Zapis stenograficzny (615) ze wspólnego posiedzenia

Komisji Rodziny i Polityki Społecznej (61.)

oraz Komisji Ustawodawczej (87.)

w dniu 20 lutego 2007 r.

Porządek obrad:

1. Rozpatrzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. dotyczącego ustawy o pomocy społecznej (sygnatura akt K 30/05)

2. Rozpatrzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. dotyczącego ustawy o pomocy społecznej (sygnatura akt P 23/05)

Serdecznie witam na wspólnym posiedzeniu Komisji Ustawodawczej i Komisji Rodziny i Polityki Społecznej państwa, panie i panów senatorów, wszystkich zaproszonych gości i przedstawicieli Biura Legislacyjnego.

Dzisiaj w porządku obrad mamy dwa punkty: rozpatrzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. oraz rozpatrzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada, również 2006 r. Oba dotyczą ustawy o pomocy społecznej.

Czy ktoś z państwa senatorów ma jakieś uwagi do programu? Nikt nie ma uwag.

Wobec tego możemy przejść do punktu pierwszego, jest nim rozpatrzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 października 2006 r. - sygnatura akt K 30/05).

Nie widzę na sali pani dyrektor Wyrwickiej, która ma reprezentować dzisiaj Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Proszę sprawdzić, czy będzie potem obecna.

W tej sytuacji proszę o zabranie głosu przedstawiciela naszego Biura Legislacyjnego, które przygotowało opinię dotyczącą tego orzeczenia trybunału nr K 30/05

Bardzo proszę.

Dziękuję bardzo, Panie Przewodniczący.

Nazywam się Piotr Radziewicz, jestem pracownikiem Biura Legislacyjnego i autorem informacji, którą państwo otrzymaliście.

Panie Przewodniczący, zaczynamy od tego orzeczenia, które wymaga wykonania, tak? Miało być odwrotnie.

Tak się ułożyło. Ono jest pierwsze w pierwszym punkcie, tak więc przejdźmy do tego orzeczenia.

Wyrok z 3 października 2006 r., sygnatura akt K 30/05, dotyczy art. 8 ust. 5 pktu 2 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., czyli ustawy aktualnie obowiązującej.

Zakwestionowany we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego przepis ustawy o pomocy społecznej, który przed chwilą wymieniłem, stanowi, że w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne - to jest określenie podmiotu w tym przepisie - za dochód przyjmuje się zadeklarowaną podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli z tytułu prowadzenia tej działalności nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego, przyjmuje się kwotę niższą, kwotę najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Rzecz dotyczy sposobu definiowania dochodu, od którego oczywiście uzależniona jest dostępność i wysokość świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy o pomocy społecznej.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że przewidziany w ustawie o pomocy społecznej wspomniany art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy zawiera taki sposób ustalania dochodu dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w ustawie o zryczałtowanym podatku dochodowym, który oderwany jest od faktycznej sytuacji osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc społeczną. "Bezdyskusyjne jest zatem - tu przytaczam fragment uzasadnienia wyroku - że sytuacja osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na zasadach ogólnych i osób, o których mówi art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jest diametralnie różna, na niekorzyść tych ostatnich. (...) ustawodawca w sztuczny i nieuzasadniony niczym sposób wyodrębnił grupę podmiotów, wobec której prawo do świadczeń społecznych uzależnione jest nie od rzeczywistej wysokości dochodów, ale tylko i wyłącznie od formy opodatkowania. Takie kryterium opodatkowania nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia."

Trybunał uchylił ten przepis uznając, że jest on niezgodny z: zasadą sprawiedliwości społecznej - art. 2 konstytucji; zasadą równości wobec prawa - art. 32 konstytucji oraz z zasadami polityki społecznej państwa, o których mówi art. 71 ust. 1 konstytucji.

Biuro Legislacyjne przygotowało państwu przepis, który, jak się wydaje, uwzględnia brzmienie sentencji wyroku trybunału oraz motywy uzasadnienia, a jednocześnie pozwala wykonywać to orzeczenie, uzupełniając istniejącą lukę w prawie.

Art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej mógłby brzmieć w następujący sposób, oto brzmienie tej propozycji: "W stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne - za dochód przyjmuje się zadeklarowaną podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli z tytułu prowadzenia tej działalności nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego..." - i tutaj pojawia się zmiana - "...przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby".

Taka postać przepisu umożliwia uznanie za dochód również kwoty niższej od najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Sposób ustalania dochodu, który warunkuje prawo do pomocy społecznej, powiązany został więc z faktyczną sytuacją życiową, materialną osób ubiegających się o świadczenie pieniężne. O to chodziło trybunałowi i to było główną przyczyną uchylenia art. 8 ust. 5 pktu 2 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Dziękuję bardzo.

Bardzo dziękuję za tę informację, a także za zaproponowanie konkretnych zmian, zgodnych z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Bardzo proszę panią dyrektor Wyrwicką o opinię Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Gdyby była pani w stanie również ustosunkować się do propozycji, jaką złożyło Biuro Legislacyjne, aby zrealizować orzeczenie trybunału, to bardzo bym o to prosił.

Pani minister Rafalska prosiła mnie, żeby do godziny 12.00 wyjątkowo zastępowała ją, jeśli chodzi o omówienie tej kwestii, pani dyrektor Wyrwicka.

Bardzo proszę.

Dziękuję bardzo.

Panie Przewodniczący! Szanowni Państwo!

Nie mamy tutaj lepszego pomysłu i pozostaje nam tylko zgodzić się z tym wnioskiem. Chcę dodać, że w zasadzie od czasu wyroku trybunału taka jest praktyka. Kiedy takie osoby się zgłaszają, jedyną podstawą jest ich oświadczenie, po prostu nie ma innej metodologii.

Prowadziliśmy rozmowy z Ministerstwem Finansów na temat tego, w jaki sposób uwiarygodniać te dochody - takiej możliwości nie ma. Oczywiście, musimy mieć świadomość tego, że niestety praktyka jest taka, że często ten dochód dokumentowany przez osobę w oświadczeniu nie jest zgody z dochodem faktycznie uzyskiwanym. Stąd nasze kolejne próby przybliżania i urealniania tych dochodów. Dziś musimy uznać, że w tych przypadkach oświadczenie tych osób jest wiarygodne. Jeśli nie jest wiarygodne, to w ustawie o pomocy społecznej jest przepis, który umożliwia odmowę przyznania pomocy przy występowaniu dysproporcji między udokumentowanym, czyli w tym przypadku oświadczonym, dochodem a faktyczną sytuacją, czyli tym, czym rodzina dysponuje w czasie korzystania z pomocy. I to jest jedyny sposób. Do tego momentu, zastanawiając się nad tym wspólnie z Ministerstwem Finansów, nie znaleźliśmy jakiegoś sposobu na badanie i sprawdzanie dochodu tych osób, ponieważ one w żaden inny sposób nie są dokumentowane.

Bardzo dziękuję.

Chciałbym dopytać jeszcze panią dyrektor, czy tę propozycję zmiany ustawy o pomocy społecznej przeczytaliście państwo w tej chwili, czy była ona wcześniej konsultowana z państwem przez Biuro Legislacyjne? Czy z takim rozwiązaniem państwo zgadzają się w pełni? Czy nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że przyjęcie tego rodzaju rozwiązania będzie poprawne pod każdym względem? I czy w tej chwili nie ma żadnej nowelizacji w Sejmie, w której ewentualnie można by tę zmianę również zamieścić?

Bardzo proszę.

Tę propozycję mieliśmy wcześniej. Jest ona zgodna z orzeczeniem trybunału i z tym, co na dzisiaj jesteśmy w stanie zrobić. Jeśli natomiast chodzi o ustawy, w których można to zamieścić, to w tej chwili jest po pierwszym czytaniu projekt poselski, projekt zmiany ustawy o pomocy społecznej w części dotyczącej wynagrodzeń rodzin zastępczych. Projekt ten został skierowany do podkomisji i to jest pierwsze miejsce, gdzie będzie można to umieścić w kontekście projektowanych zmian i nowelizacji. Za moment prześlemy do parlamentu ustawę o zawodzie pracownika socjalnego, na razie jesteśmy jeszcze na poziomie prac w rządzie. I ten projekt również będzie dotykał ustawy o pomocy społecznej, ponieważ część zapisów z tej ustawy będzie przeniesionych do ustawy o zawodzie pracownika socjalnego. I to jest drugie miejsce, gdzie te zapisy mogłyby się znaleźć w najbliższej przyszłości.

Bardzo dziękuję za wyjaśnienie.

Otwieram dyskusję.

Pani senator Tomaszewska zgłosiła się jako pierwsza.

Bardzo proszę.

Dziękuję bardzo.

Biorąc pod uwagę kwestie poruszone przez panią dyrektor Wyrwicką, chcę powiedzieć, że podpis pod oświadczeniem jest pewnym zobowiązaniem, jest przyjęciem na siebie odpowiedzialności za to, czy jest to prawdziwe oświadczenie, czy też nie. Jeżeli nie jest prawdziwe i jeżeli zaistnieją okoliczności, które to potwierdzą, to jest do tego normalna droga prawna, która mówi o tym, co się robi, jeśli ktoś poświadczy nieprawdę - szczególnie, jeśli poświadczy ją dla wyłudzenia świadczeń. Wydaje mi się więc, że to jest zapis, co do którego jest określona ścieżka postępowania, gdyby pojawiły się ewidentne dowody, że oświadczenie nie było prawdziwe.

Chciałabym postawić wniosek o przyjęcie propozycji przedłożonej nam przez Biuro Legislacyjne jako projektu ustawy obu komisji, jeśli taka byłaby wola pań i panów senatorów. Dziękuję.

Dziękuję bardzo.

Pani senator Tomaszewska zgłosiła wniosek merytoryczny odnośnie do zmiany o ustawie o pomocy społecznej.

Pani legislator Langner, bardzo proszę.

Chciałabym jeszcze tylko, zanim państwo podejmiecie decyzję, zwrócić uwagę, że regulamin mówi o tym, co ma być zawarte w uzasadnieniu inicjatywy ustawodawczej. I w art. 77 w ust. 2 w pkcie 4 jest mowa o skutkach finansowych. Niewątpliwie rozszerzamy tutaj zakres ustawy i powstaje pytanie właśnie o te skutki. W przypadku inicjatywy Senatu jest obowiązek ich wskazania. Dziękuję.

Bardzo dziękuję.

Pani Dyrektor, czy wiemy, jakie byłyby skutki finansowe tej zmiany? Dzisiaj nie wiemy tego.

Niestety nie, w całej statystyce i sprawozdawczości właściwie nie mamy kryteriów na podział na źródła dochodu klientów pomocy społecznej i form zarobkowania. Jedyna sprawozdawczość, jaką mamy, dotyczy po prostu kryterium dochodowego, czyli kwot dochodów, pewnych pułapów osiąganych przez rodziny, natomiast takich danych nie mamy. Wymagałyby one przynajmniej pilotażowego zebrania danych losowo w niektórych województwach.

Bardzo dziękuję.

Mamy projekt, ale nie mamy wyliczenia jego skutków finansowych i nie mamy uzasadnienia do tego projektu.

(Zastępca Dyrektora Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej Krystyna Wyrwicka: Jest.)

Tak? Jest uzasadnienie?

Bardzo proszę, pan senator Andrzejewski.

Chciałbym uzyskać wyjaśnienie, jakie kryterium dochodowe przyjmuje się w okresie od utraty mocy obowiązującego przepisu do czasu uregulowania tego nowym przepisem i, w razie czego, jak się stosuje analogie, bo system prawny przecież nie znosi próżni. Jak państwo poradziliście sobie z tymi wyliczeniami i z tymi kryteriami? Jak realizujecie to w praktyce po utracie mocy przepisu art. 8 ust. 5 pktu 2 ustawy o pomocy społecznej?

Bardzo proszę.

Troszeczkę też jesteśmy zdziwieni całą sytuacją, ponieważ pojawiały się wręcz tylko pojedyncze pytania. To oznacza, że skala problemu nie jest wielka i niewiele rodzin z tak określanym dochodem pojawiło się w ostatnim czasie. Oczywiście, tak jak powiedziałam wcześniej, zgadzam się z panem senatorem, że system prawny nie znosi próżni, ale ponieważ ten zapis zniknął, to w praktyce oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym jedynym sposobem udokumentowania jest oświadczenie osoby. I taką interpretację przekazujemy.

(Senator Piotr Andrzejewski: Jak to w praktyce wygląda? Żądacie oświadczenia?)

Tak. Brak poświadczenia w tej formule wymaga oświadczenia.

A jak ktoś nie składa oświadczenia, to jest wtedy pozbawiony tego kryterium, czy też przyjmuje się jakieś teoretyczne kryterium? Bo ktoś może nie umieć tego zrobić, bo albo jest analfabetą, albo nie wie, o co chodzi i na przykład boi się. Jakie kryterium przyjmujecie w takiej sytuacji?

To, co oświadczy osoba, bo kryterium udzielenia pomocy jest określone w ustawie. Jeśli natomiast osoba stwierdza, że osiąga dochód...

(Senator Piotr Andrzejewski: Chodzi o wyliczenie kryterium dochodowego.)

Tak. Jeśli osoba stwierdza, że osiąga dochód, to w oświadczeniu podaje kwotę tego dochodu. Ona sama oświadcza, jaki uzyskuje miesięczny dochód.

A jeżeli oświadcza, że nie osiąga żadnego dochodu, że jest "na minusie"?

Również przyjmujemy, że nie osiąga żadnego dochodu, czyli że jej dochód wynosi zero. I potem bierzemy pod uwagę sytuację całej rodziny, czyli jest kwestia tego, czy jest współmałżonek, czy są dorosłe dzieci, i sumujemy dochody wszystkich - przy czym dochód tej osoby wpisujemy jako zero.

(Senator Piotr Andrzejewski: Jasne.)

Tak jak powiedziałam, jeśli pojawią się wątpliwości, jedynym sposobem jest sprawdzenie sytuacji majątkowej, bo taka możliwość w pomocy społecznej istnieje, oraz porównanie dóbr nabytych w okresie korzystania ze świadczeń lub nieosiągania dochodu, czyli porównanie poziomu faktycznego życia rodziny z deklarowanym dochodem. To oczywiście też może stanowić podstawę odmowy.

Dziękuję bardzo.

Skoro jestem przy głosie, mam następującą uwagę. Wobec tego nie uwzględnia się tu sytuacji osób, z którymi też mamy do czynienia, mianowicie osób albo nieporadnych, albo z pewnymi aberracjami, jeżeli chodzi o określanie własnej pozycji majątkowej i życiowej. One mogą nie chcieć złożyć takiego oświadczenia i tu też trzeba by przyjąć jakieś kryterium oceny. Dziękuję.

Dziękuję.

Pan Przewodniczący, proszę bardzo.

Dziękuję bardzo.

Pani Dyrektor, mam następujące pytanie. Spotkałem się z tym, że osoby, które otrzymały na przykład dwunastomiesięczne wynagrodzenie w formie odprawy, zgłaszają się do ośrodków pomocy społecznej i deklarują, że nie osiągają dochodu. I choć formalnie go nie osiągają, ponieważ nie są zatrudnione, to ich sytuacja finansowa, w moim przekonaniu, nie upoważnia ich do korzystania ze środków pomocy społecznej. One jednak wykorzystują obecne regulacje i powołują się na to, że formalnie tego dochodu nie osiągają. Czy tego rodzaju sytuacje są pani znane i czy czyniono jakieś przygotowania do zmian również w tym kierunku? Czy w ogóle ten problem jest dostrzegany?

Bardzo proszę o odpowiedź.

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Tak, proszę bardzo, tylko musimy trzymać się bardzo blisko naszego tematu, czyli orzeczenia trybunału i propozycji zmiany ustawy. Chodzi o to, żebyśmy nie poszli za daleko.

Króciutko odpowiem.

Panie Senatorze, art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej przewidział taką sytuację, mianowicie dochód uzyskiwany jednorazowo za dłuższy okres jest rozliczany na dwanaście miesięcy. W związku z tym nie jest tak, że ten dochód znika w momencie otrzymania go, czyli w danym miesiącu, a potem ta osoba nabywa prawo do pomocy. Prawo to nabywa już po minięciu roku od rozłożenia dochodu na dwanaście miesięcy. I wydaje się, że już dzisiaj takie sytuacje się nie zdarzają. Jest to pewien stan z przeszłości, kiedy różnego rodzaju świadczenia się kumulowały, w tym na przykład zaległe świadczenia z wynagrodzeń. Takie sytuacje miały miejsce.

Bardzo dziękuję.

Czy ktoś jeszcze chce zabrać głos?

Nie widzę chętnych.

Proszę państwa, jest wniosek pani senator Ewy Tomaszewskiej o przyjęcie propozycji zmiany ustawy o pomocy społecznej. Zwrócono nam uwagę na fakt, że nie są wyliczone koszty tej zmiany. W związku z tym chciałbym powiedzieć, co następuje.

Mamy obowiązek zrealizować orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Oczywiście koszty są bardzo ważne, ale niezależnie od tego, jakie będzie to wyliczenie, mamy obowiązek i tak to zrealizować. W związku z tym pytam również Biuro Legislacyjne, czy byłoby przekroczeniem przyjęcie wniosku pani senator Tomaszewskiej w sytuacji, kiedy nie mamy dzisiaj policzonych tych kosztów, bo oczywiście zwrócimy się o ich oszacowanie? Pytam o to, czy ewentualnie przy jednoczesnym liczeniu kosztów może zostać przegłosowana nasza propozycja nowelizacji ustawy o pomocy społecznej, czy też brak tego wyliczenia jest przeszkodą nieprzekraczalną i w tej sytuacji nie powinniśmy w ogóle podejmować tego typu inicjatywy?

Bardzo proszę.

Dziękuję bardzo.

Problem kosztów będzie występował też przy niektórych ustawach, z którymi Senat będzie się stykał przy okazji uzupełniania luk w prawie, na przykład po orzeczeniu trybunału dotyczącego konsultacji społecznych. Te problemy pewnie trzeba będzie w jakiś szczególny sposób omówić i opracować systemowy sposób radzenia sobie z nimi zarówno przez Kancelarię Senatu, jak i przez państwa senatorów.

Pierwszorzędną sprawą przy inicjatywie, której się państwo podjęliście, inicjatywie wykonywania orzeczeń trybunału, jest zrealizowanie samego obowiązku doprowadzenia stanu prawnego do zgodności z dyspozycją sentencji orzeczenia. Jest to więc priorytet.

Wyliczenie kosztów jest rzeczą niezbędną, bowiem obowiązek ten wynika nie tylko z Regulaminu Senatu, ale też z Regulaminu Sejmu. Marszałek może na przykład wstrzymać projekt, co do którego nie są dobrze wyliczone koszty albo nie ma informacji o tych kosztach. Taki projekt może wrócić do poprawienia. Jest to jednak rzecz techniczna, ponieważ w tym momencie, w którym jesteśmy, można podjąć uchwałę przy sporządzaniu uzasadnienia.

Rozumiem, że rząd być może zadeklaruje pomoc przy wyliczeniu tych kosztów i ten element można będzie uzupełnić. Z całą pewnością nie jest tak, że państwo nie możecie dzisiaj podjąć inicjatywy o wykonaniu orzeczenia.

Bardzo dziękuję.

Pani Ewa Tomaszewska, proszę.

Chcę tylko zwrócić uwagę na kwestię uzasadnienia. Otóż tutaj jest nim po prostu werdykt Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest to dokument, który będzie uzupełniał tekst ustawy, ale chodzi tu o kwestie merytoryczne, w końcu z tego powodu zajęliśmy się tą sprawą. Uzasadnienie tego wyroku uzasadnia naszą inicjatywę ustawodawczą. Dziękuję.

Jeśli ewentualnie przyjmiemy pani propozycję, czyli przyjęcie tej inicjatywy ustawodawczej, to myślę, że można powierzyć napisanie uzasadnienia na podstawie informacji Biura Legislacyjnego sprawozdawcy i przewodniczącym komisji. Sprawa jest tutaj jasna.

Bardzo proszę, pan senator Trybuła.

Również popieram tę inicjatywę. Chcę podkreślić to, o czym już mówiła pani dyrektor Wyrwicka, że choć nie ma teraz tej ustawy, to praktyka jest taka, jaką proponuje ten zapis ustawy. Wydaje mi się, że oczywiście wyliczenie kosztów jest ważne, ale i tak obecnie te koszty są ponoszone. Tak więc nie ma na co czekać, powinniśmy podjąć decyzję o tym, aby nadać temu bieg. Oczywiście te koszty trzeba by szybko wyliczyć, choć one i tak, jak powiedziałem, są obecnie ponoszone. Dziękuję.

Bardzo dziękuję.

Czy ktoś jeszcze chce zabrać głos w tej sprawie?

Pani Dyrektor, bardzo proszę.

Chcę tylko powiedzieć, że oczywiście deklarujemy pomoc, jeśli chodzi o wyliczenia, mamy jednak świadomość, że będą to pewne szacunki, tylko przybliżenie sytuacji. To nie będzie taka doskonała i pełna wiedza o tym, ile to kosztuje.

Proszę, jeszcze Biuro Legislacyjne.

Właśnie wydaje się, że dokładne oszacowanie kosztów jest tu chyba niemożliwe, bo jesteśmy w środku roku budżetowego, a przecież jest to sytuacja dynamiczna. Chodzi tylko o pokazanie dynamiki pewnego zjawiska na podstawie danych, które państwo macie. Na to będzie czas w trakcie dalszych prac legislacyjnych już w samym Senacie. Jeżeli przyjęlibyśmy założenie, że brak wstępnych wyliczeń już teraz wstrzymuje inicjatywę, to w zasadzie trudno będzie wykonać jakiekolwiek orzeczenie. To dotyczy również konsultacji społecznych, co do których projekt jeszcze się wypracowuje.

Koszty muszą być wyliczone w momencie, kiedy inicjatywa ustawodawcza będzie przekazywana marszałkowi. To jest ten istotny moment, w którym może nastąpić zablokowanie całego procesu. Do tego momentu mamy jednak czas na to, żeby wszystko poprawiać i naprawiać. Do tego czasu rząd może zgłaszać poprawki, jeżeli wpadnie na pomysł, który usprawni cały proces albo znajdzie inne rozwiązanie problemu. Dziękuję bardzo.

Bardzo dziękuję.

Proszę jeszcze o wyjaśnienie. Czy jeśli przyjmiemy wniosek pani Ewy Tomaszewskiej, to po tym, jak marszałek zleci druk, wraca to na połączone posiedzenie komisji, czy już przekazywane jest bezpośrednio na posiedzenie plenarne Senatu?

Jest już tylko decyzją marszałka, do których komisji skieruje ten projekt do rozpatrzenia. Zakładam, że prawdopodobnie do tych samych, to znaczy do połączonych komisji.

Dziękuję.

To wyjaśnienie pokazuje, że...

(Senator Piotr Andrzejewski: Po co ma wracać jeszcze raz do komisji?)

Regulaminowo, jako inicjatywa Senatu. Chodzi tu o regulaminowe przepisy, a nie o wolę czy sensowność. Wyjaśniliśmy sprawę, ale mamy świadomość tego, że jeżeli dzisiaj przyjmiemy tę inicjatywę, prawdopodobnie za trzy tygodnie spotkamy się w tej samej sprawie i najprawdopodobniej będziemy zadawać ministerstwu pytania dotyczące kosztów, prawda? Chodzi mi tylko o pewien harmonogram i o to, jak będziemy dochodzić do pewnych rzeczy.

Dobrze, proszę państwa, czy możemy zamknąć dyskusję w tej sprawie?

(Senator Piotr Andrzejewski: Ale bez wyliczeń wniosek jest niekompletny.)

Ta sprawa została przedyskutowana. Pan legislator wyjaśnił tutaj swoje stanowisko. Zrozumieliśmy też, że pani legislator ma nieco inne spojrzenie na tę sprawę. Mamy też wniosek pani Ewy Tomaszewskiej.

W takim razie zamykam dyskusję.

Proszę państwa, wobec tego przechodzimy do głosowania.

Pani Ewa Tomaszewska zaproponowała, aby połączone komisje przyjęły projekt o zmianie ustawy o pomocy społecznej w kształcie nam przedłożonym.

Kto z pań i panów senatorów jest...

Tak?

(Senator Piotr Andrzejewski: Jedno zdanie.)

Proszę bardzo.

Rozumiem, że obie komisje nie tyle go przyjęły, co mają podjąć inicjatywę legislacyjną w tym zakresie.

(Przewodniczący Antoni Szymański: Dokładnie tak.)

To jest jednoznaczne. Dziękuję.

Tak.

Proszę państwa, kto z pań i panów senatorów jest za przyjęciem inicjatywy legislacyjnej w takim kształcie, proszę o podniesienie ręki. (9)

Kto jest przeciw? (0)

Kto wstrzymał się od głosu? (0)

Dziękuję bardzo.

Wniosek został przyjęty jednogłośnie.

Kto byłby sprawozdawcą...

(Głos z sali: Wnioskodawcą.)

Proszę? Wnioskodawcą, tak.

Proponuję panią Ewę Tomaszewską.

Czy pani senator zgadza się?

(Senator Ewa Tomaszewska: Tak, dziękuję.)

Pani senator się zgadza.

Czy senatorowie zgadzają się? Nie widzę sprzeciwu.

Rozumiem, że przedstawicielem wnioskodawców będzie pani senator Ewa Tomaszewska.

Na tym zakończyliśmy punkt pierwszy.

Przechodzimy do rozpatrzenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., dotyczącego ustawy o pomocy społecznej, sygnatura akt P 23/05.

Proszę o krótką informację Biuro Legislacyjne, a potem proszę panią dyrektor o zabranie głosu w tej samej kwestii.

Bardzo proszę.

Dziękuję bardzo.

Zajmujemy się w tej chwili wyrokiem z dnia 3 października 2006 r., sygnatura akt K 30/05...

(Głos z sali: K 23/05.)

Przepraszam bardzo.

Zajmujemy się wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r., sygnatura akt P 23/05, dotyczącego art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Tyle tylko, że dotyczy to ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., a więc poprzedniczki ustawy aktualnie obowiązującej.

Przepis art. 27 ust. 1, który wówczas obowiązywał, dotyczy instytucji zasiłku stałego. Brzmiał on w ten sposób: "Zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (...) lub ma orzeczony znaczny zakres niepełnosprawności".

Zdaniem Trybunału, zasiłek stały w kształcie nadanym przez ustawę o pomocy społecznej z 1990 r. - to jest ten przepis, który przed chwilą odczytałem - stanowił formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji nie tylko materialnej, ale i faktycznej. Biorąc pod uwagę przesłanki jego uzyskania przysługiwał on rodzicom dzieci, w tym również dzieci pełnoletnich, dotkniętych bardzo poważnymi schorzeniami czy dysfunkcjami. Nie ulega wątpliwości - dowodzi trybunał w uzasadnieniu wyroku - że choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to realną korzyść odnosił z niego podopieczny, który w ten sposób miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Korzyść odnosiło również państwo, bo zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę rodziny nie musiało organizować tejże opieki w innych formach.

Nie ulega kwestii - dalej przytaczam uzasadnienie trybunału - że na tym tle ustawowa regulacja musi być uznana za niesprawiedliwą i krzywdzącą. Skoro członek najbliższej rodziny, na przykład brat, siostra, dziadek czy babka, wywiązuje się ze swych obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji - a więc tych, na które państwo nakłada obowiązek opieki nad potrzebującą pomocy osobą najbliższą - jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie im prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, czyli art. 32, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, czyli art. 2, godzi też w konstytucyjne nakazy: ochrony i opieki nad rodziną w ogólności, to jest art. 18 konstytucji, oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, to jest art. 71 konstytucji.

W zasadzie Biuro Legislacyjne za pomocą mojej ręki na temat celowości wykonania wyroku, o którym mówimy, wypowiedziało się negatywnie. Stało się tak z kilku powodów.

Pierwszy powód jest taki, że, jak już wspominałem, wyrok dotyczy przepisów ustawy o pomocy społecznej, która w całości już nie obowiązuje; bo została uchylona w 2004 r. Tak więc w sensie prawnym nie ma tu bezpośredniego przedmiotu nowelizacji. Po prostu jednostka redakcyjna tekstu, o której orzekał trybunał, już dzisiaj w systemie prawa nie występuje. Co prawda, można wyobrazić sobie skonstruowanie przepisu przejściowego, który byłby zamieszczony w nowej ustawie z 2004 r. o pomocy społecznej, szanującego stan prawny i faktyczny opisany przez trybunał, jednak taki zabieg, w mojej ocenie, nie wydaje się potrzebny.

Znaczenie przepisu, który zakwestionował trybunał, z dzisiejszej perspektywy ma walor wyłącznie historyczny, bowiem dotyczy spraw w toku, czyli tych spraw, które aktualnie toczą się przed sądami - zresztą orzeczenie, o którym rozmawiamy, było wydane na skutek pytania prawnego jednego z sądów - oraz spraw, które mogą być wznowione na podstawie art. 190 ust  4 konstytucji. Chodzi tu o sprawy, które zostały zakończone prawomocnym orzeczeniem, a na podstawie szczególnej przesłanki procesowej można podjąć decyzję o ich kontynuowaniu ze względu na to, że po orzeczeniu trybunału zmienił się stan prawny.

Jednak w chwili, w której rozmawiamy o tym orzeczeniu, minęły już terminy na wznowienie, w kodeksie postępowania administracyjnego istnieją bowiem terminy zawite na wznowienie postępowania. Czyli również można powiedzieć, że praktyczny skutek tego orzeczenia jest dzisiaj znikomy, a sądy, które rozstrzygają te sprawy, jak ten sąd, który zadał pytanie prawne, w mojej ocenie - a wydaje się, że również literatura przedmiotu potwierdza ten pogląd - mogą rozpatrywać sprawy bezpośrednio na podstawie orzeczenia. Mianowicie orzeczenie, o którym mówimy, ma postać wyroku zakresowego, to znaczy trybunał stwierdził niekonstytucyjność przepisów tylko i wyłącznie w pewnym zakresie. Przepis, norma prawna pozostała, natomiast wyłączona została norma prawna, zdaniem trybunału niekonstytucyjna. Powtarzam: sam przepis jako jednostka redakcyjna pozostał. Być może to zbyt dużo teorii, ale, krótko mówiąc, sądy dają sobie radę z takimi orzeczeniami.

Wyjaśnię też, dlaczego w ogóle rozmawiamy o tym wyroku na posiedzeniu komisji. Nie jest to bowiem typowy przypadek, że rekomendujemy niewykonanie orzeczenia trybunału.

Po pierwsze, to jest jednak orzeczenie o niezgodności, a więc zdecydowałem się zasygnalizować państwu, że takie orzeczenie istnieje.

Po drugie, prezes Trybunału Konstytucyjnego wyraził opinię w piśmie przewodnim, że być może Senat powinien pochylić się nad orzeczeniem i jednak wprowadzić jakiś przepis prawa przejściowego, bądź znowelizować - choć to trudne do wyobrażenia - ustawę z 1990 r., której już nie ma w systemie prawa.

Nie rekomenduję państwu wykonania tego wyroku. Jeżeli państwo macie jeszcze jakieś pytania na ten temat, bo materia teoretyczna jest tu dosyć zawiła, to bardzo proszę o ich zadanie. Dziękuję.

Dziękuję bardzo.

Chciałbym teraz usłyszeć stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.

Proszę o wypowiedź panią dyrektor Wyrwicką.

Proszę bardzo.

Oczywiście trudno polemizować z wyrokiem trybunału, natomiast chcę, tak historycznie, przypomnieć, dzieje tego zapisu. On przede wszystkim wchodzi w momencie, kiedy osoby opiekujące się dziećmi straciły prawo do wcześniejszych emerytur, a system pomocy społecznej przejął pewną ich grupę, wypłacając świadczenia i opłacając składkę na ubezpieczenie społeczne. Początkowo ten zapis dotyczył tylko małoletnich. Kiedy te dzieci dorastały, stawały się pełnoletnie, wszystkim, co było do zaoferowania ich matkom lub ojcom, był ich powrót do pracy i, rezultacie, brak dalszej opieki nad dzieckiem. Stąd pojawił się drugi przepis, uzupełniający, że jeśli to dziecko po uzyskaniu pełnoletniości wymaga opieki, to oczywiście rodzic może sprawować taką opiekę. I to była cała filozofia tego świadczenia, które, siłą rzeczy, nie dotykało osób trzecich w tych rodzinach, a więc rodzeństwa czy innych krewnych, którzy taką opiekę sprawowali.

To świadczenie w pewien sposób miało obwarowania dochodowe, również w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego. Mówiliśmy, że system nie opłaca składki na ubezpieczenie zdrowotne, bo założenie było takie, że ktoś w tej rodzinie musi jednak zarabiać, mieć dochody, żeby ta druga osoba mogła zrezygnować z pracy. Tak więc trudno się zgodzić z tym uzasadnieniem, że to świadczenie miało charakter czysto socjalny. Ono tak naprawdę zastępowało dochody uzyskiwane z pracy.

Rzeczywiście, tak jak był łaskaw powiedzieć pan mecenas, ten przepis nie obowiązuje, ale też nie jest tak do końca, ponieważ zasiłek stały dla tej kategorii osób został przejęty przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. I ustawa o świadczeniach rodzinnych w tej chwili definiuje to świadczenie jako świadczenie pielęgnacyjne. Ono dalej dotyczy sytuacji rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem i przysługuje ono matce lub ojcu. Art. 58 tej ustawy jest przepisem przejściowym, który przejąłby tę kategorię osób i określił, że osoby otrzymujące zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy, do dnia wejścia w życie ustawy, w związku z pielęgnacją dziecka nabywa prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W tym znaczeniu w ogóle nie widzimy również potrzeby tworzenia przepisów przejściowych. Chciałabym pójść tu dalej: raz, że ten przepis jest bezprzedmiotowy; a dwa, że jest pewna kontynuacja tych świadczeń w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Dziękuję.

Rozumiem, że jeżeli chodzi o tę kontynuację, jest zgodny z orzeczeniem trybunału, niegodzący w pewne zasady, o których mówi trybunał.

Przyznam szczerze, Panie Senatorze, że tak głębokiej analizy nie czyniliśmy, ponieważ wyrok dotyczył ustawy o pomocy społecznej, natomiast tu to świadczenie jest zapisane na nowo. Moim zdaniem, jednak rozwiązania tutaj wprowadzane są, niestety, analogicznie do tych, jakie były w ustawie o pomocy społecznej, czyli dotyczą najbliższych: matki, ojca, opiekuna prawnego. Tak?

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Opiekuna faktycznego. Jest tu definicja dziecka i definicja opiekuna faktycznego. Opiekun oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeśli nie wystąpiła ona z wnioskiem o przysposobienie dziecka. Należy więc domniemywać, że jednak dotyczy to podobnego kręgu osób.

Bardzo dziękuję.

Otwieram dyskusję.

Kto z państwa chciał zabrać głos?

Bardzo proszę.

W związku z wypowiedzią pana doktora z Biura Legislacyjnego. Termin roczny chyba jeszcze nie upłynął, bo to jest...

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Ale na wznowienie?

(Wypowiedź poza mikrofonem)

To jest...

Bardzo proszę mówić do mikrofonu.

Termin na wznowienie postępowania w sprawach administracyjnych jest terminem miesięcznym. Zaraz powiem dokładnie, który to przepis. To jest art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego. I po upływie tego miesięcznym terminu tylko osoby, które zdążyły zmieścić się w tym czasie, licząc od wejścia w życie orzeczenia, czyli opublikowania go w "Dzienniku Ustaw", miały szanse skorzystać z uprawnienia do wznowienia postępowania i naprawienia swojej sytuacji prawnej dzięki orzeczeniu TK. To jest stała regulacja, ponieważ zapewnia ona gwarancję stabilności i pewności prawa. Nie jest tak, że wznawiamy postępowania w nieskończoność, dajemy na to tylko pewien czas. Później przyjmujemy, że stabilizacja stosunków prawnych jest też wartością, którą się chroni. Dziękuję.

Przepraszam, źle to odczytałem, bo odczytałem "roczny", a chodzi o termin miesięczny.

Dziękuję bardzo.

Pani Ewa Tomaszewska, proszę.

Chcę się upewnić, czy dobrze rozumiem wyjaśnienie tej kwestii przez Biuro Legislacyjne. To znaczy, że jednak może być pewna grupa osób, które -gdybyśmy wprowadzili rozwiązanie wynikające z tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego - będą miały z tego jakiś konkretny pożytek, bo w odpowiednim czasie złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie swojej sprawy. I czas, kiedy to było realnie możliwe, wynosił około miesiąca, tak? Dziękuję.

Dziękuję bardzo.

Tak, to prawda. Przy czym ich sprawy - stawiam taką tezę, choć nie sprawdzałem tego w praktyce, że teoretycznie panuje zgoda co do tego - toczą się na podstawie stanu prawnego zmienionego na skutek wejścia w życie samego orzeczenia. Proszę zwrócić uwagę, że trybunał, kwestionując konstytucyjność przepisu, o którym rozmawiamy, nie wyłączył go w całości z systemu prawa. W sentencji wyroku trybunału jest taka formuła: "Art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej jest niezgodny z konstytucją w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycia prawa do zasiłku stałego osoby obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym". Trybunał uchylił więc niekonstytucyjną normę, którą wywiódł z przepisu art. 27 i zakazał stosowania jej w przyszłości w taki sposób, natomiast to nie znaczy, że tego przepisu w ogóle już nie ma. W sprawach, które mają charakter iście historyczny, sięgają w przeszłość, ten przepis art. 27 będzie stosowany - oczywiście minus treść, którą zakwestionował trybunał.

Chciałbym też wyjaśnić państwu, że mandat Biura Legislacyjnego, jeżeli chodzi o wykonywanie orzeczeń, ogranicza się oczywiście tylko i wyłącznie do tego, co stwierdził trybunał. Jest to bowiem rzecz zobiektywizowana, kiedy uczciwie mówimy, że stwierdziliśmy lukę i informujemy państwa o tym, że dobrze by było ją wypełnić. Nie mamy już natomiast kompetencji, żeby kwestionować ustawy, które obowiązują; na przykład ustawę, która jest następczynią ustawy z 1990 r. Jest to już kwestia wykonywania polityki, a to wykracza poza nasz mandat. Dziękuję bardzo.

Bardzo dziękuję.

Czy ktoś chciał jeszcze zabrać głos? Nie widzę chętnych.

Wobec tego podsumuję. Jest taka sytuacja, że Biuro Legislacyjne uważa, iż podejmowanie w tej kwestii jakiejkolwiek inicjatywy jest bezzasadne. Została podana też szeroka argumentacja. W zasadzie potwierdza to przedstawiciel Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, wskazując, że obecnie istnieją przepisy, które co do zakresu podmiotowości i celowości są bardzo podobne z zapisem kwestionowanym przez trybunał. Jak rozumiem, nie ma to bezpośredniego przełożenia na to orzeczenie. Oczywiście to rozwiązanie powinno być w zgodzie między innymi z tym orzeczeniem, ale nie ma tu bezpośredniego związku. Czy dobrze to rozumiem?

To jest niezależny przedmiot badania.

(Przewodniczący Antoni Szymański: Rozumiem.)

Być może jest tak, że to jest niekonstytucyjne, ale to...

Bo jeśli tak jest, to będziemy mogli zakończyć nasze prace właśnie takim wnioskiem, że nie ma potrzeby podejmowania jakiejkolwiek inicjatywy ze względów już uargumentowanych.

Proszę, w tej chwili pani Ewa Tomaszewska chce zabrać głos.

Dziękuję bardzo.

Myślę, że niezależnie od wszystkiego trzeba wypełnić formalne oczekiwanie ze strony trybunału co do formy, co do tego, czy będzie nowelizacja tamtej ustawy, która już nie istnieje. Warto zastanowić się nad tym, by w obowiązującym systemie prawnym powstało rozwiązanie, które rozstrzygnie merytorycznie podniesioną kwestię w sposób wskazany przez trybunał. Wydaje mi się, że niezależnie od tego, czy w tej chwili podejmiemy, czy też nie uchwałę, że będziemy nowelizować tę niegdysiejszą ustawę, powinniśmy zastanowić się nad nowelizacją ustawy obecnie obowiązującej. Trzeba wypełnić merytoryczną treść orzeczenia, nie w sensie formalnoprawnym, ale tak, by merytorycznie przyjąć te zastrzeżenia, wziąć je pod uwagę i zmienić system prawny w taki sposób, by respektował myśl przewodnią, jaka przyświecała temu orzeczeniu. Dziękuję bardzo.

Dziękuję.

Drugi wniosek, pani senator Tomaszewskiej, nie dotyczy punktu drugiego.

(Senator Ewa Tomaszewska: Dotyczy, ale wykracza poza jego materię.)

Tak. Wobec tego, czy są inne wnioski?

Nie widzę żadnych kolejnych zgłoszeń, proponuję więc przyjąć informację Biura Legislacyjnego, wskazującą na to, że nie ma potrzeby zgłaszania inicjatywy ustawodawczej. To jest pierwszy wniosek.

I drugi wniosek, bo tak traktuję to, co powiedziała pani Ewa Tomaszewska, żeby zbadać - myślę, że przede wszystkim powinno zrobić to ministerstwo - czy obecne rozwiązania są zgodne z orzeczeniem trybunału nr P 23/05. To jest odrębny wniosek.

Wobec tego przechodzimy do pierwszego wniosku. Chyba nie musimy głosować, żeby przyjąć informację Biura Legislacyjnego, wskazującą, że nie ma potrzeby podejmowania inicjatywy ustawodawczej w tej sprawie.

Proszę państwa, w takim razie, żeby nie było wątpliwości, spytam: kto z pań i panów senatorów jest za przyjęciem takiego wniosku? Bardzo proszę o podniesienie ręki. (8)

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Panie Senatorze, chodzi o to, że nie podejmujemy inicjatywy w tej sprawie, ponieważ nie ma takiej potrzeby.

Bardzo dziękuję.

Kto jest przeciw? (0)

Kto wstrzymał się od głosu? (0)

Wniosek został przyjęty jednogłośnie.

Druga kwestia jest jakby poza programem punktu drugiego obrad komisji. Zgłosiła ją pani Ewa Tomaszewska i to będzie prośba do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej o przygotowanie opinii dotyczącej tego, czy to obecne rozwiązanie konsumuje w pełni orzeczenie trybunału, sygnatura P 23/05.

Myślę, że nie musimy nad tym głosować. To jest po prostu wniosek komisji.

Czy jest jakiś sprzeciw wobec tego wniosku? Nie ma.

Wobec tego rozumiem, że został on przyjęty przez komisję. Prosimy ministerstwo o przygotowanie w tej kwestii pisemnej informacji, skierowanej do obu komisji.

Proszę państwa, na tym zakończyliśmy punkt drugi.

Jeszcze w ramach spraw różnych pozwolę sobie udzielić następującej informacji.

Nasze komisje pracowały nad ustawą o świadczeniach rodzinnych. Pamiętamy o pewnym świadczeniu, mianowicie o dodatkach dla rodzin wielodzietnych i o świadczeniu dla kobiet w ciąży i w połogu. Obie komisje skierowały do Komisji Zdrowia prośbę o zaopiniowanie tego projektu nowelizacji. Komisja swoje zadanie wykonała i ma pewną propozycję. To, że nie spotykamy się jeszcze na tym posiedzeniu w tej sprawie wynika z prośby pani wiceminister Joanny Kluzik-Rostkowskiej, bowiem dosłownie w najbliższych dniach ma wiedzieć, jaką kwotą dysponuje na rozmaite świadczenia dotyczące zagadnień rodzinnych, w związku z tym łatwiej będzie jej oświadczyć, czy i w jakim terminie mogą wejść w życie projektowane przez nas zmiany. Ta zwłoka jest tym spowodowana, tylko to jest powodem tego, że jeszcze nad tym nie obradujemy - o czym uprzejmie państwa informuję.

Czy ktoś z państwa jeszcze w ramach spraw różnych chciałby podnieść jakąś kwestię? Nie.

Wobec tego zamykamy posiedzenie połączonych komisji.

Dziękuję państwu bardzo.

O godzinie 12.00 połączone komisje, połączone jeszcze z Komisją Zdrowia, będą obradować nad kolejną ustawą.