19 kwietnia 2006 r.
Odbyło się posiedzenie Komisji Ustawodawczej, podczas którego rozpatrywano ustawę o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego.
Na temat zapisów zawartych w rozpatrywanej nowelizacji sejmowej głos zabrał wiceminister sprawiedliwości Andrzej Grzelak. Zapoznano się także z opinią Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu.
W dyskusji wprowadzenie poprawki do omawianej ustawy zaproponował senator Aleksander Bentkowski. W głosowaniu uzyskała ona poparcie członków komisji. Następnie przegłosowano przyjęcie ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego wraz z zaakceptowaną wcześniej zmianą. Ustalono, że sprawozdanie w tej sprawie złoży w imieniu Komisji Ustawodawczej senator Janusz Gałkowski.
Następnie komisja przystąpiła do prac nad przygotowaniem czterech inicjatyw ustawodawczych, mających na celu wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego.
Senatorowie zdecydowali o podjęciu inicjatywy ustawodawczej dotyczącej zmiany ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 grudnia 2005 r. orzekł o niezgodności art. 19 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim ogranicza przesłankę wyłączenia sędziego jedynie do stosunku osobistego, pomijając inne okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę bezstronności sędziego, z art. 45 ust. 1 konstytucji.
Uznał, że względna przesłanka wyłączenia sędziego przewidziana w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. stosunek osobisty tego rodzaju, że mógłby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego, ogranicza wyraźnie zakres sytuacji, które mogą być uwzględniane jako podstawa wyłączenia sędziego. W kodeksie postępowania karnego oraz w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym względnymi przesłankami wyłączenia są okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sędziego w danej sprawie.
Od momentu wejścia w życie wyroku, tj. od 21 grudnia 2005 r., przepis art. 19 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakwestionowanym zakresie jest niezgodny z konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zmiana ustawodawcza "powinna nastąpić w możliwie krótkim terminie, ponieważ utrzymywanie istniejącego stanu rzeczy, a więc bez wskazanej interwencji ustawodawczej, przez dłuższy okres może naruszać zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażoną w art. 2 konstytucji.".
Istnieje zatem konieczność podjęcia inicjatywy ustawodawczej w kierunku wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny. W projekcie nowelizacji przewidziano, że względną przesłanką wyłączenia sędziego będzie istnienie okoliczności tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie. Przesłanka ta będzie na tyle szeroka, że swym zakresem pojęciowym obejmie także dotychczasową względną przesłankę wyłączenia sędziego.
Proponowana ustawa wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Ustawa nie wymaga wydania aktów wykonawczych. Ustawa przywróci stan konstytucyjności w zakresie instytucji iudex suspectus. Ponadto ustawa nie wywoła negatywnych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych, a jej przedmiot pozostaje poza obszarem regulacji prawa Unii Europejskiej.
Ustalono, że w dalszych pracach nad projektem nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komisję Ustawodawczą będzie reprezentować senator J. Gałkowski.
Następnie senatorowie zdecydowali o podjęciu inicjatywy ustawodawczej, dotyczącej zmiany ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Wyrokiem z 1 marca br. Trybunał Konstytucyjny wskazał na niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej niektórych rozwiązań prawnych dotyczących praw wyborczych obywateli polskich oraz obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi, wprowadzonych ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektórych innych ustaw.
Trybunał uznał za niekonstytucyjne (niezgodne z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 62 i art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 16 ust. 1 konstytucji) rozwiązania, które przewidując wymóg wpisania do prowadzonego w gminie stałego rejestru wyborców najpóźniej na 12 miesięcy przed dniem wyborów, pozbawiają obywateli polskich czynnego prawa wyborczego w wyborach do rady gminy, a tym samym pozbawiają ich również biernego prawa wyborczego w tych wyborach oraz praw wyborczych w wyborach na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 6 ust. 1 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zwana dalej "ordynacją samorządową". Biorąc pod uwagę, iż analogiczna regulacja została wprowadzona w stosunku do obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi (art. 6a ust. 1 ordynacji samorządowej), trybunał stwierdził również niekonstytucyjność tego przepisu (niezgodność z art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 16 ust. 1 konstytucji).
Oba zakwestionowane przepisy uzależniają korzystanie z prawa wybierania do rad gmin przez obywateli polskich oraz obywateli innych państw członkowskich Unii Europejskiej od uzyskania wpisu do stałego rejestru wyborców najpóźniej na 12 miesięcy przed dniem wyborów. Zgodnie z art. 7 ordynacji samorządowej, prawo wybieralności przysługuje osobie, która ma prawo wybierania, a więc tym samym pozbawienie czynnego prawa wyborczego osoby niewpisanej do rejestru wyborców lub wpisanej do tego rejestru w okresie krótszym niż 12 miesięcy przed dniem wyborów, uniemożliwia jej również korzystanie z biernego prawa wyborczego. Wprowadzone rozwiązanie ma także przełożenie na wykonywanie czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach organu wykonawczego gminy, gdyż posiadanie prawa wybierania i prawa wybieralności (w wypadku prawa wybieralności jest to jeden z wymogów) w wyborach wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uzależnione jest od posiadania czynnego prawa wyborczego w wyborach do rad gmin.
Rozważając status obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi w kontekście konstytucyjnych i ustawowych regulacji wyborczych do organów samorządu terytorialnego, TK zauważył, iż konieczne jest uwzględnienie wiążących RP zobowiązań traktatowych tj. art. 19 ust. 1 Traktatu ustawiającego Wspólnotę Europejską.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 TWE, obywatele Unii Europejskiej korzystają z prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, na terytorium którego przebywają, a którego obywatelstwa nie posiadają na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa. Zdaniem TK, wymóg równego (narodowego) traktowania obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi z obywatelami polskimi oznacza konieczność uznania za niekonstytucyjny art. 6a ust. 1, który odpowiada treści art. 6 ust. 1, uznanego za niekonstytucyjny w zakresie kolizji z art. 169 ust. 2 Konstytucji. Podkreślenia wymaga, iż w przekonaniu trybunału, treść art. 6a ust. 1 stoi również w sprzeczności z art. 19 ust. 1 TWE, gdyż wprowadzenie formalnego kryterium wpisu na listę wyborców nie może być uznane za odpowiadające przepisowi dyrektywy wykonawczej, który pozwala na uzależnienie praw wyborczych obywatela UE w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, od przebywania przez określony czas na terytorium tego państwa.
Proponowana przez Komisję Ustawodawczą nowelizacja usuwa z systemu prawa niekonstytucyjne przepisy oraz przepisy, które w związku z uchyleniem tych pierwszych stają się bezprzedmiotowe. Jej wejście w życie nie będzie miało wpływu na rynek pracy, na konkurencyjność wewnętrzną i zewnętrzną gospodarki, oraz nie powoduje bezpośrednich skutków społeczno-gospodarczych. Ponadto projekt nie wywołuje skutków finansowych wobec budżetu państwa i dotyczy materii objętej zakresem prawa Unii Europejskiej i jest z nim zgodny.
Ustalono, że w dalszych pracach nad projektem nowelizacji ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw komisję będzie reprezentować senator J. Gałkowski.
Na swym posiedzeniu Komisja Ustawodawcza zdecydowała również o podjęciu inicjatywy ustawodawczej, dotyczącej zmiany ustawy o kontroli skarbowej.
W wyroku z 20 czerwca 2005 r. Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu wniosku grupy posłów orzekł, iż art. 8 pkt 27 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji w zakresie, w jakim:
Przepis art. 8 pkt 27 ustawy o w.k.s., w odniesieniu do wskazanych przepisów ustawy o kontroli skarbowej, traci moc obowiązującą z dniem 30 czerwca br.
Na podstawie przepisu art. 8 pkt 27 ustawy o w.k.s. nowe brzmienie otrzymał rozdział 4 ustawy o kontroli skarbowej, określający kompetencje i zasady działania wywiadu skarbowego. Przepisy, których niezgodność z konstytucją orzekł trybunał, znajdują się właśnie w tym rozdziale.
Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej przeprowadzanie czynności wywiadu skarbowego polega na uzyskiwaniu, gromadzeniu, przetwarzaniu i wykorzystywaniu informacji o osobach oraz o dochodach, obrotach, rzeczach i prawach majątkowych podmiotów podlegających kontroli skarbowej - w celu ustalenia podatków stanowiących dochód budżetu państwa, a także innych należności pieniężnych budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych, dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów, oraz w celu wykonania określonych zadań należących do zakresu kontroli skarbowej.
W myśl art. 36a ustawy o kontroli skarbowej pracownicy wywiadu skarbowego, wykonując czynności, o których mowa w art. 36 ust. 2, mają prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom w miejscach publicznych, a zgodnie z art. 36b ust. 1 wywiad skarbowy może uzyskiwać oraz przetwarzać dane identyfikujące abonenta, zakończenia sieci lub urządzenia telekomunikacyjnego, między którymi wykonano połączenie, oraz dane dotyczące uzyskania lub próby uzyskania połączenia między określonymi urządzeniami telekomunikacyjnymi lub zakończeniami sieci, a także okoliczności i rodzaje wykonanego połączenia.
Przepis art. 36d ust. 4 mówi z kolei, iż materiały uzyskane w czasie stosowania kontroli operacyjnej niezawierające dowodów pozwalających na wszczęcie albo niemające znaczenia dla postępowania kontrolnego, postępowania w sprawach o przestępstwa i wykroczenia albo w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe przechowuje się po zakończeniu kontroli przez 2 miesiące, po upływie których Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej zarządza ich protokolarne, komisyjne zniszczenie.
Trybunał podkreślił, że "zakwestionowane we wniosku przepisy nowelizujące, przyznające szczególne uprawnienia wywiadowi skarbowemu, stanowią niewątpliwie istotną ingerencję w sferę życia prywatnego jednostki. Nie oznacza to automatycznie niekonstytucyjności przyjętych rozwiązań. Oceniając dopuszczalność ingerencji, należy rozważyć czy spełnia ona warunki określone w jej art. 31 ust. 3 konstytucji. Poza tym, ustawodawca - w świetle art. 2 konstytucji - ma konstytucyjny obowiązek określić przesłanki ingerencji w sferę prywatności w sposób możliwie precyzyjny, tak aby ograniczyć zakres swobody decyzyjnej pozostawionej organom stosującym prawo, a jednocześnie ma on obowiązek stworzyć odpowiednie mechanizmy kontroli nad aktami organów władzy publicznej dotykającymi tej sfery. W sytuacji gdy chodzi o ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, przepisy muszą charakteryzować się należytą precyzją i jasnością. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa".
W ocenie trybunału, "ustawodawca nie precyzuje jasno zakresu podmiotowego, warunków ani przesłanek, które muszą wystąpić, aby wywiad skarbowy mógł podjąć działania w stosunku do konkretnej osoby w oparciu o art. 36 ust. 2 ustawy. W aktualnym stanie prawnym ocena tych warunków i przesłanek została pozostawiona uznaniu pracowników wywiadu skarbowego". Trybunał doszedł do przekonania, że "uprawnienie do uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania informacji o osobach, na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy, pozostawia pracownikom wywiadu skarbowego nadmierną swobodę wkraczania w sferę prywatności obywateli (...) Przepis powinien zakreślić jednoznacznie ramy takich działań. Już z tych względów należy zgodzić się z zarzutem niedookreśloności przepisu, który tak głęboko ingeruje w sferę prywatności jednostki".
Trybunał przypomniał swoje dotychczasowe orzecznictwo, w którym "stwierdził, że niejasne i nieprecyzyjne formułowanie przepisu, które powoduje niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków, oceniać należy jako naruszenie wymagań konstytucyjnych. Powoduje to bowiem stworzenie nazbyt szerokich ram dla organów stosujących ten przepis, które w istocie muszą zastępować prawodawcę w zakresie tych zagadnień, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może przez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Założenie to można określić ogólnie jako zasadę określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Kierując się tą zasadą, Trybunał Konstytucyjny reprezentuje stanowisko, iż przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności".
Z tych samych względów należy zakwestionować, zdaniem trybunału, nowelizację przepisów art. 36a, art. 36b ust. 1 i art. 36d ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej, które naruszają zasadę przyzwoitej legislacji, wynikającą z art. 2 konstytucji, oraz ograniczają konstytucyjne prawo do prywatności (art. 47 konstytucji), wolności komunikowania się (art. 49 konstytucji) i zasadę autonomii informacyjnej (art. 51 ust. 2 konstytucji).
Jak stwierdził trybunał, "skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 8 pkt 27 ustawy o w.k.s. w zakresie, w jakim kształtuje brzmienie art. 36 ust. 2, art. 36a, art. 36b ust. 1 oraz art. 36d ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej, jest w istocie eliminacja tych przepisów z porządku prawnego. Trybunał Konstytucyjny, przy określaniu terminu utraty mocy obowiązującej przepisu wziął pod uwagę konieczność nowelizacji ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.) w sposób odpowiadający standardom konstytucyjnym, w szczególności z poszanowaniem zasady określoności oraz gwarancji ochrony konstytucyjnych praw i wolności".
W projekcie przyjętym przez Komisję Ustawodawczą zaproponowano nowelizację art. 36 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej, zmierzającą do usunięcia z tego przepisu wzmianki o tym, iż przeprowadzanie czynności wywiadu skarbowego polega na uzyskiwaniu, gromadzeniu, przetwarzaniu i wykorzystywaniu informacji o osobach. Uzyskiwanie takich informacji będzie oczywiście nadal możliwe - na podstawie przepisów art. 36a i 36c tej ustawy - ale przepisy te proponuje się jednocześnie zmodyfikować w taki sposób, aby nie naruszały zasad prawidłowej legislacji i nie wkraczały w sposób nieuzasadniony w sferę prywatności. Przepisy dotychczasowego art. 36b (dotyczące uzyskiwania danych billingowych) zostały przeniesione do art. 36c, regulującego tzw. kontrolę operacyjną, zarządzaną przez Sąd Okręgowy w Warszawie na pisemny wniosek generalnego inspektora kontroli skarbowej. Standard ochrony sfery prywatności jednostki w tym zakresie będzie zatem identyczny z kontrolą polegającą na uzyskiwaniu treści rozmów telefonicznych. W myśl nowelizowanego w projekcie art. 36d ust. 4 - materiały uzyskane w czasie stosowania kontroli operacyjnej niezawierające dowodów pozwalających na wszczęcie albo niemające znaczenia dla postępowania kontrolnego albo postępowania w sprawach o przestępstwa i wykroczenia będą podlegały niezwłocznemu komisyjnemu i protokolarnemu zniszczeniu.
Niedokonanie zaproponowanych w projekcie zmian ustawodawczych uniemożliwi z dniem 30 czerwca br. przeprowadzanie czynności wywiadu skarbowego, określonych w dotychczasowych przepisach art. 36a i art. 36b ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej.
Jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu, nie wywołuje on skutków finansowych dla budżetu państwa. Przedmiot projektowanej ustawy pozostaje poza obszarem regulacji prawa Unii Europejskiej.
Ustalono, że w dalszych pracach nad projektem nowelizacji ustawy o kontroli skarbowej Komisję Ustawodawczą będzie reprezentować senator J. Gałkowski.
Podczas posiedzenia senatorowie zdecydowali także o podjęciu inicjatywy ustawodawczej dotyczącej zmiany ustawy o komornikach sądowych i egzekucji.
Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność art. 49 zd. 2 i 3 w związku z art. 45 ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy z 24 września 2004 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, z art. 2 konstytucji.
Art. 45 ust. 2 ustawy komorniczej stanowił, że za dokonaną egzekucję świadczeń pieniężnych komornik pobiera od dłużnika opłatę stosunkową w wysokości 15% wartości wyegzekwowanego świadczenia. Z przepisu tego wynikało, że warunkiem pobrania opłaty stosunkowej było skuteczne dokonanie egzekucji określonego roszczenia.
W art. 49 w zd. 1 określony był sposób ustalania oraz wysokość całej opłaty stosunkowej i ten przepis, objęty pytaniem prawnym, Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodny z art. 2 konstytucji. Zastrzeżenia trybunału wzbudziły natomiast regulacje zawarte w art. 49 zd. 2 i 3. Według nich komornik pobiera opłatę stosunkową również w razie umorzenia postępowania na wniosek wierzyciela złożony przed upływem roku od dnia otrzymania wniosku o wszczęcie egzekucji.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że na podstawie art. 45 ust. 2 opłata stosunkowa była ściśle zależna od wartości realnie wyegzekwowanego świadczenia, a na podstawie art. 49 zd. 2 i 3 mogła zostać pobrana nawet, gdy komornik nie dokonał skutecznej egzekucji. Drugi z wymienionych przepisów wiązał bowiem opłatę stosunkową ze świadczeniem egzekwowanym, ale niekoniecznie wyegzekwowanym. Regulacje te nie zachęcają komorników do podejmowania niezwłocznie czynności, skoro opłata stosunkowa może zostać pobrana również w razie niewyegzekwowania należności, a ponadto zniechęcają dłużników do dobrowolnego regulowania zobowiązań, skoro, jeżeli w końcu spełnią świadczenie, opłata stosunkowa i tak zostanie pobrana.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 49 zd. 2 i 3 nie spełnia zasad przyzwoitej legislacji ze względu na nieracjonalność zamieszczenia w jednym akcie prawnym regulacji odmiennie kształtujących zagadnienie kosztów postępowania egzekucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nowa regulacja z 24 września 2004 r., nie tylko powtarza regulacje zakwestionowane, ale nawet została znacznie rozszerzona, gdyż obecnie opłatę stosunkową pobiera się w każdym wypadku umorzenia postępowania na wniosek wierzyciela (nie ma ustawowego ograniczenia do roku od otrzymania przez komornika wniosku o wszczęcie egzekucji), a ponadto pobiera się ją w razie umorzenia postępowania na podstawie art. 823 kpc. Tym samym można przypuszczać, że zwiększy się liczba dłużników, od których będzie pobierana opłata stosunkowa, mimo że nie doszło do wyegzekwowania roszczenia. Oznacza to, że regulacja konstytucyjnie wadliwa pozostaje w porządku prawnym, czemu Trybunał Konstytucyjny, związany granicami pytania prawnego, nie może zapobiec.
Należy zatem wnioskować o pilnej potrzebie podjęcia działań ustawodawczych w celu wyeliminowania z porządku prawnego nieracjonalnych przepisów.
Zaproponowany przez Komisję Ustawodawczą projekt nowelizacji zakłada wyeliminowanie możliwości pobierania opłaty w wypadku umorzenia postępowania na wniosek wierzyciela oraz na podstawie art. 823 kpc. Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. Proponowana ustawa wejdzie w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia i nie wymaga wydania aktów wykonawczych. Jej przedmiot nie jest objęty zakresem prawa Unii Europejskiej.
Ustalono, że w dalszych pracach nad projektem nowelizacji ustawy o komornikach sądowych i egzekucji Komisję Ustawodawczą będzie reprezentować senator A. Bentkowski.