Zapis stenograficzny (817) ze wspólnego posiedzenia

Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej (96.)

oraz Komisji Ustawodawczej (173.)

w dniu 31 marca 2009 r.

Porządek obrad:

1. Pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (druk senacki nr 352).

Otwieram wspólne posiedzenie Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Komisji Ustawodawczej.

Przechodzimy do pierwszego czytania projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Jest to wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W imieniu wnioskodawcy projekt przedstawi Biuro Legislacyjne.

Bardzo proszę, Panie Mecenasie, o omówienie inicjatywy i zasugerowanie ewentualnych poprawek o charakterze legislacyjnym.

Dziękuję bardzo.

Zbigniew Gromek, Kancelaria Senatu, Biuro Legislacyjne.

Przedłożony przez Komisję Ustawodawczą Senatu projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowi wykonanie obowiązku dostosowania prawa do wyroku Trybunału z dnia 3 czerwca 2008 r., sygnatura akt P 4/06. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucją art. 130a ust. 10 oraz art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Art. 130a ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym określa sytuacje, w których funkcjonariusz Policji, straży gminnej lub osoby dowodzące akcją ratowniczą są uprawnione do podjęcia decyzji o przymusowym usunięciu pojazdu z drogi publicznej. Zgodnie z tymi przepisami może to mieć miejsce między innymi w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie to jest zabronione i utrudnia ruch. Zgodnie z art. 130a ust. 5 ustawy pojazdy usunięte z drogi umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu. Stanowiący przedmiot wyroku w niniejszej sprawie art. 130a ust. 10 stanowi, że w przypadku, jeśli osoba uprawniona nie odbierze pojazdu z parkingu w ciągu sześciu miesięcy od dnia usunięcia, własność pojazdu przechodzi z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Ustawodawca przyjął tutaj fikcję prawną, że brak odebrania przez osobę uprawnioną pojazdu we właściwym terminie należy traktować jako działanie równoznaczne z porzuceniem pojazdu przez właściciela z zamiarem pozbycia się własności tegoż pojazdu.

Trybunał w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. stwierdził, że regulacja prawna przewidująca przejście własności pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa jest niezgodna z art. 46 konstytucji. Przepis ten stanowi, że przepadek rzeczy może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie pełnomocnego orzeczenia sądu. W kontekście tego przepisu Trybunał wskazał na wady, którymi jest dotknięty art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Największą wadą tejże regulacji jest brak możliwości poddania weryfikacji przez sąd w aspekcie merytorycznym legalności wydania przez naczelnika właściwego miejscowo Urzędu Skarbowego orzeczenia stwierdzającego przejście własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie Trybunału z art. 46 konstytucji wynika nakaz, aby sąd rozstrzygał w przedmiocie całokształtu okoliczności przesądzających za zasadnością wydania orzeczenia o przepadku pojazdu. Ponadto, jak zauważył Trybunał, wyrok taki zawsze musi mieć charakter prawnokształtujący a nie następczy.

Drugim z przepisów poddanych kontroli przez Trybunał Konstytucyjny był art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy. Ten przepis przekazywał do regulowania w drodze rozporządzenia tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Wzorzec kontroli w odniesieniu do tego przepisu stanowił art. 64 ust. 3 konstytucji, który wprowadza zasadę, że jakiekolwiek ograniczenia w zakresie prawa własności mogą być wprowadzane wyłącznie w drodze przepisów ustawowych. Przepisy określające tryb postępowania w sprawie przepadku własności pojazdów niewątpliwie zaliczają się do przepisów ograniczających prawo własności, stąd niezgodne z art. 64 ust. 3 jest przekazanie tych materii do unormowania w drodze rozporządzenia. Taki był przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego.

Teraz przejdę do przedstawienia zasadniczych założeń projektu ustawy, wykonującej ten wyrok. Zdaniem projektodawcy wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. powinno polegać na wprowadzeniu w ustawie – Prawo o ruchu drogowym sądowego trybu rozstrzygania w przedmiocie utraty własności pojazdu usuniętego z drogi, który w określonym w ustawie terminie nie został odebrany przez osobę uprawnioną, zazwyczaj właściciela. Uregulowana w art. 130a ust. 10 instytucja przepadku pojazdu z mocy prawa miała służyć realizacji dwóch celów: po pierwsze, ma dyscyplinować właścicieli pojazdów do odbioru tych pojazdów z parkingu, po drugie zaś, ma przeciwdziałać sytuacji, w której łączne należności za usunięcie pojazdu oraz za parkowanie przewyższają wartość samego pojazdu. W związku z tymi celami, które były realizowane przez ustawodawcę w art. 130a ust. 10 wydaje się, że bardziej racjonalne byłoby zaproponowanie w miejsce dotychczasowego art. 130a ust. 10 regulacji, zgodnie z którą sąd będzie rozstrzygać nie w przedmiocie przejścia własności pojazdu nieodebranego z parkingu na rzecz Skarbu Państwa, ale w przedmiocie sprzedaży pojazdu. Taką treść projektodawca nadał art. 130a ust. 10a. Warto zauważyć, że analogiczny tryb postępowania obowiązuje w przypadku przedmiotów nieodebranych przez osobę uprawnioną. Taki tryb przewiduje ustawa z dnia 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów. W ocenie projektodawcy, zastosowanie tego trybu pozwoli od razu uzyskać środki pieniężne, które zostaną przeznaczone na zaspokojenie roszczeń z tytułu opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Ponadto Skarb Państwa odciążony zostanie od konieczności zajmowania się pojazdami, które przeszły na jego własność w trybie art. 130a ust. 10 ustawy. To zajmowanie się zazwyczaj sprowadza się do podjęcia czynności związanej ze złomowaniem danego pojazdu.

Zgodnie z projektowaną regulacją, z wnioskiem do sądu o orzeczenie sprzedaży pojazdu nieodebranego przez właściciela może wystąpić podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu – te kwestie regulują proponowane: ust. 10a i 10b – jeśli spełnione zostały kumulatywnie trzy warunki: po pierwsze, od dnia usunięcia pojazdu upłynęło sześć miesięcy; po drugie, po upływie sześciu miesięcy podmiot, który dyspozycję usunięcia pojazdu, wezwał właściciela do uiszczenia opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz do odbioru pojazdu w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania wezwania, przy czym w wezwaniu osoba została pouczona o skutkach nieodebrania pojazdu; po trzecie, w terminie określonym w punkcie poprzedzającym, a więc sześć miesięcy plus trzydzieści dni, właściciel nie spełnił ciążących na nim obowiązków odebrania pojazdu z parkingu i zapłaty zaległych kosztów za parkowanie. Projektodawca proponuje, aby w razie niespełnienia powyższych… Jeżeli powyższe warunki zostaną spełnione, to sąd powinien niezwłocznie wydać, w oparciu o przepisy ustawy – Kodeks postępowania cywilnego z dnia 17 listopada 1964 r., rozstrzygnięcie o sprzedaży pojazdu. Tak stanowią proponowane ust. 10c i 10e. Wydaje się, i tak proponuje projektodawca, że suma uzyskana ze sprzedaży pojazdu powinna służyć w pierwszej kolejności zaspokojeniu zaległych opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz za parkowanie. Nadwyżka po potrąceniu kosztów sprzedaży podlega zwrotowi byłemu właścicielowi pojazdu. Jest ona w tym celu przekazywana do depozytu sądowego.

Kończąc, chciałbym jeszcze zwrócić uwagę na to, że zaproponowany tryb postępowania w sprawie pojazdów nieodebranych z parkingu stanowi regulację całościową, która nie wymaga uszczegółowienia w przepisach rozporządzeń. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie uznania za niezgodne z konstytucją upoważnienia do wydania rozporządzenia regulującego szczegółowy tryb usuwania pojazdów, zdaniem projektodawcy, nie wymaga wykonania. Jednocześnie konieczne staje się uchylenie regulującego dotychczas tą kwestię art. 130a ust. 11 pkt 3, w stosunku do którego, zgodnie z intencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., utrata mocy obowiązującej nastąpi z upływem dwunastu miesięcy od daty publikacji wyroku. Bardzo dziękuję za uwagę.

Dziękuję bardzo, Panie Mecenasie.

Teraz poproszę o opinię Ministerstwo Sprawiedliwości.

Bardzo proszę.

Bardzo dziękuję, Panie Przewodniczący.

Szanowny Panie Przewodniczący! Wysoka Komisjo!

Minister sprawiedliwości pismem z dnia 27 marca zaprezentował swoje stanowisko w sprawie tego projektu. To stanowisko jest oczywiście pozytywne. Minister wskazał, że propozycja jak najbardziej zasługuje na aprobatę. Niemniej w tym stanowisku przedstawił szereg dodatkowych sugestii, propozycji i uwag, które ewentualnie, mam nadzieję, mogłyby się stać przedmiotem szczegółowej debaty w toku dalszych prac w Senacie. Tak że co do zasady oczywiście jak najbardziej jesteśmy za. Mamy pewne sugestie i propozycje, ale jest też oczywiście wola i chęć jak najlepszej współpracy. Dziękuję bardzo.

Dziękuję serdecznie.

Biuro Legislacyjne analizowało sugestie Ministerstwa Sprawiedliwości. Za chwilę poproszę o ewentualne sugestie związane z propozycjami ministerstwa tak, aby wyjść naprzeciw tym problemem. Być może uda nam się to dzisiaj zrobić.

Jeszcze chciałbym spytać: czy przedstawiciele Policji chcieliby zabrać głos?

Panie Przewodniczący, zaznaczam, że nie mam plenipotencji do tego, aby reprezentować urząd komendanta głównego Policji, ale mamy pewne wątpliwości na tym pierwszym roboczym etapie prac.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Nadkomisarz Adam Jasiński, Biuro Ruchu Drogowego w Komendzie Głównej Policji.

Bardzo proszę, Panie Komisarzu, ponieważ to jest pierwsze czytanie i sugestie merytoryczne czy przemyślenia są dla nas istotne.

Chciałbym zwrócić uwagę na dwie kwestie. Pierwsza zasadnicza kwestia jest taka, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł dość dawno. Zatem czas nas nagli, bo może powstać luka w prawie. W związku z tym w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji został przygotowany kompleksowy projekt ustawy, a właściwie pakiet ustaw – ustawa zmieniająca kilka ustaw – który obejmuje swoim zakresem regulacje, również tenże zakwestionowany art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w zakresie usuwania pojazdów. Projekt poszedł zupełnie w innym kierunku. Ja tutaj za chwilę przekażę mikrofon panu mecenasowi z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, bo akurat to on jest autorem tego fragmentu projektu, a ja jestem autorem pozostałej części projektu.

Niemniej jednak powiem, że ustawa zmierza do tego, aby uregulować również inną bardzo ważną kwestię, mianowicie brak jurysdykcji organów państwowych, jeżeli chodzi o porządek ruchu na drogach wewnętrznych. Czyli straż miejska, policja, to co jest obecnie… Chodzi o te wszystkie drogi wewnętrzne, które bądź nie są oznaczone jako wewnętrzne, ale są wewnętrznymi ipso iure. Policja, jeżeli chodzi o kwestie wykroczeń porządkowych, nie ma w tym przypadku praktycznie żadnej jurysdykcji, nie może nałożyć mandatu ani stosować innych środków represyjnych, które zazwyczaj może zastosować. Projekt zmierza w kierunku uregulowanie tejże kwestii, a przy okazji, czy też niezależnie, idzie w kierunku uregulowania kwestii art. 130a. Ponieważ jest to problem złożony, więc dokonano również całego przebudowania rozdziału 11 kodeksu wykroczeń w zakresie wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, jak również przepisów ustawy o drogach publicznych, które muszą konweniować z tym całym systemem.

Projekt senacki zmierza w kierunku bardziej cywilistycznym. Projekt Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zmierza w kierunku przekazania problemu samorządom i… zajmowałyby się tym powiaty.

Co do tego projektu… Jakie ja mam osobiście wątpliwości co do tego projektu? Otóż kwestia art. 10a, w którym projektodawca proponuje w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu itd., “podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu, występuje do sądu”… Tutaj jest pewne niebezpieczeństwo, że policja czy straż miejska, która de facto jest tylko tym organem, służbą, która tylko i wyłącznie wskazuje, że dany kierowca zaparkował pojazd źle, czy pozostawił w miejscu, w którym podlega on usunięciu, musiałaby dalej występować do sądu.

Następna moja wątpliwość dotyczy art. 10d: “Suma uzyskana ze sprzedaży pojazdu służy w pierwszej kolejności zaspokojeniu opłat, o których mowa w ust. 5c; nadwyżka po potrąceniu kosztów sprzedaży, przekazywana jest do depozytu sądowego”. Powstaje wątpliwość. W praktyce wiadomo, że były, są i będą takie pojazdy, których właścicieli nie uda się ustalić. Tu chodzi o takie pojazdy, których… Powiedzmy, jest to pojazd skradziony, który nie ma żadnych cech identyfikacyjnych i nie można ustalić właściciela. Rodzi się też pytanie: co w takiej sytuacji zrobić z tą nadwyżką? Ustawa nie precyzuje, czy ta nadwyżka przepadałaby na rzecz Skarbu Państwa, czy też nie. Jak mówię, to jest jedna z kilku wątpliwością, którą należałoby oczywiście rozwikłać. Przekażę teraz głos panu mecenasowi.

Bardzo dziękuję za te uwagi, bo to jest dla nas ważne.

Panie Mecenasie, bardzo proszę o dosyć syntetyczne ustosunkowanie się. Za chwilę będziemy się zastanawiać, co dalej robić. Bo jeżeli projekt MSWiA konsumuje te kwestie, którymi my się zajmujemy, to przyjdzie nam ponownie tym się zajmować. Więc warto będzie odroczyć tę kwestię. Wprawdzie mamy na przygotowanie sprawozdania komisji dwadzieścia jeden dni od pierwszego czytania, ale możemy wystąpić do marszałka o ewentualne przedłużenie terminu. Istnieje taka możliwość.

A ja mam jeszcze takie pytanie. Kiedy jest szansa na pojawienie się tego projektu w Sejmie?

(Specjalista w Departamencie Prawnym w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Dariusz Kołtunowicz: Projekt teraz jest na etapie uzgodnień międzyresortowych. Wysyłaliśmy pismo do państwa…)

Bardzo proszę, Panie Mecenasie.

(Senator Władysław Ortyl: Ja mam wniosek formalny. Pan przewodniczący nie udzielił mi głosu.)

Teraz zabierze głos pan mecenas. Jak tylko pan mecenas skończy wypowiedź, od razu oddam głos panu przewodniczącemu Ortylowi.

Bardzo proszę.

Projekt jest na ostatnim etapie uzgodnień międzyresortowych. Został przesłany także do konsultacji społecznych, między innymi do Krajowej Rady Konsultacyjnej do spraw Osób Niepełnosprawnych, gdyż projekt zakłada również odholowanie pojazdów z miejsc przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Pismo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało wysłane 20 marca 2009 r. Projekt jest w Biuletynie Informacji Publicznej.

Dziękuję bardzo.

Bardzo proszę, pan przewodniczący Ortyl. Wniosek formalny.

Dziękuję bardzo.

Panie Przewodniczący, ja chciałbym zgłosić wniosek, żebyśmy przerwali pracę nad tym projektem. Uważam, że w tym momencie dostaniemy negatywną opinię rządu w tej sprawie. Rząd prowadzi prace, być może z opóźnieniem, ale prowadzi. Moim zdaniem najlepiej byłoby rozstrzygnąć, która koncepcja przechodzi i wtedy kontynuować prace. Bo tak to będziemy się rozmijali z pewnymi sprawami i włożymy trochę niepotrzebnej pracy. Chociaż można to oczywiście wykorzystać, ale będzie przy okazji trochę zamieszania.

Bardzo dziękuję. Wniosek formalny pana przewodniczącego Ortyla jest zbieżny z przemyśleniami, które przedstawiłem państwu przed chwilą.

Ja chciałbym, żeby głos zabrało jeszcze Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, które jest gospodarzem i pilotuje ten projekt.

Ja tylko spytam jeszcze Biuro Legislacyjne, czy dobrze mówiłem, jeśli chodzi o kwestie formalne.

Za chwilę pan senator Kieres zabierze głos.

Bardzo proszę, Panie Mecenasie, jak to formalnie… Proszę mi przypomnieć, mamy dwadzieścia jeden dni, dobrze pamiętałem, tak?

Sprawozdanie komisji dotyczące projektu inicjatywy wykonującej wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinno zostać przygotowane w terminie nie dłuższym niż dwadzieścia jeden dni. Ale jeżeli ten termin nie zostanie dotrzymany, za zgodą marszałka Senatu może zostać przedłużony.

Dziękuję.

Bardzo proszę, pan senator Kieres. Potem będziemy głosować nad wnioskiem formalnym senatora Ortyla.

Dwie uwagi. Pierwsza. Pan dyrektor z Ministerstwa Sprawiedliwości poparł nasz projekt, jeżeli dobrze usłyszałem.

(Głosy z sali: Tak.)

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji z kolei mówi, że jest inna propozycja. To jest problem w takim razie uzgodnień międzyresortowych…

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Nie, Panie Przewodniczący.

Druga uwag. Ja jednak radziłbym państwu, żebyśmy tak bezrefleksyjnie od razu nie rezygnowali z naszej inicjatywy. Komisja Ustawodawcza wielokrotnie w takich sytuacjach się znajdowała, promowaliśmy nasze projekt ustawy jako skutek wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego i to z sukcesem, łącznie z przyjęciem odpowiedniej ustawy przez Sejm. Zastanówmy się. Bo po pierwsze, jeśli przedstawiciele rządu dadzą nam gwarancję, że nasz projekt nie ma szans na poparcie rządu, a po wtóre, jeśli otrzymamy zapewnienie, że projekt, który znajduje się w tej chwili w końcowej fazie – pan kapitan powiedział… przepraszam, ja jeszcze ciągle się posługuję starymi dystynkcjami, tak byłem szkolony, teraz zdaje się jest komisarz – tych uzgodnień międzyresortowych, a wymagane są uzgodnienia z organizacjami społecznymi, chodzi o osoby niepełnosprawne… No, jest pytanie, jak długo to będzie trwało, jakie są szanse na to, że ten projekt znajdzie się na posiedzeniu Rady Ministrów po to, żeby w następstwie został przekazany do laski marszałkowskiej.

Dziękuję panu senatorowi za ten głos.

On jest bardzo racjonalny. Ale wydaje mi się, że pracujemy nad inicjatywą, zajmujemy się wykonaniem wyroku Trybunału. Mamy chwilę czasu, żeby ocenić te wszystkie kwestie, o których mówił pan przewodniczący Kieres. Jeżeli okaże się, że prace MSWiA albo nie skonsumują tych kwestii tak jak panowie zapowiadają, albo będą się przedłużały, zawsze będziemy mogli szybko do tego wrócić. Ale jeżeli się okaże, że mielibyśmy podwójnie pracować nad tym samym wątkiem, to… Już pomijam kwestie, o których mówił pan komisarz, czyli rozszerzenie, doprecyzowanie czy uaktualnienie pewnych… Bo ja rozumiem, że zmieniają się pewne warunki, w których funkcjonujemy, więc tym bardziej nie ma sensu, żebyśmy teraz włożyli bardzo dużo pracy. Pamiętajcie państwo, że my funkcjonujemy w wydłużonym toku legislacyjnym: to trafia do Sejmu, Sejm musi się tym zajmować, z Sejmu trafia to ponownie do Senatu, teoretycznie jeszcze raz może trafić do Sejmu, jeżeli naniesiemy poprawki.

Ja tylko spytam jeszcze przed głosowaniem: czy ministerstwo ma świadomość prac MSWiA nad tymi kwestiami?

Ministerstwo Sprawiedliwości, bardzo proszę.

Jeśli mogę, Panie Przewodniczący. Bardzo serdecznie dziękuję za udzielenie głosu.

Oczywiście w ramach uzgodnień międzyresortowych projekt trafił również do Ministerstwa Sprawiedliwości. Jeżeli mogę, chciałbym króciutko odpowiedzieć na słowa pana senatora Kieresa. Minister sprawiedliwości został poproszony o wyrażenie swojej opinii i tylko tak możemy traktować ten głos. Oczywiście, jeśli chodzi o zakres spraw objętych tym projektem, minister sprawiedliwości nie może być przedstawicielem rządu, bo nie jest organem wiodącym. Tutaj oczywiście ukłon w stronę Ministerstw Spraw Wewnętrznych i Administracji. To była tylko i wyłącznie opinia ministra sprawiedliwości. Dziękuję bardzo.

Dziękuję bardzo.

Szanowni Państwo, poddaję pod głosowanie wniosek o odroczenie. Proponuję, żeby cezurą był czas na uzgodnienia z MSWiA w tej kwestii. Jeżeli będziemy mieli wszystkie wyjaśnienia, to będziemy mogli ewentualnie albo wnosić do marszałka o przedłużenie terminu albo wrócimy do pracy.

Czy tak możemy rozumieć te kwestie, Panie Przewodniczący?

Zatem poddaję to pod głosowanie.

Kto jest za wnioskiem senatora Ortyla? (12)

Kto jest przeciw? (0)

Kto się wstrzymał od głosu? (0)

Jednomyślnie za.

Zatem odraczamy zajmowanie się tym wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Serdecznie dziękuję zaproszonym gościom i komisjom.

Zamykam posiedzenie komisji.

Uwaga!

Zapis stenograficzny jest tekstem nieautoryzowanym.