Podczas wspólnego posiedzenia Komisji Praw Człowieka i Praworządności, Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej przystąpiono do pierwszego czytania projektu ustawy o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.

W imieniu wnioskodawców - grupy senatorów projekt omówił i uzasadnił senator Dariusz Bachalski. W posiedzeniu wzięli także udział prof. Lena Kolarska-Bobińska - dyrektor Instytutu Spraw Publicznych, który uczestniczył w pracach nad projektem, oraz Krzysztof Lorenz z Państwowej Komisji Wyborczej.

Jak stwierdzono w uzasadnieniu rozpatrywanego projektu, jednym z większych problemów polskiej demokracji, na który zwracają uwagę zarówno socjologowie, jak i przedstawiciele Państwowej Komisji Wyborczej, jest systematycznie spadająca frekwencja w wyborach. O potrzebie zmiany tej tendencji mówią przedstawiciele partii politycznych, organizacji pozarządowych i in. Wśród przyczyn wskazuje się m.in. na brak wystarczającej informacji o wyborach oraz niemożność uczestniczenia w wyborach przez niektóre grupy wyborców. Dlatego w projekcie zaproponowano rozwiązania polegające na wprowadzeniu instytucji pełnomocnika wyborczego oraz zmianie sposobu informowania o wyborach.

Zgodnie z obowiązującymi obecnie w Polsce ustawami wyborczymi informacje o numerach i granicach obwodów głosowania oraz siedzibach obwodowych komisji wyborczych podaje do wiadomości publicznej w formie obwieszczenia - wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Praktyka dowodzi, że jednostki samorządu terytorialnego napotykają na bardzo poważne trudności ze znalezieniem odpowiedniej liczby łatwo dostępnych dla wyborców miejsc do rozplakatowania dużego formatu obwieszczeń. Są one poza tym rozmieszczane dość wcześnie (zgodnie np. z ustawą - Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP - najpóźniej w 30. dniu przed wyborami), co powoduje, że już po kilku dniach obwieszczenia są usuwane lub zakrywane innymi ogłoszeniami. W konsekwencji instytucja obwieszczeń, mimo dużych nakładów finansowych (druk, rozplakatowanie), nie spełnia podstawowej funkcji, dla jakiej ją do ordynacji wprowadzono, czyli funkcji informacyjnej. Stan taki powoduje dezorientację części wyborców i może wpływać na decyzję uczestniczenia w wyborach.

Zgodnie z obecnym stanem prawnym w wyborach i referendach obowiązuje zasada osobistego głosowania wyborcy w lokalu wyborczym. Rozwiązanie takie powoduje ogromne trudności dla osób, które z powodu choroby, niepełnosprawności lub wieku nie są w stanie dotrzeć do siedziby obwodowej komisji wyborczej. W praktyce w wielu wypadkach regulacja ta uniemożliwia im oddanie głosu, ponieważ transport, jeżeli w ogóle jest możliwy, stanowi znaczne obciążenie, a nawet zagrożenie dla zdrowia. Osoby takie, zachowując formalnie pełnię praw obywatelskich, są więc w przeważającej większości de facto wyłączone z możliwości uczestniczenia w wyborach. Pogłębia to ich poczucie alienacji w społeczeństwie i rodzi uzasadnioną frustrację, która znajduje jedynie niewielkie odzwierciedlenie w protestach wyborczych i licznych skargach.

W opinii wnioskodawców, regulacja wprowadzająca alternatywny sposób udziału w głosowaniu dla tej grupy wyborców jest koniecznym uzupełnieniem obecnych zapisów ustaw prawa wyborczego. Ustawy te przewidują już pewne udogodnienia dla osób chorych i starszych (m.in. ustawa - Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP). Obejmują one jedynie pacjentów szpitali i pensjonariuszy zakładów pomocy społecznej. Przewidują, iż możliwe jest utworzenie dla nich osobnych obwodów do głosowania, a także zastosowanie urny pomocniczej, z którą członkowie komisji udają się do łóżek wyborców. Osób niepełnosprawnych dotyczą natomiast zapisy o przystosowaniu części lokali wyborczych do ich potrzeb, umożliwieniu głosowania w takim lokalu, a także o pomocy, jaką na ich prośbę udzielają inni wyborcy.

W przedstawionym projekcie zaproponowano wprowadzenie do polskiego prawa wyborczego instytucji indywidualnego zawiadamiania każdego wyborcy (imiennie) o wpisaniu go do spisu wyborców we wskazanym obwodzie głosowania. Będzie to obowiązkiem organu sporządzającego taki spis, czyli władz gminy. Zawiadomienie to powinno zawierać w szczególności informację o rodzaju i dacie wyborów, miejscu i czasie głosowania (adres lokalu wyborczego i godziny głosowania).

Ponadto zaproponowano wprowadzenie do prawa wyborczego zapisów umożliwiających zastosowanie w wyborach i referendach instytucji pełnomocnika. Możliwość jego ustanawiania przewidywana jest dla ograniczonego kręgu wyborców - niepełnosprawnych z orzeczoną przez właściwy organ niepełnosprawnością w stopniu znacznym bądź umiarkowanym, a także wszystkich wyborców, którzy najpóźniej w dniu głosowania ukończyliby 75 rok życia. Pełnomocnik działałby zgodnie z aktem pełnomocnictwa i w jego zakresie. W imieniu wyborcy i wyrażając jego wolę, udawałby się do lokalu wyborczego, pobierał kartę (karty) do głosowania i głosował.

Pełnomocnikiem wyborczym mogłaby zostać każda osoba wpisana do rejestru wyborczego w tej samej gminie co wyborca udzielający pełnomocnictwa lub posiadająca zaświadczenie o prawie do głosowania. Nie mogłyby być pełnomocnikami osoby wchodzące w skład obwodowej komisji wyborczej właściwej dla obwodu do głosowania wyborcy udzielającego pełnomocnictwa, mężowie zaufania zgłaszani przez komitety wyborcze, a także kandydaci w wyborach.

Pełnomocnik może przyjąć pełnomocnictwo tylko od jednego wyborcy. Wyjątek stanowią członkowie rodziny (wstępni, małżonek, zstępni lub osoby pozostające w stosunku przysposobienia). W takim wypadku pełnomocnik może przyjąć pełnomocnictwo od dwóch wyborców.

Wyborca, który spełnia ustawowe przesłanki i pragnie ustanowić swego pełnomocnika, zgłasza do właściwego urzędu gminy wniosek o sporządzenie aktu pełnomocnictwa. Wniosek powinien zawierać następujące dane: nazwisko, imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, numer PESEL oraz adres zamieszkania wyborcy i osoby, której chce udzielić pełnomocnictwa. Do wniosku powinny zostać załączone: kopia aktualnego orzeczenia organu orzekającego o ustaleniu stopnia niepełnosprawności wyborcy udzielającego pełnomocnictwa, a także pisemną zgodę osoby mającej przyjąć pełnomocnictwo.

Wniosek o sporządzenie aktu pełnomocnictwa powinien zostać zgłoszony nie później niż w 10. dniu przed dniem wyborów.

Pełnomocnictwa udziela się przed wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) bądź innym urzędnikiem gminy upoważnionym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z zasady w miejscu zamieszkania wyborcy udzielającego pełnomocnictwa. Dopuszczono również, na wniosek wyborcy, udzielenie pełnomocnictwa w innym dogodnym dla niego miejscu na terenie gminy.

Po sprawdzeniu danych zawartych we wniosku urzędnik sporządza akt pełnomocnictwa w trzech egzemplarzach. Po jednym otrzymują wyborca ustanawiający pełnomocnictwo i pełnomocnik, trzeci zaś zostaje złożony w urzędzie gminy. Fakt udzielenia pełnomocnictwa odnotowuje się w wykazie sporządzanych aktów pełnomocnictwa prowadzonym w urzędzie gminy.

Jeżeli wniosek o sporządzenie aktu pełnomocnictwa nie spełnia wszystkich wymaganych warunków, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa w terminie 3 dni od otrzymania wniosku do uzupełnienia braków. Jeśli osoba mająca udzielić pełnomocnictwa tego nie uczyni, odmawia się sporządzenia aktu pełnomocnictwa. Zawiadomienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wraz z uzasadnieniem jest dostarczane niezwłocznie wnioskodawcy.

Zgodnie z projektem wzór wniosku, wzór aktu pełnomocnictwa, a także szczegółowy tryb postępowania przy jego sporządzaniu zostanie sporządzony na wniosek Państwowej Komisji Wyborczej w drodze rozporządzenia przez właściwego ministra do spraw administracji. To samo dotyczy sposobu prowadzenia wykazu sporządzonych aktów pełnomocnictwa.

Wszystkie czynności związane ze sporządzeniem aktu pełnomocnictwa do głosowania są zadaniami zleconymi gminie i przez to wolnymi od opłat.

Pełnomocnictwo może być cofnięte poprzez złożenie (przekazanie) oświadczenia osoby, która je udzieliła, we właściwym urzędzie gminy (miasta) najpóźniej na dwa dni przed dniem wyborów, a także poprzez doręczenie takiego oświadczenia właściwej obwodowej komisji wyborczej w dniu wyborów.

Z mocy prawa pełnomocnictwo wygasa w wypadku śmierci lub utraty prawa wybierania przez udzielającego pełnomocnictwo bądź pełnomocnika, a także jeżeli wcześniej osoba udzielająca pełnomocnictwa głosowała osobiście. Nieważność pełnomocnictwa stwierdza właściwy wójt lub burmistrz (prezydent miasta), a w dniu wyborów - właściwa obwodowa komisja wyborcza.

W dniu wyborów pełnomocnik udaje się do lokalu wyborczego właściwego dla wyborcy udzielającego pełnomocnictwa. Przedstawia tam kopię pełnomocnictwa, które jest dołączane do spisu wyborców, a następnie, potwierdzając swoim podpisem, pobiera w imieniu wyborcy, który udzielił pełnomocnictwa, kartę (karty) do głosowania. W spisie wyborców imię i nazwisko pełnomocnika wyborczego umieszcza się w rubryce - uwagi, w pozycji odpowiadającej nazwisku osoby udzielającej pełnomocnictwa.

Jak stwierdzono, z wprowadzeniem proponowanego rozwiązania wiąże się konieczność poniesienia pewnych nakładów finansowych i wysiłek organizacyjny spoczywający na gminach. Zdaniem wnioskodawców, te niedoskonałości w dużej mierze powinny jednak złagodzić: obniżenie kosztów przez wykorzystanie do drukowania zawiadomień centralnie przygotowanego programu komputerowego wykorzystującego bazy danych ewidencji ludności posiadane przez gminy, wykorzystanie do dostarczenia wyborcom druków zawiadomień sposobów dystrybucji alternatywnych i tańszych niż tradycyjne usługi pocztowe (np. gońcy), a także uwolnienie gmin od kilku "kłopotliwych" obowiązków, jak rezygnacja z wykładania spisów wyborców do publicznego wglądu "w czasie dogodnym dla wyborców", czyli poza godzinami pracy urzędów.

W opinii wnioskodawców, projekt nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, a proponowane w nim rozwiązania są nowoczesne i skuteczne. Stosowane są z powodzeniem w innych państwach Unii Europejskiej, na przykład w Holandii, gdzie każdemu wyborcy przed wyborami dostarczane jest wezwanie do wyborów. Postulaty wprowadzenia tych rozwiązań do polskich ustaw wyborczych pojawiły się także wcześniej w literaturze przedmiotu.

Podkreślono, że instytucja indywidualnego zawiadamiania wyborców, oprócz spełniania funkcji informacyjnej, byłaby jednocześnie środkiem aktywizującym wyborców, "zapraszając" ich na wybory (po wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2004 r. wielu wyborców nie miało pojęcia, iż takie wybory się odbyły), co znajdzie swoje odzwierciedlenie w znacznym zwiększeniu frekwencji wyborczej.

Przedstawiona w projekcie instytucja pełnomocnictwa umożliwi wielu osobom starszym i niepełnosprawnym uczestnictwo w wyborach. Szczególnie dotyczyć to będzie osób, które z przyczyn zdrowotnych nie mogą dotrzeć ze swoich domów do lokali wyborczych. Przedstawione propozycje stanowią więc konieczne uzupełnienie obowiązujących przepisów prawa wyborczego, ustanawiając alternatywny sposób głosowania. Instytucja pełnomocnictwa jest obecnie stosowana w systemach wyborczych wielu państw europejskich m.in. Belgii, Francji, Holandii, Wielkiej Brytanii. W podobnej formie występuje również w Kanadzie.

W dyskusji nad projektem ustawy o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw wskazywano m.in. na wysokie, w opinii senatorów, koszty wprowadzenia instytucji indywidualnego zawiadamiania wyborców. Wątpliwości senatorów dotyczyły również instytucji pełnomocnika, która mogłaby wpłynąć negatywnie na tajność głosowania, a w skrajnych wypadakach prowadzić do zjawiska "cudu nad urną".

Ostatecznie połączone komisje postanowiły odroczyć prace nad przedstawionym projektem.