Zapis stenograficzny (624) ze wspólnego posiedzenia

Komisji Gospodarki Narodowej (90.)

oraz Komisji Ustawodawczej (90.)

w dniu 21 lutego 2007 r.

Porządek obrad:

1. Rozpatrzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2006 r. dotyczącego ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (sygnatura akt SK 51/06).

Otwieram wspólne posiedzenie Komisji Ustawodawczej i Komisji Gospodarki Narodowej.

Witam wszystkich senatorów, przewodniczącego Komisji Gospodarki Narodowej pana senatora Waszkowiaka, wszystkich państwa, zaproszonych gości, przedstawicieli Biura Legislacyjnego, sekretariatów.

W porządku obrad mamy rozpatrzenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Bardzo proszę pana doktora Piotra Radziewicza z Biura Legislacyjnego o skrócone przedstawienie pisemnej informacji, która została przygotowana i państwu doręczona.

Dziękuję bardzo.

Piotr Radziewicz, Biuro Legislacyjne.

Informacja prawna Biura Legislacyjnego odnosi się do wyroku z dnia 29 listopada 2006 r., sygnatura akt SK 51/06. Wyrok dotyczy art. 21 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Zgodnie z tym przepisem wolne od podatku dochodowego są otrzymane odszkodowania, jeżeli ich wysokość lub zasady ustalania wynikają wprost z przepisów odrębnych ustaw lub przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tych ustaw, z wyjątkiem odszkodowań wynikających z zawartych umów lub ugód. A zatem odszkodowania, jeżeli ich wysokość lub zasady ustalania wynikają wprost z przepisów odrębnych ustaw lub przepisów wykonawczych, są zwolnione co do zasady z podatku dochodowego od osób fizycznych. Kwestionowany przepis wyłącza jednak zwolnienie, jeśli odszkodowanie ustalono w umowie lub ugodzie. To jest ogólna kwalifikacja.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego niezgodność takiego wyłączenia ma związek z zasadą demokratycznego państwa prawnego - art. 2 konstytucji - ponieważ polega na rażącej niespójności rozwiązań prawnych przyjętych z jednej strony w prawie podatkowym, a z drugiej strony w postępowaniu cywilnym. Niespójność ta prowadzi do nadużycia zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. To również jest art. 2 obecnie obowiązującej konstytucji. Cytuję fragment wypowiedzi trybunału.

"Z jednej strony ustawodawca zachęca strony do zakończenia postępowania ugodą bez potrzeby wydawania orzeczenia przez sąd - chodzi oczywiście o ugodę sądową. Z drugiej strony zaś zaskarżony przepis prawa podatkowego nakłada na osobę, która zaakceptowała ugodowe załatwienie sprawy, swego rodzaju sankcję finansową w postaci obowiązku zapłacenia podatku od uzyskanego odszkodowania. Dla powoda w sprawie jest to podwójne obciążenie, skoro już przy samej ugodzie - ze względu na jej istotę - poczynił pewne ustępstwa, a zatem zgodził się na odszkodowanie mniejsze od żądanego, czy też na gorsze warunki płatności, na przykład rozłożenie na raty. Na skutek tej niespójności poszkodowani wpadają w pułapkę zastawioną na nich przez ustawodawcę, który najpierw zachęca do zawierania ugody sądowej, co niewątpliwie wiąże się z odciążeniem organów wymiaru sprawiedliwości i obniżeniem kosztów jego funkcjonowania, a następnie nakłonionemu do ugody poszkodowanemu każe płacić podatek od uzyskanego świadczenia. Taki efekt obowiązywania zaskarżonego przepisu zaskakuje obywateli działających w zaufaniu do prawa i sądu, instytucji powołanej do sprawowania wymiaru sprawiedliwości."

To jest podstawowe uzasadnienie. Trybunał dopatrzył się również niezgodności tego przepisu z art. 32 konstytucji, ale powiedzmy, że to był argument pomocniczy w sprawie.

Na tym niestety łatwe ustalenia się kończą, ponieważ kiedy trybunał rozpatrywał sprawę ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, została ona znowelizowana. Orzeczenie trybunału zapadło w grudniu 2006 r., tak jak mówiłem, a ustawa została znowelizowana w 2004 r., dodany został między innymi pkt 3b, który brzmi: wolne od podatku dochodowego są inne odszkodowania otrzymane na podstawie wyroku lub ugody sądowej do wysokości określonej w tym wyroku lub ugodzie z wyjątkiem odszkodowań, lit. a, otrzymanych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i, lit. b, dotyczących korzyści, które podatnik mógł osiągnąć, gdy mu szkody nie wyrządzono.

W trakcie postępowania przed trybunałem przedstawiciel Sejmu podnosił między innymi, że ten przepis wykonuje już jeszcze niezapadłe orzeczenia, to znaczy rozwiązuje problem, który hipotetycznie mógłby skończyć się niekorzystnym orzeczeniem trybunału.

Nie wydaje się jednak, żeby teza ta była trafna. W szczególności trybunał zastanawiając się na trzech stronach uzasadnienia wyroku, jak należy interpretować pkt 3b dodany w 2004 r., a w zasadzie jak należy interpretować pkt 3b w związku z innymi przepisami art. 21, dochodzi do wniosku, że niezależnie od tej nowelizacji celowe jest uchylenie przepisu, o którym dzisiaj rozmawiamy. A więc z samego orzeczenia wynika, że dodanie pkt 3b zdaniem trybunału nie rozwiązywało problemu i potrzebna jest ingerencja również w art. 21 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy.

Biuro Legislacyjne przygotowało dla państwa poprawkę do tego przepisu, która brzmi następująco: wolne od podatku dochodowego są otrzymane odszkodowania, jeżeli ich wysokość lub zasady ustalania wynikają wprost z przepisów odrębnych ustaw lub przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tych ustaw, z wyjątkiem odszkodowań wynikających z zawartych umów lub ugód - i tutaj jest zmiana - z wyłączeniem odszkodowań wynikających z ugód sądowych.

Chciałbym jeszcze powiedzieć, że mamy świadomość wysokiego stopnia skomplikowania materii, którą się zajmujemy, i niewykluczone, że ta propozycja powinna być poddana jeszcze konsultacjom, a zwłaszcza powinny zostać zasięgnięte opinie u specjalistów od prawa podatkowego, którzy zajmują się prawem podatkowym.

Jeśli mógłbym coś zaproponować, to chciałbym państwu rekomendować tę poprawkę do przyjęcia na tym etapie prac legislacyjnych. Jednak później, w trakcie prac komisji, wydaje się, że warto byłoby chociaż nawet ze względu na wagę społeczną ustawy podatkowej, skonsultować to ze specjalistą od prawa podatkowego. Dziękuję bardzo.

Bardzo dziękuję.

Czy ktoś z państwa senatorów już teraz chciałby zabrać głos? Nie widzę...

(Senator Stanisław Kogut: Pan profesor Gołaś.)

Przepraszam bardzo.

Bardzo proszę, pan senator Gołaś.

Pewnej rzeczy nie rozumiem, dlatego prosiłbym o wyjaśnienie. Pomijając fakt, że język prawniczy jest na tyle skomplikowany, iż w tym długim wywodzie umknęła mi jakby istotna problemu, ale od strony formalnej nie bardzo rozumiem, dlaczego zaczynamy procedować, mamy przyjąć jakąś poprawkę, co do której nawet ci, którzy ją opracowywali, nie są pewni, czy ona ma sens. Zatem pytanie jest następujące. Co powoduje, że przystępujemy do procedowania, być może jakieś względy terminowe, formalne, zanim ta rzecz nie została skonsultowana ze specjalistą od prawa podatkowego, jak sugeruje Biuro Legislacyjne?

Pozwolę sobie może odpowiedzieć. Zacznę od tego, że sens całej zmiany polega na tym, iż zawierano ugody sądowe w sprawie odszkodowań, ale te odszkodowania nie były zwolnione z podatku dochodowego. Jeżeli zapadł wyrok, było zwolnienie, jeśli nie było wyroku, tylko ugoda - nie było zwolnienia. I to zostało przedstawione, myślę, dość klarownie, że z jednej strony ustawodawca zachęcał nas do zawierania ugód, a z drugiej strony karał nas, bo jak ugoda, to nie ma zwolnienia, a jak wyrok - to jest zwolnienie.

Tę nieprawidłowość Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjną, uchylił tę normę, chociaż samą jednostkę redakcyjną pozostawił w przepisie. Trzeba więc dokonać takiej zmiany, która spowoduje, że będzie jasny przepis, regulujący tę sprawę zgodnie z tezą postawioną przez Trybunał Konstytucyjny.

My, Panie Senatorze, w tej chwili dopiero zastanawiamy się, ten etap prac komisji polega na tym, że jeżeli podejmiemy dziś uchwałę, to dopiero przystąpimy do inicjatywy ustawodawczej w postaci przygotowania projektu ustawy. Jest to etap wstępny, ponieważ materia jest rzeczywiście dosyć skomplikowana, ale komisje muszą po prostu podjąć decyzję, czy zgodnie z sugestią Biura Legislacyjnego w ogóle wystąpić z taką inicjatywą ustawodawczą, czy nie. Ja uważam, że to jest bardzo cenna praca Biura Legislacyjnego, które przygotowało ten materiał, co pozwala nam w zasadzie dyskutować, dysponując już bardzo bogatym materiałem, co nie oznacza oczywiście, że to wyczerpuje wszystkie możliwe pomysły i rozwiązania, jest to etap wstępny prac. Właśnie dlatego się spotykamy, żeby te prace rozpocząć. Możemy oczywiście nic nie zrobić i sobie trwać w tym stanie, jaki jest, ale myślę, że to jest gorsze rozwiązanie.

Bardzo proszę, pan senator Lasecki.

(Senator Stanisław Kogut: Nie, nie, wycofał się.)

Nie, dziękuje, tak?

Bardzo proszę, pan senator Lasecki.

Dziękuję bardzo, Panie Przewodniczący.

Panie Przewodniczący, to wytłumaczenie jest dla mnie jasne i oczywiste. Chciałbym jednak prosić o zaproponowanie konkretnego zapisu, ponieważ w materiałach ten konkretny zapis jest bardzo enigmatyczny i mówi właściwie o wyjątku od wyjątku. Więc jak brzmiałby ten konkretny zapis, konkretna poprawka? Dziękuję bardzo.

Już mówię. Ta konkretna poprawka polega na dodaniu tego wyłączenia, ponieważ istota jest taka. Odszkodowania wynikające z wyroków są objęte oczywiście zwolnieniem podatkowym. Jeżeli wynikałyby one z zwartych umów lub ugód, bez poddania ich jakiejkolwiek kontroli, to istnieje obawa, że byłoby mnóstwo ugód, umów fikcyjnych, które nie realizowałyby rzeczywiście funkcji odszkodowawczej, tylko polegałyby na omijaniu prawa.

Takiej obawy nie ma przy ugodach sądowych, ponieważ po pierwsze, sąd dba o to, żeby ugoda była zgodna z prawem, a po drugie, nie jest możliwe stosowanie fikcji, bo sąd pozwala na zawarcie ugody dopiero wówczas, kiedy szkoda jest rzeczywiście w wysokim stopniu prawdopodobna, i tych obaw nie ma.

Cała istota tej regulacji sprowadza się w zasadzie tylko do tej krótkiej zmiany, ale wypełniającej w minimalnym stopniu to, co zakwestionował Trybunał Konstytucyjny w zakresie właśnie rozwiązań ustawowych.

Jeśli pan doktor Radziewicz chciałby jeszcze coś uzupełnić, bardzo proszę.

Krótko mogę wyjaśnić, bo my zaproponowaliśmy ten przepis, w pkcie 6 informacji, którą to informację państwo senatorowie chyba mają. Ten fragment, napisany kursywą, to jest właśnie cała nowa jednostka redakcyjna. To jest zaproponowane nowe brzmienie art. 21 ust. 1 pkt 3 lit. g.

Uwaga o tym, że taki przepis stanowi wyjątek od wyjątku jest oczywiście trafna. Sam zawarłem ją w swojej informacji, ponieważ Biuro Legislacyjne jest odpowiedzialne za to, żeby proponować państwu przepisy zgodne z zasadami techniki prawodawczej. Ale niestety, ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych cała jest napisana w taki sposób, że jest to wyjątek od wyjątku od wyjątku. Proszę spojrzeć, jak jest napisany art. 21. Uwzględniając więc tę konwencję, jesteśmy trochę bezradni i musimy się w nią wpisać. To nie znaczy, że ten przepis jest bezsensowny, a także że nie mamy co do niego przekonania. Ja się pod tym podpisałem i ewentualnie później, jeśli coś będzie z tym przepisem nie tak, można szukać winnego w mojej osobie.

Moja propozycja, żeby poddać to jeszcze opiniowaniu, wynika z tego, że jest to szczególnie ważna materia i warto mieć wiedzę od specjalisty zewnętrznego w stosunku do Kancelarii Senatu i zewnętrznego w stosunku do ekspertów rządowych. Zawsze to doradzamy w tak ważnych sprawach, bo to są rzeczy o dużej doniosłości społecznej, dotyczą w gruncie rzeczy pieniędzy. Dziękuję.

Bardzo dziękuję.

Myślę, proszę państwa, że może byłoby dobrze, abyśmy wysłuchali stanowiska Ministerstwa Finansów w tej sprawie. Widzę, że zgłasza się pan senator Gołaś. Może pozwolę sobie najpierw udzielić głosu paniom z Ministerstwa Finansów, zresztą z Departamentu Podatków Dochodowych. Myślę, że w tym zakresie zarówno pani dyrektor, jak i druga obecna tu pani potrafią nam przedstawić stanowisko Ministerstwa Finansów.

Bardzo proszę.

Dziękuję, Panie Przewodniczący.

Chciałam odnieść się do uwagi pana mecenasa. Byłabym skłonna zaproponować może troszkę inne rozwiązanie, to znaczy pozostawić dotychczasową treść tego przepisu, a może wypełnieniem tego, czego oczekujemy, byłoby wniesie zastrzeżenia do lit. g, że z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 3b.

Czy to nie załatwiłoby po prostu sprawy, bez podwójnego zaprzeczenia? Bo odnosimy się do tego, że odszkodowania co do zasady wynikające z zawartych umów i ugód podlegają... z zastrzeżeniem tego, co jest napisane w pkcie 3b, a tam mamy wyroki i ugody sądowe.

Ja...

(Senator Stanisław Kogut: Pan mecenas.)

Już. Nie wiem, czy dobrze zanotowałem w pamięci wypowiedź pana doktora Radziewicza, ale tam chyba chodzi tylko o podmioty gospodarcze.

Bardzo proszę, pan doktor Radziewicz.

Tak, jest tak, jak mówi pan przewodniczący. Otóż pkt 3b to jest zupełnie inna kategoria odszkodowań, to są inne odszkodowania niż te, o których mowa w pkcie 3 lit. g, którym się zajmujemy. Przede wszystkim w pkcie 3b chodzi o odszkodowania otrzymane na podstawie wyroku lub ugody sądowej, ale nie wszystkie, bo nie dotyczy to na przykład ugód - na podstawie tego przepisu są opodatkowane ugody sądowe, które zapadły w sprawach prowadzonych w związku z działalnością gospodarczą - a także tych odszkodowań, które obejmują również jako element utracone korzyści, czyli lucrum cessans.

Ten przepis nie wyłącza więc wszystkich ugód sądowych, tylko niektóre. Z całą pewnością jest to uzasadnione i być może trafne z punktu widzenia ekonomicznych interesów budżetu, z fiskalnego punktu widzenia, nie jest to natomiast zgodne z treścią orzeczenia. My mamy obowiązek przedstawiać państwu rozwiązania, które będą zbieżne przede wszystkim z sentencją wyroku. Dziękuję.

To moim zdaniem nie jest wystarczające, aczkolwiek to jest ruch w dobrym kierunku, powiedziałbym.

Dziękuję bardzo.

Bardzo proszę, zgłaszał się pan senator Gołaś.

Dziękuję, Panie Przewodniczący.

Rozumiem teraz, że spotkaliśmy się dzisiaj tutaj, aby ewentualnie podjąć inicjatywę ustawodawczą. Przepraszam, że zająłem państwu czas, ale w zawiadomieniu było napisane, że będziemy rozpatrywać wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Nie było to do końca jasne, jak będziemy to rozpatrywać. Teraz wiem, że to ma być ewentualnie inicjatywa ustawodawcza.

Jeżeli ma to być inicjatywa ustawodawcza, to podejmowana uchwała powinna być dobrze przygotowana. W tej chwili zaczynamy brać udział w burzy mózgów pomiędzy Biurem Legislacyjnym a przedstawicielami rządu i sądzę, że jeżeli jest taka potrzeba, a wynika, że tak, to z taką inicjatywą powinniśmy wystąpić, ale materiały na posiedzenie, na którym będziemy podejmować uchwałę, powinny być poparte opiniami, co proponował zresztą przedstawiciel Biura Legislacyjnego. Jednak przyjmowanie w tej chwili poprawki zakładając, że ona jest już na tym etapie niedoskonała i potrzebna, byłoby przedwczesne.

Dziękuję bardzo.

Od razu może wyjaśnię. Dokładnie jest tak, jak pan senator mówi, dzisiaj mamy podjąć tylko uchwałę, czy przystępujemy do inicjatywy ustawodawczej i nie dyskutujemy jeszcze o ostatecznej treści poprawki. To nie jest pierwsze czytanie, będzie ono dopiero wtedy, kiedy komisje wyrażą uchwałą swoją wolę podjęcia takiej inicjatywy ustawodawczej. Jeśli chodzi o uzasadnienie, to można powiedzieć, że to, co jest w dużej części informacji prawnej, stanowi już część uzasadnienia. Jest też kwestia oceny skutków ekonomicznych tej poprawki, bo ona jakieś tam skutki finansowe, ekonomiczne będzie miała. W związku z tym będzie na pewno potrzebna wypowiedź również z Ministerstwa Finansów. Ale w zasadzie dzisiaj rozważamy, czy chcemy podjąć inicjatywę ustawodawczą, czy nie.

Bardzo proszę, pan senator Bentkowski.

Mam pytanie w związku z tym, co przekazała nam przedstawicielka ministra finansów. Rozumiem, że poprawka zaproponowana przez pana nie wyłączałaby odszkodowań z lucrum cessans.

Dzisiaj te odszkodowania są wyłączone, bo tego nie naprawiamy, nie mamy do tego mandatu, tego trybunał nie zakwestionował, bo trybunał jest związany z zakresem zaskarżenia. Nie może sobie wybierać...

(Senator Aleksander Bentkowski: Tego nie ruszamy.)

Tego nie ruszamy, bo meritum tej sprawy należy do państwa. My wykonujemy tylko wyrok.

Jeszcze zgłaszał się pan senator Szymura, ale włączając się w tok dyskusji pana senatora Bentkowskiego i pana doktora Radziewicza, w moim przekonaniu odszkodowanie było zarówno damnum emergens jak i lucrum cessans i nie jest tu rozdzielane. W związku z tym...

(Wypowiedź poza mikrofonem)

Ale zwolnienie podatkowe nie obejmuje obu tych kwestii. To jest właśnie pkt 3b. My się nie zajmujemy notabene, ale na tym...

(Wypowiedzi w tle nagrania)

Ale pkt 3b w ogóle jest bardzo dziwną konstrukcją, bo właśnie wprowadza lucrum cessans jako coś dodatkowego, a moim zdaniem zgodnie z kodeksem cywilnym i z doktryną prawa cywilnego odszkodowanie obejmuje i damnum emergens i lucrum cessans. W związku z tym wprowadzenie tego jest takim superfluum, które powoduje tak naprawdę komplikacje interpretacyjne, zamiast... Moim zdaniem niedobrze, że tak...

(Głos z sali: Z tego powodu dochodzi do nadużyć.)

(Wypowiedź poza mikrofonem)

(Głos z sali: ...i do nadużyć przy lucrum cessans. To jest dosyć dowolne.)

(Wypowiedzi w tle nagrania)

To się zgadza, tak.

Przepraszam, ugoda przed sądem ma to do siebie, że ostatnią instancją ją zatwierdzającą jest sąd. To też rozważał Trybunał Konstytucyjny, bo oczywiście ten przepis był krytykowany, taka regulacja, która zawierałaby tylko ugody... Zwolnienie podatkowe od ugód niosłoby za sobą to, o czym mówił pan przewodniczący, ryzyko nadużyć, ludzie mogliby się umawiać. Natomiast jeśli chodzi o ugody sądowe, sąd ma instrumenty, może kontrolować, czy nie chodzi o obejście prawa, czy nie jest to zmowa. I ostatecznie sąd decyduje. Trybunał to w swoim orzeczeniu również uwzględnił i rozstrzygał ze świadomością właśnie tego argumentu. Dziękuję.

(Senator Aleksander Bentkowski: Dla sądu najważniejszą sprawą jest, aby sprawę skończyć. Tak że tak naprawdę sąd mniej wchodzi w sam...)

Pamiętam o panu senatorze Szymurze, ale skoro mamy już ten wątek, to ponieważ mam trochę praktyki, powiem, że jeśli chodzi lucrum cessans, w sądzie jest ogromnie trudno tego dochodzić, to znaczy sąd w zasadzie...

(Senator Aleksander Bentkowski: Ale czy przy ugodzie?)

Nawet przy ugodzie sąd w zasadzie wymaga nie uprawdopodobnienia lucrum cessans, a niemalże udowodnienia, kiedy ma się naprawdę bardzo twarde dokumenty, z których wynika, że ten zysk na pewno by nastąpił. Wszelkie inne argumenty są przez sąd odrzucane i praktycznie lucrum cessans funkcjonuje w doktrynie, a w praktyce sądowej w bardzo znikomym zakresie, żeby nie powiedzieć śladowym.

Bardzo proszę, pan senator Szymura.

Uważam, że taki przepis byłby rzeczywiście bardzo przydatny, potrzebny tym, którzy prowadzą działalność gospodarczą. Jeśli chodzi o sformułowanie, prosiłbym o rozważenie, czy zaproponowanej tu konstrukcji nieco nie zmodyfikować i zamiast tej konstrukcji z wyłączeniem, wpisać: chyba że odszkodowanie wynika z ugód sądowych. Wtedy być może byłoby to czytelniejsze. Dziękuję.

Panie Senatorze, myślę, że to jest kwestia techniki legislacyjnej i można nad tym dyskutować, ale proponuję, żebyśmy, jeśli nikt nie chce się już wypowiedzieć, przegłosowali, czy jest taka potrzeba, a dopiero kiedy będziemy mieli gotowy projekt, będący inicjatywą ustawodawczą, wtedy będziemy dyskutowali, mając wszystkie analizy i wszystkie materiały, według tego, co zgłaszał również pan senator Gołaś. Problem jest naprawdę poważny.

Rozumiem, że nie ma więcej zgłoszeń do dyskusji.

Kto jest za przyjęciem uchwały o przystąpieniu do inicjatywy ustawodawczej według brzmienia przedstawionego przez Biuro Legislacyjne? (17)

Kto jest przeciw? (0)

Czy ktoś wstrzymał się od głosu? (0)

Trzeba jeszcze wyznaczyć senatora, przedstawiciela wnioskodawców.

Czy ktoś się zgłasza na ochotnika?

Pan senator Lasecki, bardzo proszę.

Zamykam posiedzenie komisji i bardzo państwu dziękuję.