Zapis stenograficzny (210) ze wspólnego posiedzenia

Komisji Regulaminowej, Etyki i Spraw Senatorskich (17.)

oraz Komisji Ustawodawczej (34.)

w dniu 23 kwietnia 2008 r.

Porządek obrad:

1. Pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie zmiany Regulaminu Senatu (druk senacki nr 99).

Chciałbym przywitać pana przewodniczącego Komisji Ustawodawczej i w imieniu komisji regulaminowej otworzyć posiedzenie połączonych komisji.

Udzielam głosu panu przewodniczącemu i proszę o współprzewodniczenie naszym obradom.

(Przewodnictwo obrad obejmuje przewodniczący Komisji Ustawodawczej Krzysztof Kwiatkowski)

Dziękuję, Panie Przewodniczący.

Jak państwo widzą, w porządku wspólnego posiedzenia dwóch komisji mamy projekt uchwały w sprawie zmiany Regulaminu Senatu.

Zgodnie z procedurą najlepiej by było teraz poprosić wnioskodawcę o przedstawienie projektu uchwały, tylko czy wiemy, o której dotrze pan senator Wiatr.

Przed chwilą rozmawiałem, Panie Przewodniczący, z panem senatorem Wiatrem. Usprawiedliwiał swoją nieobecność. Prosił o rozpoznanie jego propozycji i stwierdził, że popiera projekt uchwały.

Proszę przedstawiciela Biura Legislacyjnego.

Panowie Przewodniczący! Wysoka Komisjo!

Zgodnie z art. 79 ust. 3 w posiedzeniach komisji obowiązany jest uczestniczyć przedstawiciel wnioskodawcy. Zdaniem Biura Legislacyjnego byłoby jednak wykładnią rozszerzającą, gdybyśmy uznali, że brak tego przedstawiciela uniemożliwia Wysokim Komisjom rozpatrzenie projektu ustawy bądź uchwały. Dziękuję.

Mam jeszcze pytanie. Pewnie przez ileś kadencji Senatu zdarzyły się takie wypadki. Co w takich sytuacjach robiliśmy?

Panie Przewodniczący, nie przypominam sobie takich sytuacji - choć z pewnością miały one miejsce - i mam pewną trudność w odpowiedzi na to pytanie. Zgodnie z wykładnią Biura Legislacyjnego należało procedować dalej, domniemywam więc, że tak właśnie czyniono.

Mam propozycję, może nie do końca regulaminową...

Sekundę, już sprawdzam, czy któryś z panów senatorów obecnych na sali podpisał się pod tym projektem, bo najlepiej, żeby on go przedstawił. Ale muszę powiedzieć, że...

(Senator Piotr Zientarski: To są członkowie naszej komisji.)

(Senator Piotr Andrzejewski: Ja mogę przedstawić, jeżeli...)

Tak? Bardzo prosimy.

W zastępstwie.

Wbrew pozorom mam mało czasu, ale problem jest bardziej ogólny. Akurat jest to casus poprawki regulaminu, który pokazuje, jak dalece szczegółowe mają być jego rozstrzygnięcia. Różne można mieć zdania na ten temat. Nas obowiązuje, jak mi się wydaje, zasada zarówno racjonalnego ustawodawstwa, jak i racjonalnego wykonawstwa przepisów prawa. I nie można uciec się do zasady, że jeżeli coś nie jest zapisane expressis verbis, tylko norma jest bardziej abstrakcyjna i pozostawia pewien margines dla racjonalnej interpretacji, to jesteśmy bezradni.

Problem powstał na tle art. 53 naszego regulaminu, w pełni zasadnego, który był stosowany dotąd w sposób bardzo racjonalny. O ile pamiętam, bo nie mam tekstu przed sobą, po ogłoszeniu, że przystępujemy do głosowania, można zabierać głos tylko w sprawach dotyczących...

(Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski: Wniosku formalnego, sposobu lub porządku głosowania.)

...sposobu lub porządku głosowania.

(Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski: To jest we wniosku.)

Zdarzyło się nam już dwa razy, i zdarzyło się to, bardzo przykre, wnioskodawcy, czyli senatorowi Wiatrowi, że zareagował marszałek - mniejsza z tym, o kogo chodzi - prowadzący to odmiennie, niż praktykowano dotąd. Mianowicie poza tym, że zadawano pytania o treść poprawki czy o wyjaśnienie jej treści, co jest dopuszczalne, senator Wiatr poprosił o przerwę. Marszałek powiedział, że to jest niedopuszczalne. W związku z tym pojawił się problem, czy w trakcie głosowania można udać się na przykład do toalety. Czy nie należało zapytać, jaki charakter ma mieć przerwa, ile czasu ma trwać i czemu ma służyć? Bo jeżeli przerwa ma służyć temu, żeby naradzić się politycznie, to niewątpliwie należy odmówić. Ale ja tu mówię o racjonalnej interpretacji prawa. Tu chodzi na przykład o to, że ktoś się poczuł słabo i musi zażyć lekarstwo, a chce wziąć udział w głosowaniu. To jest zupełnie co innego. Mówienie, że to jest niedopuszczalne, nie dochodząc przyczyn, leżało, wydaje mi się, w uprawnieniach marszałka. Zresztą są takie uprawnienia marszałka, że decyduje on o tym, jak interpretować regulamin. Wprowadziliśmy chyba w poprzedniej kadencji...

(Przewodniczący Krzysztof Kwiatkowski: Tak jest.)

...taki przepis, ze wszech miar słuszny - byłem jego inicjatorem - żeby nie wprowadzać dyskusji na sali. Marszałek decyduje i koniec. Później można się zwrócić o interpretację do Prezydium Senatu.

Dotąd, a było to sześć kadencji, takie sytuacje się zdarzały, jeśli chodzi o moje doświadczenie, że ktoś prosił o przerwę i przerwy były zarządzane. Przerwa, żeby się zebrał klub, na pewno nie mogła mieć miejsca w trakcie głosowania, ale przerwy ze względów technicznych były ogłaszane. Czasem, gdy głosowanie trwało trzy godziny, bo i tak się zdarzało, trzeba było zarządzić w trakcie głosowania przerwę ze względów fizjologicznych. Myśmy to traktowali wówczas, przy podobnym zapisie, jako wnioski dotyczące porządku głosowania. Czy w porządku głosowania mieszczą się przerwy? Tak, jeżeli są one uzasadnione obiektywnie, a nie jakimś kunktatorstwem czy grą, bo i tak może być i po przerwie na przykład może być odmienne ustosunkowanie się do tej samej materii. Tak to by wyglądało.

Teraz jest pytanie. Jeżeli nie ma zapisu, czy chodzi o wnioski formalne dotyczące porządku głosowania - bo być może pojawią się jeszcze inne - to następny wniosek będzie mówił: z wyjątkiem przerwy. Ale to też jest za mało. Bo ile czasu ma trwać przerwa i w jakich sprawach jest ogłaszana? Albo więc przyjmiemy jeszcze dalej idącą kazuistykę, albo powiemy, że to jest w porządku głosowania. Ale to stoi w sprzeczności ze stanowiskiem marszałka, które jest w tym wypadku niepodważalne. Prawdę mówiąc, byłem temu przeciwny - teraz mówię od siebie, żeby zakończyć, nie rozgadywać się później zanadto - bo jestem za ścieśnieniem, za bardzo abstrakcyjną normą. Taka jest zasada racjonalnej legislacji i racjonalnego stosowania prawa. Ale w tej kadencji- nie wiem, czy w poprzedniej też był taki przypadek - już dwukrotnie wystąpiła sytuacja, kiedy któryś z senatorów poprosił o przerwę, a marszałek powiedział, że w czasie głosowania nie ma przerwy, bo wniosek formalny co do porządku głosowania nie zawiera możliwości składania wniosku o ogłoszenie przerwy. Ja mam akurat odmienne zdanie, ale na gruncie tej praktyki okazało się, że wniosek ten jest zasadny. Tylko czy my idziemy w dobrym kierunku? Ja mam wątpliwości.

Otwieram dyskusję.

Z góry chciałbym państwa poinformować, że po zakończeniu dyskusji, zgodnie z art. 82 regulaminu, będziemy głosować nad tym projektem uchwały według następującej kolejności. Jeżeli będzie wniosek o odrzucenie projektu uchwały, zostanie on, jako najdalej idący, poddany pod głosowanie w pierwszej kolejności. W drugiej kolejności będzie ewentualnie głosowanie nad poprawkami do poszczególnych artykułów, a później głosowanie za przyjęciem projektu w całości w brzmieniu zaproponowanym przez komisję, ze zmianami wynikającymi z poprawek.

A teraz rozpoczynam dyskusję nad tym projektem.

Proszę bardzo, pan senator.

W pełni podzielam argumentację przedstawioną przez pana senatora Andrzejewskiego. Ja też jestem przeciwny wprowadzeniu tej poprawki. Z jej uzasadnienia wynika, że przerwa ta ma być zarządzana między innymi, czy może głównie, właśnie w celu ustalania stanowisk. A stanowiska powinny być ustalone wcześniej, bo przecież ze scenariusza prowadzącego marszałka i ze scenariusza głosowania wiemy, że nieprzyjęcie konkretnej poprawki spowoduje na przykład niegłosowanie nad inną poprawką. Czyli alternatywy są tu do przewidzenia jeszcze przed głosowaniem i w imię sprawności naszego procedowania wprowadzanie jeszcze tej kazuistycznej, dodatkowej przerwy uważam za niecelowe. Jednak rzeczywiście nie wyobrażam sobie, żeby marszałek odmówił pięciominutowej przerwy, w ramach tego właśnie procedowania, tylko na załatwienie potrzeby fizjologicznej, gdyby potrzeba taka była zgłoszona. Tak że myślę, iż nie trzeba wprowadzać tej poprawki.

Jesteśmy w trakcie dyskusji.

Czy ktoś z pań senator i panów senatorów chciałby zabrać głos?

Proszę bardzo, Panie Senatorze.

W pełni uważałbym tę poprawkę za zbędną, gdyby nie praktyka, która naruszyła zasadę racjonalnej interpretacji prawa. Ja bym wprowadził jeszcze więcej. Gdybyśmy przyjęli pewną kazuistykę, to jest też prawo do sprawdzenia za każdym razem kworum. Bo proszę pamiętać, że głosowanie nie zawsze odbywa się przy pomocy urządzeń rejestrujących. Musimy przyjąć regułę bardziej ogólną niż to, że wszystko będzie zarejestrowane naciśnięciem guzika. A jeżeli głosowanie będzie się odbywało przy pomocy podniesienia rąk, czy warto... A jeżeli będziemy głosować... Może być tak - teraz ja powiem, bo wyobraźnia moja jest praktyczna - że, powiedzmy, głosujemy nad zasadniczym traktatem, takim jak na przykład lizboński, i od jednego czy dwóch głosów zależy jego przyjęcie bądź odrzucenie. Marszałek, który jest, jaki jest, odmawia przerwy na rzecz stwierdzenia czy przyjęcia kworum. I wtedy można powiedzieć, że nie mieści się to w regulaminie, prawda? I można nawet podważać głosowanie.

Jestem za bardzo elastycznym stosowaniem regulaminu, ale skoro od tej elastyczności stwierdzamy odstępstwa, to być może trzeba również dopuścić możliwość wniosku formalnego na przykład dla stwierdzenia kworum. To się stosuje zawsze, we wszystkich głosowaniach.

Ja też traktowałem to dotąd jako kryterium porządku głosowania, bardzo elastycznie interpretowanego, ale okazuje się, że porządek głosowania... Bo, chciałbym, żebyśmy odpowiedzieli sobie, co to jest. Może prezydium by nam odpowiedziało, i od tego byśmy uzależnili ewentualnie decyzję, czy to jest numerus clausus, zakres zamknięty, a jeżeli tak, to jaki, czy zakres otwarty, czy uznaniowy - marszałek może, ale nie musi.

Jaki jest zakres wniosków formalnych dotyczących porządku głosowania? Czy tylko taki, że nad którymś należy głosować przed którymś? A jeżeli jest nie tylko porządek głosowania czy interpretacji, ale zwrócenie uwagi na przykład na błąd w wydruku czy sprostowanie, bo tu jest problem sprostowania tego, co nieprawdziwe? Przecież tego też nie ma. Jeżeli ja się zgłaszam i mówię, że proszę o sprostowanie wykładni, nie mam takiego wniosku. W związku z tym kiedy na przykład, tu użyję mojej wyobraźni praktycznej jako adwokata, wystąpi sytuacja, że jest wyjaśnienie, które odbiega od racjonalnej treści poprawki albo może być - jesteśmy ludźmi - błędnie przytoczony adres, bo teraz te poprawki są takie, że pisze się tylko numerki, a nie powtarza się treści i dla wielu koleżanek i kolegów, jeżeli nie ma jakiegoś wyjaśnienia na posiedzeniu klubu albo wcześniej, może być niezrozumiałe, który numerek do czego się odnosi. I jeżeli tutaj jest chęć sprostowania, to w tej sytuacji, przy bardzo ścisłej interpretacji, nie można wystąpić o usunięcie błędu. Dlatego mówię o tym "racjonalne" albo "nieracjonalne". Postawię kropkę nad "i". Marszałek zastosował to nieelastycznie, bo powinien zapytać, jaki cel ma mieć przerwa, wnioskodawca powinien się tutaj oświadczyć i wtedy marszałek powinien podjąć decyzję w zależności od meritum. Zabronienie przerwy w ogóle w czasie głosowania spowodowało to, co dzisiaj określamy w legislacji jako...

(Głos z sali: Tam chodziło o dłuższą przerwę.)

No ale to trzeba by stwierdzić.

Chodziło o superfluum. Jeśli więc w komisji regulaminowej przyjmiemy, że należy stosować - czy mój wniosek formalny dotyczący porządku głosowania jest katalogiem otwartym, uznaniowym, bo to jest niedookreślony termin w sensie desygnatów faktycznych, związanych z zakresem tego...

(Głos z sali: Systemowo.)

...co jest dopuszczalne, a co jest niedopuszczalne...

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Przyznam szczerze, że z bólem, ale muszę głosować za tą poprawką wobec nieracjonalności zachowania marszałka. Ale jestem przeciwny tego typu zapisom, tak daleko idącym, jako temu, co w prawie zwie się superfluum, a więc przeciw temu, co jest ponad potrzebę i konieczność. Dziękuję.

Pan przewodniczący.

Myślę, że nie ma potrzeby zapisu domniemania, że działania marszałka są racjonalne. Ale myślę, że w praktyce tak trzeba domniemywać.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Właśnie.

Dziękuję bardzo.

Pan przewodniczący Paszkowski, proszę bardzo.

Ja mam taką kwestię. Tutaj zrodziły się jakby dwie opinie. Z jednej strony mamy pełen wykaz wniosków formalnych, które są w regulaminie i one są listą zamkniętą. W art. 53 mamy stwierdzenie dotyczące wniosku formalnego o sposobie i porządku głosowania. Nie jest to sprawa sprecyzowana, choć można się posiłkować oczywiście jakby dalszą procedurą głosowania, czy chodzi tylko o te wnioski, czy również o wnioski z katalogu, który jest wymieniony w art. 48 ust. 2. Nie wiem, czy ten zapis był przedmiotem wykładni dokonywanej przez Prezydium Senatu. Jeżeli był, to dobrze by było zapoznać się z tym, co Prezydium Senatu ustaliło, bo zgodnie z regulaminem kompetencją Prezydium Senatu jest dokonywanie wykładni. Być może w wykładni tego zapisu to, o czym mówimy dzisiaj, jest ujęte jako rzecz wynikająca z tej wykładni.

Proszę przedstawiciela Biura Legislacyjnego.

Panowie Przewodniczący! Wysokie Komisje!

Na początku obecnej kadencji Senatu pan senator Grzegorz Banaś zwrócił się o dokonanie takiej wykładni do Prezydium Senatu. Marszałek Senatu skierował wniosek do Biura Legislacyjnego, które zaopiniowało go, uznając, że przepisy regulaminu Senatu w tym zakresie są jasne i zgodnie ze starą rzymską paremią clara non sunt interpretanda nie istnieje konieczność dokonywania wykładni Regulaminu Senatu przez Prezydium Senatu, które przychyliło się do tego stanowiska. Zdaniem Biura Legislacyjnego w sytuacji, gdy art. 48 ust. 2, jak słusznie był uprzejmy powiedzieć pan senator, zawiera zamknięty katalog wniosków formalnych, wyróżniający w ust. 2 pkt 9 zmianę sposobu prowadzenia obrad, a w innym punkcie ogłoszenie przerwy, to oznacza to, że ogłoszenie przerwy jest innym wnioskiem formalnym niż wniosek formalny o sposobie procedowania w danym punkcie. Dziękuję bardzo.

Czy ktoś chce jeszcze zabrać głos w dyskusji?

Pan senator.

Chciałbym powiedzieć, że w art. 48 ust. 2 nie ma porządku głosowania jako normy otwartej, a w art. 53 jest. W związku z tym oprócz tego, co jest clara w art. 48 ust. 2, co jest katalogiem zamkniętym, ten katalog został otwarty, ni stąd, ni zowąd art. 53. Ja nie znam tej opinii, ale ponieważ dyskusja będzie się pewnie przeciągać, a za chwilę będzie posiedzenie Komisji Ustawodawczej, to ja bym prosił, żeby dla członków komisji ogłosić przerwę i doręczyć tę opinię, żebyśmy mogli się do niej ustosunkować i wysłuchać samego wnioskodawcy. Rzeczywiście, tutaj akurat jest to racjonalne, bo może zechce on przedstawić inne argumenty, a skoro było to omawiane przez prezydium -choć stanowiska Prezydium Senatu też nie znamy - musi ono być zawarte w protokole. Jeżeli prezydium zajęło stanowisko...

(Głos z sali: Nie mamy.)

...a jeżeli nie zajęło stanowiska, to mamy tylko opinię i otwarta jest sprawa prezydium. Jeżeli któryś z senatorów zwrócił się do prezydium o wykładnię, to nie załatwia tego formalnie opinia Biura Legislacyjnego, tylko musi być stanowisko prezydium. W związku z tym, jeżeli nie zajęło ono stanowiska, to będę wnosił o zawieszenie naszego postępowania i poczekanie na stanowisko Prezydium Senatu. Bo rozumiem, że tutaj została uruchomiona procedura, w której Prezydium Senatu ma głos decydujący wobec kwestionowania decyzji marszałka. Ja uważam, że decyzja o niedopuszczeniu do przerwy, o którą prosił jeden z senatorów, była przedwczesna, nie ustalono bowiem, czemu ma służyć przerwa, jak długo ma trwać i czy mieści się w otwartym... Twierdzę, że jest to artykuł, to nie jest numerus clausus. W tej chwili numerus clausus z art. 48 ust. 2 został otwarty nową klauzulą z nowym elementem wniosku formalnego o nieokreślonym desygnacie stanów faktycznych z art. 53. Bo w art. 48 ust. 2 zmiana sposobu... Czy jeżeli prezydium powie, że przerwa się mieści w porządku głosowania, zmiana sposobu, przerwa no i jeszcze przedtem mamy dodatkowy wniosek formalny o wyjaśnienie treści... To nie jest...

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Oczywiście. I jaka przerwa. Bo zawsze każdy z nas musi mieć jakieś racjonalne interpretacje. Ja je mam i dla mnie racjonalna interpretacja jest taka, czy mieści się to w porządku głosowania. Musi to też być racjonalnie interpretowane, zważywszy na causę, czyli przyczynę, przez marszałka. A jeżeli zostało to zanegowane przez któregoś z senatorów, to musi być wykładnia - bo takie jest uprawnienie każdego z senatorów - Prezydium Senatu. Wykładnia, która zostałaby uruchomiona przez Prezydium Senatu, do dzisiaj nie zaistniała. Zaistniał tylko krok w postępowaniu posiłkowym dla Prezydium Senatu w postaci opinii Biura Legislacyjnego, której też nie znamy. W związku z tym, jeżeli Prezydium Senatu nie zajęło stanowiska, to trzeba zawiesić to postępowanie do czasu zajęcia przez nie stanowiska. A w międzyczasie prosiłbym panów przewodniczących, żeby nam udostępnili, w celu ustosunkowania się, opinię Biura Legislacyjnego.

Panie Przewodniczący, my konsultowaliśmy to też z panem przewodniczącym Zientarskim i mamy taką sugestię. To nie znajduje się w porządku najbliższego posiedzenia, a więc wniosek o zawieszenie dzisiejszego posiedzenia czy zamknięcie go...

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Nic nie stoi na przeszkodzie, żebyśmy jeszcze raz spotkali się na połączonym posiedzeniu, mając fragment protokołu z posiedzenia prezydium oraz opinie centrum legislacyjnego. Jest taki wniosek formalny. Czy w sprawie tego wniosku głos za, głos przeciw, czy ktoś chce...

Proszę bardzo.

Ja mam kwestię dodatkową. Zapytanie kieruję do Biura Legislacyjnego, a mianowicie, czy się zdarzały takie sytuacje, że nie na skutek wniosku któregoś z senatorów, ale na skutek decyzji osoby prowadzącej posiedzenie przed głosowaniem następowała przerwa, a ona następowała na skutek dyskusji poprzedzającej na przykład kwestie związane ze sposobem przeprowadzania głosowania. Bo być może jest taka sytuacja, że przy takiej interpretacji sam marszałek Senatu lub któryś z wicemarszałków, który prowadzi obrady, inicjuje przed głosowaniem przerwę, bo musi pewne wnioski wynikłe z dyskusji odnośnie do sposobu głosowania skonsultować chociażby z Biurem Legislacyjnym, żeby uporządkować wcześniej opracowany sposób przeprowadzenia głosowania. To jest bardzo ważna kwestia, bo przy takiej interpretacji i przy takim stanowisku prezydium zamykamy tę drogę i ja pierwszy będę się sprzeciwiał marszałkowi, postulując, żeby zarządził przerwę w głosowaniu czy przed głosowaniem.

Proszę bardzo.

Dziękuję uprzejmie.

W niniejszej kwestii, odpowiadając panu senatorowi, chciałbym powiedzieć, że oczywiście zdarzały się takie sytuacje, a za przykład mogę podać głosowanie w kadencji w latach 1997-2001 nad ordynacją wyborczą do Sejmu i Senatu, kiedy na skutek zgłoszenia około trzystu poprawek zaistniała konieczność, w toku procedowania nad głosowaniem nad nimi na prośbę Biura Legislacyjnego i z dyskrecjonalnej woli marszałka, aby zarządzić przerwę w celu omówienia sposobu kolejności głosowania nad określonymi poprawkami. Tak jak powiedział pan przewodniczący Andrzejewski, Biuro Legislacyjne nie kwestionuje dyskrecjonalnego uprawnienia marszałka, ale uważa, że brak jest podstaw prawnych do tego, by marszałek ipso iure poddawał pod głosowanie wniosek formalny o ogłoszenie przerwy. To są dwie zupełnie inne sytuacje. Dyskrecjonalne uprawnienia marszałka jako prowadzącego obrady to kwestia pierwsza, a poddawanie pod głosowanie wniosku formalnego to kwestia druga. Dziękuję.

Dziękuję bardzo.

Ja mam taką propozycję: z uwagi na to, że między naszym posiedzeniem połączonych komisji a Komisją Ustawodawczą w tej sali będzie miała posiedzenie komisja regulaminowa... Co prawda będzie to parominutowe posiedzenie w sprawie zmian w składach osobowych. Jest wniosek pana senatora Andrzejewskiego, tylko ja to doprecyzuję, jeśli chodzi o zamknięcie czy o przerwę.

(Senator Piotr Andrzejewski: O przerwę.)

O przerwę.

Kto z pań senator i panów senatorów jest za tym wnioskiem? Proszę o podniesienie ręki. (9)

Nie było głosów przeciwnych i nikt się nie wstrzymał od głosu.

Zamykam posiedzenie.

Oddaję głos panu przewodniczącemu, bo teraz będą tu obrady komisji regulaminowej.

Proszę członków Komisji Ustawodawczej, żeby nie wychodzili.