Oświadczenie skierowane do ministra transportu Jerzego Polaczka

Szanowny Panie Ministrze!

Wielu niezależnych ekspertów i kontrolerzy Najwyższej Izby Kontroli negatywnie oceniają pod względem rzetelności, gospodarności, celowości oraz legalności zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa w działaniach doprowadzających do podpisania przez ministra właściwego do spraw transportu oraz generalnego dyrektora dróg krajowych i autostrad aneksu nr 6 i załącznika nr 6 do aneksu nr 5 do umów na budowę i eksploatację autostrad A2 i A4 ze spółkami Autostrada Wielkopolska SA (AW SA) i Stalexport Autostrada Małopolska SA (SAM SA).

Ich podpisanie w październiku 2005 r. pogłębiło i utrwaliło istniejące już, niekorzystne dla interesu publicznego, relacje określone w umowach koncesyjnych między Skarbem Państwa a koncesjonariuszami. Postanowienia wymienionego aneksu i załącznika spowodowały bowiem poważne zagrożenie dla zbilansowania Krajowego Funduszu Drogowego (KFD), ograniczyły możliwości finansowania rozwoju i utrzymania infrastruktury drogowej z tego funduszu, a także bez uzasadnienia zminimalizowały ryzyko gospodarcze koncesjonariuszy związane z budową i eksploatacją autostrad, przenosząc je w znacznym stopniu na Skarb Państwa.

Wysokość zobowiązań Skarbu Państwa związanych z realizacją postanowień aneksu i załącznika wyliczona została na kwotę około 22 milionów zł. Jednocześnie NIK negatywnie ocenia rekomendowanie przez ministra przepisów prawnych, zawartych następnie w ustawie o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym, na podstawie których podpisano ze spółkami eksploatującymi autostrady wspomniane aneks i załącznik.

Nierzetelnie bowiem zweryfikowano ekonomiczno-społeczne skutki wprowadzenia tych przepisów, nadmiernie obciążając KFD z tytułu wypłat rekompensat na rzecz koncesjonariuszy. W efekcie jedynymi beneficjentami wprowadzonych rozwiązań stali się koncesjonariusze zarządzający odcinkami autostrad A2 i A4, jak również przewoźnicy drogowi korzystający z bezpłatnych przejazdów po płatnych odcinkach autostrad.

Minister infrastruktury wraz z generalnym dyrektorem DKiA niewłaściwie zabezpieczyli interesy Skarbu Państwa w aneksie nr 6 i załączniku nr 6 do aneksu nr 5 do umów na budowę i eksploatację autostrady A2 i A4. Działania w zakresie podpisania wymienionych dokumentów prowadzone były niecelowo, niegospodarnie, nierzetelnie oraz z naruszeniem przepisów prawa. Postanowienia zawarte w tych dokumentach doprowadziły do sytuacji, w której rezygnacja bądź zmiany wprowadzane przez władze państwowe w zasadach rekompensowania bezpłatnych przejazdów autostradami płatnymi pojazdów samochodowych o masie powyżej 3,5 t mogą stanowić podstawę do wypłacenia przez Skarb Państwa koncesjonariuszom bardzo wysokich odszkodowań.

Tym samym działania administracji rządowej związane z projektowaniem przepisów w obszarze drogownictwa uzależnione zostały od woli i interesu AW SA i SAM SA. Dopuszczono bowiem do zapisów umów stanowiących, że zmiana przepisów prawa, która dotychczas wymagała podjęcia negocjacji między Skarbem Państwa a koncesjonariuszami, obecnie jest bezpośrednią podstawą do wystąpienia przez koncesjonariuszy o odszkodowanie.

Postanowienia te w powiązaniu z obowiązywaniem zasady wypłat rekompensat przez cały okres realizacji umów koncesyjnych doprowadziły do powstania zobowiązań po stronie Skarbu Państwa w całym okresie obowiązywania koncesji, to jest odpowiednio w przypadku autostrady A2 do 2037 r., zaś w przypadku autostrady A4 do 2027 r. Zobowiązania te szacowane są na około 22 miliardy zł. Źródłem wypłat zaś są środki KFD, bowiem jego podstawowym celem jest finansowanie budowy i utrzymania dróg.

Towarzyszyły temu działania doprowadzające do podpisania przez ministra infrastruktury aneksu nr 6 do umowy z Autostradą Wielkopolską SA na budowę i eksploatację autostrady A2 w wersji mniej korzystnej dla Skarbu Państwa niż wynegocjowana przez zespół złożony z firm doradczych i przedstawicieli GDDKiA. Było to, w ocenie NIK, niegospodarne, nierzetelne i niecelowe. Postanowienia wynegocjowanego projektu zapewniały bowiem, iż ryzyko natężenia ruchu na autostradzie, a zatem ryzyko uzyskania przychodów i wygenerowania stopy zwrotu na kapitale, pozostanie po stronie koncesjonariusza. Według podpisanej wersji aneksu w przypadku osiągnięcia przez koncesjonariusza niższej niż zakładana stopy zwrotu z kapitału stawka refundacji za przejazd pojazdów samochodowych zwolnionych z tak zwanego myta ma wzrastać tak, aby koncesjonariusz mógł zrealizować założony zwrot z kapitału. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli wprowadzenie takich postanowień do umowy stanowi zagrożenie dla Skarbu Państwa związane ze zbyt daleko posuniętymi obciążeniami KFD i może też oznaczać nadmierną pomoc dla koncesjonariusza przy budowie i eksploatacji autostrady A2.

Minister infrastruktury nie uzgodnił z ministrem finansów treści postanowień załącznika nr 6 do aneksu nr 5 do umowy z SAM SA, tym samym nie wypełnił postanowień o autostradach płatnych oraz o KFD.

Niekorzystną pozycję Skarbu Państwa ukształtowaną postanowieniami aneksu nr 6 i załącznika nr 6 do aneksu nr 5 pogłębiło niegospodarne, niecelowe i nierzetelne działanie generalnego dyrektora DKiA polegające na dopuszczeniu do wzrostu stawek opłat za przejazdy autostradą, w przypadku opłat za przejazd A2 o 100%. Nastąpiło to bowiem przed 1 września 2005 r., czyli przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej zasadę zwracania koncesjonariuszom utraconych przychodów z tytułu niepobranego myta od samochodów o masie powyżej 3,5 t, i dotyczyło tych kategorii samochodów, za których przejazdy koncesjonariusze od 1 września 2005 r. nie pobierają opłat, a otrzymują od Skarbu Państwa zwrot ze środków KFD.

Nierzetelnym działaniem ministra infrastruktury i generalnego dyrektora DKiA było również niewystarczające zabezpieczenie umów koncesyjnych przed możliwością dokonywania ewentualnych niekontrolowanych zmian na poszczególnych stronach tych dokumentów. NIK stwierdziła, że dokumentacja stanowiąca oryginały umów była niekompletna.

Istotny wpływ na powstanie tych nieprawidłowości miało przyjęcie przez ministra infrastruktury niekorzystnego dla Skarbu Państwa rozwiązania problemu podwójności opłat za dostęp do infrastruktury drogowej poprzez zniesienie myta od samochodów o masie powyżej 3,5 t i wypłacanie koncesjonariuszom rekompensat za utracone z tego tytułu przychody. Wybór takiego rozwiązania nie został poprzedzony rzetelnym zbadaniem jego skutków prawnych i ekonomiczno-społecznych. Brakowało przy tym docelowej koncepcji jednolitego poboru opłat za korzystanie z sieci drogowej, zgodnej z przepisami UE. Mimo to minister infrastruktury rekomendował powyższe rozwiązanie w projekcie ustawy dostosowującej polskie przepisy do prawa UE.

Negatywnie ocenia się przy tym fakt, iż mimo uchwalenia wymienionej ustawy nie znowelizowano rozporządzenia ministra do spraw transportu w sprawie uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych, zwanych opłatami winietowymi. Może to być przyczyną wszczęcia przez Komisję Europejską postępowania przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej w trybie art. 226 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

Jednocześnie niedostosowanie wysokości opłat winietowych do stawek opłat zwracanych koncesjonariuszom spowodowało niewykorzystanie możliwości osiągnięcia wyższych wpływów do KFD. Zagraża to zbilansowaniu środków KFD z wydatkami ponoszonymi na rekompensowanie koncesjonariuszom utraconych przychodów z tytułu niepobierania myta od samochodów o masie powyżej 3,5 t.

Przyczyną niewłaściwego zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa w aneksie nr 6 i załączniku nr 6 do aneksu nr 5 było też niedochowanie przez ministra infrastruktury należytej staranności w nadzorze nad negocjowaniem. Prowadzenie negocjacji z koncesjonariuszami pozostawiono wyłącznie w gestii GDDKiA oraz zatrudnianych przez nią doradców, minister nie zasięgał opinii właściwych służb Ministerstwa Infrastruktury mimo skomplikowanych uwarunkowań prawnych, dużego tempa negocjacji i niezbadania przez doradców pełnej dokumentacji prawnej dotyczącej kolejnych zmian umów koncesyjnych.

W skutek podpisania aneksu nr 6 i załącznika nr 6 do aneksu nr 5, a także wprowadzenia przepisów o zwracaniu koncesjonariuszom utraconych przychodów za niepobrane myto oraz zasad i wysokości tych zwrotów, jak również nieprawidłowości w określaniu poziomu stawek opłat winietowych i myta 86% środków uzyskiwanych przez KFD z opłat winietowych pochłonęły kwoty zwracane koncesjonariuszom. Nastąpiło więc zachwianie proporcji pomiędzy wypłatami na rzecz koncesjonariuszy, a środkami finansowymi KFD przeznaczonymi na inwestycje i utrzymanie dróg krajowych, jako że długość odcinków koncesjonowanych autostrad, za które pobierane były opłaty, stanowiła zaledwie około 1,1%. Takie rozwiązanie spowodowało też taką sytuację, że oddanie kolejnego odcinka płatnych autostrad, którego operatorem byłby podmiot prywatny, praktycznie czyni KFD niewypłacalnym.

Na zmniejszenie środków KFD możliwych do przeznaczenia na rozbudowę i utrzymanie dróg negatywnie wpłynął również nierzetelny i niecelowy nadzór generalnego dyrektora DKiA nad prawidłową realizacją wpływów z opłat winietowych oraz nieprzeprowadzanie analiz funkcjonowania systemu poboru tych opłat i niepodejmowanie działań mających na celu usprawnienie jego funkcjonowania. Negatywnie oddziaływał też nieskuteczny system kontroli prawidłowości uiszczania przez kierowców opłat drogowych, sprzedaży i wypełniania kart opłat oraz uzyskiwania możliwości bezpłatnych przejazdów autostradami za okazaniem wykupionej opłaty winietowej. NIK ocenia, iż jedną z istotnych przyczyn tych nieprawidłowości były opóźnienia w dostosowaniu struktury organizacyjnej GDDKiA do powierzonych jej zadań.

W wyniku tych działań ministra infrastruktury i generalnego dyrektora DKiA koncesjonariusze i przewoźnicy drogowi stali się jedynymi beneficjentami zmian ustaw dostosowujących polskie prawo do przepisów UE oraz zawartych na ich podstawie aneksu nr 6 i załącznika nr 6 do aneksu nr 5. Koncesjonariusze uzyskali bowiem stały dopływ środków finansowych w całym okresie trwania umów koncesyjnych - średnio rocznie 650 milionów zł dla operatora A2 i 55 milionów zł dla operatora A4 - zaś przewoźnicy dopłatę do przewozów prowadzonych na płatnych odcinkach autostrad. Skarb państwa stał się więc istotnym źródłem finansowania prywatnych podmiotów gospodarczych.

W związku z tym interpeluję do Pana Ministra:

Czy Minister podejmuje działania zmierzające do uniezależnienia przygotowanych przez administrację rządową rozwiązań prawnych w sprawie budowy i utrzymania autostrad od stanowiska koncesjonariuszy, poprzez przeprowadzenie szczegółowej, wielowariantowej analizy możliwości rozwiązania umów z koncesjonariuszami bądź renegocjacje umów koncesyjnych zmierzające do zrównoważenia pozycji Skarbu Państwa i koncesjonariuszy?

Czy w najbliższym czasie kierowany przez Pana Ministra resort przystąpi do prac pozwalających stworzyć jednolity i elastyczny system poboru opłat za korzystanie z sieci drogowej, zgodny z założeniami przepisów UE?

Jakie działania podejmie Minister w celu zapewnienia w ministerstwie rzetelnego, profesjonalnego i bieżącego nadzoru nad budową i eksploatacją autostrad, w tym nad realizacją umów z koncesjonariuszami, między innymi poprzez skuteczny nadzór nad generalnym dyrektorem dróg krajowych i autostrad?

Kiedy zostanie wydane rozporządzenie dostosowujące polskie przepisy w zakresie stawek opłat winietowych do wymogów dyrektywy nr 1999/62/WE z 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłaty za używanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe?

Bogdan Lisiecki