Zapis stenograficzny (1705) z 85. posiedzenia

Komisji Regulaminowej, Etyki i Spraw Senatorskich

w dniu 30 lipca 2010 r.

Porządek obrad:

1. Rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (druk senacki nr 941, druk sejmowy nr 3268).

(Początek posiedzenia o godzinie 12 minut 00)

(Posiedzeniu przewodniczy przewodniczący Zbigniew Szaleniec)

Witam panów senatorów, witam przedstawiciela Biura Legislacyjnego, witam pana dyrektora Świąteckiego, witam obsługę komisji, pana Piotra.

Otwieram kolejne posiedzenie Komisji Regulaminowej, Etyki i Spraw Senatorskich.

Dzisiejszy porządek obrad obejmuje rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora; druk senacki nr 941.

Czy są jakieś uwagi do porządku obrad? Nie ma.

Wobec tego uważam porządek za przyjęty.

Na wstępie w kilku słowach powiem, że jest to ustawa, która zmienia tylko jeden zapis, to znaczy upoważnia marszałków Sejmu i Senatu do wygaszania i rozwiązywania spraw związanych z obsługą i środkami finansowymi biura w przypadku śmierci posła lub senatora. Panowie zapewne zapoznali się z zagadnieniem. Potrzeba zmiany ustawy wyniknęła z problemów, które co prawda pojawiły się nie w Senacie, jak wynika z moich informacji, ale w Sejmie, z likwidacją biur. Stąd taki nagły tryb przygotowania tej ustawy. To jest ustawa przygotowana przez posłów.

Chciałbym prosić najpierw o krótką opinię Biuro Legislacyjne, następnie o spostrzeżenia poproszę pana dyrektora i potem będziemy dyskutowali.

Proszę bardzo.

Dziękuję bardzo.

Wysoka Komisjo!

Zastrzeżenie Biura Legislacyjnego dotyczy braku vacatio legis ustawy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału, skonkretyzowanym też w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ustawa powinna zawierać przynajmniej minimalny okres vacatio legis. Odstąpienie od tego okresu musi być należycie uzasadnione. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że odstąpienie od okresu vacatio legis może być podyktowane jedynie ważnym interesem państwa i nie mogą zostać złamane zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego. Takiego uzasadnienia czy takiej analizy zabrakło w pracach legislacyjnych nad tym projektem ustawy. Wydaje się, że ustawa powinna mieć przynajmniej minimalny okres vacatio legis. Wprowadzenie takiej poprawki na tym etapie oznaczałoby jednak faktycznie duże opóźnienie terminu wejścia ustawy w życie, ze względu właśnie na prace legislacyjne, konieczność rozpatrzenia poprawki przez Sejm. To jest jedyna uwaga Biura Legislacyjnego. Dziękuję.

Dziękuję bardzo.

Pan senator chciałby to od razu skomentować.

Chciałbym się ustosunkować do uwagi biura. Oczywiście uwagi, które przedstawił pan legislator, mają charakter ogólny, generalny. I tu zgoda. Ale w tej sytuacji musimy sobie ponownie uświadomić, kto jest adresatem tych norm prawnych, tej ustawy. Adresatami są posłowie i senatorowie, którzy tworzą tę ustawę. Przynajmniej ten przepis dotyczy tego kręgu, czyli krótko mówiąc, parlamentarzystów. Uważam, że w tej sytuacji, skoro prace nad tą ustawą toczą się, zgodnie z zasadami legislacji, w obu izbach i znana jest treść tych zmian, a poza tym istnieje pilna konieczność wprowadzenia ich w życie, te ogólne zasady nie będą złamane. Przecież istotą vacatio legis jest to, aby adresaci norm dowiedzieli się o treści przepisu. W tej sytuacji, tak jak już powiedziałem, adresatami ustawy są parlamentarzyści. Dlatego też...

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Proszę?

(Głos z sali: Mały krąg parlamentarzystów.)

A nawet mały krąg parlamentarzystów, no właśnie. Stąd też wydaje się, że ta uwaga, mająca charakter generalny, nie znajduje w tym przypadku uzasadnienia.

Dziękuję.

To od razu poproszę pana legislatora o ustosunkowanie się do stwierdzeń pana senatora. Proszę bardzo.

Oczywiście nie neguję rzeczywistej potrzeby odstąpienia od vacatio legis, jednak chcę powiedzieć, że w kręgu adresatów tych przepisów znajdują się wszystkie osoby wchodzące w stosunki prawne wynikające z funkcjonowania i znoszenia biur, a więc będą to także i spadkobiercy, i banki, które prowadzą rachunki. Zatem krąg adresatów nie jest znowu aż tak mały. Oczywiście to nie jest bardzo duży krąg adresatów, ale wszystkie osoby, które mogły wejść w jakieś stosunki prawne związane z biurami, będą oczywiście adresatami tej ustawy i będą później ten przepis stosowały. Bank, który przyjmie dyspozycję zamknięcia rachunku bankowego, już w dniu ogłoszenia ustawy, jeżeli ustawa wejdzie w życie z dniem ogłoszenia, będzie musiał znać obowiązujący stan prawny, wiedzieć, czy tę dyspozycję mają mu wydać spadkobiercy, czy tę dyspozycję ma wydać marszałek Sejmu czy marszałek Senatu. Ale oczywiście ten problem nie jest problemem zasadniczym. Sprawę mógłby rozwiązać nawet jednodniowy okres vacatio legis. Dziękuję.

Dziękuję bardzo.

Proszę pozwolić - Panie Marszałku, witam serdecznie - że wysłuchamy jeszcze opinii pana dyrektora Świąteckiego, a potem rozpoczniemy dyskusję.

Proszę bardzo.

Dziękuję bardzo, Panie Przewodniczący.

Chciałbym Wysoką Komisję poinformować o praktycznych uwarunkowaniach tej nowelizacji.

I Kancelaria Senatu, i Kancelaria Sejmu poświęciły dużo uwagi i pracy, aby godnie zakończyć funkcjonowanie biur tych parlamentarzystów, którzy zginęli w katastrofie smoleńskiej. W przypadku Kancelarii Senatu nie napotkaliśmy na praktycznie żadne problemy we współpracy z bankami, więc sprawy rozliczeń, sprawy majątkowe zostały uregulowane. Jeśli jednak chodzi o Kancelarię Sejmu, to istotnie pojawił się jeden przypadek, jednego banku, który, kierując się ścisłym rozumieniem prawa bankowego, odmówił Kancelarii Sejmu, szefowi Kancelarii Sejmu, osobom występującym w imieniu marszałka prawa do informacji o tym, co się dzieje na rachunku, oraz odmówił rozliczenia środków publicznych, które na tym rachunku się znajdowały. Można więc powiedzieć, że mamy do czynienia z jednym podmiotem, do którego tak naprawdę ta ustawa jest adresowana, więc tu tego problemu dużego kręgu niezorientowanych nie będzie.

Oczywiście ustawa stwarza jeszcze przywilej adresowany do byłych pracowników biur poselskich i senatorskich tych parlamentarzystów, którzy zginęli w katastrofie, polegający na tym, iż zamiast zaświadczeń o pracy, które mogą być wydawane w tej chwili ze względu na to, że ich pracodawcy nie żyją, można im wystawić świadectwa pracy. Ale to jest przywilej, który ta ustawa przyznaje, a przywilej można przyznać nawet bez vacatio legis.

Sądzę więc, że ten argument dotyczący vacatio legis przegrywa z argumentem, że jest to bardzo potrzebne, aby zamknąć sprawy rachunku w tym jednym banku, który utrudniał pracę kolegom z Sejmu.

Dziękuję bardzo.

Witam panią minister. Czy pani minister też chciałaby zabrać głos w tej kwestii?

(Szef Kancelarii Senatu Ewa Polkowska: Nie, dziękuję bardzo.)

Usłyszeliśmy już, że ten problem, o którym mówimy, akurat w Kancelarii Senatu nie był problemem, że nie napotkaliśmy żadnych utrudnień. Tak mówił pan dyrektor Świątecki. Jednak skoro taka sytuacja zdarzyła się w przypadku posła, to może zdarzyć się także w przypadku senatora. Oby takich sytuacji nie było, ale ze wszystkim trzeba się liczyć.

Wysłuchaliśmy opinii.

Pan marszałek chciałby zabrać głos, tak?

Proszę bardzo, Panie Marszałku.

Nie, ja po prostu chciałbym tylko otrzymać informację, bo ten przepis dla mnie brzmi całkowicie niejasno. Bardzo przepraszam, że się spóźniłem, ale to zegar się spóźniał w sali i nie zauważyłem, że już minął czas.

Mianowicie nie do końca rozumiem zapis: "prawa i obowiązki posła i senatora wynikające z funkcjonowania i znoszenia biura przechodzą odpowiednio na marszałka Sejmu lub marszałka Senatu". Ja muszę powiedzieć, że to dla mnie jest, tak na zdrowy rozum, niejasne. Czy na przykład jakieś roszczenia wynikające, bo ja wiem, z wziętych kredytów, jakichś tym podobnych rzeczy, też przechodzą na marszałka? I tu mówimy o marszałku, prawda? No to z całym szacunkiem dla naszego marszałka, ale ja nie sądzę, że on jest na tyle bogaty, żeby mógł zabezpieczyć wszystkie biura w tym zakresie. Nie wiem, może z marszałkiem Schetyną jest pod tym względem lepiej, ale jeśli chodzi o naszego marszałka, to tak bardzo dobrze nie jest. Taki są moje wątpliwości. Marszałek majątkiem ma za to odpowiadać? Jak to ma być? Dla mnie ta cała terminologia w ogóle nie jest zrozumiała. Są tu cywiliści, to może oni się wypowiedzą, jak by coś takiego realizowali, jak by licytowali...

Panie Marszałku, ten zapis już funkcjonuje, tylko w ograniczonej formie, chociaż nie wiem, czy była taka sytuacja, w odniesieniu do parlamentarzystów, którzy byli osadzeni i...

(Wypowiedzi w tle nagrania)

Tak?

(Wypowiedzi w tle nagrania)

Czy pani minister mogłaby...

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Bardzo proszę.

Rzeczywiście jest tak, że ten przepis, który dzisiaj państwo dostajecie, to jest taka rozszerzona wersja tego, co w ustawie o wykonywaniu mandatu już się znajduje, a pojawiło się w sytuacji, powiedziałabym, interwencyjnej, gdy wykonujący mandat posła został osadzony, zresztą za zgodą Sejmu, w areszcie. W tej sytuacji powstał problem, że jeżeli jest tak, że nie traci on mandatu, to - jak by to powiedzieć - coś należy zrobić z jego biurem, odpowiedzieć na pytanie, czy powinno ono funkcjonować, a tam są przecież pracownicy, czy nie i jak je zawieszać. W gestii marszałka Sejmu pozostawiono przejęcie wszystkich obowiązków, które powinien w tej sytuacji wykonać parlamentarzysta, a nie może, bo jest osadzony w areszcie.

Tak naprawdę to dotyczy - zwróćcie państwo uwagę na konstrukcję tego przepisu - tylko i wyłącznie przejmowania tych zobowiązań, które wynikają z funkcjonowania i znoszenia biura. W związku z tym nie ma możliwości, żeby senator czy poseł zaciągał kredyty na biuro, ponieważ tu chodzi tylko i wyłącznie o prowadzenie biura i wszystko, co się z tym wiąże: pracowników, którzy tam pracują, lokal, który jest wynajęty, meble, które tam są, ale także rachunek bankowy, na który wpływają pieniądze odpowiednio z kancelarii Sejmu lub Senatu. Jedynym upoważnionym do podejmowania jakichkolwiek czynności finansowych i zobowiązań wyłącznie w ramach tego ryczałtu, który dostaje i w ramach wewnętrznych aktów wykonawczych, które rządzą funkcjonowaniem senatora w terenie, do tej pory był tylko senator. Czasami pracownik biura był upoważniony do niektórych czynności, jeśli chodzi o finanse. Teraz jest tak, że w sytuacji, gdy parlamentarzysta nie ma możliwości działania, podejmowania władczych decyzji z różnych względów - tu do przypadku osadzenia dodany jest przypadek nagłego wygaśnięcia mandatu w wyniku śmierci - to kancelaria musi to biuro zlikwidować. Jak mówię i jak mówi pan dyrektor, nie mieliśmy z tym do tej pory żadnych problemów. Zdarzają się jednak takie sytuacje, jak ten przypadek w Sejmie, że odmówiono komukolwiek innemu, oprócz wstępujących... wykluczono jakiekolwiek władcze decyzje dotyczące rozporządzania między innymi kontem bankowym, na które wpływały pieniądze i na którym były one zamrożone. My do tej pory takiej sytuacji, jak mówię, nie mieliśmy.

Ta przewidziana tutaj formuła tak naprawdę działa w ten sposób, że obowiązki przechodzą odpowiednio na marszałka Sejmu czy Senatu, a następnie marszałek Sejmu czy Senatu upoważnia odpowiednio Kancelarię Sejmu lub Kancelarię Senatu do działania. Na tej zasadzie działamy. W związku z tym nie ma możliwości, żeby marszałek Sejmu czy marszałek Senatu, a więc tu chodzi o budżet Kancelarii Sejmu czy Kancelarii Senatu, odpowiadał za jakiekolwiek długi czy zobowiązania, które byłyby prywatne, które jakby nie wynikały z funkcjonowania biura senatorskiego. W związku z tym nie ma takiej możliwości, jeżeli nawet coś takiego by się zdarzyło, że na jednym koncie byłyby jakieś... Po pierwsze, nie powinno się tak zdarzyć...

(Senator Zbigniew Romaszewski: Nie, no to ja rozumiem.)

...a po drugie, gdyby się zdarzyło, to my i tak odpowiadamy tylko i wyłącznie za to, co dotyczy funkcjonowania i znoszenia biura senatorskiego, poruszamy się tylko na takim obszarze.

Dlaczego marszałek Sejmu i marszałek Senatu? Dlatego, że tak naprawdę to oni odpowiadają za funkcjonowanie parlamentarzystów, mają nadzór nad ich funkcjonowaniem, a także wykonywaniem mandatów przez posłów i senatorów. To wynika z regulaminu. Dlatego jest ta formuła jednoosobowa, ale oczywiście jest to zobowiązanie Skarbu Państwa i budżetu Kancelarii Senatu, który marszałek też nadzoruje. Tak że stąd ta formuła.

Proszę bardzo, jeszcze pan marszałek.

Ale ja sobie wyobrażam sytuację, w której senator na przykład nie płaci za lokal i okazuje się, że uzbierała się tam kwota z dwóch czy z trzech lat. No i co wtedy robimy?

Nie może być takiej sytuacji, Panie Marszałku, dlatego że senator ma obowiązek co miesiąc złożyć sprawozdanie komisji regulaminowej, ma obowiązek się rozliczyć. W związku z tym taka sytuacja się nie zdarza.

(Przewodniczący Zbigniew Szaleniec: Ale, Pani Minister, nawet gdyby taka sytuacja się zdarzyła, to i tak jest to zobowiązanie Senatu, bo ten senator i tak musiałby to zapłacić.)

Tak, oczywiście, jest to zobowiązanie Senatu.

(Senator Zbigniew Romaszewski: Z tego sformułowania wcale mi to nie wynikało.)

Że co, że pokrywamy...

(Senator Zbigniew Romaszewski: Martwiłem się, że będziemy licytować Borusewicza.)

(Wesołość na sali)

Nie, nie...

(Przewodniczący Zbigniew Szaleniec: Proszę bardzo, pan...)

Proszę państwa, całe wyposażenie biura senatorskiego, kupowane z inicjatywy senatora, bo ma on do dyspozycji środki, jest własnością Kancelarii Senatu. Więc my to i tak, i tak przejmujemy. My nie ingerujemy, gdzie senator wynajmuje biuro, jaką ma stawkę czynszu, bo to jest kwestia jego wygody i jego decyzji. Nie ingerujemy w to, jakich zatrudni pracowników, ale środki na wynagrodzenia dla tych pracowników muszą zmieścić się w ryczałcie i też są u nas. Przecież państwo oddajecie nam do dyspozycji kopie umów ze swoimi pracownikami po to, żebyśmy w każdej sytuacji mogli przejąć tego rodzaju zobowiązania, jeżeli one kiedykolwiek by się pojawiły.

(Senator Zbigniew Romaszewski: Jakieś urlopowe, jakieś takie, powiedziałbym, ekstra.)

Tak, wszystkie. Pamiętajcie państwo, że w ryczałcie na biura senatorskie nie macie całego obciążenia związanego ze swoimi pracownikami: nagrody jubileuszowe są u nas, w Kancelarii Senatu, wy się tym nie martwicie, odprawy na zakończenie kadencji są u nas, trzynastki też są u nas, my je wyliczamy. W związku z tym to jest tak, że nadzór jest cały czas, jest ciągły. Chodzi o to, że po prostu musi być możliwość działania w sytuacji nadzwyczajnej, wkroczenia z upoważnienia organu, który zamknie biuro i zlikwiduje. I tak naprawdę taki jest cel...

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Dokładnie tak.

Taki jest cel: możliwość zamknięcia i zlikwidowania biura. My zawsze to robiliśmy z upoważnienia marszałka, bez upoważnienia ustawowego, bo jest to oczywiste, że biuro należy zlikwidować w takim przypadku. Pojawiły się jednak takie problemy w bankach, że nie można było zamknąć kąta czy w ogóle wycofać tego, co zostało przekazane na konto, tych środków przekazywanych na funkcjonowanie biura, tego ryczałtu. Proszę pamiętać, że ten ryczałt na finansowanie biura to jest formuła pewnego przekazania w dyspozycję, ale w dalszym ciągu są to pieniądze budżetowe, z których trzeba się rozliczyć. Jest to w jakimś sensie zaliczka, którą trzeba rozliczyć zgodnie z przepisami. W związku z tym senator nie ma prawa wydawać tych pieniędzy niezgodnie z przepisami, ale my też musimy mieć możliwość wkroczenia w takich trudnych sytuacjach nadzwyczajnych. Ten przepis właśnie to umożliwia. Dziękuję bardzo.

Chciałbym jeszcze dodać, że zgodnie z formułą senacką - już mówiliśmy o tym na poprzednim posiedzeniu komisji, kiedy omawialiśmy rozliczenie biur - ten nadzór obejmuje przynajmniej rok, jeśli nie jest bieżący, a w Sejmie jest trochę gorzej, bo obejmuje on cztery lata. Tak więc tam poseł może mieć pewne zaległości, u nas to raczej się nie zdarza. To tak nawiasem mówiąc.

Czy pan dyrektor Świątecki chciałby jeszcze zabrać głos?

Proszę bardzo.

Kilka zdań uzupełnienia. Pan marszałek mówił o tym, że jest obawa, że te zobowiązania będą nadmierne. W Sejmie rozpatrywano taki wariant, że w przepisach będzie zapisane, że odpowiedzialność marszałka czy budżetu będzie ograniczona do wysokości środków przekazanych...

(Senator Zbigniew Romaszewski: Czy marszałka, czy budżetu?)

My to traktujemy jako swoistą jedność.

Ale akurat w przypadku tych spraw, których ma dotyczyć ta nowelizacja - ona w tej chwili dotyczy konkretnej grupy spraw - uniemożliwiłoby to pokrycie pewnych zobowiązań nawet minimalnie wykraczających poza te środki, które wynikały z przepisów i zostały przekazane. Dlatego odstąpiono od tego uzupełnienia.

Prawdopodobnie to będzie przedmiotem dalszych prac i uzupełnień w przyszłości, ponieważ na razie ta nowelizacja ma taki naprawdę incydentalny charakter.

(Senator Zbigniew Romaszewski: I ja tak to sobie wyobrażałem.)

Dziękuję bardzo.

Ja myślę, że...

Zastanawiamy się, rozważamy to z panem marszałkiem, że może zamiast zapisu mówiącego o marszałkach powinien być zapis: "przechodzą odpowiednio na Kancelarię Sejmu lub Kancelarię Senatu", no bo de facto kancelaria...

(Senator Zbigniew Romaszewski: No bo są to sprawy materialne.)

Ale kancelaria...

Proszę bardzo, Pani Minister.

Zwróćcie państwo także uwagę na konstrukcję całej ustawy. Ta ustawa nie podnosi rangi ani nie kształtuje w jakiś uprzywilejowany sposób kancelarii. Mówi o tym, że nad wykonaniem uprawień, które wynikają z ustawy, czuwa marszałek, który ma do dyspozycji Kancelarię Senatu. W związku z tym to jest tak - proszę na to zwrócić uwagę - że dysponentem wszystkich środków budżetowych jest szef kancelarii, odpowiadający za wykonanie budżetu, ale ten budżet ustala i nadzoruje, i to jest w regulaminie, marszałek, nikt więcej. W związku z tym to marszałek daje upoważnienie do takiego, a nie innego działania. Kancelaria nie jest podmiotem.

(Senator Piotr Zientarski: ...w ustawie o wolontariacie mówi się na przykład, że szef kancelarii, a nie marszałek...)

Tak, szef kancelarii jest odpowiedzialny.

Tak, ale moim zdaniem też jest tak, że, jeśli państwo pozwolilibyście... Po prostu zależałoby nam bardzo na tym, żeby jak najszybciej zakończył się proces legislacyjny, także ze względu na to, że jest problem do rozwiązania. Szkoda, że musimy go legislacyjnie rozwiązywać aż na poziomie ustawowym, ale on się zdarzył i rzeczywiście jest tak, że, jakby to powiedzieć, zobowiązania od kwietnia nie są wykonane, bo konto zostało zablokowane i nikt nie ma do niego dostępu.

W związku z tym uważam, że ta formuła, zgodnie z którą marszałek Senatu jest tym podmiotem, jest z punktu widzenia prawa konstrukcją prawidłową. Można by było wymyślić inną, także prawidłową, z tym że na pewno nie mogłoby być powiedziane: kancelaria, ale pewnie mogłoby być powiedziane: szef kancelarii.

(Senator Piotr Zientarski: Tak, szef kancelarii.)

To nie ulega wątpliwości, tyle tylko, że wydaje mi się, że jeżeli coś już zostało w Sejmie wypracowane... Myślę, że tu nie ma żadnego niebezpieczeństwa, przyjmijmy to. To już obowiązywało wcześniej...

(Senator Zbigniew Romaszewski: W moim przekonaniu powinno być wyszczególnione, w jakie uprawnienia wchodzi, bo nie we wszystkie.)

(Senator Piotr Zientarski: Bo to realizuje jednak szef Kancelarii.)

Z tym że, tak jak powiedziałam i tak jak powiedział pan dyrektor Świątecki, ta formuła zadziałała już w przypadku Sejmu, jeśli chodzi o problem z wykonaniem art. 5a... Tam był wymieniony marszałek Sejmu, w związku z tym może po prostu to zostawmy.

Pani Minister, wydaje mi się, że przedstawiliśmy już naprawdę wiele argumentów, wiemy, że sprawa jest pilna.

Czy panowie senatorowie zgłaszają jakieś wnioski? Nie zgłaszają.

Wobec tego ja zgłaszam wniosek o przyjęcie tej ustawy bez poprawek.

Kto jest za? (4)

Czy ktoś jest przeciw? (0)

Kto się wstrzymał? (0)

Dziękuję bardzo. Przyjęliśmy tę ustawę.

Czy mogę być sprawozdawcą? Tak? To bardzo chętnie wywiążę się z tego obowiązku.

Dziękuję.

Wobec tego zamykam posiedzenie komisji.

(Koniec posiedzenia o godzinie 12 minut 25)