Zapis stenograficzny (429) z 42. posiedzenia

Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej

w dniu 14 października 2008 r.

Porządek obrad:

1. Rozpatrzenie "Sprawozdania z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2007 roku".

Zapraszamy do stołu prezydialnego.

(Rozmowy na sali)

Szanowni Państwo, dzisiaj zajmiemy się sprawozdaniem z działalności regionalnych izb obrachunkowych. Jest to już czterdzieste drugie posiedzenie naszej komisji.

Witam serdecznie przedstawicieli Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Czy jest pan prezes Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych? Nie ma.

(Zastępca Przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Iwona Bendorf-Bundorf: Nie, jestem ja, wiceprzewodnicząca krajowej rady.)

Witam bardzo serdecznie. Jak rozumiem będzie pani referowała, tak?

(Zastępca Przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Iwona Bendorf-Bundorf: Tak.)

W takim razie nie traćmy czasu, bardzo proszę o zreferowanie materiału.

Dzień dobry państwu.

Nazywam się Iwona Bendorf-Bundorf, jestem prezesem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie i zastępcą przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych.

Panie Przewodniczący! Wysoka Komisjo!

Mam zaszczyt przedstawić Wysokiej Komisji sprawozdanie z działalności regionalnych izb obrachunkowych za rok 2007. Sprawozdanie to zawiera przede wszystkim ocenę merytoryczną i statystyczną działań szesnastu izb z obszaru kraju, a także podsumowanie działalności jednostek samorządu terytorialnego w sferze gospodarki finansowej. Krajowa Rada, wypełniając obowiązek wynikający z ustawy o regionalnych izbach, składa corocznie Wysokiej Izbie sprawozdanie. Krajowa Rada zamierza poza zakresem przekazanych państwu opracowań zaprezentować Wysokiej Komisji wnioski de lege ferenda. W odrębnym opracowaniu, które niedługo powstanie, przekażemy państwu te wnioski, uznając, iż wymagane są zmiany w prawie postulowane przez samorządy i zaakceptowane przez organ nadzoru prawnego.

Pani Przewodnicząca, na moment tylko pani przerwę. Myśmy otrzymali to sprawozdanie.

Wszyscy państwo je macie, tak?

(Wypowiedzi w tle nagrania)

O ile to możliwe, prosiłbym o w miarę syntetyczne przedstawienie sprawozdania. Jeżeli będą pytania, to wtedy zaspokoimy ciekawość Wysokiej Komisji, co będzie bardzo pożyteczne, a jeżeli nie, to znaczy, że posiedzenie może trwać krócej, bo i tak wszyscy materiały otrzymali. Dobrze?

(Zastępca Przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Iwona Bendorf-Bundorf: Tak, zrozumiałam.)

Dziękuję bardzo.

Panie Przewodniczący, materiał, który pan zaprezentował, to jest wersja streszczona, skrócona, ale oczywiście wszyscy państwo otrzymali także materiał, rozszerzony, kompleksowy, jak również zestawienie zapisane na CD-ROM, co pozwala jak gdyby na przekazywanie tych informacji i wykorzystywanie ich do różnych celów.

Proszę państwa, chciałabym zaznaczyć jeden fakt, dla mnie przyjemny, że w tym roku, w 2008, regionalne izby obrachunkowe obchodzą piętnastolecie swojego istnienia. Z tego względu na stronach zewnętrznych sprawozdania mamy zestawienie najważniejszych wydarzeń z działalności naszych instytucji. Zachęcam do lektury i do zapoznania się z tymi faktami dla nas ważnymi i istotnymi.

Sprawozdanie składa się z dwóch części. W pierwszej prezentujemy informację o działalności izb, a druga jest poświęcona wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Proszę państwa, regionalne izby obrachunkowe są państwowymi jednostkami budżetowymi i realizują zadania w zakresie nadzoru prawnego oraz kontroli nad jednostkami samorządu terytorialnego i nad innymi instytucjami, które korzystają ze środków wypływających z budżetów samorządowych, tak że nasza kontrola i nasze działania kierowane są na te jednostki, do których z różnych tytułów prawnych kierowane są środki finansów samorządowych.

Regionalne izby obrachunkowe prowadzą głównie działania nadzorcze. W naszych instytucjach działają kolegia izb i tak jak wojewoda w sprawach ustrojowych, tak my w sprawach finansowych badamy zgodność z prawem uchwał i zarządzeń w zakresie finansów publicznych. Warto przypomnieć, że w 2007 r. zbadaliśmy ogółem około stu czterdziestu tysięcy uchwał i zarządzeń organów. Należy zaznaczyć, że zgodnie z przepisami prawa każde tego typu rozstrzygnięcie, czyli uchwała i zarządzenie, wymaga zawsze zbadania nadzorczego, czyli oceny zgodności z prawem. W wyniku naszych działań stwierdziliśmy, że około 97% uchwał i zarządzeń zostało uznanych za zgodne z prawem. Jest to wynik pozytywny, ponieważ nieznaczny procent naruszeń prawa świadczy o tym, że regionalne izby wypełniły swoją funkcję permanentnej kontroli i nadzoru oraz eliminowania błędów poprzez szkolenia, instruktaż i oczywiście robocze kontakty z samorządem terytorialnym.

W sprawozdaniu prezentujemy najczęściej występujące uchybienia w uchwałach budżetowych i innych aktach poddanych ocenie organu nadzoru. Jeżeli państwo się tym zainteresują, to na stronie 3 jest zestawienie najczęściej występujących naruszeń prawa, co może stanowić podstawę do analizy tego, z jakich powodów takie naruszenia występują. Oczywiście można by było powiedzieć, że wszystkie naruszenia są przede wszystkim spowodowane tym, iż niestabilność prawa powoduje trudności z utrwaleniem pewnych dobrych praktyk, a kolejne zmiany w ustawach powodują, że napotykamy błędy w rozstrzygnięciach organów stanowiących i wykonawczych.

Wiele nieprawidłowości ujawniamy co roku w uchwałach absolutoryjnych, tam, gdzie następuje rozliczenie organu wykonawczego z wykonania budżetu za rok poprzedni. Problem uchwał absolutoryjnych koncentruje się przede wszystkim na tym, iż są one podejmowane z przyczyn, których organ stanowiący nie może uwzględnić przy ich podejmowaniu. Jak wiemy, jest to rozliczenie z wykonania budżetu i żadne inne elementy, nawet istotne, nienależytego wykonania funkcji nie mogą być powodem negatywnej oceny organu wykonawczego.

W dalszej części opracowania prezentujemy zestawienie nieprawidłowości w pozostałych rodzajach uchwał, a więc dotyczących podatków, opłat lokalnych, zaciągania zobowiązań, procedur uchwalania budżetu, zasad przyznawania dotacji.

Warto tu zwrócić uwagę na bieżący problem nadzoru, to jest badanie uchwał dotyczących sportu kwalifikowanego. Powszechnie znany problem dofinansowywania działalności sportowej jest ujęty w ustawie o sporcie kwalifikowanym. W nowej regulacji w art. 3 określono, iż organ stanowiący może ustalić formy finansowania i wspierania sportu kwalifikowanego. Jest to rozwiązanie, które wykorzystują samorządy do tego, by przelewać na rachunki stowarzyszeń i sportowych spółek akcyjnych środki finansowe bez większej kontroli tego, na jakie zadania te środki zostały przeznaczone. Ma to w tym przypadku charakter dotacji. My jako organ nadzoru uznajemy, że forma dotacji dla spółek sportowych jest niedopuszczalna. Formy wspierania sportu, jakie opracowała Krajowa Rada, eliminują dotacje jako sposób podmiotowego wspierania tych właśnie stowarzyszeń i spółek akcyjnych. To jest problem bieżący. Mamy odpowiednie informacje od pana ministra sportu, iż ustawodawca zmierza do uregulowania tych spraw w odrębnej ustawie, dopuszczając chyba szerokie finansowanie sportu, również kwalifikowanego.

Poza działalnością nadzorczą drugi główny pion naszych działań to oczywiście działalność kontrolna. Zgodnie z ustawą prowadzimy kontrole kompleksowe, doraźne i problemowe. W roku 2007 łączna liczba kontroli w jednostkach wyniosła tysiąc dwieście siedemdziesiąt dziewięć, z czego 71% dotyczyło bezpośrednio jednostek samorządowych, a pozostałe kontrole przeprowadziliśmy w jednostkach organizacyjnych.

W tym materiale przedstawiamy również główne zestawienie nieprawidłowości - oczywiście w układzie statystycznym, więc jest to może mniej interesujące - to znaczy, jak często pojawiają się błędy w ewidencji księgowej, czy w dochodach i przychodach, czy w realizowaniu wydatków. W tej lekturze znajdą państwo takie właśnie zestawienia.

Interesujące, proszę państwa, jest to, że w związku z wynikami naszych kontroli przekazujemy oczywiście sygnały do innych instytucji, chcąc wyegzekwować stosowanie prawa, stąd w materiale rozszerzonym znajdziecie państwo kompleksowe opracowanie dotyczące tego, jakiego rodzaju naruszeń dotyczyły wnioski, zawiadomienia i pisma sygnalizujące problemy, skierowane do Policji, prokuratury, organów kontroli państwowej, rzeczników dyscypliny finansów publicznych oraz regionalnych komisji orzekających.

Tutaj chciałabym zwrócić uwagę na fakt, iż przy regionalnych izbach obrachunkowych działają regionalne komisje orzekające oraz rzecznicy dyscypliny finansów publicznych, finansowani z naszych budżetów, a są to oskarżyciele i organy orzekające w sprawach, w których zgodnie z ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wyciągane są konsekwencje quasi-karne w stosunku do funkcjonariuszy samorządowych, kiedy naruszają prawo, a ich działania wypełniają znamiona czynów karalnych. Najwięcej spośród pięciuset osiemdziesięciu jeden wniosków skierowano właśnie do rzeczników. W zestawieniu zostały te statystyczne dane odpowiednio zaprezentowane.

W 2007 r. charakterystyczne było to, iż regionalne izby obrachunkowe wspólnie z Najwyższą Izbą Kontroli przeprowadziły kontrolę koordynowaną dotyczącą udzielania i rozliczania dotacji na zadania zlecone podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. Kontrolą tą objęto około stu jednostek i wspólnie z NIK przedstawialiśmy na posiedzeniach komisji wyniki tych ustaleń. Tego typu kontrole przeprowadzamy corocznie. Są one efektem dobrej współpracy obu instytucji oraz porozumienia zawartego pomiędzy Krajową Radą a prezesem Najwyższej Izby Kontroli. Dzięki temu ustalamy tematy kontroli, które trafiają w zagadnienia aktualnie najbardziej newralgiczne. W tym roku opracowane zostały trzy tego rodzaju kontrole, między innym kontrola SP ZOZ i kontrola wykorzystania mienia komunalnego. Kontrola w 2007 r. dotyczyła udzielania dotacji, przekazywania środków do jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych, a więc do jednostek, które realizują zadania publiczne na podstawie art. 176 ustawy o finansach publicznych albo na podstawie ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie. W wyniku tych kontroli obie instytucje przedstawiły Sejmowi i Senatowi odpowiednią informację, która oczywiście powinna być również dostępna Wysokiej Komisji.

Kolejnym tematem - już próbuję skracać - była kontrola gospodarki finansowej. Tutaj w materiale są również odpowiednie zestawienia nieprawidłowości w tym zakresie.

Dalej opracowanie przedstawia wszystkie obszary działania izb. Nie będę państwa nużyła zestawieniami sprawozdań kwartalnych, miesięcznych i korektami, jakich dokonujemy. Oczywiście sprawozdanie ma pokazać ogrom pracy i imponującą statystykę, ponieważ mamy przyjemność zaprezentować to, co na co dzień wykonujemy, a są to liczby zestawione w skali całego kraju, więc jest to rzeczywiście imponujące zestawienie, biorąc pod uwagę liczbę naszych samorządów.

Poza działalnością, którą prezentujemy w tej części, jedną z form działań jest oczywiście działalność opiniodawcza. Tytuł tej działalności sugeruje, że ma ona charakter marginalny, że jest uboczna i niszowa, a tak naprawdę to przede wszystkim dzięki niej izby zapobiegają nadmiernemu zadłużaniu się samorządów, ponieważ opiniują możliwości zaciągania kredytów i pożyczek lub emisji papierów wartościowych, jak również projekty budżetu, wyprzedzając podejmowanie uchwał z nieprawidłowościami, oraz możliwości finansowania deficytów budżetowych. Składy orzekające regionalnych izb obrachunkowych wydały w 2007 r. około dwudziestu dwóch tysięcy opinii, zawsze na żądanie samorządu, który ubiegał się o udzielenie kredytu lub prognozował deficyt krótkoterminowy lub długoterminowy. W takich sprawach izba kontroluje przede wszystkim zachowanie parametrów ustawowych poziomu długu, to znaczy 60% i 15%, jak również bada, czy zaciągane kredyty służą tylko jako źródło pokrycia deficytu budżetowego. Ale o tych opiniach może już nie ma potrzeby więcej mówić.

Proszę państwa, jedną z ważniejszych funkcji jest funkcja informacyjna i szkoleniowa. Ja w związku z tą działalnością chciałabym wystąpić z pewnym wnioskiem do Wysokiej Komisji. Otóż działalność informacyjna i szkoleniowa jest realizowana w ramach rachunku dochodów własnych. W większości izby tworzą taki rachunek po to, by finansować działalność instruktażową wobec samorządu terytorialnego. Prowadzimy wydawnictwa, wydajemy biuletyny, informatory, wykonujemy oczywiście opracowania na potrzeby finansów komunalnych, rachunkowości budżetowej, orzekamy w sprawach samorządowych. Tak więc w ramach tej działalności organizujemy szkolenia - przeszkoliliśmy łącznie około dwudziestu pięciu tysięcy pracowników jednostek samorządu - a jednocześnie publikujemy wyniki naszych prac, instruktażowo, dla odbiorców samorządowych.

Proszę państwa, w tej działalności ważnym elementem jest oczywiście budżet regionalnych izb obrachunkowych, ogólna tendencja w jednostkach budżetowych do tego, by wskazać na brakujące środki. Rachunek dochodów własnych pomaga nam prowadzić działalność z wypracowanych środków. Ma on bowiem tę cechę, iż nie odprowadzamy dochodów do budżetu państwa, tylko mamy prawo wydatkować je w ramach własnego rachunku. W związku z tym likwidacja tego rachunku, która jest prognozowana, byłaby dla izb na pewno dużą uciążliwością i w znaczny sposób ograniczyłaby naszą działalność informacyjną i szkoleniową, a jeżeliby jej nie ograniczyła, to obciążyłaby kosztami tej działalności skarb państwa. Dlatego na ostatnim posiedzeniu Krajowej Rady postulowaliśmy, aby w izbach, tak jak w oświacie, pozostawić rachunki dochodów własnych, dzięki czemu działalność informacyjna i szkoleniowa będzie się odbywała nadal w ramach tych rachunków i bez obciążania odpowiednio dużymi kwotami skarbu państwa.

Proszę państwa, regionalne izby obrachunkowe jako jednostki państwowe, zgodnie z ustawą budżetową, miały określony plan dochodów w 2007 r. Ponieważ jesteśmy jednostkami budżetowymi, nasze dochody są minimalne. Są one planowane jedynie z tytułu zwrotu kosztów postępowań w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tak że są to kwoty niewielkie i nawet nie warto ich wymieniać. Za to znaczące są wydatki. Finansowani jesteśmy z budżetu państwa w łącznej wysokości około 93 milionów 270 tysięcy zł, co zostało zrealizowane na poziomie 99,6%. W strukturze wydatków, w ogólnej kwocie, największą pulę zajmują wynagrodzenia - to jest oczywiste w administracji - oraz pochodne od wynagrodzeń.

Proszę państwa, regionalne izby obrachunkowe zatrudniają około tysiąca czterystu osób w skali kraju. Liczba pracowników ulega stopniowemu zmniejszeniu. To jest tendencja, którą obserwujemy od kilku lat. Z różnym natężeniem pracownicy odchodzą, chociażby z tego powodu, że dzięki pracy w izbach pozyskują określone kwalifikacje. Osoba, która ma świadectwo pracy z regionalnej izby, jest na pewno pożądanym pracownikiem w samorządzie. Samorządy chętnie zatrudniają na stanowiskach skarbników czy sekretarzy, czy w kontroli wewnętrznej nawet te osoby, które krótko pracowały w izbie. Stąd napływ pracowników jest duży, ale jednocześnie fluktuacja zatrudnienia też jest dość znacząca.

Pominę, jako temat oczywisty, sprawę wynagrodzeń, chociaż odpływ pracowników następuje również z tego powodu, że nasze przeciętne wynagrodzenie wynosi 3 tysiące 500 zł. W stosunku do innych organów kontroli jest to stosunkowo niewiele. Większe możliwości zarobkowe w innych miejscach powodują odchodzenie z regionalnych izb obrachunkowych, bo powody tego są chyba tylko finansowe.

W drugiej części sprawozdania prezentujemy wyniki prac związanych z wykonywaniem budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego i przede wszystkim analizujemy to, proszę państwa, jakie zmiany ustrojowe, strategiczne nastąpiły w sferze gospodarki finansowej. Wiemy, że rok 2007 był dość stabilny, ponieważ ustawa o dochodach jednostek w miarę się ustabilizowała. Planowana ustawa o finansach publicznych przewiduje zmiany dopiero w przyszłym okresie. Poprzedni rok był stabilny. Warunki finansowe były jakby prawnie uregulowane w sposób podobny.

Zasadnicze zmiany nastąpiły w regułach gospodarowania uzyskanymi dochodami, określonych w ustawie o finansach. W realizacji projektów i programów unijnych objętych nową perspektywą na lata 2007-2013 przyjęto odmienną od dotychczasowej drogę przepływu środków do beneficjentów. Mają one być przeznaczane dla jednostek jako dotacje rozwojowe i przekazywane z budżetu państwa w formie zaliczek. Już wiemy, że dotacje rozwojowe chyba w jakiś sposób się kończą, to znaczy będzie inna perspektywa. W roku 2007 zmieniły się zasady i zwiększyło znaczenie województw w zarządzaniu oraz pośredniczeniu w zarządzaniu środkami na realizację programów operacyjnych.

Proszę państwa, w roku 2007 - to chyba ważna informacja - dochody budżetów wszystkich samorządów wynosiły kwotę niebagatelną, a zrealizowane zostały na poziomie 101%. Jest to efekt przede wszystkim wysokiego wskaźnika dochodów własnych, które zostały zwiększone z tytułu wzrostu wpływów z podatków CIT i PIT; podatki te zostały zwiększone, w związku z czym taki wskaźnik wzrostu był prawnie możliwy.

W wydatkach budżetowych jest interesująca tendencja spadkowa. Zrealizowano je na poziomie 93,4% i był to kolejny rok z rzędu, kiedy wydatki majątkowe były niższe niż wydatki bieżące. Wiemy, że porównywanie lat 2007 i 2006 jest niewłaściwe dlatego, że rok 2006 był okresem szczególnej absorpcji środków unijnych, więc w tym wypadku parametry mogą być niższe, a rok 2007 cechował przede wszystkim wysoki wskaźnik wydatków bieżących i znaczne obniżenie, do poziomu 85%, wydatków inwestycyjnych.

W wyniku wysokiego stopnia realizacji dochodów i niskiego stopnia realizacji wydatków w miejsce planowanego deficytu jednostki wygospodarowały nadwyżkę budżetową, co jest oczywiście efektem obniżenia wydatków. Na tę sytuację pewien wpływ miało wyhamowanie tempa realizacji zadań finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz państw członkowskich EFTA.

Dochody budżetowe wzrosły o 12%, realnie prawie o 10%. Analogicznie do lat poprzednich w najwyższym stopniu wzrastają dochody województw, a w najniższym oczywiście powiatów.

Wydatki zrealizowane w 2007 r. wzrosły realnie w stosunku do roku 2006 o 5%. Szczególnie wolno rosną wydatki powiatów i gmin, odpowiednio o 0,6 i 2,9%.

Zaniepokojenie budzi spadek dynamiki wydatków majątkowych, która wyniosła w 2007 r. 108,4, podczas gdy w 2006 r. był charakterystyczny wskaźnik 135,2%.

Wydatki inwestycyjne wyraźnie zwiększyły się w stosunku do roku poprzedniego jedynie w miastach na prawach powiatów i jeszcze wyraźniej w wyodrębnionym z tej grupy mieście stołecznym Warszawa, gdzie wzrosły o 39,1%, i był to najwyższy wskaźnik wzrostu wydatków inwestycyjnych w stosunku do roku poprzedniego.

Proszę państwa, ze struktury działowej wydatków, badania, na jakie cele najczęściej samorządy wydatkują środki bieżące, wynika, że nadal najpoważniejszą część wydatków przeznacza się na realizację zadań oświatowych i edukacyjno-wychowawczych, jednakże poziom tych wydatków w stosunku do roku 2004 został nieznacznie obniżony, tak że stwierdzamy tendencję spadkową nie tylko w porównaniu do roku poprzedniego, ale również do okresów poprzednich. Charakterystyczne jest to, i zapewne oczywiste dla komisji, że w omawianym okresie zwiększyły się udziały w tej strukturze wydatków na transport i łączność, wzrosły także wydatki na pomoc społeczną, pożądane zaś i często postulowane było obniżenie wydatków na utrzymanie administracji.

W wydatkach inwestycyjnych dominują i ciągle zwiększają w nich swój udział wydatki na rozbudowę infrastruktury transportowej. W inwestycjach na budowę i modernizację dróg samorządowych dominują, tak jak poprzednio, miasta na prawach powiatu. Realizowane przez nie inwestycje stanowią około 36% wartości ogółu inwestycji na budowę i modernizację dróg.

W gminach i miastach znaczącą pozycją są również wydatki na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska, a w powiatach i województwach na ochronę zdrowia. Są to obligatoryjne zadania tych samorządów, w związku z czym wzrost jest tu oczywisty.

W dalszym ciągu rośnie znaczenie środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. W 2007 r. ich udział w dochodach budżetowych wyniósł 4,5%, co wydaje się kwotą nieznaczną, ale jest tu tendencja wzrostowa, 0,9% w 2004 i 3,9% w 2006 r. Obniżył się jednak udział tych środków w wydatkach jednostek samorządu w stosunku do roku 2006. Spadek ten sygnalizuje przede wszystkim wystąpienie opóźnień w przygotowywaniu i podpisywaniu umów dotyczących projektów objętych nową perspektywą finansową, a w największym stopniu odczuły te opóźnienia gminy, w których wydatkach udział bezzwrotnych źródeł zagranicznych obniżył się o blisko 6%. Z kolei w województwach i miastach na prawach powiatu nastąpił w tym zakresie wzrost odpowiednio o 5,2% i 2,4%.

Proszę państwa, w układzie budżetowym poza dochodami i wydatkami badamy oczywiście zaciąganie zobowiązań. Ustawa o finansach publicznych ogranicza możliwość zadłużania się samorządów. Jest we wnioskach de lege ferenda postulat o to, by ograniczyć samorządom możliwość zaciągania długów na długie okresy. Wiemy, że ustawa o finansach mówi jedynie o parametrach liczbowych: 60%, 15%, ale nie ogranicza osobom prawnym terminów zaciągania zobowiązań. Krajowa Rada postuluje we wnioskach skrócenie terminów, na jakie są zaciągane zobowiązania, po to, żeby nie obciążać kolejnych kadencji samorządowych zobowiązaniami trzydziestoletnimi, piętnastoletnimi, które stają się później problemem następców samorządowców, którzy te zobowiązania zaciągnęli. Zobaczymy, jaki będzie efekt. W każdym razie jest wniosek o to, by ograniczyć możliwość zadłużania się na zbyt długie okresy.

W 2007 r. zobowiązania jednostek wliczane do długu publicznego wzrosły o około 4%. Podobnie jak w poprzednich latach, w najszerszym zakresie ze środków zewnętrznych korzystają miasta na prawach powiatu, co oczywiste, przy wydatkach inwestycyjnych, które z reguły tworzą deficyt długoterminowy.

Wskaźnik zadłużenia wynosi 24%. Przypominam, że mamy wskaźnik ustawowy 60%, tak że samorządy go nie przekraczają, zresztą taka możliwość jest blokowana przez izby, które opiniują każdy kredyt i pożyczkę. Najwyższe wskaźniki zadłużenia są w województwach małopolskim, 28%, i kujawsko-pomorskim, 26,6%, najniższe w województwach świętokrzyskim i śląskim. Zakładamy, że albo powstaje równowaga budżetowa, albo nadwyżka, z której się finansuje inwestycje.

Pomimo podjętej w 2005 r. restrukturyzacji zobowiązań SPZOZ nie mija zagrożenie dla budżetów, jakie stwarzają zobowiązania nadzorowanych przez SPZOZ jednostek, myślę o służbie zdrowia. Skumulowanie zobowiązań SPZOZ z zobowiązaniami własnymi jednostek zwiększyło ich wskaźnik zadłużenia z 19% do 24%. Jest to efekt dodania zadłużenia SPZOZ do długu, jaki zaciągnęły samorządy.

W bieżącym roku izby prowadzą kontrole zadłużenia, a także na wniosek pani minister Julii Pitery przedstawiamy na bieżąco zestawienia zadłużenia SPZOZ i działania, jakie podejmujemy w tych sprawach, i w kontroli, i oczywiście w sferze dyscypliny finansów publicznych.

Proszę państwa, dalsza część tego opracowania dotyczy wykonywania budżetów przez gminy. Nie wiem, czy komisja będzie tym zainteresowana. Parametry, które przedstawiłam, mają charakter ogólny, odnoszą się do wszystkich rodzajów samorządów, a w dalszej części opracowania jest zestawienie wykonania budżetów przez gminy, przez województwa i przez powiaty, czyli te informacje są po prostu rozłożone na poszczególne typy samorządów. Nie wiem, czy zachodzi potrzeba, żeby je jeszcze dodatkowo komentować, bo jest to dokładnie to samo opracowanie, które państwo przed chwilą otrzymali.

Jeżeli są pytania w sprawach dotyczących naszej działalności i jeśli będę potrafiła na nie wszystkie odpowiedzieć, to chętnie się tego zadania podejmę. Bardzo dziękuję za cierpliwe wysłuchanie mnie. Bardzo chciałam skrócić swoją wypowiedź tylko do takiego wymiaru, jaki państwa rzeczywiście interesuje, żeby zgodnie z prośbą pana przewodniczącego nie przedłużyć tego spotkania. Jeszcze raz dziękuję uprzejmie za wysłuchanie mnie.

To my serdecznie dziękujemy pani przewodniczącej za bardzo pouczające sprawozdanie, bo - abstrahując już od państwa funkcji, jaką pełnicie wobec samorządów - to jest świetne źródło informacji dla wszystkich, którzy interesują się funkcjonowaniem samorządów w Polsce. To było bardzo pożyteczne.

Szanowni Państwo, otwieram dyskusję.

Pan senator Dajczak, pan senator Meres, pan senator Kaleta i potem pan senator Ortyl, w takiej kolejności.

Bardzo proszę o zadawanie pytań.

Panie Przewodniczący, ja nie mam konkretnego pytania o sprawozdanie, ale mam pewną refleksję, która mi się nasuwa po ostatnich licznych spotkaniach z samorządowcami, przynajmniej w moim regionie lubuskim. Wyraźnie tu pani mówiła, i ustawa o tym mówi, że regionalne izby obrachunkowe zostały między innymi po to powołane, aby kontrolować gospodarkę finansową samorządów, i robią to, myślę, bardzo dobrze i skutecznie, zresztą pani mówiła o kompleksowych kontrolach, o wyrywkowych kontrolach. Myślę też, że ocena współpracy między samorządami a izbami regionalnymi jest dobra, przynajmniej ze strony samorządów, jak słyszę. Ale samorządy się skarżą... I chciałbym spytać o pani opinię na ten temat. Dam przykład. W pewnej gminie miała ostatnio miejsce kompleksowa kontrola regionalnej izby obrachunkowej w zakresie gospodarki finansowej. Tuż za tą kontrolą pojawił się NIK, który kontroluje w zasadzie to samo. A teraz gmina przeżywa kontrolę urzędu kontroli skarbowej, który kontroluje znowu to samo. Samorządowcy traktują to trochę tak, jak zamach na samorządność. Czy nie można by tych kontroli w jakiś sposób skoordynować? Żeby to się nie odbywało w taki sposób, że te same obszary są kontrolowane przez trzy kolejne instytucje.

(Zastępca Przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Iwona Bendorf-Bundorf: Czy mogę odpowiedzieć?)

Dziękuję.

Ja mam propozycję, żebyście państwo zgłosili pytania, a potem żebyśmy wysłuchali odpowiedzi.

Czy woli pani na bieżąco odpowiadać?

(Zastępca Przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Iwona Bendorf-Bundorf: Mogłabym od razu wyjaśniać, jeżeli pan przewodniczący pozwoli, bo to byłoby w kontekście.)

Bardzo proszę.

Proszę państwa, oczywiście system kontroli państwowej rozkłada ciężar kontroli na kilka instytucji i w zasadzie różnica pomiędzy kontrolami naszymi a Najwyższej Izby Kontroli czy urzędu kontroli skarbowej opiera się na kryteriach kontroli. Regionalne izby kontrolują legalność, w związku z czym jedynie w sprawach środków rządowych badamy celowość i gospodarność, a Najwyższa Izba Kontroli bada szeroko, pod kątem każdego kryterium, jakie przewiduje ustawa o NIK. To, że samorząd skarży się na kontrole, jest raczej oczywiste, bo nikt nie lubi być kontrolowany. Kiedy do regionalnej izby obrachunkowej trafia co drugi rok kontrola Najwyższej Izby Kontroli, to my tak samo czujemy pewien dyskomfort. To jest naturalne. Kontrola jest dolegliwością.

My próbujemy, przynajmniej ja jako prezes izby olsztyńskiej, prowadzić kontrole na zasadach instruktażowych, to znaczy niekoniecznie jest to rewizja, która ma zaskoczyć. Proszę zwrócić uwagę na to, że rozwiązania zawarte w ustawie doprowadziły do tego, że uprzedzamy o kontroli w odpowiednim terminie, nie ma zaskoczenia, nie ma wkroczenia inspektorów bez uprzedzenia samorządu. No, jeszcze nie publikujemy w BIP planów kontroli, bo to byłoby chyba za dużo informacji, ale uprzedzamy o jej terminie. Izba musi uprzedzić o kontroli w terminie co najmniej siedmiodniowym, ale zazwyczaj robimy to znacznie wcześniej, żeby przygotować samorząd psychicznie do tego, że nastąpi kontrola, i próbujemy nadawać jej formę instruktażową, tak żeby jak najwięcej elementów informacyjnych przekazać na przyszłość, a nie tylko rewidować i wyciągać konsekwencje. Myślę, że to połączenie czy wymieszanie funkcji szkoleniowej z kontrolną i jednocześnie nadzorczą powoduje, że jednak nasza kontrola ma charakter przede wszystkim instruktażowy, taka panuje u nas tendencja, przynajmniej w Olsztyńskiem, w województwie warmińsko-mazurskim.

Troska naszej komisji o wolność działania jednostek samorządowych jest duża. Martwimy się, bo takie skomasowane kontrole, trochę jak te, które nawiedzają przedsiębiorstwa, w pewnym sensie uniemożliwiają swobodne działanie. Dlatego proszę się nie dziwić, że są takie głosy.

Pan senator Meres.

Dziękuję bardzo, Panie Przewodniczący.

Ja mam bardzo ważne pytanie, poparte pewnymi sygnałami świadczącymi o tym, że nie wszędzie jeszcze może dotarły przepisy ustawy o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz niektórych innych ustaw. Otóż mam sygnały, że mimo iż ta zmiana nastąpiła i teraz powinien być wszędzie wypłacany ekwiwalent za udział w działaniach ratowniczo-gaśniczych lub szkoleniach pożarniczych, zgodnie z nowym przepisem, z 25 lipca tego roku, organizowanych zarówno przez PSP, jaki i przez gminę. Dochodzą do nas sygnały, że nadal są pewne problemy z uznawaniem tego ekwiwalentu przez RIO i niektóre z nich nadal dopuszczają możliwość jego wypłaty tylko wtedy, kiedy dany członek Ochotniczej Straży Pożarnej był w stosunku pracy i w związku z tym, że brał udział w akcji lub szkoleniu nie realizował swoich zadań zawodowych, wtedy jak gdyby dostaje coś w zamian. A przecież idea tego przepisu jest absolutnie inna: ekwiwalent jest zadośćuczynieniem za realizację nie zawodowo, tylko ochotniczo zadań w zakresie działań ratowniczo-gaśniczych. To jest jedna sprawa.

I druga, która się z tym wiąże. Ten ekwiwalent może być oczywiście traktowany jako przychód, ale tego rodzaju należność, o podobnym rygorze jak delegacja, powinna być traktowana podatkowo w określony sposób. Więc pytanie jest takie: czy gminy już mogą lub będą mogły wszystkim członkom OSP ten ekwiwalent wypłacać, bez względu na to, czy ktoś był w stosunku pracy, czy nie? No bo przecież nawet rolnik, który ma niewielki areał ziemi i nie zawsze na nim pracuje, to jednak jeśli uczestniczy w działaniach ratowniczo-gaśniczych, nie pracuje u siebie. Czy wszystkie gminy będą mogły wszystkim członkom OSP wypłacać ten ekwiwalenty i jak on będzie traktowany podatkowo?

I jeszcze jeden element wynikający z tej ustawy. Otóż ta ustawa wprowadziła również przepis, który mówi, że jednostki samorządu terytorialnego, każdy jego szczebel, mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji. Mam też sygnały o tym, że wiedza na ten temat, iż taki przepis funkcjonuje, jeszcze chyba nie zafunkcjonowała w świadomości wszystkich. To jest sygnał, ale też pytanie: czy od momentu, kiedy ustawa weszła w życie, bo już weszła, można przekazywać te dotacje bez przeszkód i konfrontacji z RIO?

Dziękuję bardzo.

No, intencja ustawy i jej zapisy wydają się bardzo jasne, tak że myślę, że trzeba by było zweryfikować, czy to są dobre sygnały, czy to są sygnały potwierdzone, Panie Senatorze.

Panie Przewodniczący, pełniąc funkcję społeczną prezesa na terenie jednego z województw, otrzymuję takie pytania nawet teraz, kiedy ustawa już funkcjonuje, takie pytania do mnie trafiają, więc po prostu korzystając z tego, że dzisiaj nasza komisja tym się zajmuje, chciałem o to zapytać.

Oddaję głos pani przewodniczącej.

Z przyjemnością odpowiadam. Rzeczywiście na południu Polski powstał problem po pewnych wypowiedziach dotyczących tego, iż gminy nie powinny wypłacać ekwiwalentu osobom, które w czasie akcji pożarniczej nie tracą wynagrodzenia, ponieważ ten rodzaj ekwiwalentu jest związany z utratą zarobków. W efekcie wszystkie osoby, które działają w strażach, a są studentami, emerytami, rolnikami, czyli nie mają stosunku pracy i skądinąd uzyskują swoje dochody, zostały pozbawione ekwiwalentu za faktyczny udział w akcji strażackiej. W związku z tym w zmianie ustawy przyjęto, i to izba absolutnie akceptuje, bo przecież prawo to już rozstrzygnęło, że ekwiwalent jest za udział w akcji, niezależnie od tego, czy z powodu tego udziału osoba traci wynagrodzenie, czy też nie. Jeżeli akcja będzie w nocy, to wiadomo, że nie ma utraconych zarobków. Dlatego uregulowanie nową ustawą rozwiązuje ten problem wywołany pewnymi głosami z południowego obszaru Polski.

Jeżeli chodzi o rodzaj przychodu, jakim jest ekwiwalent, to trzeba by było sprawdzić - tej informacji dzisiaj nie mam - czy tego rodzaju należność została inaczej uregulowana w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, bo dla osób uczestniczących w akcjach jest to rodzaj dochodu. Z mojej wiedzy wynika, że nie jest, w związku z czym wszelkie należności podatkowe powinny być od ekwiwalentu pobrane. No, taka jest moja wiedza na dzień dzisiejszy, ale nie wiem tego na pewno.

(Senator Zbigniew Meres: Na takiej samej zasadzie jak od delegacji, bo to jest taki sam przychód.)

Musiałoby to wynikać...

(Głos z sali: To jest jak ryczałt.)

(Wypowiedzi w tle nagrania)

(Senator Zbigniew Meres: Tak, dokładnie tak.)

Tylko to zawsze musi być uregulowane ustawą o dochodzie, która określa takie wyłączenie. Jeśli wyłączenia nie ma, podlega ogólnym regułom.

Jeżeli chodzi o dotacje, to rzeczywiście ustawa zmieniła się korzystnie dla jednostek straży pożarnej, ponieważ występuje możliwość ich dotowania, o którą zresztą samorządy postulowały ze względu na problem podatkowy: różnicę w stawkach podatku VAT pomiędzy gminą a jednostkami. Korzystniejsze było dokonywanie zakupu sprzętu pożarniczego przez te jednostki, bo one miały obniżoną stawkę tego podatku do 7%. Dotowanie jest teraz formułą, która pozwala przekazywać środki, a jednocześnie korzystać z tego niższego o 15% VAT. Tak że te rozwiązania ustawa przewiduje, a izby na pewno je uwzględniają, nie widzę innej możliwości.

Dziękuję bardzo.

Pan senator Kaleta.

Dziękuję, Panie Przewodniczący.

Pani Prezes, wspomniała pani o zadłużeniach, jakie samorządy ściągają na siebie i w związku z tym ja mam pytanie. Czy mamy wiedzę o procencie samorządów, które osiągnęły maksymalny pułap zadłużenia, i czy są już samorządy, których funkcjonowanie jest jak gdyby w pewien sposób zagrożone tym zadłużeniem? Dziękuję bardzo.

Bardzo proszę.

Proszę państwa, oczywiście, że takie zestawienia są na bieżąco wykonywane, ponieważ my, jak powiedziałam, sporządzając każdą opinię dotyczącą zaciągnięcia kredytu, badamy możliwość zadłużenia się kolejnym kredytem czy pożyczką. Jeżeli chodzi o zestawienia, które są mi najbliższe, czyli warmińsko-mazurskie, to odpowiem, że nie ma zbyt wielu jednostek... Akurat na naszym terenie w okresie poprzednim wystąpiły cztery przypadki, kiedy gminy przekroczyły poziom zadłużenia, nawet do 72%, ale to, proszę państwa, nie było jak gdyby efektem luki w pracy izb, które nie zauważyły tych przekroczeń, po prostu narastało zadłużenie wobec ZUS, a więc automatycznie rosły niekontrolowane długi, wcześniej nie było możliwości zapobieżenia im, bo nie były na nie zaciągane kredyty.

W 2007 r. izby nie wydały ani razu... nie opracowywały programów naprawczych dla samorządu, nie było raportów naprawczych, a to oznacza, że nie było żadnego przypadku naruszenia progów ustawowych, czyli 60%. Gdyby tak było, następowałaby reakcja w postaci raportu o stanie gospodarki i oczywiście opracowanie programu naprawczego po to, by jednostka mogła wyjść z zadłużenia. W roku 2007 jednostki nie przekraczały progów zadłużenia, a dowodem tego jest brak raportów regionalnych izb obrachunkowych.

Dziękuję.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Pamiętam, Panie Senatorze.

Pan przewodniczący Ortyl, bardzo proszę.

Dziękuję, Panie Przewodniczący.

Szanowni Państwo, ja chciałbym panią przewodniczącą zapytać o taką kwestię, ponieważ mówiliśmy o nadwyżkach budżetowych, które są wypracowywane przez niektóre samorządy: czy pani przewodnicząca zna taki przypadek, że RIO, stosując kryterium celowości i gospodarności, wydała opinię krytyczną względem nadwyżki albo ją choćby miękko skrytykowała? Bo ja uważam, że oczywiście są uzasadnione przypadki pojawienia się nadwyżki, ale często jest tak, że samorządy z pewnej ostrożności kumulują środki. Samorząd to przecież nie jest spółka kodeksowa, której celem jest wypracowanie zysku i zainwestowanie go w rozwój, celem samorządu jest po prostu inwestowanie środków zgodnie z zasadami, kryteriami celowości i gospodarności. Chciałbym zapytać, czy takie przypadki są i czy pani podziela moje zdanie na ten temat, bo ja na przykład się z tym nie spotkałem. A często jest tak, iż samorządowcy się chwalą, że wypracowali nadwyżkę, choć to nie jest powód do dumy, moim zdaniem.

Druga sprawa. Pani pozwoliła sobie zasugerować, żeby we wnioskach końcowych sprawozdania, bądź w ogóle, powiedzieć, że niezasadna jest możliwość zaciągania zobowiązań długoterminowych, dajmy na to, w okresie piętnastu, dwudziestu czy trzydziestu lat, tak aby nie przekazywać długu przyszłym władzom samorządowym, chodzi o ich skład w danym okresie. Ja mam odmienne zdanie. Uważam, choć oczywiście w jakiejś części można by było o tym dyskutować, że nieuzasadnione jest także, abym ja jako obecnie płacący podatki sfinansował całość inwestycji, która będzie eksploatowana i używana, dajmy na to, przez dwadzieścia lat, na przykład nowoczesny basen, infrastrukturę związaną z oczyszczalnią czy coś w tym rodzaju. Tu bym się z panią może nie tyle nie zgodził, ile po prostu dyskutował na ten temat, że być może należałoby do tego podejść bardzo miękko, nie tak sztywno ograniczać ten okres. Dziękuję.

Dziękuję bardzo.

Bardzo proszę.

Odpowiadam na pytanie związane z nadwyżką budżetową. Występowanie nadwyżki jest oceniane pozytywnie przez osoby, które nie do końca rozumieją parametry ekonomiczne. W gospodarstwie domowym nadwyżka środków jest traktowana jako sytuacja pozytywna, ale akurat w sferze budżetowej przyjmujemy, że niezrealizowanie wydatków oznacza niewykonanie pewnych planowanych zadań. Nadwyżka jest efektem, który może nie do końca jest negatywny, ale jednak jest to zjawisko, które oznacza niezrealizowanie zadań w takim stopniu, w jakim one powinny być zgodnie z planem zrealizowane.

W 2007 r. rzeczywiście powstała nadwyżka budżetowa. Jest ona wynikiem nieprzyjęcia do realizacji szeregu programów inwestycyjnych realizowanych ze środków unijnych Wygospodarowana nadwyżka została przeznaczona przede wszystkim na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek, czyli spożytkowana jako rozchód i pomniejszenie długu publicznego w tym roku. Zgodnie z zasadą nadwyżka, którą się ustala na koniec roku budżetowego, przechodzi w roku następnym na wydatki, a więc zostaje w pewnym momencie skonsumowana. Przychylam się jednak do oceny, że nadwyżka jako parametr ekonomiczny jest to zjawisko nie do końca pozytywne, którego nie można utożsamiać ze zjawiskiem nadmiaru środków czy wolnych środków w sferze prywatnej.

Jeżeli chodzi o zaciąganie zobowiązań długoterminowych, proszę państwa... Szanowna Komisjo, ja reprezentuję Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych, czyli wyrażam zbiorowe zdanie Krajowej Rady. Osobiście, jako członek komisji legislacji, w sprawie zaciągania zobowiązań długoterminowych wyraziłam opinię przeciwną, uznając, że samorządy, jako osoby prawne z zagwarantowaną samodzielnością w sferze podejmowanych czynności cywilno-prawnych, mają prawo zadłużać się na takie okresy, jakich w ich ocenie dane zobowiązanie wymaga. Ograniczenia kwotowe są wystarczające. Ustawa o finansach limituje dług. Jeżeli więc zdolność spłaty kredytu, czyli zdolność zaciągania zobowiązań wymagalnych, wymaga okresów dłuższych, to tylko dlatego, żeby finansowo samorząd nie popadał w pułapkę zadłużenia. Uważam, to jest moje zdanie, że ograniczenie prawa zadłużania się w okresach długoterminowych jest ograniczeniem swobody zawierania umów i odpowiednie stanowisko w tej sprawie wyrażone na piśmie wysłałam do komisji legislacyjnej. Wbrew mojemu, pewnie pojedynczemu, głosowi komisja przyjęła wniosek innego typu: będzie wnosiła o ograniczenie możliwego czasu trwania zadłużenia do pewnego okresu. Jaki on będzie, nie wiem. Wiem, że jednym z punktów dyskusji były zobowiązania trzydziestoletnie, tyle że pewnie chodzi tu o kredyty i pożyczki, bo zobowiązania wobec wykonawców inwestycji są limitowane terminami wynikającymi z ustawy - Prawo zamówień publicznych i mogą wynosić maksymalnie cztery lata. Chyba że byłaby odpowiednia konstrukcja umów: finansowanie rozciągnięte w czasie, a wykonawstwo zgodne, bo musi być zgodne, z ustawą - Prawo zamówień publicznych. Ja jako prezes izby olsztyńskiej zgadzam się z postulatem, by wniosek o ograniczeniu nie był zrealizowany, ale reprezentując Krajową Radę, prezentuję stanowisko wszystkich prezesów izb.

Dziękuję bardzo.

Pan przewodniczący.

Panie Przewodniczący! Szanowni Państwo!

Powiem króciutko. Jak widać w naszej komisji, z czego się cieszę, w odniesieniu do pewnych samorządowych problemów nie jest ważne, kto rządzi, a kto jest opozycją. Podzielam zdanie pana przewodniczącego Ortyla, ale w troszkę innym kontekście. Skoro Krajowa Rada proponuje tego typu zabieg, to należy się zastanowić, czy i jakie są źródła prefinansowania, z których mogą skorzystać gminy. Bo jeżeli zamknie się możliwość zadłużenia na trzydzieści lat - a formuła jest różna, obligacje itd., żeby nie wchodzić w szczegóły - to należy stworzyć inną możliwość i zaproponować we wnioskach coś w zamian. Jeżeli ograniczmy możliwy czas zadłużenia, utrzymamy próg 60% - bo to można też inaczej rozwiązać - i nie stworzymy instytucji prefinansującej, to znowu założymy kaganiec samorządom. Taka jest moja ocena.

I jeszcze jedna sprawa, związana z określaniem sytuacji gmin i powiatów. Wydaje mi się, że można by czujność w tym zakresie zwiększyć, ponieważ są i gminy, i powiaty zbliżające się do granicy, o której mówimy. A bierze się to chyba też stąd... W momencie porównywania budżetu, który projektujemy, do możliwości okazuje się, mówiąc krótko, że budżet jest napompowany, choć relacje arytmetyczne są zachowane. Celowe jest więc zadanie takiego pytania, jakie zadał kolega Kaleta: ile mamy takich samorządów? Bo być może trzeba się bardziej przyjrzeć realnej sytuacji. Dziękuję bardzo.

Dziękuję bardzo.

Proszę.

(Zastępca Przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Iwona Bendorf-Bundorf: Ja nie wiem... Czy to było pytanie? Bo na pewno był to ciekawy głos w dyskusji.)

Głos w dyskusji, komentarz. Myślę, że dla nas jest jasne przesłanie pana przewodniczącego Jurcewicza.

Czy ktoś jeszcze z państwa chce zabrać głos? Nie widzę chętnych.

W takim razie dziękujmy bardzo serdecznie pani przewodniczącej.

(Zastępca Przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Iwona Bendorf-Bundorf: To ja uprzejmie dziękuję.)

Dziękuję państwu.

Zamykam posiedzenie.

Widzimy się o 14.30, dobrze pamiętam?

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Przepraszam, weryfikuję to, co powiedziałem. Godzina 15.30, pokój nr 217. Do zobaczenia.