i tak wzmocniony standard, jeśli chodzi o roszczenie finansowe ze strony właściciela. Dziękuję.

Zgłaszam projekt uchwały, że Komisja Ustawodawcza, po rozpatrzeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2007 r., dotyczącego ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, rozpoczyna procedurę inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie i kieruje projekt ustawy do marszałka.

Kto z państwa senatorów jest za przyjęciem uchwały o powyższej treści? (6)

Ustawa została przyjęta. 6 senatorów głosowało za, żaden z senatorów nie głosował przeciw ani nie wstrzymał się od głosu.

Czy w ramach posiedzenia komisji są jakieś uwagi, opinie?

Skoro nie, zamykamy formalnie posiedzenie.

Przepraszam, trochę się rozpędziłem. Kto z państwa będzie senatorem wnioskodawcą przy tym projekcie?

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Pan senator Trzciński, dobrze.

Dziękuję bardzo.

Zamykam posiedzenie.

Uwaga!

Zapis stenograficzny jest tekstem nieautoryzowanym.